Tribunal: TJPA
Processo: 0059804-14.2014.8.14.0301
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ROBERTO GONCALVES DE MOURA
Órgão julgador: ROBERTO GONCALVES DE MOURA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10012 - Dano ao Erário
Data de julgamento: 2020-12-09

Ementa:
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REJEIÇÃO DA PETIÇÃO INICIAL. RECONHECIMENTO DA ILEGITIMIDADE PASSIVA DOS REQUERIDOS NA QUALIDADE DE EX-SECRETÁRIOS DE SAÚDE DO ESTADO DO PARÁ. ATOS DITOS COMO ÍMPROBOS PRATICADOS NO ÂMBITO INTERNO DA FUNDAÇÃO SANTA CASA DE MISERICÓRDIA DO PARÁ. AUTARQUIA ESTADUAL COM INDEPENDÊNCIA ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA. AUSÊNCIA DE CONDUTA ÍMPROBA POR PARTE DOS SECRETÁRIOS ESTADUAIS DE SAÚDE. APELAÇÃO CONHECIDA E DESPROVIDA. DECISÃO UNÂNIME. ACÓRDÃO Vistos, etc. Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público deste Egrégio Tribunal de Justiça, por unanimidade de votos, conhecer o recurso de apelação cível e lhe negar provimento, tudo nos termos do voto do Desembargador Relator. Plenário Virtual da Primeira Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, no período de nove a dezesseis dias do mês de dezembro do ano de dois mil e vinte. Turma Julgadora: Desembargadores Ezilda Pastana Mutran (Presidente), Roberto Gonçalves de Moura (Relator) e Maria Elvina Gemaque Taveira (Convocado). Belém/PA, 16 de dezembro de 2020. Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA Relator

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0059804-14.2014.8.14.0301
APELANTE: PARA MINISTERIO PUBLICO

REPRESENTANTE: PARA MINISTERIO PUBLICO

APELADO: LAURA NAZARETH DE AZEVEDO ROSSETTI, HALMELIO ALVES SOBRAL NETO

RELATOR(A):
Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA

EMENTA

EMENTA:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REJEIÇÃO DA
PETIÇÃO INICIAL. RECONHECIMENTO DA ILEGITIMIDADE PASSIVA DOS REQUERIDOS NA QUALIDADE DE EX-SECRETÁRIOS DE SAÚDE DO ESTADO DO PARÁ. ATOS DITOS COMO ÍMPROBOS PRATICADOS NO ÂMBITO INTERNO DA FUNDAÇÃO SANTA CASA DE MISERICÓRDIA DO PARÁ. AUTARQUIA ESTADUAL COM INDEPENDÊNCIA ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA. AUSÊNCIA DE CONDUTA ÍMPROBA POR PARTE DOS SECRETÁRIOS ESTADUAIS DE SAÚDE. APELAÇÃO CONHECIDA E DESPROVIDA. DECISÃO UNÂNIME.

ACÓRDÃO

Vistos, etc.

Acordam os
Excelentíssimos
Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público deste Egrégio Tribunal de Justiça, por unanimidade de votos, conhecer o recurso de apelação cível e lhe negar provimento, tudo nos termos do voto do Desembargador Relator.

Plenário Virtual da Primeira Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, no período de nove a dezesseis dias do mês de dezembro do ano de dois mil e vinte.

Turma Julgadora: Desembargadores Ezilda Pastana Mutran (Presidente), Roberto Gonçalves de Moura (Relator) e Maria Elvina Gemaque Taveira (Convocado).

Belém/PA, 16 de dezembro de 2020.

Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA

Relator

RELATÓRIO

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DESEMBARGADOR ROBERTO GONÇALVES DE MOURA (RELATOR):

Trata-se de
RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL

interposto pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

contra a sentença (id nº 2363681), oriunda do Juízo da 2ª Vara de Fazenda Pública da Comarca de Belém que, no bojo da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, movida em face de
LAURA NAZARETH DE AZEVEDO ROSSETTI
e
HALMÉLIO ALVES SOBRAL NETO
, rejeitou a petição inicial por entender que restava caracterizada a ilegitimidade passiva dos requeridos. Vejamos:

“O Código de Processo Civil, no art. 485, VI, trata do juízo de admissibilidade, aplicando-se à toda e qualquer ação proposta, na medida em que a ação só pode ser proposta contra quem praticou o ato, induziu ou concorreu para sua prática ou dele tenha se beneficiado de qualquer forma, direta ou indiretamente.

No caso concreto, os Réus, face a ausência de ascendência administrativa em relação à Fundação Santa Casa de Misericórdia e inexistência de qualquer indício de ter autorizado a realização de despesas que tenha causado os prejuízos mencionados pelo Ministério Público, não podem figurar no processo sob qualquer.

Estando, pois, caracterizada a ilegitimidade dos Réus Laura Nazareth de Azevedo Rossetti e Halmélio Alves Sobral Neto, o que se constitui em casa intransponível ao prosseguimento do feito, rejeito a petição inicial.”.

Inconformado com o teor da sentença, o representante do
Parquet
interpôs recurso de apelação (id nº2363682), onde relata que foi ajuizada ação civil pública de improbidade administrativa em face dos requeridos/ora apelados, ambos ex-servidores da Secretaria de Estado de Saúde Pública do Estado do Pará – SESPA, com pedido de condenação nas penas previstas na Lei nº 8.429/92, pelo fato dos recorridos terem supostamente cometido atos de improbidade, com o fracionamento de despesas através de dispensa de licitação.

Explica que as investigações iniciaram após o MP Federal ter recebido o Relatório de Auditoria nº 031/2009 – AGE, em que foi realizado visita técnica à Fundação Santa Casa de Misericórdia do Pará, onde foi realizada análise das despesas efetuadas no segundo semestre do ano de 2007, gerando o relatório de acompanhamento de Gestão nº 40/2008 e, posteriormente, no ano de 2009 foi realizada nova visita, gerando o relatório de auditoria nº 31/2009.

Destaca que em ambas as ocasiões foram constadas irregularidades de diversas espécies.

Destaca também que a ação foi ajuizada com amparo em farta prova documental reunida nos autos da Peça de Informação – PI nº 123000001204/2010/70, presidido pelo Ministério Público Federal, com o propósito de responsabilizar os requeridos, por serem agentes causadores de dano à Administração Pública.

Menciona que à fl. 126, o MPF afirma que os apelados, quando trabalhavam na SESPA como ordenadores de despesas, determinaram o fracionamento de despesas através de dispensa de licitação, alegando que as empresas contratadas seriam as distribuidoras dos produtos e prestadores de serviços contratados.

Defende a necessidade de reforma da sentença, sob o argumento de que a petição inicial encontra-se amparada em elementos probatórios que permitem sustentar terem os demandados praticado atos passíveis de enquadramento nos art. 10 e 11 da Lei 8.429/92, o que, para efeito de admissibilidade da demanda em juízo, mostra-se suficiente.

Argumenta que na fase de recebimento da ação civil pública de improbidade administrativa vigora o princípio do
in dubio pro societate,
razão pela qual estando a inicial devidamente instruída e com demonstração de enquadramento legal dos atos dos requeridos, deve ser ela recebida.

Destaca que a Lei de Improbidade, em seu art. 17, § 6º, exige que haja apenas indícios suficientes da existência do ato de improbidade para o ajuizamento da ação, não se exigindo prova cabal, mas apenas indícios razoáveis da prática de atos de improbidade e de sua autoria.

Explica que a suposta prática e comprovação dos atos de improbidade consistem em matéria meritória, a ser apreciada após a instrução probatória, e que a decisão que recebe a ação civil pública apenas permite o processamento do feito.

