Tribunal: TJPA
Processo: 0002671-29.2014.8.14.0005
Classe: REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL
Relator(a): MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA
Órgão julgador: MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10012 - Dano ao Erário
Data de julgamento: 2020-06-22

Ementa:
REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ENTREGA DE CESTAS BÁSICAS NO DECORRER DE ANO ELEITORAL. VEDAÇÃO PREVISTA NO ART. 73, § 10º DA LEI 9.504/97. CONDUTA QUE DECORREU DE PROGRAMA ASSISTENCIAL PARA MINIMIZAR OS DANOS OCASIONADOS PELA CHEIA DO RIO NAQUELA ÉPOCA DO ANO NA REGIÃO. INEXISTÊNCIA DE CONDUTA ILÍCITA RECONHECIDA PELO E. TRE-PA EM AÇÃO DE IMPUGNAÇÃO DE MANDATO ELETIVO. AUSÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE. REMESSA NECESSÁRIA CONHECIDA E SENTENÇA MANTIDA INTEGRALMENTE. 1. A questão em análise consiste na verificação da sentença que julgou improcedente a ação de improbidade administrativa, ante a constatação da inexistência de ato de improbidade a ser atribuído aos requeridos/sentenciados. 2. A Ação de Improbidade Administrativa, originária deste reexame, fora ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Pará contra o Prefeito e Vice Prefeito do Município de Vitória do Xingu, pelo fato de terem distribuído cestas básicas por intermédio da defesa civil local em ano de eleição, prática que em tese teria violado o disposto no art. 73, § 10º da Lei nº 9.504/97. 3. Fora demonstrado que a conduta atribuída aos requeridos/sentenciados decorreu de Programa Assistencial de atendimento às famílias atingidas pelas cheias do Rio Xingu, circunstância que se trata de causa natural ocorrida entre os meses de janeiro a maio na região. 4. A conduta também foi objeto de análise na Ação de Impugnação de Mandato Eletivo nº 79973.2012.614.0018, tendo o TRE-PA concluído que não houve ilicitude na conduta atribuída aos requeridos/sentenciados diante da notoriedade do programa assistencial ocorrido naquela região em razão das cheias ocasionadas no Rio Xingu. 5. Remessa necessária conhecida e sentença mantida integralmente. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, à unanimidade, em CONHECER DA REMESSA NECESSÁRIA e manter integralmente a sentença, nos termos do voto da eminente Desembargadora Relatora. Julgamento ocorrido na 16ª Sessão Ordinária do Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público, Tribunal de Justiça do Estado do Pará, no período de 22 à 29 de junho de 2020. ELVINA GEMAQUE TAVEIRA Desembargadora Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL (199) - 0002671-29.2014.8.14.0005
SENTENCIANTE: JUÍZO DA 3ª VARA CÍVEL E EMPRESARIAL DE ALTAMIRA - PA

SENTENCIADO: PARA MINISTERIO PUBLICO, JOSE CAETANO SILVA DE OLIVEIRA, ERIVANDO OLIVEIRA AMARAL

REPRESENTANTE: PARA MINISTERIO PUBLICO

RELATOR(A):
Desembargadora MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA

EMENTA

REMESSA NECESSÁRIA
. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ENTREGA DE CESTAS BÁSICAS NO DECORRER DE ANO ELEITORAL. VEDAÇÃO PREVISTA NO ART. 73, § 10º DA LEI 9.504/97. CONDUTA QUE DECORREU DE PROGRAMA ASSISTENCIAL PARA MINIMIZAR OS DANOS OCASIONADOS PELA CHEIA DO RIO NAQUELA ÉPOCA DO ANO NA REGIÃO. INEXISTÊNCIA DE CONDUTA ILÍCITA RECONHECIDA PELO E. TRE-PA EM AÇÃO DE IMPUGNAÇÃO DE MANDATO ELETIVO. AUSÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE.
REMESSA NECESSÁRIA CONHECIDA E SENTENÇA MANTIDA INTEGRALMENTE
.

1. A questão em análise consiste na verificação da sentença que julgou improcedente a ação de improbidade administrativa, ante a constatação da inexistência de ato de improbidade a ser atribuído aos requeridos/sentenciados.

