Tribunal: TJPA
Processo: 0810892-07.2019.8.14.0000
Classe: TUTELA CAUTELAR ANTECEDENTE
Relator(a): LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão julgador: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10894 - Abuso de Poder
Data de julgamento: 2020-08-31

Ementa:
AGRAVO INTERNO IRRESIGNAÇÃO DA AGRAVANTE EM FACE DA DECISÃO MONOCRÁTICA QUE INDEFERIU O EFEITO SUSPENSIVO. AUSÊNCIA DOS PRESSUPOSTOS AUTORIZADORES. NECESSIDADE DE APRECIAÇÃO MAIS APROFUNDADA RELEGADA PARA JULGAMENTO DO MÉRITO RECURSAL. DECISÃO SOBRE O EFEITO SUSPENSIVO QUE É EXCEPCIONAL E ATO DISCRICIONÁRIO DO JULGADOR INTELIGÊNCIA DO ART. 1.012, § 3,º DO CPC. RECURSO IMPROVIDO. Agravo interno interposto pela FUNBOSQUE, contra decisão monocrática que não concedeu o efeito suspensivo requerido nos autos da apelação nº 0878154-75.2018.8.14.0301 interposta contra a sentença que havia determinado obrigação para manter a disponibilidade de vagas e à efetivação de matrícula dos alunos residentes na ilha do Outeiro, tanto no ensino fundamental quanto no ensino médio; Segundo o regime geral, entidade fundacional é um "patrimônio econômico personalizado e destinado a atingir uma finalidade específica". Criada pela lei municipal nº 7.747 de 02/01/1995 o Centro de Referência em Educação Ambiental – Escola Bosque “Professor Eidorfe Moreira” é uma Fundação com personalidade jurídica de direito público (art. 3º) cujos objetivos são: atuação e manutenção da Educação infantil e Escola de Primeiro Grau, em regime de tempo integral, com currículos próprios e ênfase para Educação Ambiental; atuação e manutenção da Escola de Segundo Grau, em tempo e atenção integral, em caráter profissionalizante; Segundo o art. 13 da lei de criação da Fundação a oferta de vagas para discentes da Escola Bosque obedecerá, no que couber, à legislação vigente, federal, estadual e municipal e os programas e cursos de Educação Formal do Centro serão executados sob a orientação pedagógica da Secretaria Municipal de Educação (SEMEC). Entidade fundacional da administração indireta não é desvinculada do Poder Público instituidor e está sujeita ao controle administrativo embora possua autonomia, contudo, esse controle é de fim e resultado, e não sobre as opções de meio. Como no regime de tutela administrativa não existe relação hierárquica entre o órgão controlador e o controlado, não estamos diante de uma relação de subordinação entre ambos, mas sim dos dois ao império da Lei (art. 37 da CF). Não se vislumbra, no presente caso, a plausibilidade do direito alegado, na medida em que a vinculação entre a ESCOLA BOSQUE e a SEMEC não é de subordinação, de maneira que havendo direcionamento do Órgão gestor da educação no Município para medidas havidas por essenciais à universalização do ensino fundamental, por obvio que o órgão controlado deve aderir a essa política administrativa adotando na sua esfera de competência ações para o alcance desse desiderato, contudo, NÃO PODE, sob esse pretexto, afastar-se dos objetivos para os quais foi criada; de dizer, a ESCOLA BOSQUE deve manter ativo as turmas de ensino médio com oferta regular de vagas em atenção ao princípio da legalidade independentemente da Recomendação nº1/2018-MPPA/MPCMPA /MPF-PRDCPA; A questão, portanto, requer exame percuciente por ocasião do julgamento do mérito recursal, de modo que o efeito pretendido não pode ser concedido com espeque no art. 1.012, §3º do Código de Processo Civil, cuja atribuição é excepcional e reside no âmbito da discricionariedade do julgador. Agravo Interno conhecido e NÃO PROVIDO. Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, EM CONHECER E NEGAR PROVIMENTO ao recurso, nos termos do Voto da digna Relatora. Belém/PA, 31 de agosto de 2020. DESA. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

TUTELA CAUTELAR ANTECEDENTE (12134) - 0810892-07.2019.8.14.0000
RECORRENTE: FUNDAÇÃO CENTRO DE REFERÊNCIA EM EDUCAÇÃO AMBIENTAL ESCOLA BOSQUE PROF. EIDORFE MOREIRA (FUNBOSQUE, MUNICIPIO DE BELEM

