Tribunal: TJPA
Processo: 0000453-18.2007.8.14.0023
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA
Órgão julgador: MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10014 - Violação dos Princípios Administrativos
Data de julgamento: 2020-08-10

Ementa:
EMENTA. ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. EX-PREFEITO. PRESTAÇÃO DE CONTAS APÓS O AJUIZAMENTO DA AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATRASO DESARRAZOADO (5 ANOS). ATO DE IMPROBIDADE CONFIGURADO. MULTA CIVIL, SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS E PROIBIÇÃO DE CONTRATAR COM O PODER PÚBLICO. INAPLICABILIDADE DO PRINCÍPIO DA INSIGNIFICÂNCIA. RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. APELAÇÃO CONHECIDA E NÃO PROVIDA. 1. De acordo com a Cláusula oitava , o Convênio nº 095/02 teria prazo de vigência até 31.12.2002 e nos termos da Cláusula sexta a prestação das contas deveria ocorrer após 30 dias dessa data. Até a data do ajuizamento da ação de improbidade em 12/09/2007 a obrigação não havia sido cumprida. Apenas em 28.10.2009, ou seja, 5 anos após a data em que deveria ter efetuado o ato, as contas foram prestadas. 2. Não há como negar que o apelante detinha pleno conhecimento da obrigatoriedade de prestar contas acerca do dinheiro público, porquanto trata-se de obrigação legal. Não parece razoável supor que a conduta se qualifique como mera irregularidade quando considerado que as contas só foram prestadas após a ciência da presente ação e após longo decurso de tempo, sem qualquer justificativa idônea para o atraso de quase cinco anos. 3. Configuração do dolo genérico, já que as evidências dos autos apontam que a prestação das contas ocorreu para afastar eventual aplicação da lei civil. 4. Razoabilidade e proporcionalidade das sanções aplicadas. Manutenção da condenação ao pagamento de multa civil no equivalente a 05 (cinco) vezes o valor da última remuneração recebida no exercício do mandato. Medida que não possui caráter indenizatório, traduzindo-se em meio corretivo. Logo não há que se suscitar o afastamento da sanção sob o argumento de ausência de prejuízo ao erário. Impossibilidade de aplicação do princípio da insignificância. Salvaguarda da moralidade administrativa, insuscetível de quantificação. 5. Suspensão dos direitos políticos pelo período de 3 anos e a proibição de contratar com o Poder Público, aplicadas de forma razoável e proporcional. Longo período de omissão na prestação das contas. Pena que deve cumprir seu papel repressivo e pedagógico, desestimulando condutas ilícitas futuras. 6. Na esteira do parecer ministerial, apelação conhecida e não provida. 7. À unanimidade. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, à unanimidade, em CONHECER da APELAÇÃO NEGANDO-LHE PROVIMENTO, nos termos do voto da eminente Desembargadora Relatora. Julgamento ocorrido na 23ª Sessão Ordinária do Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público, Tribunal de Justiça do Estado do Pará, no período de 10 (dez) à 17 (dezessete) de agosto de 2020. ELVINA GEMAQUE TAVEIRA Desembargadora Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0000453-39.2007.8.14.0023
APELANTE: MUNICIPIO DE IRITUIA

APELADO: BENEDITO AUGUSTO BANDEIRA FERREIRA

RELATOR(A):
Desembargadora MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA

EMENTA

EMENTA. ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. EX-PREFEITO. PRESTAÇÃO DE CONTAS APÓS O AJUIZAMENTO DA AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATRASO DESARRAZOADO (5 ANOS). ATO DE IMPROBIDADE CONFIGURADO. MULTA CIVIL, SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS E PROIBIÇÃO DE CONTRATAR COM O PODER PÚBLICO. INAPLICABILIDADE DO PRINCÍPIO DA INSIGNIFICÂNCIA. RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE.
APELAÇÃO CONHECIDA E NÃO PROVIDA
.

1.

De acordo com a Cláusula oitava , o Convênio nº 095/02 teria prazo de vigência até 31.12.2002 e nos termos da Cláusula sexta a prestação das contas deveria ocorrer após 30 dias dessa data. Até a data do ajuizamento da ação de improbidade em 12/09/2007 a obrigação não havia sido cumprida. Apenas em 28.10.2009, ou seja, 5 anos após a data em que deveria ter efetuado o ato, as contas foram prestadas.