2. A Ação de Improbidade Administrativa, originária deste reexame, fora ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Pará contra o Prefeito e Vice Prefeito do Município de Vitória do Xingu, pelo fato de terem distribuído cestas básicas por intermédio da defesa civil local em ano de eleição, prática que em tese teria violado o disposto no art. 73, § 10º da Lei nº 9.504/97.

3. Fora demonstrado que a conduta atribuída aos requeridos/sentenciados decorreu de Programa Assistencial de atendimento às famílias atingidas pelas cheias do Rio Xingu, circunstância que se trata de causa natural ocorrida entre os meses de janeiro a maio na região.

4. A conduta também foi objeto de análise na Ação de Impugnação de Mandato Eletivo nº 79973.2012.614.0018, tendo o TRE-PA concluído que não houve ilicitude na conduta atribuída aos requeridos/sentenciados diante da notoriedade do programa assistencial ocorrido naquela região em razão das cheias ocasionadas no Rio Xingu.

5. Remessa necessária conhecida e sentença mantida integralmente.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, à unanimidade, em CONHECER DA REMESSA NECESSÁRIA e manter integralmente a sentença, nos termos do voto da eminente Desembargadora Relatora.

Julgamento ocorrido na 16ª Sessão Ordinária do Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público, Tribunal de Justiça do Estado do Pará, no período de 22 à 29 de junho de 2020.

ELVINA GEMAQUE TAVEIRA

Desembargadora Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de Remessa Necessária (P
rocesso nº
0002671-29.2014.8.14.0005 – PJE)
diante da sentença proferida pelo M.M. Juízo da 3ª Vara Cível e Empresarial da Comarca de Altamira nos autos da Ação de Improbidade Administrativa ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ contra JOSÉ CAETANO SILVA DE OLIVEIRA e OUTRO.

Na petição inicial (Num. 2407492 - Pág. 2/21) o Ministério Público aduziu, em síntese, que os Requeridos, na qualidade de prefeito e vice prefeito do Município de Vitória do Xingu, praticaram ato de improbidade ao realizar a distribuição de cestas básica, na comunidade do Guará no ano de eleição, sem que tal distribuição integrasse programa social autorizado por lei ou mesmo fosse decorrente de execução orçamentária desde o ano 2011, além de não ter havido expedição de Decreto pelo Municipal dispondo acerca de calamidade pública ou estado de emergência.

A sentença foi proferida com a parte dispositiva nos seguintes termos:

(...) Ante o exposto deixo de condenar os Requeridos ERIVANDO OLIVEIRA AMARAL e JOSÉ CAETANO SILVA OLIVEIRA em ato de improbidade administrativa, por consequente extingo o presente processo com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I, CPC.

Observe a remessa necessária conforme ordenamento jurídico (...)

Não houve interposição de recurso voluntário.

Neste Juízo
ad quem,
coube-me a relatoria da remessa necessária por distribuição.

Em manifestação a Procuradoria de Justiça do Ministério Público se pronuncia pela confirmação da sentença em todos os seus termos (Num. 2921043 - Pág. 1).

O Apelado José Caetano Silva de Oliveira apresentou manifestação (Num. 2952933 - Pág. 1/12) requerendo a manutenção da sentença de improcedência da ação.

É o relato do necessário.

VOTO

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço da remessa necessária, passando a apreciá-la.

A questão em análise consiste na verificação da sentença que julgou improcedente a ação de improbidade administrativa, ante a constatação da inexistência de ato de improbidade a ser atribuído aos requeridos/sentenciados.

A Constituição Federal ao tratar das sanções decorrentes de improbidade estabelece, em seu artigo 37, §4º, que “
Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário,
na forma e gradação previstas em lei
, sem prejuízo da ação penal cabível”.

