Tribunal: TJPA
Processo: 0074839-48.2013.8.14.0301
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): CELIA REGINA DE LIMA PINHEIRO
Órgão julgador: CELIA REGINA DE LIMA PINHEIRO
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10894 - Abuso de Poder
Data de julgamento: 2020-03-02

Ementa:
APELAÇÃO. ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO. AÇÃO DECLARATÓRIA DESCONSTITUTIVA. PRESCRIÇÃO. NÃO INCIDÊNCIA. DECRETO Nº 20910/32 E CÓDIGO CIVIL NÃO APLICÁVEIS. DIREITO POTESTATIVO. VÍCIO FORMAL. ANULÁVEL. PRAZO DECADENCIAL QUINQUENAL. APLICAÇÃO DO ART. 54 DA LEI N. 9.784 /99. EXTINÇÃO COM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. MANTIDA. FUNDAMENTO DIVERSO. 1. Trata-se de recurso de apelação, interposto contra sentença que, nos autos da ação declaratória de nulidade de ato administrativo, declarou prescrito o direito do autor, com supedâneo no art. 1º, do Decreto Federal nº 20.910/32, que reconhece o prazo prescricional de cinco anos nas pretensões contra a Fazenda Pública; 2. A demanda alberga direito potestativo, na medida em que a desconstituição do ato administrativo só se consubstancia a partir da atuação de seu titular. À margem disto, presume-se a validade do ato, não gerando, a princípio, qualquer obrigação à Administração em relação ao destinatário. Logo, somente ao titular do direito importa anular o ato ainda dotado de validade; 3. A perda do direito, na espécie, comporta prazo decadencial e não prescricional, consoante concebido na origem, o que afasta a incidência do art. 1º do Decreto Federal nº 20910/32, que rege as hipóteses de prescrição. Igualmente, a tese recursal alusiva à prescrição vintenária do Código Civil não se amolda à espécie; 4. O artigo 54 da Lei 9.784/99 dispõe sobre a decadência do direito de a administração pública anular seus próprios atos, quando esses gerarem efeitos favoráveis a seus destinatários, afastada a má-fé, decai em cinco anos. O caso em exame se subsume à disposição legal porquanto o ato que o ora apelante pretende anular foi produto de requerimento seu, tendo a Administração deferido o pedido, em concordância com a manifestação volitiva dele, destinatário do ato; 5. O ato impugnado padece de vício formal e, por isto, sanável. Cuida-se de ato anulável, cujo prazo decadencial se submete ao quinquênio legal. Logo. tendo o ato de afastamento do ora apelante ocorrido no ano de 1996 e a demanda sido proposta no ano de 2013, afigura-se decaído o direito em questão e estabilizado o ato administrativo, em homenagem à segurança jurídica; 6. Impõe-se a manutenção da sentença que extinguiu o feito com resolução do mérito, mas com fundamento no reconhecimento da decadência do direito do autor; 7. Recurso conhecido e desprovido. Vistos, relatados e discutidos os autos. Acordam, os Excelentíssimos Desembargadores, integrantes da 1ª Turma de Direito Público, à unanimidade, em conhecer e negar provimento à apelação, para manter a sentença, que extinguiu o feito com resolução do mérito; todavia, não sob o fundamento do reconhecimento da prescrição da pretensão, mas em face da decadência do direito do autor. Tudo nos termos da fundamentação. 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, na 05ª Sessão do seu Plenário Virtual, no período de 02/03/2020 a 09/03/2020. Relatora Exma. Sra. Desa. Célia Regina de Lima Pinheiro. Julgamento presidido pela Exma. Ezilda Pastana Mutran, tendo como segundo julgador o Exmo. Des. Roberto Gonçalves de Moura e como terceiro julgador, a Exma. Desa. Ezilda Pastana Mutran. Desembargadora CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0074839-48.2013.8.14.0301
APELANTE: FRANCINEUDO FAGUNDES GUILHERME

APELADO: ESTADO DO PARA

RELATOR(A):
Desembargadora CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO

EMENTA

APELAÇÃO. ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO. AÇÃO DECLARATÓRIA DESCONSTITUTIVA. PRESCRIÇÃO. NÃO INCIDÊNCIA. DECRETO Nº 20910/32 E CÓDIGO CIVIL NÃO APLICÁVEIS. DIREITO POTESTATIVO. VÍCIO FORMAL. ANULÁVEL. PRAZO DECADENCIAL QUINQUENAL. APLICAÇÃO DO ART. 54 DA LEI N. 9.784 /99. EXTINÇÃO COM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. MANTIDA. FUNDAMENTO DIVERSO.