2.

Não há como negar que o apelante detinha pleno conhecimento da obrigatoriedade de prestar contas acerca do dinheiro público, porquanto trata-se de obrigação legal. Não parece razoável supor que a conduta se qualifique como mera irregularidade quando considerado que as contas só foram prestadas após a ciência da presente ação e após longo decurso de tempo, sem qualquer justificativa idônea para o atraso de quase cinco anos.

3.

Configuração do dolo genérico, já que as evidências dos autos apontam que a prestação das contas ocorreu para afastar eventual aplicação da lei civil.

4.

Razoabilidade e proporcionalidade das sanções aplicadas. Manutenção da condenação ao pagamento de multa civil no equivalente a 05 (cinco) vezes o valor da última remuneração recebida no exercício do mandato. Medida que não possui caráter indenizatório, traduzindo-se em meio corretivo. Logo não há que se suscitar o afastamento da sanção sob o argumento de ausência de prejuízo ao erário. Impossibilidade de aplicação do princípio da insignificância. Salvaguarda da moralidade administrativa, insuscetível de quantificação.

5.

Suspensão dos direitos políticos pelo período de 3 anos e a proibição de contratar com o Poder Público, aplicadas de forma razoável e proporcional. Longo período de omissão na prestação das contas. Pena que deve cumprir seu papel repressivo e pedagógico, desestimulando condutas ilícitas futuras.

6.

Na esteira do parecer ministerial, apelação conhecida e não provida.

7. À unanimidade.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da
1ª Turma de Direito Público
, à unanimidade, em CONHECER da APELAÇÃO NEGANDO-LHE PROVIMENTO
,
nos termos do voto da eminente Desembargadora Relatora.

Julgamento ocorrido na 23ª Sessão Ordinária do Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público, Tribunal de Justiça do Estado do Pará, no período de 10 (dez) à 17 (dezessete) de agosto de 2020.

ELVINA GEMAQUE TAVEIRA

Desembargadora Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível (processo nº 0000453-39.2007.8.14.0023) interposta por BENEDITO AUGUSTO BANDEIRA FERREIRA contra o MUNICÍPIO DE IRITUIA, diante da sentença prolatada pelo Juízo da Vara Única de Irituia/PA, nos autos da Ação Civil por Improbidade Administrativa ajuizada pelo apelado.

A sentença recorrida teve a seguinte conclusão:

ANTE O EXPOSTO, julgo procedente a presente ação e, em consequência, CONDENOBENEDITO AUGUSTO BANDEIRA FERREIRA por violação à norma capitulada no art.11, VI, da Lei 8.429/92, à luz das argumentações acima aduzidas, aplico ao demandado as seguintes penalidades: I) Suspensão dos direitos políticos pelo período de 03 (três) anos; II) Multa civil no valor correspondente a cinco vezes o valor da remuneração mensal percebida pelo requerido à época dos fatos, enquanto Prefeito Municipal de Irituia; III) Proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que seja por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo período de 03 (três) anos. A multa civil de que trata o item I deverá ser revertida em favor do Município de Irituia, nos termos do que preceitua o art. 18 da Lei nº. 8.429/92.Intime-se o autor, através de seu representante legal. Notifique-se o Ministério Público Estadual. Oficie-se à Câmara Municipal de Irituia, através de sua Presidente, dando ciência da presente decisão para os fins de direito. Condeno, ainda, o réu em custas e despesas processuais e honorários advocatícios os quais fixo em R$ 1.000,00 (um mil reais), nos termos do art. 20, §4º do CPC. Transitada em julgado esta sentença, expeçam-se as comunicações de ordem, inclusive ao Egrégio Tribunal Regional Eleitoral do Pará (TRE/PA), bem como ao cartório judicial desta Zona Eleitoral, para fins da suspensão dos direitos políticos ora determinada. Publique-se. Registre-se. Intime-se. Irituia/PA, 04 de julho de 2018.

