Tribunal: TJPA
Processo: 0001862-41.2012.8.14.0027
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): CELIA REGINA DE LIMA PINHEIRO
Órgão julgador: CELIA REGINA DE LIMA PINHEIRO
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10014 - Violação dos Princípios Administrativos
Data de julgamento: 2020-03-02

Ementa:
APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES TEMPORÁRIOS. LEIS MUNCIPAIS APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES TEMPORÁRIOS. LEIS MUNICIPAIS 054/2005 E 322/2014. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CONTRA OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ART. 11, CAPUT DA LEI 8.429/92. CARACTERIZADO. DOLO GENÉRICO. PRECEDENTES DO STJ. 1- Trata-se de recurso de apelação, interposto contra sentença que, entendendo que o réu incorreu na prática de ato atentatório aos princípios da administração pública por contratar servidores temporários, enquadrou-o no art. 11, caput e inciso I da Lei 8.429/92, condena o réu nas sanções previstas no art. 12, III, da Lei nº 8.429/92, quais sejam: perda da função pública; suspensão dos direitos políticos por 5 (cinco) anos; pagamento de multa civil no valor de 10 (dez) vezes o valor da remuneração percebida à época dos fatos; proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 3 (três) anos. Determina, ainda, que o Município de Mãe do Rio realize o distrato, no prazo de 60 (sessenta) dias, contados do trânsito em julgado da decisão, de todos os servidores temporários, consoante relação de documentos juntada na inicial. Ainda, condenou o réu em honorários, no valor de R$1.000,00 (mil reais) e custas judiciais; 2- O réu/apelante, ex-gestor municipal, durante o seu mandato, efetuou a contratação de quantidade expressiva de servidores temporários, para o exercício de funções específicas de cargo público, à mingua da obrigação de realizar concurso público. Em decorrência da quantidade de contratações, a folha de pagamento do Município ultrapassou o limite dos recursos disponíveis para efetuar o pagamento, de forma que os servidores deixaram de receber seus salários por alguns meses, situação que somente foi regularizada na gestão posterior a do apelante; 3- O elemento subjetivo caracterizador da improbidade administrativa insculpida no art. 11, da LIA é o dolo genérico, de forma que a conduta atentatória aos princípios da Administração Pública configura improbidade administrativa sem necessidade da presença de dolo específico; sendo, inclusive, dispensável a comprovação de enriquecimento ilícito do administrador ou o efetivo prejuízo ao Erário. Precedentes do STJ; 4- A ordem de exonerar servidores temporários imposta ao Município ultrapassa o limite da lide, ofendendo o princípio da congruência, pois não faz parte dos pedidos elencados na exordial e o Município não compõe o polo passivo da ação, que tem como objetivo averiguar a conduta ímproba do requerido, na condição de ex-prefeito; 5- Recurso de apelação conhecido e desprovido; de ofício, decotado capítulo da sentença que impõe obrigação de fazer ao Município. Vistos, relatados e discutidos os autos. Acordam, os Excelentíssimos Desembargadores, integrantes da 1ª Turma de Direito Público, à unanimidade, em conhecer e negar provimento à apelação, devendo ser mantida a sentença que condenou o apelante às sanções dispostas nos incisos III, do art. 12, da Lei nº 8.429/92, pela prática de improbidade administrativa, insculpida no caput do art. 11, do mesmo diploma legal. De ofício, determinar que seja decotado da sentença o parágrafo que impõe obrigação de fazer ao Município de Mãe do Rio. Tudo nos termos da fundamentação. 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, 02 de março de 2020. Relatora Exma. Sra. Desa. Célia Regina de Lima Pinheiro. Julgamento presidido pela Exma. Desa. Ezilda Pastana Mutran, tendo como segundo julgador a Exma. Desa. Ezilda Pastana Mutran e como terceiro julgador, o Exmo. Des. Roberto Gonçalves de Moura. Desembargadora CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0001862-41.2012.8.14.0027
APELANTE: FRANCISCO COUTINHO BRAGA

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PARA

REPRESENTANTE: PARA MINISTERIO PUBLICO

RELATOR(A):
Desembargadora CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO

EMENTA

APELAÇÃO.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES TEMPORÁRIOS. LEIS MUNCIPAIS

APELAÇÃO.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES TEMPORÁRIOS. LEIS MUNICIPAIS 054/2005 E 322/2014. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CONTRA OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ART. 11, CAPUT DA LEI 8.429/92. CARACTERIZADO. DOLO GENÉRICO. PRECEDENTES DO STJ.

1-
Trata-se de recurso de apelação, interposto contra sentença que, entendendo que o réu incorreu na prática de ato atentatório aos princípios da administração pública por contratar servidores temporários, enquadrou-o no art. 11, caput e inciso I da Lei 8.429/92, condena o réu nas sanções previstas no art. 12, III, da Lei nº 8.429/92, quais sejam: perda da função pública; suspensão dos direitos políticos por 5 (cinco) anos; pagamento de multa civil no valor de 10 (dez) vezes o valor da remuneração percebida à época dos fatos; proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 3 (três) anos. Determina, ainda, que o Município de Mãe do Rio realize o distrato, no prazo de 60 (sessenta) dias, contados do trânsito em julgado da decisão, de todos os servidores temporários, consoante relação de documentos juntada na inicial. Ainda, condenou o réu em honorários, no valor de R$1.000,00 (mil reais) e custas judiciais;