1. Trata-se de recurso de apelação, interposto contra sentença que, nos autos da ação declaratória de nulidade de ato administrativo, declarou prescrito o direito do autor, com supedâneo no art. 1º, do Decreto Federal nº 20.910/32, que reconhece o prazo prescricional de cinco anos nas pretensões contra a Fazenda Pública;

2. A demanda alberga direito potestativo, na medida em que a desconstituição do ato administrativo só se consubstancia a partir da atuação de seu titular. À margem disto, presume-se a validade do ato, não gerando, a princípio, qualquer obrigação à Administração em relação ao destinatário. Logo, somente ao titular do direito importa anular o ato ainda dotado de validade;

3. A perda do direito, na espécie, comporta prazo decadencial e não prescricional, consoante concebido na origem, o que afasta a incidência do art. 1º do Decreto Federal nº 20910/32, que rege as hipóteses de prescrição. Igualmente, a tese recursal alusiva à prescrição vintenária do Código Civil não se amolda à espécie;

4. O artigo 54 da Lei 9.784/99 dispõe sobre a decadência do direito de a administração pública anular seus próprios atos, quando esses gerarem efeitos favoráveis a seus destinatários, afastada a má-fé, decai em cinco anos. O caso em exame se subsume à disposição legal porquanto o ato que o ora apelante pretende anular foi produto de requerimento seu, tendo a Administração deferido o pedido, em concordância com a manifestação volitiva dele, destinatário do ato;

5. O ato impugnado padece de vício formal e, por isto, sanável. Cuida-se de ato anulável, cujo prazo decadencial se submete ao quinquênio legal. Logo. tendo o ato de afastamento do ora apelante ocorrido no ano de 1996 e a demanda sido proposta no ano de 2013, afigura-se decaído o direito em questão e estabilizado o ato administrativo, em homenagem à segurança jurídica;

6. Impõe-se a manutenção da sentença que extinguiu o feito com resolução do mérito, mas com fundamento no reconhecimento da decadência do direito do autor;

7. Recurso conhecido e desprovido.

Vistos, relatados e discutidos os autos.

Acordam, os Excelentíssimos Desembargadores, integrantes da 1ª Turma de Direito Público, à unanimidade, em conhecer
e negar provimento à apelação
, para manter a sentença, que extinguiu o feito com resolução do mérito; todavia, não sob o fundamento do reconhecimento da prescrição da pretensão, mas em face da decadência do direito do autor. Tudo nos termos da fundamentação.

1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará,
na 05ª Sessão do seu Plenário Virtual, no período de 02/03/2020 a 09/03/2020
. Relatora Exma. Sra. Desa. Célia Regina de Lima Pinheiro. Julgamento presidido pela Exma. Ezilda Pastana Mutran, tendo como segundo julgador o Exmo. Des. Roberto Gonçalves de Moura e como terceiro julgador, a Exma. Desa. Ezilda Pastana Mutran.

Desembargadora CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO

Relatora

RELATÓRIO

A EXMA. DESEMBARGADORA CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO (RELATORA):

Trata-se de
recurso de apelação
, interposto por
FRANCIEUDO FAGUNDES GUILHERME
(Id. 1235421), contra sentença proferida pelo juízo da 4ª Vara de Fazenda da Comarca de Belém (Id. 1235420) que, nos autos da
ação declaratória de nulidade de ato administrativo
, declarou prescrito o direito do autor e extinguiu o processo com resolução de mérito.

Em suas razões, o apelante sustenta que a natureza meramente constitutiva da demanda afasta a incidência de prazo prescricional, não lhe sendo aplicável a disposição do
Decreto Federal nº 20.910/32
, que confere prazo de cinco anos às pretensões contra a Fazenda Pública. Sustenta que o ato administrativo impugnado é eivado de nulidade e, sendo nulo o ato, não se submete ao princípio da segurança jurídica, sobre o qual se alicerça a prescrição; sendo, portanto, prescritível no prazo de vinte anos. Requer seja conhecido e provido o recurso, para reformar a sentença, afastando a prejudicial de prescrição decretada.

Apelação recebida em seu duplo efeito, conforme decisão de fls. 533.

Contrarrazões, sob o Id. 123422, infirmando os termos da apelação e pugnando pela manutenção da sentença.