Em razões recursais o apelante afirma que não há qualquer comprovação de ato doloso ou culposo que demonstre a sua má-fé na alegada ausência de prestação de contas. Ressalta que o mero atraso na prestação de contas não constitui ato de improbidade. Suscita ainda que as penalidades aplicadas violam os princípios da racionalidade e proporcionalidade, requerendo, de forma subsidiária a aplicação da multa em grau mínimo, afastando-se as penalidades de suspensão de direitos políticos e proibição de contratar com o Poder Público.

Em contrarrazões o Município de Irituia pugna pela manutenção da sentença.

O Órgão Ministerial, na qualidade de fiscal da ordem jurídica, emitiu parecer pelo não provimento da apelação.

Coube-me a relatoria do feito por distribuição.

É o relato do essencial.

VOTO

Presentes os pressupostos de admissibilidade, com base no CPC/15, conheço do recurso e passo a apreciá-lo.

A questão em análise reside em verificar se restou caracterizado o Ato de Improbidade Administrativa por alegada violação ao disposto no artigo 11, VI da Lei n.º 8.429/92 (ausência de prestação de contas).

Segundo José dos Santos Carvalho Filho, a Ação de improbidade administrativa é aquela em que se pretende o reconhecimento judicial de condutas de improbidade na Administração, perpetradas por administradores públicos e terceiros, e a consequente aplicação das sanções legais, com o escopo de preservar o princípio da moralidade administrativa.

A Constituição Federal ao tratar das sanções decorrentes de improbidade estabelece, em seu artigo 37, §4º, que
os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário,
na forma e gradação previstas em lei
, sem prejuízo da ação penal cabível.

Como cediço, a
Ação de Improbidade Administrativa é regulada pela Lei n.º 8.429/92, cuja estrutura se compõe de cinco pontos principais:
o sujeito passivo
(administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de 50% do patrimônio ou da receita anual - artigo 1º),
o sujeito ativo
(agente público - artigo 2º e, terceiros – artigo 3º),
a tipologia da improbidade
(atos de improbidade que importam em enriquecimento ilícito – artigo 9º, atos que causam prejuízo ao erário – artigo 10 e, atos que atentam contra os princípios da Administração pública – artigo 11),
as sanções
(perda de bens e valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos, pagamento de multa civil, proibição de contratar com o Poder Público e, proibição de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios – artigo 12, incisos I à III, onde cada inciso contém relação própria para uma determinada espécie de improbidade)
e, os procedimentos administrativo e judicial
(procedimento administrativo – artigos 14 à 16 e, judicial – artigos 17 e 18).

Em relação a tipologia da improbidade, José dos Santos Carvalho Filho leciona:

(...)
ENRIQUECIMENTO ILÍCITO
– Segundo o art. 9º, a conduta de improbidade gera enriquecimento ilícito quando o autor aufere “qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1º” da lei. Essa é a conduta genérica, constando dos incisos I a XII as condutas específicas. Constitui objeto da tutela o enriquecimento legítimo, justo e moral. Não há objeção a que o indivíduo se enriqueça, desde que o faça por meios lícitos. O que a lei proíbe é o enriquecimento ilícito, ou seja, aquele que ofende os princípios da moralidade e da probidade. O pressuposto exigível do tipo é a percepção da vantagem patrimonial ilícita obtida pelo exercício da função pública em geral. Pressuposto dispensável é o dano ao erário. Significa que a conduta de improbidade no caso pode perfazer-se sem que haja lesão aos cofres públicos. É o que ocorre, por exemplo, quando servidor recebe propina de terceiro para conferir-lhe alguma vantagem. O elemento subjetivo da conduta, embora omisso o dispositivo, restringe-se ao dolo; a culpa não se compadece com a fisionomia do tipo. Realmente, não se pode conceber que algum servido receba vantagem indevida por imprudência, imperícia e negligência. Por outro lado, o tipo não admite tentativa, como na esfera penal, seja quando meramente formal a conduta (ex: aceitar emprego), seja quando material (recebimento de vantagem). Consequentemente, só haverá improbidade ante a consumação da conduta. O sujeito ativo, em algumas situações, pode ser o agente público e o terceiro, cada um deles necessariamente numa face da conduta e animados do mesmo propósito de ilicitude (coautoria). É o que ocorre na corrupção, em que o terceiro oferece a vantagem (corruptor) e o agente recebe pra si (corrupto). Noutras situações, contudo, pode ser sujeito ativo apenas o agente, quando, por exemplo, adquire bens cujo valor se afigura desproporcional à sua renda. Quanto à natureza do tipo, tratar-se-á sempre de conduta comissiva. De fato, a conduta genérica do caput e as específicas dos incisos não comportam condutas omissivas. Ninguém pode ser omisso para receber vantagem indevida, aceitar emprego ou comissão ou utilizar em seu favor utensílio pertencente ao patrimônio público.