RECORRIDO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PARA

RELATOR(A):
Desembargadora LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

EMENTA

AGRAVO INTERNO IRRESIGNAÇÃO DA AGRAVANTE EM FACE DA DECISÃO MONOCRÁTICA QUE INDEFERIU O EFEITO SUSPENSIVO. AUSÊNCIA DOS PRESSUPOSTOS AUTORIZADORES. NECESSIDADE DE APRECIAÇÃO MAIS APROFUNDADA RELEGADA PARA JULGAMENTO DO MÉRITO RECURSAL. DECISÃO SOBRE O EFEITO SUSPENSIVO QUE É EXCEPCIONAL E ATO DISCRICIONÁRIO DO JULGADOR INTELIGÊNCIA DO ART. 1.012, § 3,º DO CPC. RECURSO IMPROVIDO.

Agravo interno interposto pela FUNBOSQUE, contra decisão monocrática que não concedeu o efeito suspensivo requerido nos autos da apelação nº 0878154-75.2018.8.14.0301 interposta contra a sentença que havia determinado obrigação para manter a disponibilidade de vagas e à efetivação de matrícula dos alunos residentes na ilha do Outeiro, tanto no ensino fundamental quanto no ensino médio;

Segundo o regime geral,
entidade fundacional
é um "patrimônio econômico personalizado e
destinado a atingir uma finalidade específica
".

Criada pela lei municipal nº 7.747 de 02/01/1995 o Centro de Referência em Educação Ambiental – Escola Bosque “Professor Eidorfe Moreira” é uma Fundação com personalidade jurídica de direito público (art. 3º) cujos objetivos são: atuação e manutenção da Educação infantil e Escola de Primeiro Grau, em regime de tempo integral, com currículos próprios e ênfase para Educação Ambiental;
atuação e manutenção da Escola de Segundo Grau, em tempo e atenção integral, em caráter profissionalizante
;

Segundo o art. 13 da lei de criação da Fundação a oferta de vagas para discentes da Escola Bosque obedecerá, no que couber, à legislação vigente, federal, estadual e municipal e os programas e cursos de Educação Formal do Centro serão executados sob a orientação pedagógica da Secretaria Municipal de Educação (SEMEC).

Entidade fundacional
da administração indireta não é desvinculada do Poder Público instituidor e
está sujeita ao controle administrativo embora possua autonomia, contudo,

esse controle é de fim e resultado, e não sobre as opções de meio
.

Como no regime de tutela administrativa
não existe relação hierárquica entre o órgão controlador e o controlado
,
não estamos diante de uma relação de subordinação entre ambos, mas sim dos dois ao império da Lei (art. 37 da CF).

Não se vislumbra, no presente caso, a
plausibilidade do direito alegado
, na medida em que
a vinculação entre a ESCOLA BOSQUE e a SEMEC não é de subordinação
, de maneira que havendo direcionamento do Órgão gestor da educação no Município para medidas havidas por essenciais à universalização do ensino fundamental, por obvio que o órgão controlado deve aderir a essa política administrativa adotando na sua esfera de competência ações para o alcance desse desiderato, contudo,
NÃO PODE, sob esse pretexto, afastar-se dos objetivos para os quais foi criada; de dizer, a ESCOLA BOSQUE deve manter ativo as turmas de ensino médio com oferta regular de vagas em atenção ao princípio da legalidade independentemente
da Recomendação nº1/2018-MPPA/MPCMPA /MPF-PRDCPA
;

A questão, portanto,
requer exame percuciente por ocasião do julgamento do mérito recursal
, de modo que o efeito pretendido não pode ser concedido com espeque no art. 1.012, §3º do Código de Processo Civil, cuja atribuição é excepcional e reside no âmbito da discricionariedade do julgador.

Agravo Interno conhecido e NÃO PROVIDO.

Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade,
EM CONHECER E

NEGAR PROVIMENTO
ao recurso, nos termos do Voto da digna Relatora.

Belém/PA, 31 de agosto de 2020.