2-
O réu/apelante, ex-gestor municipal, durante o seu mandato, efetuou a contratação de quantidade expressiva de servidores temporários, para o exercício de funções específicas de cargo público, à mingua da obrigação de realizar concurso público. Em decorrência da quantidade de contratações, a folha de pagamento do Município ultrapassou o limite dos recursos disponíveis para efetuar o pagamento, de forma que os servidores deixaram de receber seus salários por alguns meses, situação que somente foi regularizada na gestão posterior a do apelante;

3-
O elemento subjetivo caracterizador da improbidade administrativa insculpida no art. 11, da LIA é o dolo genérico, de forma que a conduta atentatória aos princípios da Administração Pública configura improbidade administrativa sem necessidade da presença de dolo específico; sendo, inclusive, dispensável a comprovação de enriquecimento ilícito do administrador ou o efetivo prejuízo ao Erário. Precedentes do STJ;

4-
A ordem de exonerar servidores temporários imposta ao Município ultrapassa o limite da lide, ofendendo o princípio da congruência, pois não faz parte dos pedidos elencados na exordial e o Município não compõe o polo passivo da ação, que tem como objetivo averiguar a conduta ímproba do requerido, na condição de ex-prefeito;

5-
Recurso de apelação conhecido e desprovido; de ofício, decotado capítulo da sentença que impõe obrigação de fazer ao Município.

Vistos, relatados e discutidos os autos.

Acordam, os Excelentíssimos Desembargadores, integrantes da 1ª Turma de Direito Público, à unanimidade, em conhecer
e negar provimento à apelação,
devendo ser mantida a sentença que condenou o apelante às sanções dispostas nos incisos III, do art. 12, da Lei nº 8.429/92, pela prática de improbidade administrativa, insculpida no
caput
do art. 11, do mesmo diploma legal. De ofício, determinar que seja decotado da sentença o parágrafo que impõe obrigação de fazer ao Município de Mãe do Rio. Tudo nos termos da fundamentação.

1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, 02
de março de 2020.
Relatora Exma. Sra. Desa. Célia Regina de Lima Pinheiro. Julgamento presidido pela Exma. Desa. Ezilda Pastana Mutran, tendo como segundo julgador a Exma. Desa. Ezilda Pastana Mutran e como terceiro julgador, o Exmo. Des. Roberto Gonçalves de Moura.

Desembargadora
CÉLIA
REGINA DE LIMA
PINHEIRO

Relatora

RELATÓRIO

A EXMA. DESEMBARGADORA CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO (RELATORA):

Trata-se de
recurso de

apelação,
interposto pelo
FRANCISCO COUTINHO BRAGA

(id. 358704 – Pág. 1/11) contra a sentença (id. fls. 488/493), prolatada pelo juízo da Vara Única da Comarca de Mãe do Rio, que, nos autos
da ação civil pública de improbidade administrativa
proposta (proc. nº 0001862-41.2012.8.14.0027),
julgou procedente o pedido,
condenando o réu nas sanções previstas no art. 12, III, da Lei nº 8.429/92, quais sejam: perda da função pública; suspensão dos direitos políticos por 5 (cinco) anos; pagamento de multa civil no valor de 10 (dez) vezes o valor da remuneração percebida à época dos fatos; proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 3 (três) anos. Determina, ainda, que o Município de Mãe do Rio realize o distrato, no prazo de 60 (sessenta) dias, contados do trânsito em julgado da decisão, de todos os servidores temporários, consoante relação de documentos juntada na inicial. Condenou o réu em honorários, no valor de R$1.000,00 (mil reais) e custas judiciais
.

O apelante alega que
não houve dolo nem dano ao erário, no caso, o que desnatura o ato de improbidade administrativa. Sustenta que os servidores públicos contratados prestaram regularmente os serviços à Prefeitura e receberam pelos serviços prestados somente
. Requer a reforma do julgado.

Certificada a tempestividade do recurso (358704 - Pág. 30).

Contrarrazões (id. 358705 - Pág. 1/14).

O Ministério Público, nesta instância, manifesta-se pelo conhecimento e desprovimento do recurso (id. 2568782).

É o relatório.

VOTO

A EXCELENTÍSSIMA SENHORA DESEMBARGADORA CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO (RELATORA):

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do reexame passo à análise da matéria devolvida.

A sentença recorrida, entendendo que o réu incorreu na prática de ato atentatório aos princípios da administração pública, enquadrou-o no art, 11, caput e inciso I da Lei 8.429/92, com a seguinte condenação: perda da função pública; suspensão dos direitos políticos por 5 (cinco) anos; pagamento de multa civil no valor de 10 (dez) vezes o valor da remuneração percebida à época dos fatos; proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 3 (três) anos, nos termos do art. 12, III, da Lei nº 8.429/92. Determina, ainda, que o Município de Mãe do Rio realize o distrato, no prazo de 60 (sessenta) dias, contados do trânsito em julgado da decisão, de todos os servidores temporários, consoante relação de documentos juntada na inicial. Condena o réu em honorários, no valor de R$1.000,00 (mil reais) e custas judiciais.

O apelante argumenta a ausência de dolo ou má-fé e de danos ao erário, tendo em vista que os servidores públicos contratados receberam apenas pelos serviços prestados à Prefeitura.

Pois bem.