Parecer do Ministério Público, sob o Id. 2473900, opinando pelo desprovimento do recurso com a manutenção da sentença.

É o relatório.

VOTO

A EXMA SRA. DESEMBARGADORA CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO (RELATORA):

Presentes os pressupostos de admissibilidade,
conheço
do recurso e passo ao exame da matéria devolvida.

Trata-se de recurso de apelação, interposto contra sentença que, nos autos da ação declaratória de nulidade de ato administrativo, declarou prescrito o direito do autor, com supedâneo no art. 1º, do Decreto Federal nº 20.910/32, que reconhece o prazo prescricional de cinco anos nas pretensões contra a Fazenda Pública.

Informa a exordial (Id 1235413) que o autor era policial militar e que teve deferido seu pedido de desligamento da corporação, mas que o ato administrativo desrespeitou a forma prevista em lei, na medida em que deixou de seguir o trâmite descrito no art. 7º da Portaria nº 83/99, o que deu ensejo à demanda, cujo único objeto é
a desconstituição do ato de seu afastamento, que se deu em 13/09/1996. Tendo a lide sido proposta em 26/11/2013, a sentença declarou prescrito o direito de ação.

Pois bem.

O exame da matéria reclama a percepção de conceitos salutares à garantia do tecnicismo na prestação jurisdicional em relevo. Daí as anotações a saber:

O direito de reclamar a anulação de ato administrativo por quem sofre seus efeitos consiste em direito potestativo, assim concebido aquele que só pode ser exigido por seu titular e, por isto, pode a ele renunciar; diferente situação se encarta sobre o direito à pretensão protegida pelo Estado, diante do qual a obrigação existe, independente da vontade do titular do direito, a quem não compete a renúncia ao exercício da ação enquanto não findar o prazo legalmente instituído. A perda do direito potestativo pelo decurso do tempo consiste na decadência; enquanto a perda do exercício da pretensão resistida importa na prescrição.

Neste sentido, é correto afirmar que as ações meramente declaratórias de direito encartam direito potestativo, sujeito a prazo decadencial, que opera a perda do próprio direito não reclamado; enquanto que a expiração do prazo prescricional enseja a perda da pretensão protegida, vez que o dever legal de cumprimento (e do direito dele decorrente) não se extingue pelo decurso do tempo.

Posto isto, reputo que a presente demanda alberga direito potestativo, na medida em que a desconstituição do ato administrativo só se consubstancia a partir da atuação de seu titular. À margem disto, presume-se a validade do ato, não gerando, a princípio, qualquer obrigação à Administração em relação ao destinatário. Logo, somente ao titular do direito importa anular o ato ainda dotado de validade.

A perda do direito, na espécie, comporta, portanto, prazo decadencial e não prescricional, consoante concebido pelo juízo de origem, o que afasta a incidência do art. 1º do Decreto Federal nº 20910/32, que rege as hipóteses de prescrição. Igualmente, a tese recursal alusiva à prescrição vintenária do Código Civil não se amolda à espécie.

O artigo 54 da Lei
9.784/99
dispõe sobre a decadência do direito de a administração pública anular seus próprios atos, quando esses gerarem efeitos favoráveis a seus destinatários, dispondo que, afastada a má-fé, o direito decai em cinco anos.
In verbis
:

Art. 54. O direito da administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.

§ 1° No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.

§ 2° Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato.

Por força do sistema de freios e contrapesos, que assegura o controle externo da legalidade dos atos administrativos pelo Judiciário, decerto que os atos não invalidados pela própria Administração podem sê-lo na via judicial, por provocação do titular do direito, respeitado o quinquênio decadencial em epígrafe.

O caso em exame se subsumi à disposição legal em foco porquanto o ato que o ora apelante pretende anular foi produto de requerimento seu, tendo a Administração deferido o requerimento, em concordância com a manifestação volitiva dele, destinatário do ato. Logo, não pode ser outra a conclusão acerca dos efeitos do licenciamento, que não pelo favorecimento do requerente.

Ainda, no campo da teoria das nulidades dos atos administrativos, impende pontuar que a doutrina e a jurisprudência vêm reconhecendo a aplicação do art. 54 da Lei nº 9784/99 tão somente diante dos atos anuláveis, passíveis de convalidação; entendendo que os atos eivados de nulidade absoluta, não convalidáveis, não se sujeitam ao prazo decadencial. É que, diante do conflito entre o princípio da segurança jurídica e o da razoabilidade, este deve prevalecer em face de vícios que podem acarretar graves prejuízos à Administração.