DESA. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de agravo interno cível com pedido de efeito suspensivo interposto por FUNDAÇÃO CENTRO DE REFERÊNCIA EM EDUCAÇÃO AMBIENTAL ESCOLA BOSQUE (FUNBOSQUE),

em face da r. decisão monocrática ID2672200, que em última análise, não concedeu o efeito suspensivo requerido nos autos da apelação nº 0878154-75.2018.8.14.0301.

Afirma que que os argumentos utilizados na decisão recorrida são contraditórios, tendo-se em vista que, apesar de a legislação municipal de criação da FUNBOSQUE prever a oferta de vagas para o ensino médio, ela está em desacordo com a legislação federal. Além disso, a oferta de vagas não seria imediatamente suprimida, mas de modo proporcional, atendendo-se à prioridade dada, em âmbito nacional, ao ensino fundamental, e que o não oferecimento do 1º ano do ensino médio neste ano permitiu que fossem ampliadas as vagas na FUNBOSQUE em mais de 324 alunos, e caso suprimidas por força da manutenção das vagas para o ensino médio resultaria em prejuízo aos cofres municipais.

Pede o provimento do recurso para afastar os efeitos da sentença.

Contrarrazões do Ministério Público, autor da ACP (ID 2811942) apontando que a pretensão da FUNBOSQUE é contraria a lei e a Constituição Federal. Requer o improvimento do agravo.

É o essencial a relatar. Passo ao voto

VOTO

A pretensão recursal não merece guarida, mantida a decisão impugnada por seus próprios fundamentos, a saber:

O pedido veiculado na inicial da Ação Civil Pública, cujo o requerido é a ESCOLA BOSQUE, foi expresso no tocante à extensão da obrigação debatida, havendo sido requerida em tutela de urgência a disponibilização de 70 vagas (matrícula 2019) para o 1º ano do ensino médio e, no mérito, a anulação do ato administrativo que extinguiu o ensino médio da Escola Bosque dada a indisponibilidade.

As questões encaminhadas à revisão podem ser assim resumidas:

1.
A obrigação do ente municipal à disponibilização de vagas e à efetivação de matrícula dos alunos residentes na ilha do Outeiro, tanto no ensino fundamental quanto no ensino médio;

2.
A extensão do vínculo obrigacional da entidade da Administração Indireta à política pública imposta pelo órgão gestor da Educação na Administração Direta.

Ambas as matérias perpassam pelo mérito da própria ACP cuja apelação, que sequer foi remetida ao Tribunal, contudo, considerando a premência de manifestação acerca da matéria, faz-se necessária a abordagem das mesmas em juízo exauriente.

1-
OBRIGAÇÃO DO MUNICÍPIO EM RELAÇÃO AO ENSINO MÉDIO

Quanto a obrigação do Município à disponibilização de vagas para o ensino médio, sabemos que a CF/88 estabeleceu a educação como direito social cuja implementação é de competência comum da União, Estados e Municípios:

Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

(...)

V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação, à ciência, à tecnologia, à pesquisa e à inovação;

Não obstante a competência comum, a própria Carta estabeleceu um regime de prioridades na distribuição das competências em matéria de educação, segundo o qual compete ao município, em caráter prioritário, a organização do ensino fundamental e da educação infantil, a teor do preconizado pelo art. 211:

Art. 211. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino.

§ 1º A União organizará o sistema federal de ensino e o dos Territórios, financiará as instituições de ensino públicas federais e exercerá, em matéria educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios;

§ 2º
Os Municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e na educação infantil
.

§ 3º Os Estados e o Distrito Federal atuarão prioritariamente no ensino fundamental e médio.

§ 4º Na organização de seus sistemas de ensino, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios definirão formas de colaboração, de modo a assegurar a universalização do ensino obrigatório.

§ 5º A educação básica pública atenderá prioritariamente ao ensino regular.

Ao regulamentar a disposição constitucional em espeque, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação (Lei n. 9.394/96) condicionou a atuação do município nos demais níveis de ensino ao atendimento pleno das necessidades de sua área de competência:

Art. 11
. Os Municípios incumbir-se-ão de:

I
- Organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos seus sistemas de ensino, integrando-os às políticas e planos educacionais da União e dos Estados;

II
- Exercer ação redistributiva em relação às suas escolas;

III
- Baixar normas complementares para o seu sistema de ensino;

IV
- Autorizar, credenciar e supervisionar os estabelecimentos do seu sistema de ensino;

V
- Oferecer a educação infantil em creches e pré-escolas, e, com prioridade, o ensino fundamental,
permitida a atuação em outros níveis de ensino somente quando estiverem atendidas plenamente as necessidades de sua área de competência e com recursos acima dos percentuais mínimos vinculados pela Constituição Federal
à manutenção e desenvolvimento do ensino.