A ação de improbidade administrativa tem por finalidade impor sanções aos agentes públicos incursos em atos de improbidade e é regulada pela Lei nº 8.429/1992, que regulamentou o §4º, do art. 37, da CF/88.

Em seu conteúdo, a lei de improbidade classifica como atos de improbidade aqueles praticados por agente público (sentido amplo) que:
a)
importem em enriquecimento ilícito (art. 9º);
b)
causem prejuízo ao erário (art. 10); e
c)
atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11), aqui também compreendida a lesão à moralidade administrativa.

Vide o art. 11, inciso I da Lei
nº 8.429/92, no qual se sustenta o pedido inicial:

Art. 11.

Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:

I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;

(...)

Do acervo processual, tem-se que, em 31/01/2012, foi instaurado Inquérito Civil 002/2012 para apurar denúncias da Câmara Municipal e do SINTEPP acerca de contratações de servidores temporários pela Prefeitura de Mãe do Rio (id. 358688 - Pág.1/ 3), época em que o
apelante foi Prefeito; sendo, então, encaminhado Termo de Ajuste de Conduta - TAC ao Município, para regularização da situação com realização de concurso público.

Notificado, o Município oficiou ao MP informando a existência de equívoco na minuta do TAC (id. 358694 - Pág. 8/15). Ainda, em ofício nº 184/2012, noticiou que o último concurso público teria ocorrido em 2005, juntando cópia de edital de abertura (id. 358694 - Pág. 19/30).

Em
30/10/2012
, em reunião com o Ministério Público, o prefeito/apelante confirmou a existência de cerca de seiscentos a setecentos servidores temporários no quadro municipal e que não fora firmado o TAC para a realização de concurso público, porque, no final de sua gestão, seria inviável iniciar os procedimentos para tal (id. 358687 – pag. 17/18). Em
31/10/2012
, o Município efetuou distrato de 128 (cento e vinte e oito) contratos temporários, conforme Portaria nº 139/2012, a contar de 01/11/2012 (id. 358687 - Pág. 19/23).

A presente Ação foi ajuizada em 09/11/2012 (id. 358693 - Pág. 1). O réu, ora apelante, embora regularmente intimado
(id. 358700 - Pág. 122), não se manifestou nos autos (id. 358700 - Pág. 123). A petição inicial foi recebida, em 17/11/2014 (id. 358701 - Pág. 1/8). Intimado para juntar contratos dos temporários de 2011/2012, o ora recorrido não se manifestou na ação (id. 358701 - Pág. 17/18).

Intimado o Município para juntada dos referidos documentos, considerando que o requerido não era mais o gestor municipal (id. 358701 - Pág. 19/24). Juntados relatórios analíticos de folha de pagamento referente ao mês de julho/2012 das Secretarias de Educação, Administração e Saúde (id. 358694 - Pág. 32/147; 358695 - Pág. 1/52).

Em 01/10/2015
, foi certificado que constam
174 contratos do ano 2012 da Ação Social; 179 do ano 2010 e 43 de 2012 da SEMED; 121 da Secretaria de Saúde e Meio Ambiente de 2011; 154 da Secretaria de Saúde de 2010 e 200 contratos de 2011 da Secretaria de Administração e Finanças (id. 358702 - Pág. 3).

Juntada manifestação do ente municipal, em 19/11/2015, alegando que o inchaço da folha de pessoal da Prefeitura, no ano de 2012, foi tamanho que os repasses do FPM foram insuficientes para cobrir as despesas, o que culminou com o não pagamento dos salários de dezembro e 13º por mais de 180 dias. Solicitou sua inclusão para atuar ao lado do MP, requerendo a procedência da ação (id. 358702 - Pág. 8/10).

Citado para contestar (id. 358702 - Pág. 5/6), o requerido, ora apelante manteve-se inerte (id. 358702 - Pág. 24). Sobreveio sentença condenatória. O requerido, então recorre alegando a ausência de dolo ou má-fé, bem como de danos ao erário, haja vista os servidores terem recebido salários pelos serviços efetivamente prestados ao Município.

O cerne recursal consiste em verificar o acerto da sentença que condenou o ora apelante, réu da ACP, pela prática de conduta improba, consistente em violação aos princípios da administração pública, nos termos do art. 11, da Lei de Improbidade, imputando-lhe as respectivas penas acima epigrafadas.

Segundo afirmação do ministro Herman Benjamim
(REsp 1660398/PE, julgado em 27/06/2017, DJe 30/06/2017): “Para a correta fundamentação da condenação por improbidade administrativa, é imprescindível, além da subsunção do fato à norma, caracterizar a presença do elemento subjetivo. A razão para tanto é que a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé.”

Destarte, é sabido que
o elemento subjetivo caracterizador da improbidade administrativa insculpida no art. 11, da LIA é o dolo genérico, de forma que a conduta atentatória aos princípios da Administração Pública configura improbidade administrativa sem necessidade da presença de dolo específico; sendo, inclusive, dispensável a comprovação de enriquecimento ilícito do administrador ou o efetivo prejuízo ao Erário.