Expõe que resta sim comprovada a legitimidade passiva das partes requeridas, conforme exposto na réplica à contestação, na medida em que os demandados exerciam função de gestão, pelo que lhes incumbia a responsabilidade pessoal por ato de improbidade administrativa.

Assevera que a apuração do ilícito se deu mediante recebimento pelo Ministério Público Federal do Relatório de Auditoria nº 31/2009, relatório esse fundamentado em critérios técnicos de regularização dos atos administrativos, pelo que restaria evidente a responsabilidade dos requeridos, nos termos dos art. 1º e 3º da Lei 8.429/92.

Trata, ainda, sobre a primazia do julgamento de mérito, razão pela qual argumenta que antes de ter rejeitada prematuramente a petição inicial o juízo de 1º grau deveria ter oportunizado o suprimento dos pressupostos processuais, a fim de garantir o julgamento meritório, de forma que defende que o juízo singular não observou o determinado no art. 139, IX, do CPC e não atendeu ao disposto no art. 5º, LIV e LXXVIII da CF.

Ao final, requer o conhecimento e provimento do recurso para: 1) ser reconhecida a flagrante não observância por parte do juízo de 1º grau do disposto nos arts. 4º, 6º, 139, IX do CPC/2015 e art. 5º, LIV e LXXVIII da CF, os quais estabelecem o postulado da primazia do julgamento de mérito, pelo que deve ser reformada a sentença, a fim de dar seguimento ao regular andamento do processo; 2) ser julgado o mérito recursal (ilegitimidade passiva) a fim de receber a petição inicial considerando presente todos os pressupostos processuais, especialmente a legitimidade passiva dos requeridos nos termos dos arts. 1º e 3º da Lei 8.429/92.

A apelada Laura Nazareth de Azevedo Rossetti apresentou contrarrazões (id nº 2363684) sustentando a necessidade de manutenção da sentença, por entender que o julgado acertou ao extinguir o processo, reconhecendo que não há como a apelada integrar o polo passivo da ação de improbidade administrativa, pois na condição de Secretária de Saúde, não tinha qualquer ingerência sobre a administração de recursos da Fundação Santa Casa de Misericórdia.

Ao final, requer o conhecimento e desprovimento do recurso, para ser mantida a sentença em todos os seus fundamentos.

O apelado Halmélio Alves Sobral Neto também apresentou contrarrazões (id nº 2363685) reafirmando que o Ministério Público não comprovou, em momento algum, que era o ora recorrido ordenador de despesas efetivadas pela Santa Casa de Misericórdia do Pará, pelo que inexiste nexo de causalidade com as suas funções realizadas na época como Secretário de Saúde, motivo pelo qual requer o não provimento do recurso interposto pelo
Parquet
.

Os autos vieram distribuídos à minha relatoria.

Recebi o recurso de apelação em seu duplo efeito (id nº 2751867).

O representante do Ministério Público, nesta instância, emitiu parecer pelo conhecimento e provimento do recurso (id nº 2895272).

É o relatório.

VOTO

VOTO

O EXMO. SR. DESEMBARGADOR ROBERTO GONÇALVES DE MOURA (RELATOR):

Preenchidos os pressupostos de admissibilidade, conheço o recurso de apelação e passo à sua análise.

Primeiramente, quanto à alegação de nulidade da sentença por ofensa ao princípio da primazia do julgamento de mérito
, tenho que não deve ser acolhida pelas razões abaixo delineadas.

O apelante argumenta que ao rejeitar prematuramente a ação de improbidade, o juízo de 1º grau ofendeu o princípio da primazia do julgamento de mérito, além dos arts. 4º, 6º, 139, IX do CPC/2015 e art. 5º, LIV e LXXVIII da CF, visto que antes de sentenciar o feito deveria ter oportunizado ao autor a emenda da inicial para cumprir o preenchimento dos pressupostos processuais.

