Tribunal: TJPA
Processo: 0005100-54.2019.8.14.0017
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão julgador: EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 9196 - Liminar
Data de julgamento: 2020-07-20

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. ATO ADMINISTRATIVO DE REVOGAÇÃO DE PERMISSÃO DE USO DE BEM PÚBLICO. ALEGAÇÃO DE ILEGALIDADE NO ATO DE DESOCUPAÇÃO COMPULSÓRIA DE BEM PÚBLICO. NÃO OCORRÊNCIA. INSTAURAÇÃO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO. OBSERVÂNCIA DO DEVIDO PROCESSO LEGAL E DO CONTRADITÓRIO. AÇÃO AJUIZADA POR OCUPANTE ILEGÍTIMO DO BEM PÚBLICO. AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA. EXERCÍCIO DE FATO SOBRE O BEM PÚBLICO PELA IMPETRANTE. MERA DETENÇÃO IRREGULAR. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM SUSCITADA DE OFÍCIO. ACOLHIDA. SENTENÇA REFORMADA. RECURSO DE APELAÇÃO CONHECIDO E DESPROVIDO. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE ATIVA SUSCITADA DE OFÍCIO E ACOLHIDA PARA REFORMAR A SENTENÇA RECORRIDA, JULGANDO EXTINTO O PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO COM FUNDAMENTO NO ART. 485, VI, DO CPC. À UNANIMIDADE. 1 – No caso, a parte impetrante não ostenta a legitimidade ativa para postular a tutela jurisdicional de restabelecimento da ocupação de bem público, considerando que não possuía permissão de uso concedida pela Administração Municipal. Tal inconformismo não se sustenta, pois restou comprovado nos autos, que os permissionários do bem eram pessoas diversas da relação processual estabelecida. 2 - Ninguém poderá pleitear direito alheio em nome próprio, salvo quando autorizado pelo ordenamento jurídico, consoante a regra do artigo 18, "caput”, do CPC. 3 - Possibilidade da análise das condições da ação, de ofício, em qualquer tempo e Grau de Jurisdição, nos termos do artigo 485, § 3º, do CPC. 4 – Preliminar de ilegitimidade ativa suscitada de ofício e acolhida para reformar a sentença recorrida, julgando extinto o processo sem resolução de mérito com fundamento no art. 485, VI do CPC. 5 - RECURSO DE APELAÇÃO CONHECIDO E DESPROVIDO. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE ATIVA SUSCITADA DE OFÍCIO E ACOLHIDA PARA REFORMAR A SENTENÇA RECORRIDA, JULGANDO EXTINTO O PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO COM FUNDAMENTO NO ART. 485, VI, DO CPC. À UNANIMIDADE. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos os autos. Acordam, os Excelentíssimos Desembargadores, integrantes da 1ª Turma de Direito Público, à unanimidade, EM CONHECER DO RECURSO DE APELAÇÃO E NEGAR-LHE PROVIMENTO e suscitar, de ofício e acolher a preliminar de ilegitimidade ativa, para reformar a sentença, extinguindo o feito, sem resolução do mérito, com fundamento no artigo 485, inciso VI do CPC, nos termos do voto da Desembargadora Relatora. Belém (Pa), 20 de julho de 2020. Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN, Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0005100-54.2019.8.14.0017
APELANTE: SANDRA LARISSA LEMOS DA SILVA

APELADO: MUNICIPIO DE CONCEICAO DO ARAGUAIA

RELATOR(A):
Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA.
ATO ADMINISTRATIVO DE REVOGAÇÃO DE PERMISSÃO DE USO DE BEM PÚBLICO. ALEGAÇÃO DE ILEGALIDADE NO ATO DE DESOCUPAÇÃO COMPULSÓRIA DE BEM PÚBLICO. NÃO OCORRÊNCIA. INSTAURAÇÃO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO. OBSERVÂNCIA DO DEVIDO PROCESSO LEGAL E DO CONTRADITÓRIO. AÇÃO AJUIZADA POR OCUPANTE
ILEGÍTIMO DO BEM PÚBLICO. AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA. EXERCÍCIO DE FATO SOBRE O BEM PÚBLICO PELA IMPETRANTE. MERA DETENÇÃO IRREGULAR.

PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM SUSCITADA DE OFÍCIO. ACOLHIDA.
SENTENÇA REFORMADA. RECURSO DE APELAÇÃO CONHECIDO E DESPROVIDO.
PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE ATIVA SUSCITADA DE OFÍCIO E ACOLHIDA PARA REFORMAR A SENTENÇA RECORRIDA, JULGANDO EXTINTO O PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO COM FUNDAMENTO NO ART. 485, VI, DO CPC.
À UNANIMIDADE.