Nesse sentido é o entendimento majoritário do STJ sobre o tema:

ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. ELEMENTO SUBJETIVO. CONTRATAÇÃO DESERVIÇOS DE TRANSPORTE SEM LICITAÇÃO. ATO ÍMPROBO POR ATENTADO AOSPRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. CONDENAÇÃO CRIMINAL TRANSITADAEM JULGADO. APLICAÇÃO DAS SANÇÕES. 1. O Juízo de 1º grau julgou procedente o pedido deduzido em Ação Civil Pública por entender que os réus, ao realizarem contratação de serviço de transporte sem licitação, praticaram atos de improbidade tratados no art. 10 da Lei 8.429/1992. No julgamento da Apelação, o Tribunal de origem afastou o dano ao Erário por ter havido a prestação do serviço e alterou a capitulação legal da conduta para o art. 11 da Lei 8.429/1992.2.
Conforme já decidido pela Segunda Turma do STJ (REsp 765.212/AC), o elemento subjetivo, necessário à configuração de improbidade administrativa censurada nos termos do art. 11 da Lei 8.429/1992, é o dolo genérico de realizar conduta que atente contra os princípios da Administração Pública, não se exigindo a presença de dolo específico
.3.
Para que se concretize a ofensa ao art. 11 da Lei de Improbidade, revela-se dispensável a comprovação de enriquecimento ilícito do administrador público ou a caracterização de prejuízo ao Erário
.4. In casu, a conduta dolosa é patente, in re ipsa. A leitura do acórdão recorrido evidencia que os recorrentes participaram deliberadamente de contratação de serviço de transporte prestado ao ente municipal à margem do devido procedimento licitatório. O Tribunal a quo entendeu comprovado o conluio entre o ex-prefeito municipal e os prestadores de serviço contratados, tendo consignado que, em razão dos mesmos fatos, eles foram criminalmente condenados pela prática do ato doloso de fraude à licitação, tipificado no art. 90 da Lei 8.666/1993, com decisão já transitada em julgado.5. O acórdão bem aplicou o art. 11 da Lei de Improbidade, porquanto a conduta ofende os princípios da moralidade administrativa, da legalidade e da impessoalidade, todos informadores da regra da obrigatoriedade da licitação para o fornecimento de bens e serviços à Administração.6. Na hipótese dos autos, a sanção de proibição de contratar e receber subsídios públicos ultrapassou o limite máximo previsto no art. 12, III, cabendo sua redução. As penas cominadas (suspensão dos direitos políticos e multa) atendem aos parâmetros legais e não se mostram desprovidas de razoabilidade e proporcionalidade, estando devidamente fundamentadas.7. A multa civil é sanção pecuniária autônoma, aplicável com ou sem ocorrência de prejuízo em caso de condenação fundada no art. 11 da Lei 8.429/92. Precedentes do STJ.8. Consoante o art. 8º da Lei de Improbidade Administrativa, a multa civil é transmissível aos herdeiros, "até o limite do valor da herança", somente quando houver violação aos arts. 9º e 10º da referida lei (dano ao patrimônio público ou enriquecimento ilícito),sendo inadmissível quando a condenação se restringir ao art. 11.9. Como os réus foram condenados somente com base no art. 11 da Lei da Improbidade Administrativa, é ilegal a transmissão da multa para os sucessores do de cujus, mesmo nos limites da herança, por violação ao art. 8º do mesmo estatuto.10. Recurso Especial parcialmente provido para reduzir a sanção de proibição de contratar e receber subsídios públicos e afastar a transmissão mortis causa da multa civil.

(STJ - REsp: 951389 SC 2007/0068020-6, Relator: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 09/06/2010, S1 - PRIMEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: DJe 04/05/2011) – (grifei).

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11 DA LEI 8.429/1992. PREFEITO MUNICIPAL. AUSÊNCIA DO ELEMENTO SUBJETIVO RECONHECIDA PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. REEXAME FÁTICO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO A FUNDAMENTO AUTÔNOMO. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO. SÚMULAS 283 E 284/STF. HISTÓRICO DA DEMANDA 1. Cuida-se, na origem, de Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa movida pelo Ministério Público do Estado de Pernambuco contra José Queiroz de Lima, então prefeito do Município de Caruaru/PE, em razão da suposta prática de atos contrários aos princípios da administração pública, consistentes na burla da regra constitucional do concurso público para contratação de pessoal. Sustenta o Parquet que o gestor municipal burlou recomendação do Tribunal de Contas do Estado - TCE, que determinou a exoneração dos ocupantes de cargos em comissão chamados CCEs e a extinção deles. Afirma que o prefeito municipal exonerou os servidores ocupantes dos chamados CCEs, no entanto, em seguida promoveu a contratação temporária dos mesmos servidores. 2. A sentença julgou a ação procedente (fls. 1363-1378, e-STJ). 3. O Tribunal estadual reformou a sentença para julgar totalmente improcedente a demanda (fls. 1515-1537, e-STJ). PRESENÇA DO ELEMENTO SUBJETIVO 4. O entendimento do STJ é de que, para que seja reconhecida a tipificação da conduta do réu como incurso nas prescrições da Lei de Improbidade Administrativa, é necessária a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos 9º e 11 e, ao menos, pela culpa, nas hipóteses do artigo 10. 5
. É pacífico no STJ que o ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei 8.429/1992 exige a demonstração de dolo, o qual, contudo, não precisa ser específico, sendo suficiente o dolo genérico.
6. Assim, para a correta fundamentação da condenação por improbidade administrativa, é imprescindível, além da subsunção do fato à norma, caracterizar a presença do elemento subjetivo. A razão para tanto é que a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé. 7. Precedentes: AgRg no REsp 1.500.812/SE, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 28.5.2015; REsp 1.512.047/PE, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 30.6.2015; AgRg no REsp 1.397.590/CE, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 5.3.2015; AgRg no AREsp 532.421/PE, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 28.8.2014. 8. [...] 11. A fundamentação utilizada pelo Tribunal a quo para firmar seu convencimento não foi inteiramente atacada pela parte recorrente e, sendo apta, por si só, para manter o decisum combatido, permite aplicar na espécie, por analogia, os óbices das Súmulas 284 e 283 do STF, ante a deficiência na motivação e a ausência de impugnação de fundamento autônomo. 12. Recurso Especial não conhecido. (REsp 1660398/PE, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 27/06/2017, DJe 30/06/2017). (grifei).