Contudo, entendo que tal alegação não merece prosperar, dado que, ao compulsar os autos, verifico que, por ocasião da defesa prévia, os requeridos suscitaram questão relativa à ilegitimidade passiva, e, posteriormente a este ato, foi oportunizado ao autor para se manifestar nos autos, através da réplica. Portanto, nessa oportunidade, o Ministério Público Estadual, sabedor dos fundamentos utilizados pelos requeridos sobre a ilegitimidade passiva, poderia ter juntado aos autos documentos que achasse conveniente, e que fosse capaz de comprovar a responsabilidade dos requeridos.

Porém, na ocasião da réplica, o membro do
Parquet
se restringiu a afirmar que em razão dos requeridos exercerem função de gestão, incumbia-lhes a responsabilidade pessoal por ato de improbidade administrativa.

Assim, tendo sido oportunizada a manifestação do autor sobre o assunto em comento, não há que se falar em ofensa às normas constitucionais ou processuais.

Mérito.

A questão meritória
cinge-se em analisar a primeira fase da ação de improbidade administrativa, conforme disposto no art. 17, § 8º, da Lei nº 8.429/92, eis que o juízo “a quo” formou convencimento sobre a inexistência de ato de improbidade a ser atribuído aos requeridos.

Nessa primeira fase da ação de improbidade administrativa, a propósito, deve-se analisar se dos elementos indicados na petição inicial é possível inferir a existência de indícios de ilícito ou da sua autoria, não exigindo-se o exame de mérito. E, para a rejeição preambular da ação de improbidade, é preciso que, em sede de juízo superficial, não se constate a viabilidade das condenações pleiteadas, pela inexistência de indícios suficientes a caracterizar uma possível existência de atos de improbidade administrativa.

Pois bem, no presente caso, verifica-se que, no pedido inicial, o Ministério Público aponta suposta ilegalidade de atos administrativos realizados pelos requeridos na qualidade de Secretários de Saúde do Estado do Pará, ante o fracionamento de licitações ocorrida no âmbito da Santa Casa de Misericórdia do Pará através de práticas de dispensa de licitação. Imputa-se aos requeridos a prática de ato de improbidade previsto no art. 10, VIII, da Lei nº 8.429/92, porquanto na qualidade de Secretários de Saúde Estadual teriam sido os ordenadores das despesas totalizadas no montante de R$643.079,79 (seiscentos e quarenta e três mil, setenta e nove reais e setenta e nove centavos).

Ocorre que, como muito bem pontuado pelo juízo de 1º grau, as irregulares apontadas na presente ação referem-se às dispensas de licitações realizadas no âmbito interno da Fundação Santa Casa de Misericórdia do Pará, que consiste em uma autarquia estadual, com autonomia administrativa, financeira e técnica, e que possui, segundo a sua lei de criação (Lei Complementar 003/90), Presidência, Diretorias e Gerências responsáveis pelas ordenações de suas despesas.

Assim, não há como atribuir a responsabilidade a Secretário de Saúde do Estado por atos praticados no âmbito interno de uma autarquia, pelo simples fato de que, âmbito da mencionada fundação, o Secretário não exercer qualquer ato de gestão. Ademais, pelo que se observa, não há nos autos nenhum documento que comprove a autorização expressa e pessoal dos requeridos, na qualidade de Secretários de Saúde, para a prática dos atos de dispensa de licitação.

Por outro lado, se porventura fossem acatadas as razões do Ministério Público, haveria de se concluir que todos os atos irregularidades praticados no âmbito interno de autarquias e fundações de saúde estaduais poderiam ser atribuídos ao Secretário Estadual de Saúde, isso em razão de representar a figura central concernente a questões relacionadas à saúde no governo estadual. Circunstância que não se mostra correta e nem tampouco razoável.

Nessa linha, entendo que inexistem provas suficientes no presente caso que demonstrem indícios da prática de atos ímprobos por parte dos requeridos.

Além disso, embora não se desconsidere a importância dos fatos ocorridos, a responsabilidade pela prática que deles decorrem deve ser atribuída a quem realmente os praticou ou tinha a possibilidade de impedi-lo.