1 – No caso,
a parte impetrante não ostenta a legitimidade ativa para postular a tutela jurisdicional de restabelecimento da ocupação de bem público, considerando que não possuía permissão de uso concedida pela Administração Municipal. Tal inconformismo não se sustenta, pois restou comprovado nos autos, que os permissionários do bem eram pessoas diversas da relação processual estabelecida.

2 - Ninguém poderá pleitear direito alheio em nome próprio, salvo quando autorizado pelo ordenamento jurídico, consoante a regra do artigo
18
, "caput”, do CPC.

3 - Possibilidade da análise das condições da ação, de ofício, em qualquer tempo e Grau de Jurisdição, nos termos do artigo
485
,
§ 3º
, do CPC.

4 –
Preliminar de ilegitimidade ativa suscitada de ofício e acolhida para reformar a sentença recorrida, julgando extinto o processo sem resolução de mérito com fundamento no art. 485, VI do CPC.

5 - RECURSO DE APELAÇÃO CONHECIDO E DESPROVIDO.
PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE ATIVA SUSCITADA DE OFÍCIO E ACOLHIDA PARA REFORMAR A SENTENÇA RECORRIDA, JULGANDO EXTINTO O PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO COM FUNDAMENTO NO ART. 485, VI, DO CPC.
À UNANIMIDADE.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos os autos.

Acordam, os Excelentíssimos Desembargadores, integrantes da 1ª Turma de Direito Público, à unanimidade,
EM CONHECER DO RECURSO DE APELAÇÃO E NEGAR-LHE PROVIMENTO

e suscitar, de ofício e acolher a preliminar de ilegitimidade ativa, para reformar a sentença, extinguindo o feito, sem resolução do mérito
, com fundamento no artigo 485, inciso VI do CPC, nos termos do voto da Desembargadora Relatora.

Belém (Pa), 20 de julho de 2020.

Desembargadora
EZILDA PASTANA MUTRAN,

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de
APELAÇÃO CÍVEL
interposta pelo
SANDRA LARISSA LEMOS DA SILVA,

contra a Sentença proferida pelo douto Juízo da 1ª Vara Cumulativa da Comarca de Conceição do Araguaia que, nos autos de
MANDADO DE SEGURANÇA
, impetrado em face de ato atribuído ao

Prefeito Municipal de Conceição do Araguaia
e ao
Secretário Municipal de Gestão e Planejamento
,

julgou extinto o processo, sem resolução do mérito, por vislumbrar a perda superveniente do objeto do
writ
.

Pela análise da
inicial mandamental
, a impetrante relata que possui empresa individual constituída e regular no município de Conceição do Araguaia denominada Lanchonete Sabor Paraense, exercendo suas atividades comerciais em imóvel (quiosque) localizado na Praça Matriz do município, sendo que, afirma que apesar de possuir autorização emitida pela Secretaria Municipal de Saúde (Vigilância Sanitária), foi surpreendida por agentes da Prefeitura e por policiais militares para desocupar o imóvel de forma compulsória, sem a instauração de processo administrativo com essa finalidade. Destaca, ainda, a mora do município em expedir o alvará definitivo, conforme o pedido realizado através de protocolo em 28/03/2019, pelo que defende possuir direito líquido e certo violado, requerendo a concessão da segurança para permanecer ocupando o imóvel.

Em suas
razões recursais
, a recorrente, após breve exposição dos fatos, defende a reforma da sentença, argumentando, em síntese, a ausência de previsão legal para apresentação de contestação em sede Mandado de Segurança, assim como alega a inexistência de má fé na conduta da impetrante e de seus patronos.

Relata que trabalha desde o ano de 2016 em conjunto com a sua mãe e seu padrasto no pequeno estabelecimento, afirmando que o Sr. Rubens Cruz Carvalho é o seu padrasto e que em razão do mesmo encerrar as atividades comerciais, realizou a abertura de empresa e obteve licença pela Secretaria Municipal de Saúde – Vigilância Sanitária, iniciando as atividades no local.

Sustenta a ausência de fundamentação da decisão quanto a tese de perda superveniente do objeto, afirmando que ocupava o imóvel, inclusive com permissão do município diante da concessão de alvará da vigilância sanitária pela Secretaria Municipal de Saúde.

Assevera que não houve a instauração de qualquer procedimento administrativo em seu desfavor por parte do Município referente a desocupação do imóvel público, reiterando possuir alvará de licença da vigilância sanitária.