DANOS AO ERÁRIO
-
Os atos de improbidade que causam prejuízos ao erário estarão previstos no art. 10 da Lei n.º 8.429/92. Representam eles “qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no artigo 1º
” da mesma lei. Além da conduta genérica do caput, a lei relaciona as condutas específicas nos incisos I a XV. (...) A perda patrimonial, consiste em qualquer lesão que afete o patrimônio, este em seu sentido amplo. Desvio indica direcionamento indevido de bens ou haveres; apropriação é a transferência indevida da propriedade; malbaratamento significa desperdiçar, dissipar, vender com prejuízo; e a dilapidação equivale a destruição, estrago. Na verdade, estas quatro últimas ações são exemplos de meios que conduzem à perda patrimonial; este é o gênero, do qual aquelas são espécies. O objeto da tutela reside na preservação do patrimônio público. Não somente é de proteger-se o erário em si, com suas dotações e recursos, como outros bens e valores jurídicos de que se compõe o patrimônio público. Esse é o intuito da lei no que toca a tal aspecto. Pressuposto exigível é a ocorrência do dano ao patrimônio das pessoas referidas no art. 1º da lei. Nesta há menção a prejuízo ao erário, termo que transmite o sentido de perda patrimonial em sentido estrito, mas a ideia é mais ampla, significando dano, indicativo de qualquer tipo de lesão. (...)
Pressuposto dispensável é a ocorrência de enriquecimento ilícito. A conduta pode provocar dano ao erário sem que alguém se locuplete indevidamente.
É o caso em que o agente realiza operação financeira sem observância das normais legais e regulamentares (ar. 10, inciso VI).
O elemento subjetivo é o dolo ou a culpa, como consta do caput do dispositivo.
(...) No que tange ao sujeito ativo, repetimos o comentário já feito anteriormente a propósito do enriquecimento ilícito; tanto pode a improbidade ser cometida pelo agente público (quando, por exemplo, age negligentemente na arrecadação de tributo, como previsto no at. 10, X), quanto pelo agente em coautoria com o terceiro (como ocorre quando o agente indevidamente faz doação de bem público a terceiro, nos termos do art. 10, III).
A natureza dos tipos admite condutas comissivas e omissivas
, o que nesse aspecto se diferencia dos atos que importam em enriquecimento ilícito, só perpetrados, como vimos, por atos comissivos. Se o agente concorre para que bem público seja incorporado ao patrimônio da pessoa privada (art. 10, I), sua conduta é comissiva; quando permite a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento (art. 10, IX), sua conduta é normalmente omissiva.

VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS
–
Diz o art. 11 da Lei n.º 8.429/1992 que se configura como ato de improbidade administrativa “que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições
”. Essa é a conduta genérica; os incisos I a VII relacionam as condutas específicas. (...) No dispositivo em foco, constitui objeto da tutela a observância dos princípios constitucionais. Com a positivação dos princípios, criam-se tipos legais conformadores de improbidade administrativa. Assim, a violação de princípio configura-se fatalmente como violação do princípio da legalidade.
O pressuposto exigível é somente a vulneração em si dos princípios administrativos. Consequentemente, são pressupostos dispensáveis o enriquecimento ilícito e o dano ao erário
. A improbidade, portanto, cometida com base no art. 11, pode não provocar lesão patrimonial às pessoas mencionadas no art. 1º nem permitir o enriquecimento indevido de agentes e terceiros. É o caso em que o agente retarda a prática de ato de ofício (art. 11, II). Não obstante, essa improbidade pode caracterizar-se como gravíssima, permitindo até mesmo a aplicação das sanções de perda de função pública e de suspensão dos direitos políticos.
O elemento subjetivo é exclusivamente o dolo
; não tendo havido na lei referência à culpa, como seria necessário, não se enquadra como ato de improbidade aquele praticado por imprudência, negligência ou imperícia. Poderá, é óbvio, constituir infração funcional e gerar a aplicação de penalidade, conforme a lei de incidência, mas de improbidade não se cuidará (...) Quanto ao sujeito ativo, a regra é que somente o agente público assim se qualifique. O terceiro somente será coautor se induzir ou concorrer para a improbidade praticada pelo agente, ou locupletar-se da prática do ato. Para exemplificar, é concebível que terceiro, representante de empresa, induza o agente a frustrar a licitude de concurso público (art. 11, inciso V); se o fizer, será autor de ato de improbidade (art. 3º).
Finalmente, a natureza dos tipos implica condutas comissivas e omissivas
. Como exemplo das primeiras, cite-se a revelação pelo agente de fato de que tenha ciência em virtude de sua competência administrativa (art. 11, III);
já a omissiva é a conduta em que o agente “deixa de praticar indevidamente, ato de ofício”
(artigo 11, II).

(Carvalho Filho, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 27. ed. rev., ampl. E atual. até 31.12.2013 – São Paulo: Atlas, 2014). (grifo nosso).

No caso dos autos,
a Ação de Improbidade Administrativa, originária deste recurso, fora ajuizada pelo Município de Irituia contra

Benedito Augusto Bandeira Ferreira, ex Prefeito de Irituia, pelo fato do antigo gestor não ter prestado contas dos recursos recebidos por meio do Convênio nº 095/2002, firmado com a Secretaria Executiva de Trabalho e Promoção Social do Estado do Pará, que teve como objeto o repasse de recursos para a execução da 3ª etapa do processo de revisão dos Benefícios de Prestação Continuada – B.P.C., no valor de R$ 987,00.

No que concerne à tipificação de violação aos princípios administrativos, o artigo 11 da Lei n.º 8.429/92 dispõe:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:

I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;

II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;

III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo;

IV - negar publicidade aos atos oficiais;

V - frustrar a licitude de concurso público;

VI -
deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo
;

Como se vê, o tipo descrito no art.11 prescinde da demonstração de dano ao erário. Nesse sentido:

ADMINISTRATIVO. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONVÊNIO ADMINISTRATIVO. TARDIA APRESENTAÇÃO DE CONTAS. ART. 11, II, DA LEI N. 8.429/92. ALEGAÇÃO DE CERCEAMENTO DE DEFESA E DE INEXISTÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE. INCIDÊNCIA DO ENUNCIADO N. 7 DA SÚMULA DO STJ.

DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL NÃO COMPROVADA.

(...)

V -
Os atos de improbidade administrativa descritos no artigo 11 da Lei n. 8.429/1992, como visto, dependem da presença do dolo genérico, mas dispensam a demonstração da ocorrência de dano para a Administração Pública ou enriquecimento ilícito do agente
.

Precedentes: REsp 1.500.812/SE, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 28.5.2015; REsp 1.320.315/DF, Rel.

Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 20.11.2013.

(...)

(STJ. AgInt no REsp 1576653/RN, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/04/2017, DJe 19/04/2017).

No caso de atraso na prestação de contas, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça entende que para caracterização do ato de improbidade é necessário que esteja configurado o elemento subjetivo do dolo. Senão vejamos:

PROCESSUAL CIVIL.

AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE

2015.

APLICABILIDADE.

AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA.

ATRASO

NA

PRESTAÇÃO DE CONTAS. DEMONSTRAÇÃO DE DOLO OU MÁ-FÉ.

INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 83/STJ. REVISÃO.

IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA N. 7/STJ. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. I -

Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. Assim sendo, in casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015. II -

O acórdão recorrido adotou entendimento consolidado nesta Corte, no sentido de que o mero atraso na prestação de contas não configura conduta ímproba, salvo se inequivocadamente comprovado o dolo

ou má-fé do agente público, no sentido de retardar a apresentação.
III - In casu, rever tal entendimento, com o objetivo de acolher a pretensão recursal, qual seja, afastar a condenação por improbidade administrativa, demandaria

necessário revolvimento de matéria fática, o que é inviável em sede de recurso especial, à luz do óbice contido na Súmula 7/STJ. IV -

O Agravante não apresenta, no agravo, argumentos suficientes para desconstituir a decisão recorrida. V - Agravo Interno improvido. (AgInt no REsp 1441459/SC, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 16/03/2017, DJe 24/03/2017).

De acordo com a Cláusula oitava, o Convênio nº
095/02 teria prazo de vigência até 31.12.2002 e nos termos da Cláusula sexta a prestação das contas deveria ocorrer após 30 dias dessa data.

Até a data do ajuizamento da ação de improbidade em 12/09/2007 a obrigação não havia sido cumprida. Apenas em 28.10.2009,
ou seja, 5 anos após a data em que deveria ter efetuado o ato, as contas foram prestadas.

Não há como negar que o apelante detinha pleno conhecimento da obrigatoriedade de prestar contas acerca do dinheiro público, porquanto trata-se de obrigação legal. Não parece razoável supor que a conduta se qualifique como mera irregularidade, quando considerado que as contas só foram prestadas após a ciência da presente ação e após longo decurso de tempo, sem qualquer justificativa idônea para o atraso de quase cinco anos, conforme bem pontuado na sentença:

“Examinando os termos do ajuste, verifico que a vigência do referido convênio expirou em31.12.2002 e que o requerido somente veio a prestar contas dos recursos recebidos em28.10.2009 (fl. 78), após, portanto, o ajuizamento desta ação, quando deveria tê-lo feito até30.01.2003.A prestação de contas foi aprovada com ressalva, conforme se extrai dos documentos de fls.160/164.No caso dos autos, extrai-se que a conduta do réu, de omitir-se quanto ao dever de prestar contas, atentou contra os princípios da Administração Pública, em especial contra os princípios da moralidade e da legalidade. Vale frisar que o próprio requerido não nega a prática do ato ímprobo, limitando-se a alegar, em sua defesa, que da sua conduta não adveio prejuízo ao erário. Neste particular, cabe destacar, todavia, que para a configuração do ato de improbidade que atenta contra os princípios da administração pública não se exige a comprovação de efetivo prejuízo, sendo esta dispensável. ”

No mesmo sentido, colaciono precedente deste Egrégio Tribunal:

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11, VI DA LEI N. 8.429/1992. DESNECESSIDADE DE OCORRÊNCIA DE PREJUÍZO AO ERÁRIO OU DE ENRIQUECIMENTO DO AGENTE
. AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. IMPOSSIBILIDADE DE INTERPRETAÇÃO EXTENSIVA
. ATRASO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. POSSIBILIDADE EXCEPCIONAL DE CONFIGURAÇÃO DO ATO ÍMPROBO, DESDE QUE CONFIGURADO O ELEMENTO SUBJETIVO DO DOLO GENÉRICO OU DA MÁ-FÉ. PRECEDENTE DO STJ. CIRCUNSTÂNCIAS FÁTICAS E PROBATÓRIAS QUE EVIDENCIAM O DOLO GENÉRICO DO GESTOR. PRESUNÇÃO ABSOLUTA ACERCA DE SEU CONHECIMENTO A RESPEITO DA OBRIGAÇÃO CONSTITUCIONAL DE PRESTAR CONTAS. ATRASO DE CINCO ANOS EM PRESTAR CONTAS. INEXISTENCIA DE QUALQUER JUSTIFICATIVA QUE TENHA LEVADO AO IMPEDIMENTO DE PRESTAR AS CONTAS TEMPESTIVAMENTE.
RÉU QUE PROTOCOLOU A PRESTAÇÃO DE CONTAS TRAVESTIDA DE RECURSO DE REVISÃO PERANTE O TCM-PA APÓS A SUA CITAÇÃO VÁLIDA NO PROCESSO JUDICIAL. GESTOR QUE DEMONSTROU NÃO TER OBJETIVADO CUMPRIR COM SEU DEVER DE PRESTAR CONTAS, MAS SIM DE SE ESQUIVAR DA APLICAÇÃO DA LEI CIVIL. A AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO TEM O CONDÃO DE COMPELIR O GESTOR A PRESTAR CONTAS, MAS SIM TUTELAR DIREITOS INDISPONÍVEIS. ART. 11, CAPUT, DA LEI N. 8429/1992. VIOLAÇÃO DOS PRINCIPIOS DA HONESTIDADE E DA LEGALIDADE. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO.