É a lição de Marcelo Santos Correa, no artigo intitulado “Análise acerca da prescrição ou decadência para a anulação de atos emanados pela Administração Pública”,
publicado na revista eletrônica Jus. com. br, na edição de maio/2016, disponível no sítio eletrônico
https://jus.com.br/artigos/48874/analise-acerca-da-prescricao-ou-decadencia-para-a-anulacao-de-atos-emandados-pela-administracao-publica
, cujo excerto de interesse segue transcrito:

Quanto ao tema, um maior esclarecimento é preciso. É certo que a Administração atua sob a direção do princípio da legalidade (art. 37 da CF), que impõe a anulação de ato que, embora emanado da manifestação de vontade de um de seus agentes, contenha vício insuperável, para o fim de restaurar a legalidade malferida.

Não é menos certo, porém, que o poder-dever da Administração de invalidar seus próprios atos encontra limite temporal no princípio da segurança jurídica, também de hierarquia constitucional, pela evidente razão de que os administrados não podem ficar indefinidamente sujeitos à instabilidade originada do poder de autotutela do Estado.

Neste contexto, o art. 54 da Lei 9.784/99 funda-se na importância da segurança jurídica no domínio do Direito Público, estipulando o prazo decadencial de 05 anos para a revisão dos atos administrativos, permitindo a manutenção da sua eficácia mediante o instituto da estabilização dos efeitos do ato administrativo. Esse instituto, voltado primariamente para a atribuição de validade a atos meramente anuláveis, pode ter aplicação excepcional a situações extremas, assim consideradas aquelas em que avulta grave lesão a direito subjetivo, sendo o seu titular isento de responsabilidade pelo ato eivado de vício, tal como ocorre na seara dos atos administrativos nulos.

No mesmo sentido, opina Danielle Felix Teixeira, na fase conclusiva do artigo intitulado “A anulação dos atos administrativos e seus efeitos”, publicado na revista eletrônica Conteúdo Jurídico, na edição de 09/07/2014, disponível no sítio eletrônico http://www.conteudojuridico.com.br/artigo,a-anulacao-dos-atos-administrativos-e-seus-efeitos,48512.html, que transcrevo:

A Administração tem o dever de anular os atos eivados de vícios que os tornam ilegais, devendo proceder à sua anulação para o fim de restaurar a legalidade. Dado o princípio da legalidade, a Administração não pode conviver com as relações jurídicas formadas ilicitamente.

A própria Administração deve invalidar o ato eivado de vício. Caso não o faça, cabe ao Poder Judiciário o controle de legalidade do ato, no exercício da sua função jurisdicional.

O ato pode ser classificado como anulável, nulo ou inexistente. Enquanto os atos anuláveis admitem convalidação, os atos nulos não admitem sanação e não podem ser repetidos. Já os atos inexistentes estão fora da esfera do possível.

Quanto aos efeitos, tem-se que, em regra, a anulação de um ato administrativo provoca efeitos ex tunc, ou seja, retroage à data da prática do ato, fazendo com que sejam fulminados eventuais efeitos que o ato nulo tenha gerado.

Contudo, em alguns casos a anulação tem efeitos ex nunc, sem retroação, quando envolverem terceiros de boa-fé que não participaram diretamente da formação do ato inválido. Os terceiros de boa-fé, portanto, não são atingidos pelos efeitos retroativos da anulação.

O direito da Administração de anular seus atos administrativos está sujeito ao instituto da decadência e não da prescrição. O art. 54 da lei nº 9.784/1999 objetiva proporcionar segurança às relações jurídicas, de modo que essas situações devem ser consolidadas após o decurso de um determinado período de tempo.

Pela regra geral, após o transcurso do prazo de 5 (cinco) anos, se a Administração não houver se pronunciado, o ato não poderá mais ser anulado. Entretanto, alguns doutrinadores entendem que esse prazo decadencial só se aplicaria aos atos anuláveis, não abrangendo os atos nulos e aqueles que contenham vício de maior gravidade.