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. IRREGULARIDADE EM PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. ATO QUE ATENTA CONTRA OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ELEMENTO SUBJETIVO. DOLO GENÉRICO COMPROVADO. 1. Na hipótese dos autos, não há falar em reexame do contexto fático-probatório, pois a quaestio iuris requer apenas a revaloração de fatos incontroversos já delineados nos autos e das provas devidamente colhidas ao longo de toda a instrução probatória, bem como a discussão, meramente jurídica, acerca da interpretação a ser dada sobre os fundamentos apontados pelas instâncias de origem. 2
. In casu, nota-se que efetivamente houve dolo, ao menos genérico, no sentido de frustrar procedimento licitatório, valendo destacar fundamento e constatação do Juízo singular a respeito da controvérsia
: "(...) Conclui-se, deste modo, que, na verdade quem realizou memorial descritivo, orçamento quantitativo, memorial de cálculo e cronograma físico financeiro da ampliação do centro de idoso foi Solismar Costa, o qual possuía impedimento legal para tanto, por ser servidor público. Impende destacar ainda, que restou demonstrado nos autos o conluio entre as empresas requeridas para direcionar a licitação, eis que referido procedimento licitatório foi deflagrado apenas com um projeto arquitetônico incompleto e desacompanhado dos demais projetos fundamentais, não só para a execução da obra, como também para oferta de preços pelas empresas requeridas. Nesse sentido é a prova pericial produzida: 'O projeto apresentado pelo poder público a fim de basear a composição dos valores da licitação estava incompleto e omisso quanto aos materiais e serviços a serem executados' (fls. 1665). 'Pode-se observar no item 4.4 e seus subitens deste laudo que tais projetos são necessários para um levantamento quantitativo e de valores, pois são os projetos que detalharão e pré-dimensionarão todas as instalações a serem executadas". (fls. 1667, quesito 04)'. Corrobora, ainda, com o acima, a prova oral, na medida que o depoimento pessoal do réu Elber Fabiano Turra, confirma a necessidade dos projetos para a proposta objetiva de preços na licitação: 'ELBER FABIANO TURRA, engenheiro que assinou os projetos, em seu depoimento pessoal, afirmou que na opinião do depoente, na qualidade de engenheiro civil, entende ser possível a elaboração de proposta de valores da obra, mesmo sem o projeto arquitetônico estar completo, entretanto será realizado por estimativa, sendo que a fiscalização desta fica complicada em razão da ausência de especificidades'. Portanto, se as propostas, ainda que possível de serem realizadas por estimativa, é certo que as empresas requeridas não poderiam, sem prévio conluio, estimar valores tão próximos quanto os das propostas apresentadas, com variações mínimas de centenas de reais, entre umas e outras, considerando que o valor do objeto da licitação era considerável (+78.000,00). Ademais, as empresas requeridas apresentaram as propostas de preços confeccionadas de comum acordo, eis que todas foram redigidas com a mesma estrutura de texto, ou seja, mesmas palavras, frases, parágrafos, definições de letras em maiúsculas e minúsculas, além da mesma representação dos números arábicos e por extenso, indicando que foram escritas por uma única pessoa, conforme documentos de fls. 57, 68 e 74. (...)"3.
A Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça, nos autos do REsp 951.389/SC, firmou jurisprudência no sentido de que, para a configuração do ato de improbidade que atenta contra os princípio da Administração Pública (Art. 11 da LIA), faz-se necessária a análise do elemento volitivo, consubstanciado pelo dolo, ao menos genérico, de agir no intuito de infringir os princípios regentes da Administração Pública.
4. Dessarte, verificada a presença de dolo genérico no caso dos autos, mister sejam restabelecidas as sanções impostas em sentença aos recorridos Solismar Costa e Tânia Mara Gnoatto & Cia. LTDA. 5. Recurso Especial parcialmente provido.

(STJ - REsp: 1708170 PR 2017/0287675-8, Relator: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 12/02/2019, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 12/03/2019)

Nesse passo, cabe perquirir a ocorrência do dolo genérico a justificar o enquadramento do ato do gestor público como de improbidade administrativa, pois esse elemento é essencial no tipo previsto no art. 11, da Lei de Improbidade. No caso de contratação de servidor temporário, o STJ entende que, se efetivada com base em lei municipal, mesmo que de constitucionalidade duvidosa, é difícil a identificação do dolo genérico.

Vejamos os julgados:

ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREFEITA MUNICIPAL. CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES TEMPORÁRIOS SEM CONCURSO PÚBLICO. AMPARO EM LEGISLAÇÃO MUNICIPAL. AUSÊNCIA DO ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO). ART. 11 DA LEI 8.429/92. 1. Nos termos da jurisprudência desta Corte Superior de Justiça, a contratação de servidores públicos sem concurso público baseada em legislação local não configura improbidade administrativa prevista no art. 11 da Lei 8.429/92, por estar ausente o elemento subjetivo (dolo), necessário para a configuração do ato de improbidade violador dos princípios da administração pública. A propósito: AgRg no REsp 1358567 / MG, desta relatoria, Primeira Turma, DJe 09/06/2015; REsp 1.248.529/MG, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe 18/09/2013.