(TJ-PA - AC: 00000071220118140011 BELÉM, Relator: LUIZ GONZAGA DA COSTA NETO, Data de Julgamento: 21/10/2019, 2ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO, Data de Publicação: 01/11/2019).

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11, VI DA LEI N. 8.429/1992. DESNECESSIDADE DE OCORRÊNCIA DE PREJUÍZO AO ERÁRIO OU DE ENRIQUECIMENTO DO AGENTE. AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. IMPOSSIBILIDADE DE INTERPRETAÇÃO EXTENSIVA. ATRASO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS.
POSSIBILIDADE EXCEPCIONAL DE CONFIGURAÇÃO DO ATO ÍMPROBO, DESDE QUE CONFIGURADO O ELEMENTO SUBJETIVO DO DOLO GENÉRICO OU DA MÁ-FÉ. PRECEDENTE DO STJ. CIRCUNSTÂNCIAS FÁTICAS E PROBATÓRIAS QUE EVIDENCIAM O DOLO GENÉRICO DO GESTOR. RÉU QUE ESTAVA NO ÚLTIMO ANO DE SEU SEGUNDO MANDATO (CONSECUTIVO) A FRENTE DA PREFEITURA DE MARITUBA-PA. PRESUNÇÃO ABSOLUTA ACERCA DE SEU CONHECIMENTO A RESPEITO DA OBRIGAÇÃO CONSTITUCIONAL DE PRESTAR CONTAS. ATRASO DE MAIS DE DOIS ANOS EM PRESTAR CONTAS. INEXISTENCIA DE QUALQUER JUSTIFICATIVA QUE TENHA LEVADO AO IMPEDIMENTO DE PRESTAR AS CONTAS TEMPESTIVAMENTE. RÉU QUE PROTOCOLOU A PRESTAÇÃO DE CONTAS PERANTE O TCM-PA APÓS 30 DIAS DE SUA CITAÇÃO VÁLIDA NO PROCESSO JUDICIAL. GESTOR QUE DEMONSTROU NÃO TER OBJETIVADO CUMPRIR COM SEU DEVER DE PRESTAR CONTAS, MAS SIM DE SE ESQUIVAR DA APLICAÇÃO DA LEI CIVIL.
A AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO TEM O CONDÃO DE COMPELIR O GESTOR A PRESTAR CONTAS, MAS SIM TUTELAR DIREITOS INDISPONÍVEIS. ART. 11, CAPUT, DA LEI N. 8429/1992. VIOLAÇÃO DOS PRINCIPIOS DA HONESTIDADE E DA LEGALIDADE. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO.?

(TJ-PA - AC: 00250916820098140133 BELÉM, Relator: LUIZ GONZAGA DA COSTA NETO, Data de Julgamento: 12/08/2019, 2ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO, Data de Publicação: 20/08/2019).

Deste modo, o caso amolda-se aos precedentes, tendo em vista a configuração do dolo genérico, já que as evidências dos autos apontam que a prestação das contas ocorreu para afastar eventual aplicação da lei civil.

DA ALEGAÇÃO DE FALTA DE RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE NA APLICAÇÃO DAS PENALIDADES

A sentença aplicou as seguintes penalidades ao apelante: suspensão dos direitos políticos pelo período de 03 (três) anos; II) Multa civil no valor correspondente a cinco vezes o valor da remuneração mensal percebida pelo requerido à época dos fatos, enquanto Prefeito Municipal de Irituia; III) Proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que seja por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo período de 03 (três) anos.

O apelante suscita que o magistrado não teria fundamentado a decisão nesse ponto, alegando ainda que as penalidades são excessivas.