A jurisprudência:

AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. SERVIDOR PÚBLICO. DECADÊNCIA DO DIREITO DE ANULAR O ATO ADMINISTRATIVO. TERMO INICIAL. ATO ANTERIOR À LEI 9.784/1999. DATA DA VIGÊNCIA DA NORMA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 83/STJ. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. É firme a orientação desta Corte de que a contagem do prazo decadencial, para fins de revisão de atos administrativos, tem início com a edição da Lei 9.784/99, com vigência em 1.2.1999, quando o ato considerado ilegal foi praticado antes da edição daquele normativo. Assim, o prazo decadencial de 5 anos tem como termo final o mês de fevereiro de 2004. Precedentes: MS 12.379/DF, Rel. Min. NEFI CORDEIRO, DJe 1.7.2015; AgRg no AREsp. 664.100/MG, Rel. Min. SÉRGIO KUKINA, DJe 15.5.2015; AgRg no AgRg no REsp. 1.291.908/MG, Rel. Min. OG FERNANDES, DJe 23.4.2015. 2. Outro não é o entendimento consolidado pela Suprema Corte, ao decidir que, relativamente aos atos praticados antes da edição da Lei 9.784/1999, é aplicável o prazo decadencial de 5 anos para a Administração anulá-los, contados a partir da vigência dessa lei. (RMS 30.576 ED, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, DJe 9.4.2015). 3. In casu, o acórdão recorrido está em sintonia com atual orientação do STJ, motivo pelo qual não merece prosperar a irresignação, nos termos da Súmula 83/STJ, cuja incidência também pode ocorrer nas hipóteses de interposição de Recurso Especial pela alínea a do permissivo constitucional. 4. Agravo Regimental de ELOÍSA ELENA PINHEIRO DE BARROS E OUTROS desprovido. (STJ - AgRg no AREsp: 273381 MG 2012/0268429-0, Relator: Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, Data de Julgamento: 05/04/2016, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 14/04/2016).

ADMINISTRATIVO. SERVIDORES PÚBLICOS. DECADÊNCIA DO DIREITO DA ADMINISTRAÇÃO DE ANULAR O ATO REVISIONAL DE AVERBAÇÃO DE TEMPO DE SERVIÇO RURAL. 1. Nos termos do artigo 54 da Lei n.º 9.784/99, restou limitado o direito da Administração Pública anular seus atos ao prazo de cinco anos. 2. Considerando-se que a averbação da atividade rural foi realizada em 1996 (evento 1 - procadm4, FL. 9), e o ato revisional de desaverbação fora levado a efeito somente em 2013, tem-se que, em homenagem ao princípio da segurança jurídica, deve ser mantida a validade do ato que deferiu a averbação dos 5.081 dias de serviço em atividade privada, vinculados a Previdência Social, para fins de aposentadoria. (TRF-4 - AC: 50377889720134047100 RS 5037788-97.2013.404.7100, Relator: MARGA INGE BARTH TESSLER, Data de Julgamento: 23/07/2014, TERCEIRA TURMA, Data de Publicação: D.E. 24/07/2014)

Em concreto, o ato impugnado padece de vício formal; portanto, sanável, na medida em que os efeitos da decisão importariam na repetição do ato, observando as formalidades aplicáveis e assim o convalidando. Logo, cuida-se de ato anulável, cujo prazo decadencial se submete ao quinquênio legal.

Nesta esteira, tendo o ato de afastamento do ora apelante ocorrido no ano de 1996 e a demanda proposta no ano de 2013; ainda que se aplique o entendimento jurisprudencial, encartado no precedente acima, que orienta que os atos aperfeiçoados antes do advento da Lei nº 9.784/99, terão como termo inicial da decadência o começo da vigência da lei; ainda sob esta perspectiva, afigura-se decaído o direito em questão e estabilizado o ato administrativo, em homenagem à segurança jurídica. Isto porque, sob este prisma, o lustro decadencial haveria expirado em 2014.

Desta sorte, deve ser mantida a sentença que extinguiu o feito com resolução do mérito; todavia, sob o fundamento do reconhecimento da decadência, e não da prescrição quinquenal.

Por corolário, resta prejudicado o exame da tese recursal calcada na anistia concedida aos militares, já que inerente ao mérito da demanda.

Ante o exposto,
conheço e nego provimento à apelação
, para manter a sentença, que extinguiu o feito com resolução do mérito; todavia, não sob o fundamento do reconhecimento da prescrição da pretensão, mas em face da decadência do direito do autor. Tudo nos termos da fundamentação.

É o voto.

Belém, 02 de março de 2020.

Desa. CÉLIA
REGINA DE LIMA
PINHEIRO

Relatora

Belém, 10/03/2020