Como cediço, a
Ação de Improbidade Administrativa é regulada pela Lei n.º 8.429/92, cuja estrutura se compõe de cinco pontos principais:
o sujeito passivo
(administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de 50% do patrimônio ou da receita anual - artigo 1º),
o sujeito ativo
(agente público - artigo 2º e, terceiros – artigo 3º),
a tipologia da improbidade
(atos de improbidade que importam em enriquecimento ilícito – artigo 9º, atos que causam prejuízo ao erário – artigo 10 e, atos que atentam contra os princípios da Administração pública – artigo 11),
as sanções
(perda de bens e valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos, pagamento de multa civil, proibição de contratar com o Poder Público e, proibição de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios – artigo 12, incisos I à III, onde cada inciso contém relação própria para uma determinada espécie de improbidade)
e, os procedimentos administrativo e judicial
(procedimento administrativo – artigos 14 à 16 e, judicial – artigos 17 e 18).

Em relação a tipologia da improbidade, José dos Santos Carvalho Filho leciona:

(...)
ENRIQUECIMENTO ILÍCITO
– Segundo o art. 9º, a conduta de improbidade gera enriquecimento ilícito quando o autor aufere “qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1º” da lei. Essa é a conduta genérica, constando dos incisos I a XII as condutas específicas. Constitui objeto da tutela o enriquecimento legítimo, justo e moral. Não há objeção a que o indivíduo se enriqueça, desde que o faça por meios lícitos. O que a lei proíbe é o enriquecimento ilícito, ou seja, aquele que ofende os princípios da moralidade e da probidade. O pressuposto exigível do tipo é a percepção da vantagem patrimonial ilícita obtida pelo exercício da função pública em geral. Pressuposto dispensável é o dano ao erário. Significa que a conduta de improbidade no caso pode perfazer-se sem que haja lesão aos cofres públicos. É o que ocorre, por exemplo, quando servidor recebe propina de terceiro para conferir-lhe alguma vantagem. O elemento subjetivo da conduta, embora omisso o dispositivo, restringe-se ao dolo; a culpa não se compadece com a fisionomia do tipo. Realmente, não se pode conceber que algum servido receba vantagem indevida por imprudência, imperícia e negligência. Por outro lado, o tipo não admite tentativa, como na esfera penal, seja quando meramente formal a conduta (ex: aceitar emprego), seja quando material (recebimento de vantagem). Consequentemente, só haverá improbidade ante a consumação da conduta. O sujeito ativo, em algumas situações, pode ser o agente público e o terceiro, cada um deles necessariamente numa face da conduta e animados do mesmo propósito de ilicitude (coautoria). É o que ocorre na corrupção, em que o terceiro oferece a vantagem (corruptor) e o agente recebe pra si (corrupto). Noutras situações, contudo, pode ser sujeito ativo apenas o agente, quando, por exemplo, adquire bens cujo valor se afigura desproporcional à sua renda. Quanto à natureza do tipo, tratar-se-á sempre de conduta comissiva. De fato, a conduta genérica do caput e as específicas dos incisos não comportam condutas omissivas. Ninguém pode ser omisso para receber vantagem indevida, aceitar emprego ou comissão ou utilizar em seu favor utensílio pertencente ao patrimônio público.

DANOS AO ERÁRIO
-
Os atos de improbidade que causam prejuízos ao erário estarão previstos no art. 10 da Lei n.º 8.429/92. Representam eles “qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no artigo 1º
” da mesma lei. Além da conduta genérica do caput, a lei relaciona as condutas específicas nos incisos I a XV. (...) A perda patrimonial, consiste em qualquer lesão que afete o patrimônio, este em seu sentido amplo. Desvio indica direcionamento indevido de bens ou haveres; apropriação é a transferência indevida da propriedade; malbaratamento significa desperdiçar, dissipar, vender com prejuízo; e a dilapidação equivale a destruição, estrago. Na verdade, estas quatro últimas ações são exemplos de meios que conduzem à perda patrimonial; este é o gênero, do qual aquelas são espécies. O objeto da tutela reside na preservação do patrimônio público. Não somente é de proteger-se o erário em si, com suas dotações e recursos, como outros bens e valores jurídicos de que se compõe o patrimônio público. Esse é o intuito da lei no que toca a tal aspecto. Pressuposto exigível é a ocorrência do dano ao patrimônio das pessoas referidas no art. 1º da lei. Nesta há menção a prejuízo ao erário, termo que transmite o sentido de perda patrimonial em sentido estrito, mas a ideia é mais ampla, significando dano, indicativo de qualquer tipo de lesão. (...)
Pressuposto dispensável é a ocorrência de enriquecimento ilícito. A conduta pode provocar dano ao erário sem que alguém se locuplete indevidamente.
É o caso em que o agente realiza operação financeira sem observância das normais legais e regulamentares (ar. 10, inciso VI).
O elemento subjetivo é o dolo ou a culpa, como consta do caput do dispositivo.
(...) No que tange ao sujeito ativo, repetimos o comentário já feito anteriormente a propósito do enriquecimento ilícito; tanto pode a improbidade ser cometida pelo agente público (quando, por exemplo, age negligentemente na arrecadação de tributo, como previsto no at. 10, X), quanto pelo agente em coautoria com o terceiro (como ocorre quando o agente indevidamente faz doação de bem público a terceiro, nos termos do art. 10, III).
A natureza dos tipos admite condutas comissivas e omissivas
, o que nesse aspecto se diferencia dos atos que importam em enriquecimento ilícito, só perpetrados, como vimos, por atos comissivos. Se o agente concorre para que bem público seja incorporado ao patrimônio da pessoa privada (art. 10, I), sua conduta é comissiva; quando permite a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento (art. 10, IX), sua conduta é normalmente omissiva.

VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS
–
Diz o art. 11 da Lei n.º 8.429/1992 que se configura como ato de improbidade administrativa “que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições
”. Essa é a conduta genérica; os incisos I a VII relacionam as condutas específicas. (...) No dispositivo em foco, constitui objeto da tutela a observância dos princípios constitucionais. Com a positivação dos princípios, criam-se tipos legais conformadores de improbidade administrativa. Assim, a violação de princípio configura-se fatalmente como violação do princípio da legalidade.
O pressuposto exigível é somente a vulneração em si dos princípios administrativos. Consequentemente, são pressupostos dispensáveis o enriquecimento ilícito e o dano ao erário
. A improbidade, portanto, cometida com base no art. 11, pode não provocar lesão patrimonial às pessoas mencionadas no art. 1º nem permitir o enriquecimento indevido de agentes e terceiros. É o caso em que o agente retarda a prática de ato de ofício (art. 11, II). Não obstante, essa improbidade pode caracterizar-se como gravíssima, permitindo até mesmo a aplicação das sanções de perda de função pública e de suspensão dos direitos políticos.
O elemento subjetivo é exclusivamente o dolo
; não tendo havido na lei referência à culpa, como seria necessário, não se enquadra como ato de improbidade aquele praticado por imprudência, negligência ou imperícia. Poderá, é óbvio, constituir infração funcional e gerar a aplicação de penalidade, conforme a lei de incidência, mas de improbidade não se cuidará (...) Quanto ao sujeito ativo, a regra é que somente o agente público assim se qualifique. O terceiro somente será coautor se induzir ou concorrer para a improbidade praticada pelo agente, ou locupletar-se da prática do ato. Para exemplificar, é concebível que terceiro, representante de empresa, induza o agente a frustrar a licitude de concurso público (art. 11, inciso V); se o fizer, será autor de ato de improbidade (art. 3º).
Finalmente, a natureza dos tipos implica condutas comissivas e omissivas
. Como exemplo das primeiras, cite-se a revelação pelo agente de fato de que tenha ciência em virtude de sua competência administrativa (art. 11, III);
já a omissiva é a conduta em que o agente “deixa de praticar indevidamente, ato de ofício”
(artigo 11, II).

(Carvalho Filho, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 27. ed. rev., ampl. E atual. até 31.12.2013 – São Paulo: Atlas, 2014). (grifo nosso).

No caso dos autos,
a Ação de Improbidade Administrativa originária deste reexame, fora ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Pará contra o Prefeito e Vice Prefeito do Município de Vitória do Xingu, pelo fato de terem distribuído cestas básicas por intermédio da defesa civil local em ano de eleição, prática que em tese, teria violado o disposto no art. 73, § 10º da Lei nº 9.504/97, que dispõe:

Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:

(...)

§ 10. No ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa.

Contudo, fora demonstrado que a conduta atribuída aos requeridos/sentenciados decorreu de Programa Assistencial de atendimento às famílias atingidas pelas cheias do Rio Xingu, circunstância que se trata de causa natural ocorrida entre os meses de janeiro a maio na região.