Ao final, requer o conhecimento e provimento do apelo para que seja reformada a sentença de primeiro grau, no sentido de que seja concedida a segurança pleiteada, possibilitando a ocupação do imóvel (quiosque) (id 2529975).

O apelado apresentou
contrarrazões
ao recurso, rechaçando os argumentos apresentados pela recorrente, aduzindo a inépcia do recurso e, no mérito, destaca se tratar de direito personalíssimo da permissão de uso e a possibilidade de revogação unilateral, razões pelas quais defende o improvimento da Apelação para que seja mantida a sentença impugnada (id 2529976).

Coube-me a relatoria do feito por distribuição. Em juízo de admissibilidade, recebi o recurso de apelação no duplo efeito (id 2553257).

Instado a se manifestar, o Ministério Público de 2º grau, apresentou
parecer
, manifestando-se pelo conhecimento e desprovimento do recurso de Apelação, para que seja mantida a Sentença (id 2600939).

Os autos retornaram conclusos.

É o relatório.

VOTO

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do presente recurso.

Inicialmente, consigno que não procede a alegação do apelado de inépcia da peça recursal, tendo em vista que a apelante ataca os fundamentos da sentença prolatada, razão pela qual o recurso deve ser conhecido.

O artigo 1º,
caput
da Lei nº 12.016/2009 estabelece sobre o cabimento do mandado de segurança, a seguir transcrito:

"
Art. 1º Conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo
, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça." (Grifei)

Conforme o disposto, percebemos que o direito líquido e certo deve ser exibido de plano, de forma a não merecer questionamentos, pois não se viabiliza qualquer tipo de instrução probatória, ou seja, maiores investigações sobre o alegado no feito, razão pela qual devera o impetrante de plano comprovar os fatos sustentados.

Como relatado, o presente recurso de apelação tem como tema central a discussão acerca da existência de direito líquido e certo da impetrante de continuar ocupando um quiosque que fica localizado na Praça da Igreja Católica Matriz do Município de Conceição do Araguaia, no qual a autora desempenha atividade comercial do ramo de lanchonete.

Por sua vez, a sentença impugnada, afastou a preliminar de ilegitimidade ativa, declarou a extinção do processo, sem resolução do mérito, com base na perda superveniente do objeto do mandado de segurança, por entender que não restou configurada a tese de ilegalidade do ato administrativo, com base no entendimento de que a Administração Municipal comprovou a instauração do devido processo legal e a observância do contraditório, constatando que houve formalmente o indeferimento do pedido administrativo da impetrante pela autoridade competente.

Nesse contexto, verifico que não assiste razão a apelante, não quanto a alegação de nulidade da sentença por ausência de fundamentação, isto porque o(a) magistrado(a) fundamentou o entendimento adotado de perda superveniente do objeto do
writ
, entendendo pela inexistência de ilegalidade do ato administrativo praticado, diante da instauração do devido processo legal e do contraditório para a desocupação do imóvel.

Feitas essas considerações,
observa-se na verdade inadequação na decisão quanto ao entendimento de perda superveniente do objeto do
writ
, uma vez que a conclusão adotada de inexistência de ilegalidade no ato praticado pela autoridade coatora ensejaria a denegação da segurança, por inexistir direito líquido e certo a ser amparado no
mandamus
, todavia, no caso vertente, deve ser analisada a legitimidade da parte autora para a impetração do mandado de segurança por se tratar de matéria de ordem pública, como passo a demonstrar.

Como é cediço, a apelação devolve ao Tribunal o conhecimento da matéria impugnada, bem como das questões suscitadas e discutidas no processo, sendo vedado o conhecimento de não matéria não suscitada oportunamente perante o magistrado de primeiro grau, com exceção das questões de ordem pública.

Nesse sentido, destaco o teor do artigo 1.013, §1° do Código de Processo Civil.

“Art. 1.013. A apelação devolverá ao tribunal o conhecimento da matéria impugnada.

§ 1º Serão, porém, objeto de apreciação e julgamento pelo tribunal todas as questões suscitadas e discutidas no processo, ainda que não tenham sido solucionadas, desde que relativas ao capítulo impugnado.”

Assim, a questão relativa a legitimidade ativa de parte, além de ter sido suscitada e discutida no processo, também é matéria de ordem pública, sendo possível a
análise das condições da ação, de ofício, em qualquer tempo e Grau de Jurisdição, nos termos do artigo
485
,
§ 3º
, do
CPC, senão vejamos:

“Art. 485. O juiz não resolverá o mérito quando:

(...)