VI
- Assumir o transporte escolar dos alunos da rede municipal.

Parágrafo único
. Os Municípios poderão optar, ainda, por se integrar ao sistema estadual de ensino ou compor com ele um sistema único de educação básica.

Nesse diapasão, é de se concluir que a obrigação imponível ao Município em matéria de educação deve levar em conta a priorização estabelecida pela Constituição e pela legislação federal, além da verificação do pleno cumprimento das necessidades demandadas pela educação infantil e pelo ensino fundamental.

Portanto, para que se admita a responsabilização pelo eventual descumprimento das necessidades relativas ao ensino médio, exige-se que o Município atue nesse nível educacional, por haver atendido, de forma plena, às demandas que lhe são impostas em caráter prioritário pela Constituição da República e pela LDB.

Ocorre que, pelo teor da própria inicial e pelo que se extrai dos documentos ID2571307, essa não é a situação vivenciada pelo Município de Belém. Em uma rápida análise do portal do MEC, especificamente nos indicadores do PNE (
http://simec.mec.gov.br/pde/grafico_pne.php
) é possível confirmar que o município de Belém alcançou 96,1% da meta de universalização do ensino fundamental e, preocupantes 52,1% da meta prevista para o percentual de pessoas com 16 anos com o ensino fundamental concluído.

Embora as estatísticas oficiais apontem a urgência de esforços para o cumprimento das metas de universalização no ensino fundamental em Belém, devo reconhecer, pelo menos em parte, valido o argumento do SINTEPP, quando afirma, ainda que a
Recomendação
nº1/2018-MPPA/ MPCMPA/MPF-PRDCPA tenha correlação com as atividades desenvolvidas na Escola Bosque, não implica na exoneração de oferta de vagas para o ensino médio e técnico.

Corrobora o argumento do sindicato o exemplo de Porto Alegre – RS, que também não atingiu as metas do PNE, embora em melhor situação que Belém, mesmo assim no seu universo de 56 escolas, 2 delas oferecem vagas para o ensino fundamental
e médio
.

De toda forma conclui-se que embora não lhe seja proibida a gestão do ensino médio não é razoável impor ao Município da obrigação de criar/manter vagas aos alunos que ingressem neste nível de educação, diferentemente da obrigação imposta no tocante
ao dever de garantia da existência de vagas e matrícula dos alunos da educação infantil e do ensino fundamental, assegurada a responsabilização dos gestores no caso de descumprimento.

2-
A VINCULAÇÃO DA ESCOLA BOSQUE EM RELAÇÃO A GESTÃO DA EDUCAÇÃO PELA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL

De início é preciso delimitar a natureza jurídica da requerida ESCOLA BOSQUE.

Criada pela lei municipal nº 7.747 de 02/01/1995 o Centro de Referência em Educação Ambiental – Escola Bosque “Professor Eidorfe Moreira” é uma Fundação com personalidade jurídica de direito público (art. 3º) cujos objetivos são: atuação e manutenção da Educação infantil e Escola de Primeiro Grau, em regime de tempo integral, com currículos próprios e ênfase para Educação Ambiental; atuação e manutenção da Escola de Segundo Grau, em tempo e atenção integral, em caráter profissionalizante; e atuação e manutenção, por meios próprios ou por convênios e acordos a serem celebrados com outras instituições, nacionais e internacionais, governamentais e não governamentais de cursos, oficinas, encontros e programas de educação formal e não formal, assim entendidos os projetos de pesquisas e de atendimento comunitário em todas as áreas do conhecimento que envolvam o estudo do meio-ambiente (art. 4º e incisos I, II e III).

Segundo o art. 13 da lei de criação da Fundação a oferta de vagas para discentes da Escola Bosque obedecerá, no que couber, à legislação vigente, federal, estadual e municipal e os programas e cursos de Educação Formal do Centro serão executados sob a orientação pedagógica da Secretaria Municipal de Educação (SEMEC).