E, nesse sentido, considerando a ausência de comprovação de responsabilidade e nexo de causalidade em relação às funções desenvolvidas pelos requeridos e o ato tido como ímprobo, é que se justifica a rejeição da inicial da ação civil pública de improbidade administrativa.

Isso porque a fase preliminar prevista no artigo 17 da Lei nº 8.429/1992 tem por finalidade evitar, justamente, o ajuizamento de ações temerárias, devido à repercussão moral natural aos processos de improbidade administrativa, condicionando o recebimento da ação à existência de subsídio probatório capaz de evidenciar indícios robustos da prática de atos ímprobos.

No caso, enfatiza-se a fragilidade do referido conjunto probatório, especialmente pelo fato de que o ato foi praticado no âmbito de uma autarquia estadual, pertencente à Administração Pública indireta, que possui autonomia administrativa e financeira, ou seja, sua gestão não está subordinada e nem depende de autorização do Secretário de Saúde Estadual.

Ademais, observa-se que o Ministério Público, mesmo em sede de apelação, não especifica os atos ímprobos concretamente praticados pessoalmente pelos recorridos, limitando-se a afirmar que por exercerem função de gestão podem ser responsabilizados por atos de improbidade administrativa.

Fora isso, das razões recursais, verifico que o recorrente sequer impugna os fundamentos utilizados pelo juízo “a quo” para rejeitar a ação de improbidade, visto que em momento algum tenta demonstrar possível relação de subordinação entre a Fundação Santa Casa e a Secretaria Estadual de Saúde, limitando-se a sustentar que para o processamento da ação de improbidade basta a existência de indícios da prática de ato ímprobo.

É verdade que a existência de meros indícios da prática de atos que configuram improbidade administrativa é suficiente para autorizar o recebimento da inicial e o processamento da ação de improbidade administrativa. Contudo, há necessidade de um mínimo de lastro probatório que permita inferir a existência de ilegalidade e o elemento volitivo dos réus - dolo ou a má-fé, no caso dos arts. 9º e 11 da Lei 8.429/92, ou, ao menos, sua culpa grave, no caso do art. 10 da Lei 8.429/92.

Assim, para o recebimento da peça inicial da ação de improbidade administrativa, além da constatação dos requisitos constantes no art. 319 do NCPC, há a necessidade de comprovação da justa causa para a sua propositura, consubstanciada na averiguação de elementos concretos que atestem haver indícios suficientes acerca da materialidade da conduta desonesta (materialidade) e da responsabilidade do agente público (autoria).

Dessa forma, segundo o STJ, a inicial da ação de improbidade administrativa pode ser rejeitada (art. 17, § 8º, da Lei 8.492/92) sempre que, do cotejo da documentação apresentada, não emergirem indícios suficientes da autoria ou da existência do ato ímprobo.

Dá-se que esse tipo de ação, por integrar iniciativa de natureza sancionatória, tem o seu procedimento referenciado pelo rol de exigências que são próprias do Processo Penal contemporâneo, aplicável em todas as ações de Direito Sancionador, pelo que deveria ser sido demonstrado o dolo ou, no mínimo, a culpa grave dos requeridos.

Nas ações sancionatórias, acrescente-se, é indispensável que a postulação inicial demonstre a presença de elementos confiáveis e seguros em relação à materialidade do ilícito e a sua provável autoria, sem o que não se revela a sua justa causa, esse quarto elemento próprio das ações sancionadoras, ao lado do interesse processual, da possibilidade jurídica e do interesse de agir (art. 17, § 6º, da Lei 8.429/92).