§ 3º O juiz conhecerá de ofício da matéria constante dos incisos IV, V, VI e IX, em qualquer tempo e grau de jurisdição, enquanto não ocorrer o trânsito em julgado.
”

Do exame dos autos, é possível reconhecer a ilegitimidade ativa da impetrante para ingressar com o presente mandado de segurança.

A legitimidade
ad causam
envolve a indagação fundamental de quem é o titular para movimentar a pretensão deduzida em Juízo.

O art. 17 do Código de Processo Civil trata da legitimidade no seguinte sentido:

“Art. 17. Para postular em juízo é necessário ter interesse e legitimidade.”

Analisando o caso, por esse prisma, verifica-se que a apelante/impetrante ajuizou o
writ
, argumentando ilegalidade no ato de sua desocupação compulsória de um quiosque localizado na Praça da Igreja Matriz do município de Conceição do Araguaia, afirmando possuir autorização emitida pela Secretaria Municipal de Saúde (Vigilância Sanitária) e em razão de não ter sido instaurado procedimento administrativo prévio para tal finalidade, anexando aos autos, a referida autorização e o requerimento administrativo de licença apresentado em 28/03/2019 junto à Secretaria de Meio Ambiente (id 2529968).

Ocorre que, por se tratar de um bem público, competia a impetrante comprovar possuir a autorização, permissão ou concessão emitida pela Administração Pública Municipal para a utilização do referido bem público, localizado na Praça da Igreja Matriz.

Neste ponto, deve ser ressaltado que o fato da impetrante possuir autorização de funcionamento expedido pela vigilância sanitária não se confunde com a obrigatoriedade de ter autorização do uso de bem público, possuindo naturezas distintas, uma vez que a
licença
sanitária será emitida pelos seguintes órgãos públicos encarregados de fiscalizar a produção e a comercialização de produtos e serviços, visando proteger a saúde da população, ou seja, a referida licença está relacionada com a atividade comercial do ramo de lanchonete realizada pela impetrante.

Ad
emais, por ocasião das informações prestadas pela autoridade coatora, o Município de Conceição do Araguaia comprovou que o bem público (quiosque), objeto do
Writ
, estava com permissão de uso para o Sr. Rubens Cruz Carvalho e sua esposa Maria Goreth Nascimento Lemos da Silva a partir de outubro de 2017 (vide Termo de Permissão id 2529970), conforme requerimento e protocolos administrativos, havendo inclusive a cobrança de débitos pelo Município referente taxa de ocupação do bem público (id 2529969).

Ressalta-se que os autorizados Rubens Carvalho e Maria Goreth, conforme consta dos autos, são respectivamente, padrasto e mãe da impetrante.

Por conseguinte, no ano de 2018 o Sr. Rubens Cruz Carvalho foi notificado da ocupação irregular do bem público, pois não foi renovada a permissão de uso, em seguida, o Município instaurou processo administrativo para revogar a permissão de uso do espaço público, conforme Portaria 70/2018, assim como, a parte foi regularmente notificada pessoalmente para apresentar defesa em dezembro de 2018 (vide id 2529971).

Posteriormente, no ano de 2019 também não foi expedido o termo de Permissão de Uso de Espaço Público em favor do Sr. Rubens Cruz Carvalho, conforme certidão, circunstâncias que resultaram na desocupação compulsória do espaço público.

Portanto, resta inequívoca a ausência de legitimidade ativa da autora/recorrente para a impetração do presente Mandado de Segurança com a finalidade de permanecer no bem público, tendo em vista que o Município de Conceição do Araguaia possuía relação jurídico administrativa estabelecida com o Sr. Rubens Cruz Carvalho e com a Sra. Maria Goreth Nascimento Lemos da Silva, conforme Permissão de Uso de Bem Público.

Destaca-se que no referido Termo de Permissão Uso firmado, consta na cláusula sexta expressamente que o permissionário não poderá permitir a utilização da área, total ou parcialmente, por terceiros, desta forma, os permissionários não poderiam alugar, ceder ou negociar a qualquer título o bem público em questão.

Assim, ainda que a apelante tenha sido atingida pelo ato de desocupação compulsória, tal circunstância decorre unicamente da mera detenção irregular da posse do referido espaço público pela própria autora, tendo em vista que não possuía permissão para a utilização do bem público concedida pela Administração Municipal.

Sobre a questão, deve ser ressaltado que ninguém poderá pleitear direito alheio em nome próprio, salvo quando autorizado pelo ordenamento jurídico, consoante a regra do artigo 18,
caput
do CPC,
in verbis
:

“Art. 18. Ninguém poderá pleitear direito alheio em nome próprio, salvo quando autorizado pelo ordenamento jurídico.”