Diante das informações acima, delimitada a natureza jurídica da requerida, cumpre avaliar a extensão do vínculo obrigacional da Fundação em relação a política pública educacional do Município gerida pela SEMEC.

Segundo o regime geral, entidade fundacional é um "patrimônio econômico personalizado e destinado a atingir uma finalidade específica". Assim pode-se afirmar com segurança que são requisitos inerentes ao conceito de fundação: (a) existência de patrimônio; (b) afetação a um determinado fim social; (c) personalização do patrimônio; (d) tutela do Poder Público.

Sobre o patrimônio de uma fundação uma das características pertinentes ao caso sob exame é que ele, patrimônio, seja suficiente para o fim que se pretende lhe emprestar, isto é, os bens atribuídos para a constituição de uma fundação devem ser livres de qualquer ônus ou gravame, a fim de permitir que sejam utilizados em sua integralidade para cumprir o desiderato proposto com a criação da entidade fundacional.

Quanto a afetação ao um determinado fim social nada mais é senão a criação de um vínculo de causa e efeito, ou seja, cria um patrimônio afetado a um determinado fim.

A personalização do patrimônio é a aptidão legal para adquirir direitos e para assumir obrigações. É a personalidade jurídica que definirá a sua autonomia para a concretização das atividades que visa desencadear.

Por fim, quanto a
tutela do Poder Público podemos afirmar que sendo fim social o elemento essencial de uma Fundação, nada mais razoável que o próprio poder público instituidor assegure que a entidade está atendendo aos objetivos para o qual foi criada, máxime porque a finalidade prevista quando da sua criação, em regra, é inalterável.

Temos então que a entidade fundacional da administração indireta não é desvinculada do Poder Público instituidor e está sujeita ao controle administrativo embora possua autonomia, contudo, esse controle é de fim e resultado, e não sobre as opções de meio.

É nesse contexto que se desenvolve a relação jurídica de vinculação, a qual se distingue substancialmente da relação de subordinação, porque esta última baseia-se em uma relação de hierarquia que envolve necessariamente a existência da figura do subordinado. Como no regime de tutela administrativa não existe relação hierárquica entre o órgão controlador e o controlado, não estamos diante de uma relação de subordinação entre ambos, mas sim dos dois ao império da Lei (art. 37 da CF).

Percebe-se então que a vinculação entre a ESCOLA BOSQUE e a SEMEC não é de subordinação, de maneira que havendo direcionamento do Órgão gestor da educação no Município para medidas havidas por essenciais à universalização do ensino fundamental, por obvio que o órgão controlado deve aderir a essa política administrativa adotando na sua esfera de competência ações para o alcance desse desiderato, contudo, NÃO PODE, sob esse pretexto, afastar-se dos objetivos para os quais foi criada; de dizer, a ESCOLA BOSQUE deve manter ativo as turmas de ensino médio com oferta regular de vagas em atenção ao princípio da legalidade independentemente da Recomendação
nº1/2018-MPPA/ MPCMPA/MPF-PRDCPA.

Torno sem efeito a decisão anterior e, por conseguinte, INDEFIRO A TUTELA CAUTELAR requerida pela ESCOLA BOSQUE.

Tenho por ausentes os pressupostos autorizadores e por incabível o efeito suspensivo pretendido
, até mesmo porque, não se vislumbra, no presente caso, a
plausibilidade do direito alegado
, na medida em que, conforme já expressamente consignado em r. decisão agravada, a vinculação entre a ESCOLA BOSQUE e a SEMEC não é de subordinação, de maneira que havendo direcionamento do Órgão gestor da educação no Município para medidas havidas por essenciais à universalização do ensino fundamental, por obvio que o órgão controlado deve aderir a essa política administrativa adotando na sua esfera de competência ações para o alcance desse desiderato, contudo, NÃO PODE, sob esse pretexto, afastar-se dos objetivos para os quais foi criada em atenção ao princípio da legalidade.

A questão, portanto, requer exame percuciente por ocasião do julgamento do mérito recursal, de modo que o efeito pretendido não pode ser concedido com espeque no art. 1.012, §3º do Código de Processo Civil, cuja atribuição é excepcional e reside no âmbito da discricionariedade do julgador.

Nesses termos NEGO PROVIMENTO ao agravo interno.

É o voto.

Belém(PA), 31 de agosto de 2020

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

Belém, 01/09/2020