Neste sentido, o entendimento consolidado do Superior Tribunal de Justiça:

“DIREITO SANCIONADOR. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA POR VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS BASILARES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (ART. 11 DA LIA). APLICAÇÃO A MENOR DA RECEITA DO FUNDEF NA REMUNERAÇÃO DE MAGISTÉRIO PELO ENTÃO PREFEITO DO MUNICÍPIO DE BELO JARDIM/PE. O TRIBUNAL DE ORIGEM MANTEVE A SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA POR ENTENDER QUE A CONDUTA DO EX-PREFEITO FOI DESPROVIDA DO ELEMENTO SUBJETIVO NECESSÁRIO À CONFIGURAÇÃO DO ATO ÍMPROBO. PRETENSÃO DO ÓRGÃO ACUSADOR DE REFORMA DO ARESTO. NÃO COMPROVADO O ELEMENTO SUBJETIVO DOLOSO E MALÉVOLO NEM A CULPA GRAVE NÃO HÁ QUE SE FALAR EM ATO DE IMPROBIDADE. AGRAVO INTERNO DO MP/PE A QUE SE NEGA PROVIMENTO.

1. In casu, o Tribunal de origem confirmou a sentença de improcedência da pretensão ministerial, e assim o fez por entender que o acusado, na qualidade de então Prefeito do Município de Belo Jardim/PE, não aplicou o percentual mínimo dos recursos do FUNDEF na remuneração do magistério, mas não empreendeu o ato com má-fé, de modo que as práticas não podem ser rotuladas como improbidade administrativa. De fato, há registro no acórdão de que não existe na auditoria do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco qualquer menção a desvio de recursos do FUNDEF para atendimento de interesse próprio ou alheio, motivo pelo qual não há assento fático para que se conforme a improbidade administrativa na espécie, inexistindo, portanto, violação do art. 11 da LIA pelo acórdão recorrido.

2. Não se constata a identificação clara, precisa e determinante de que aos atos do então Agente Político estivessem associadas à má-fé de menosprezar os princípios administrativos, conforme assentou o Tribunal de origem, que declarou a inexistência de dolo voltado à prática de ato ímprobo a partir da moldura fático-probatória que se represou nos autos - gize-se, impermeável a modificações em sede de recorribilidade extraordinária.

3. Dissociado o elemento subjetivo doloso e malévolo, qual seja, o propósito desonesto, nem mesmo a culpa grave, à conduta do ora recorrido, não há que se falar em cometimento de ato de improbidade administrativa.

4. Agravo Interno do MP/PE a que se nega provimento.

(AgInt no AREsp 1168115/PE, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 25/09/2018, DJe 02/10/2018)

Importante, ressaltar ainda, que recai sobre o autor o ônus da prova quanto à fato constitutivo do direito, conforme artigo 373, inciso I, do Código de Processo Civil, de modo que cabia ao Ministério Público a instrução da exordial com o conjunto fático e probatório capaz de demonstrar a existência de indícios de atos de improbidade praticados pelos requeridos, sob pena de rejeição da peça.

Impende asseverar também que o princípio do
in dubio pro societate
encontra limite na análise da justa causa concernente à a ação de improbidade administrativa, sendo de rigor a rejeição da exordial quando não evidenciados, ao menos, indícios suficientes da prática de conduta ímproba pela parte requerida. E, na hipótese, a sentença recorrida consigna, expressamente, que não há indício mínimo configurador de prática de ato ímprobo.

Por todo o exposto, em que pesem as alegações deduzidas, os argumentos apresentados pelo recorrente são insuficientes para desconstituir a decisão impugnada, pelo que deve ser mantida a sentença que rejeitou a petição inicial da ação de improbidade em decorrência da ausência de indícios mínimos de prática de ato ímprobo por parte dos apelados.

Ante o exposto, NEGO PROVIMENTO ao recurso de apelação interposto pelo Ministério Público do Estado do Pará, mantendo,
em consequência, a sentença em todos os seus termos.

É o voto.

Servirá a presente decisão como mandado/ofício, nos termos da Portaria nº 3731/2015 – GP.

Belém/PA, 16 de dezembro de 2020
.

Desembargador

ROBERTO GONÇALVES DE MOURA

Relator

Belém, 19/12/2020