Nessa linha de entendimento, cito a jurisprudência de outros tribunais que corroboram o meu entendimento, senão vejamos:

“APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE. RESCISÃO DE CONTRATO DE CONCESSÃO DE USO DE BEM PÚBLICO. DEMHAB.
ILEGITIMIDADE ATIVA.
Evidenciado que o contrato de permissão de uso de bem público, firmado entre os apelantes e o DEMHAB, foi rescindido por grave infração contratual, carece a parte autora de legitimidade para figurar no pólo ativo da demanda de reintegração de posse. Extinção do processo. Art. 267, VI, do CPC. APELO DESPROVIDO. UNÂNIME (Apelação Cível Nº 70059085589, Vigésima Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Dilso Domingos Pereira, Julgado em 30/04/2014)

(TJ-RS - AC: 70059085589 RS, Relator: Dilso Domingos Pereira, Data de Julgamento: 30/04/2014, Vigésima Câmara Cível, Data de Publicação: Diário da Justiça do dia 13/05/2014)

APELAÇÃO REINTEGRAÇÃO DE POSSE - PARTE EXTERNA DA ESTAÇÃO DE TREM DE GUAPITUBA DA CPTM - BANCA DE DOCES E BANCA DE JORNAIS INSTALADAS NA CALÇADA -
BEM PÚBLICO DE USO COMUM PERTENCENTE À MUNICIPALIDADE INTELIGÊNCIA DO ART. 99, DO CÓDIGO CIVIL ILEGITIMIDADE ATIVA DE PARTE DA CPTM EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM EXAME DO MÉRITO
SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

(TJ-SP - APL: 00006080720128260348 SP 0000608-07.2012.8.26.0348, Relator: Amorim Cantuária, Data de Julgamento: 25/02/2014, 3ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 28/02/2014)

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS CUMULADA COM AÇÃO DECLARATÓRIA INCIDENTAL.
ATO ADMINISTRATIVO DE REVOGAÇÃO DE AUTORIZAÇÃO DE USO DE BEM PÚBLICO NÃO PUBLICADO À ÉPOCA DA DESOCUPAÇÃO FORÇADA. ILEGALIDADE. AÇÃO AJUIZADA POR OCUPANTE ILEGÍTIMO DO IMÓVEL. AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA.
1) A revogação de autorização de uso de bem público deve ser realizada por ato administrativo revestido das características que lhe conferem legalidade, como a sua publicação.

2) A desocupação de imóvel por fiscais da Prefeitura antes do cumprimento dos requisitos formais do ato administrativo é ilegal.

3)
Se, no momento da desocupação ilegalmente realizada, o imóvel era ocupado por pessoa diversa daquela a quem os atos se dirigiam, não tem essa pessoa legitimidade para ajuizamento de ação por danos morais decorrentes daquele ato ilegal.

(TJ-ES - APL: 00010407020068080046, Relator: ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA, Data de Julgamento: 21/06/2011, TERCEIRA CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 01/07/2011)

Nesse contexto, carece a
parte
autora, ora apelante, de legitimidade para figurar no polo ativo do presente mandado de segurança, impondo-se a
extinção

do processo, sem resolução de mérito, com base no art. 485, VI do Código de Processo Civil
, devendo ser modificado o fundamento da sentença guerreada que declarou a extinção do processo, com base na perda superveniente do objeto do
writ
.

No mais, registro que, conforme restou demonstrado, o ato de desocupação do bem público pelos fiscais da Prefeitura, foi antecedido de instauração de processo administrativo para a
revogação de autorização de uso de bem público, sendo o permissionário Rubens Cruz Carvalho devidamente notificado, assim inexiste a apontada ilegalidade no ato administrativo municipal, pois foi pautado na legalidade, no devido processo legal e com observância ao contraditório.

Ante o exposto, na esteira do parecer ministerial,
CONHEÇO RECURSO DE APELAÇÃO E NEGO-LHE PROVIMENTO e suscito de ofício e acolho a preliminar de ilegitimidade ativa
ad causam
para reformar a sentença,
julgando extinto o processo, sem resolução do mérito, com fundamento no artigo 485, inciso VI do Código de Processo Civil, tudo nos termos da fundamentação lançada.

É o voto.

P. R. I.

Servirá a presente decisão como mandado/ofício, nos termos da Portaria n°3731/2015-GP.

Belém (Pa), 20 de julho de 2020.

Desembargadora
EZILDA
PASTANA
MUTRAN,

Relatora

Belém, 03/08/2020