2. Agravo interno não provido.

(AgInt no REsp 1330293/SP, Rel.
Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 23/10/2018, DJe 31/10/2018)

ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREFEITA MUNICIPAL. CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES TEMPORÁRIOS SEM CONCURSO PÚBLICO. AMPARO EM LEGISLAÇÃO MUNICIPAL. AUSÊNCIA DO ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO). ART. 11 DA LEI 8.429/92.

1. Nos termos da jurisprudência desta Corte Superior de Justiça, a contratação de servidores públicos sem concurso público baseada em legislação local não configura improbidade administrativa prevista no art. 11 da Lei 8.429/92, por estar ausente o elemento subjetivo (dolo), necessário para a configuração do ato de improbidade violador dos princípios da administração pública. A propósito: AgRg no REsp 1358567 / MG, desta relatoria, Primeira Turma, DJe 09/06/2015; REsp 1.248.529/MG, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe 18/09/2013.

2. Recurso especial provido.

(REsp 1529530/SP, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 16/06/2016, DJe 27/06/2016)

ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES TEMPORÁRIOS. AUSÊNCIA DE DOLO GENÉRICO.

1. Trata-se, na origem, de Ação Civil Pública contra ex-prefeito de Município por contratação irregular de 28 servidores públicos por meio de contratos administrativos temporários constantemente renovados.

2. A sentença de improcedência foi mantida pelo Tribunal a quo.

3. O dolo, ainda que genérico, é elemento essencial dos tipos previstos nos arts. 9º e 11 da Lei 8.429/92.

4. O STJ, em situações semelhantes, entende ser "difícil identificar a presença do dolo genérico do agravado, se sua conduta estava amparada em lei municipal que, ainda que de constitucionalidade duvidosa, autorizava a contratação temporária dos servidores públicos". Precedentes: AgRg no AgRg no REsp 1191095/SP, Segunda Turma, Rel. Ministro Humberto Martins, DJe 25.11.2011 e AgRg no Ag 1.324.212/MG, Segunda Turma, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, DJe 13.10.2010.

5. Recurso Especial não provido.

(REsp 1.231.150/MG, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 12/4/2012)

No caso em exame, o ex-gestor municipal exerceu seu mandato no período de 2009 a 2012, período em que efetuou a contratação de quantidade expressiva de servidores temporários, para o exercício de funções específicas de cargo público, sendo, conforme informado nos autos:
179
contratos do ano 2010 e
174
do ano 2012 na Secretaria de Ação Social;
43
em 2012 na SEMED;
121
na Secretaria de Saúde e Meio Ambiente em 2011;
154
na Secretaria de Saúde em 2010 e
200
contratos, em 2011, na Secretaria de Administração e Finanças (id. 358702 - Pág. 3).

Não desconheço que, no âmbito municipal, a Lei nº 409/03 autoriza a contratação de servidores temporários, pelo período de 1 (um) ano, podendo ser renovado por igual período no interesse da Administração, com fulcro no inciso IX, do art. 37 da CF (id. 358694 - Pág. 5).

O dispositivo constitucional, no qual se finca a lei municipal, prevê a possibilidade desse tipo de contratação em caso de necessidade temporária de excepcional interesse público, senão vejamos o que nos diz o inciso IX do art. 37, da CF (grifei):

IX - a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público;

Em que pese a existência da norma que autoriza contratações precárias no Município, ela não tem o condão de afastar a exigência de realização de concurso público para a formação do quadro da Administração, o que, com o bem se sabe, é mandamento constitucional, a teor do que dispõe o inciso II, do art. 37, da CF/88, senão vejamos a transcrição:

Art. 37
. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

(....)

II
- a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;

Em audiência com o Ministério Público, no dia 30/10/2012, o apelante informou a existência de seiscentos a setecentos servidores temporários na folha de pagamento do Município, expressiva quantidade de contratação à mingua do concurso público. Ora, não se pode entender que o gestor agiu de boa-fé ao permitir a instalação desse panorama ao longo dos anos de sua gestão.

Destaco que o ex-gestor não controverteu os fatos veiculados na exordial, eximindo-se de esclarecer as circunstâncias que o levaram a proceder de forma a rechear o quadro da administração e, por consequência, a folha de pagamento com tantos servidores temporários, levando à conclusão de que essa atitude se deu de forma irresponsável, o que não se espera, nem se admite no comportamento de um gestor público.

Como consta dos autos,
em decorrência da quantidade de contratações, a folha de pagamento do Município ultrapassou o limite dos recursos disponíveis para efetuar o pagamento, de forma que os servidores deixaram de receber seus salários por alguns meses, situação que somente foi regularizada na gestão posterior a do apelante
.

Acerca da comprovação de dolo, assento que a tipificação, contida no
caput
do art. 11 da LIA, não exige a demonstração do dolo específico, sendo presumidamente dolosa a conduta típica, o dolo genérico. É que não é dado ao gestor o desconhecimento da lei, pelo que o desrespeito às normas que orientam a atividade administrativa não encontra escusa plausível, capaz de afastar do agente a vontade de praticar o ato ilegal, restando caracterizado o dolo genérico como elemento inerente à conduta contrária aos princípios da Administração.