A questão em análise também foi objeto de análise na Ação de Impugnação de Mandato Eletivo nº 79973.2012.614.0018, tendo o TRE-PA concluído que não houve ilicitude na conduta atribuída aos requeridos/sentenciados diante da notoriedade do programa assistencial ocorrido naquela região diante das cheias ocasionadas no Rio Xingu. Vejamos:

Analisando detidamente os autos, verifico que a distribuição de cestas básicas realmente ocorreu, mas não na forma que está descrito na exordial da presente AIME, eis que,
conforme documentos acostados nas fls. 414/443 e 473/482, tal distribuição fazia parte de um programa de atendimento itinerante da Prefeitura Municipal de Vitória do Xingu em parceria com a Defesa Civil, cujas ações consistiam na assistência às populações que intensamente são atingidas pelas cheias do rio Xingu (inclusive a comunidade do rio Guará) que, assim como outras localidades, ficam impossibilitadas de se deslocar para buscar qualquer tipo de atendimento na sede do Município, em razão do isolamento geográfico intensificado pela cheia do rio.

Outrossim, consta nos autos, fls. 414 à 443, a catalogação do perfil socioeconômico dos candidatos ao benefício, demonstrando que o programa também se detinha em analisar o grau de vulnerabilidade econômica das famílias envolvidas. Importante destacar, ainda, que as ações do referido programa não ocorreram no período eleitoral e, sim, de Janeiro a Maio de 2012 (período de grandes cheias do rio Xingu).

[...]

Assim,
verifica-se que se está diante de um conjunto probatório frágil e inconsistente, sobretudo, quando se está diante de depoimento de testemunha que absolutamente em nada imputa aos recorridos, ao contrário, apenas ratifica a necessidade anual que há por parte da Prefeitura de assistir as populações ribeirinhas cuja qualidade de vida fica deveras comprometida em razão das grandes cheias do Rio Xingu.

[...]

Destarte, os elementos constantes nos autos indicam que, em verdade, a entrega de cestas às comunidades ribeirinhas ocorreu em razão do estado de emergência ocasionado pela grande cheia do Rio Xingu que ocorre anualmente no município.
(grifos nossos).

Referido entendimento foi mantido após a interposição de recursos perante o TSE.

Com efeito, diante da evidente natureza assistencial do ato praticado pelos requeridos/sentenciados, não há razões para a modificação da sentença que concluiu pela inexistência de ato de improbidade.

No mesmo sentido, o órgão ministerial nesta instância superior se manifestou (Num. 2921043 - Pág. 3/4):

(...) Conforme demonstrado nos autos, as medidas adotadas decorreram de uma situação emergencial vivenciada pela Comunidade do Guará, em razão das cheias do Rio Xingu, demonstrada documentalmente, e por ser tratar de uma situação excepcional legalmente prevista no §10 do art. 73 da Lei n.º 9.504/97, ao que parece o Programa Assistencial a essas famílias acontece anualmente, já que se justifica em evento natural ânuo que ocorre entre os meses de janeiro a maio.

Dessa forma, pelo informações documentais juntada aos autos, não se observa de forma clara e inequívoca a presença do elemento subjetivo caracterizador do ato ímprobo (...)

Assim, deve ser mantida a sentença que julgou improcedente a ação, em razão da inexistência de comprovação de ilicitude na conduta atribuída aos requeridos/sentenciados.

Ante o exposto, na esteira do parecer ministerial,
CONHEÇO DA REMESSA NECESSÁRIA
para manter integralmente a sentença reexaminada.

É o voto.

Por oportuno, indefiro o pedido de Num. 3229677 - Pág. 2, em que o Sentenciado Erivando Oliveira Amaral objetiva a retirada deste processo da pauta de julgamento para a realização de sustentação oral, uma vez que o pleito fora realizado intempestivamente, após o início da sessão de julgamento, a teor do que dispõe o art. 3º, § 3º da Resolução nº 21/2018 deste E. Tribunal.

P.R.
I.

Belém, 22 de junho de 2020.

ELVINA GEMAQUE TAVEIRA

Desembargadora Relatora

Belém, 30/06/2020