É inegável que a conduta do agente atenta contra os princípios da moralidade administrativa, da impessoalidade e da legalidade, conforme preceitua a Constituição Federal (art. 37, §1º). No caso, o dolo está configurado pela manifesta vontade do réu/apelante em realizar conduta contrária aos deveres de honestidade e demais princípios constitucionais que regem a Administração Pública – no caso, realizar diversas contratações sem concurso público –, fazendo incidir na espécie o disposto no art. 11 da LIA.

ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA SEM CONCURSO.
ART. 535 DO CPC. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO. CERCEAMENTO DE DEFESA. SÚMULA 7/STJ.
AGENTES POLÍTICOS. SUBMISSÃO À LEI DE IMPROBIDADE. DOLO GENÉRICO CARACTERIZADO
. SANÇÕES BEM APLICADAS. 1. Trata-se, na origem, de Ação Civil Púbica movida contra três secretárias de Estado da Educação do Distrito Federal por improbidade administrativa consistente na contratação temporária de professores nos últimos cinco anos sem realização de concurso público. A sentença de procedência foi parcialmente reformada pelo Tribunal a quo para reduzir em parte as sanções aplicadas. 2. Não há ofensa ao art. 535 do CPC se a parte não aponta, de forma clara, o vício em que teria incorrido o acórdão impugnado. Aplica-se a Súmula 284/STF. No mais, o acórdão se manifestou expressamente sobre os pontos relevantes para o deslinde da controvérsia. 3. Para inverter o julgado que concluiu pela inexistência de cerceamento de defesa e pela desnecessidade do depoimento pessoal, seria necessário reexame do conjunto probatório. Incidência da Súmula 7/STJ. Precedentes do STJ. 4. A Corte Especial do STJ decidiu pela submissão dos agentes políticos à LIA, com o exame da matéria à luz da Rcl 2138, julgada pelo Supremo Tribunal Federal (Rcl 2.790/SC, Corte Especial, Relator Ministro Teori Albino Zavascki, DJe 4.3.2010). 5.
O elemento subjetivo que justifica a condenação por improbidade é o dolo genérico, caracterizado pela manifesta vontade dos réus em realizar conduta contrária aos deveres de honestidade e demais princípios constitucionais que regem a Administração Pública. Precedentes do STJ.
6. (...) 7. O acórdão recorrido reconhece a existência da lei municipal e se esmera na demonstração da conduta ímproba por meio de outros elementos, valendo-se de provas dos autos cuja revisão agora é inviável, nos termos da Súmula 7/STJ. 8.
Está presente de forma inequívoca o dolo, conforme longa e detalhadamente relatado e analisado pelo acórdão recorrido. As secretárias deliberadamente promoveram a contratação, por cinco anos, de mais de 16.000 funcionários sem concurso público, valendo-se de desvirtuamento da contratação temporária (ausente hipótese específica, exepcional ou emergencial), amparando-se em escusas não comprovadas que maquiaram injustificável falta de planejamento na organização do Quadro de Professores do Distrito Federal
. 9.
Ao subsumir o fato à norma, o acórdão utiliza de interpretação superada do STJ sobre o elemento subjetivo (dispensa do dolo ou culpa na imputação prevista no art. 11 da LIA). Contudo, é preciso em apontar o dolo na conduta dos acusados. Dessa forma: a) os fatos narrados permitem que a conduta seja caracterizada como ímproba, nos termos da interpretação atual do art. 11 da LIA, que demanda demonstração do dolo genérico (exaustivamente comprovado nos autos);
b) o pedido de reforma é inócuo. Os autos retornariam ao Tribunal de origem, que, à luz daqueles mesmos fatos, aplicaria a jurisprudência atual desta Corte e manteria a condenação por improbidade diante da demonstração farta do dolo genérico, tudo em detrimento da celeridade na prestação jurisdicional. c) é de se questionar o próprio interesse recursal do recorrente, dado que o provimento do recurso não afastaria o elemento subjetivo e tampouco a conduta ímproba descrita. A condenação, fixada pelo dispositivo, permanece intacta, mas aclarada em sua motivação pelos fundamentos do presente voto. 10. As sanções não merecem reforma. De um lado, o acórdão recorrido abordou a imputação de forma suficiente ao considerar como ato ímprobo a manutenção das contratações sem justificativa. De outro, não é imperativa a fixação cumulada das sanções do art. 12 da LIA (precedentes). Ademais, a condenação está apoiada nas peculiaridades fáticas do caso concreto, não havendo desproporcionalidade flagrante que evidencie desrespeito ao art. 12 da LIA, razão pela qual seu reexame atrai a incidência da Súmula 7/STJ (precedentes). Por fim, o acórdão recorrido expõe valoração diversa e atribuída especificamente às recorrentes. 11. Recursos Especiais de Eurides Brito da Silva e Maristela de Melo Neves parcialmente conhecidos e, nessa parte, não providos. Recurso Especial do Ministério Público não provido.

(STJ - REsp: 1259906 DF 2011/0135584-5, Relator: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 22/11/2016, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 06/02/2017)

ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. CONTRATAÇÃO DE FUNCIONÁRIOS SEM CONCURSO PÚBLICO. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. DOLO GENÉRICO EVIDENCIADO. DISPENSA DE LESÃO AO ERÁRIO. ATO DE IMPROBIDADE CONFIGURADO. 1. A Primeira Seção deste Superior Tribunal de Justiça, nos autos do REsp 951.389/SC, firmou jurisprudência no sentido de que, para a configuração do ato de improbidade, faz-se necessária a análise do elemento volitivo, consubstanciado pelo dolo, ao menos genérico, de agir no intuito de infringir os princípios regentes da Administração Pública 2. O entendimento consolidado pela Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça assevera que os atos de improbidade administrativa descritos no art.

11 da Lei n. 8.429/92, dispensam a demonstração da ocorrência de dano para a Administração Pública ou enriquecimento ilícito do agente.

3. Diante do quadro fático delineado pelas instâncias ordinárias, não há como se afastar a ocorrência da prática de ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei nº 8.429/1992, na medida em que houve efetivamente a contratação dos servidores de forma irregular, porquanto não demonstrada a necessidade temporária de excepcional interesse público, conforme determina o art. 37, IX da Constituição Federal.

5. Agravo interno a que se nega provimento.

(AgInt no AREsp 1073406/SE, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 03/05/2018, DJe 04/06/2018)

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREFEITO DO MUNICÍPIO DE IPATINGA. CONTRATAÇÃO DE PESSOAL SEM CONCURSO PÚBLICO. DOLO GENÉRICO. AFRONTA AO ART. 11 DA LEI N. 8.429/92. AGRAVO INTERNO PROVIDO.

I - Originariamente, trata-se de ação civil pública por ato de improbidade administrativa, consistente na contratação de servidores sem concurso público. Sob o fundamento de inexistência de prova do dolo ou má-fé do réu, os pedidos iniciais foram julgados improcedentes em primeiro grau. O Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais desproveu o recurso do Ministério Público.

II - É pacífica a orientação desta Corte Superior no sentido de que o ato de improbidade administrativa, previsto no art. 11 da Lei 8.429/92, exige a demonstração de dolo, o qual, contudo, não precisa ser específico, revelando-se suficiente o dolo genérico.

III - No presente caso,
o dolo genérico decorre da própria contratação sem concurso público, pois é evidente que o gestor público precisa ter ciência de que não pode haver contração de servidor efetivo sem a prévia aprovação em concurso público. A vedação ao ingresso no serviço público sem a realização de concurso público deflui dos princípios assentados no art. 37 da Constituição Federal, motivo pelo qual não se faria possível afastar o dolo do agente público que realiza contratação sem observar a regra constitucional
.

IV - Agravo interno provido.

(AgInt no AREsp 1366330/MG, Rel.
Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 16/05/2019, DJe 23/05/2019)

É certo que não restou comprovada a existência de “funcionários fantasmas”, do que se infere que os servidores prestaram os serviços efetivamente pagos pelo Município. Esse fato, porém, não descaracteriza a improbidade administrativa, pois o descaso do apelante atenta contra os princípios da Administração, haja vista violar o dever de primar pela ordem, pela lealdade e pela legalidade a que está adstrita a sua conduta.

Consigno, ainda, que o argumento de ausência de demonstração de prejuízo ao erário e da não comprovação de enriquecimento ilícito, não comportam na matéria debatida, haja vista o tipo legal em comento sequer dispor acerca de tais elementos; sendo, portanto, irrelevantes, no campo da violação aos princípios administrativos, a captação de recursos pelo agente ou a perda patrimonial da Administração.

Nesta esteira, uma vez caracterizada a prática da conduta improba, insculpida no
caput
do art. 11 da Lei de Improbidade, agiu com acerto o juízo de origem na subsunção da conduta do gestor público à lei, pelo que deve ser assim mantida a sentença condenatória.

A título de mero esclarecimento, pontuo que a medida das sanções impostas na sentença não foi desafiada pelo recurso, que se limitou a discutir a descaracterização da tipicidade da conduta, tratando as penas como consequência objetiva e imediata da condenação, sem questionar sua incidência, tampouco sua modulação. Portanto, por força do caráter devolutivo da apelação e do princípio da congruência, resta afastada a matéria de apreciação por este Tribunal.

Na esteira do aludido princípio da congruência, reporto-me ao capítulo da sentença que impôs ao Município a obrigação de “realizar o distrato, no prazo de sessenta (60) dias, contados do trânsito em julgado desta decisão, de todos os servidores temporários, constante da relação de documentos juntados pelo Ministério Público na inicial”. Essa ordem ultrapassa o limite da lide, pois não faz parte dos pedidos elencados pelo Ministério Público na exordial; além do que o Município não compõe o polo passivo da ação, que tem como objetivo averiguar a conduta ímproba do requerido, na condição de ex-prefeito. Desse modo, é questão de ordem que seja suprimida a referida determinação da sentença ora recorrida.

Ante o exposto,
conheço e nego provimento à apelação,
devendo ser mantida a sentença que condenou o apelante às sanções dispostas nos incisos III, do art. 12, da Lei nº
8.429/92, pela prática de improbidade administrativa, insculpida no
caput
do art. 11, do mesmo diploma legal. De ofício, determino que seja decotado da sentença o parágrafo que impõe obrigação de fazer ao Município de Mãe do Rio. Tudo nos termos da fundamentação.

É o voto.

Belém-PA, 02 de março de 2020.

Desembargadora
CÉLIA
REGINA DE LIMA
PINHEIRO

Relatora

Belém, 04/03/2020