No que diz respeito a tese de ausência de fundamentação, não identifico o vício suscitado. A aplicação das penalidades constitui desdobramento da conclusão pela prática do ato de improbidade de violação aos princípios administrativos e a questão foi devidamente enfrentada na decisão.

Quanto à alegação de que as penalidades seriam desproporcionais, cumpre destacar o
art. 12 da Lei de Improbidade, que dispõe que as penalidades previstas na lei podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato.

No que diz respeito à improbidade por violação aos princípios administrativos a lei prescreve:

Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:

(...)

III -
na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.

Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.

Destaca-se ainda que a jurisprudência pátria não tem admitido a aplicação do princípio da insignificância, diante da finalidade de salvaguarda da moralidade administrativa, insuscetível de quantificação. Para ilustrar colaciono os seguintes precedente:

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO - NÃO CABIMENTO – CERCEAMENTO DE DEFESA – NÃO CONFIGURADO – PRELIMINARES REJEITADAS – UTILIZAÇÃO DE BENS E MÃO-DE-OBRA PÚBLICA EM BENEFÍCIO DE PARTICULAR – LESÃO AO ERÁRIO – CONDUTAS DESCRITAS NO ART. 9º IV E 11, CAPUT, AMBOS DA LEI 8.429/92 – ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – ELEMENTO SUBJETIVO CONFIGURADO
– INAPLICABILIDADE DO PRINCÍPIO DA INSIGNIFICÂNCIA - SANÇÕES APLICADAS COM RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE
- RECURSO DESPROVIDO. A utilização de bens e serviços públicos em proveito de particulares, de forma alheia aos interesses da Administração Pública, revelando a incapacidade em distinguir os patrimônios público e privado, constitui ato de improbidade que causa lesão ao erário. Inexiste litisconsórcio passivo necessário na ação de improbidade, relativamente aos eventuais beneficiários da conduta ímproba. Não há que se falar em cerceamento de defesa quando oportunizada a ampla instrução probatória processual e apresentação, inclusive, de alegações finais. Inaplicável o princípio da insignificância aos atos de improbidade administrativa, já que
a Lei nº 8.429/92 visa resguardar não somente o aspecto patrimonial, mas principalmente a moral administrativa, insuscetível de valoração
. As sanções por ato de improbidade encontram-se dispostas no art. 12, da Lei nº 8.429/1992, devendo obedecer aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade. (Ap 131473/2017, DES. JOSÉ ZUQUIM NOGUEIRA, SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 27/11/2018, Publicado no DJE 19/12/2018)

(TJ-MT - APL: 000230590201381100101314732017 MT, Relator: DES. JOSÉ ZUQUIM NOGUEIRA, Data de Julgamento: 27/11/2018, SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Data de Publicação: 19/12/2018).

No caso, mostra-se razoável a condenação do apelante ao pagamento de multa civil no equivalente a 05 (três) vezes o valor da última remuneração recebida no exercício do mandato, ressaltando-se que na espécie a medida não possui caráter indenizatório, traduzindo-se como meio corretivo. Logo não há que se suscitar o afastamento da sanção sob o argumento de ausência de prejuízo ao erário.

Quanto à suspensão dos direitos políticos pelo período de 3 anos e a proibição de contratar com o poder público, também não identifico elementos para afastar as penalidades, dado o longo período de omissão na prestação das contas. Neste aspecto a pena deve cumprir seu papel repressivo e pedagógico, desestimulando eventuais condutas ilícitas futuras.

Diante deste cenário, considerando que a conduta apelante se qualifica como ato de improbidade por violação aos princípios administrativos, reputo razoáveis as penalidades aplicadas na sentença,. No mesmo sentido, colaciono precedente em caso análogo:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. EX-PREFEITO. PRESTAÇÃO DE CONTAS APÓS O AJUIZAMENTO DA AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATRASO DESARRAZOADO. ATO DE IMPROBIDADE CONFIGURADO. DANO AO ERÁRIO NÃO COMPROVADO. MULTA CIVIL E SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS. APELAÇÃO PROVIDA. 1.
A apresentação da prestação de contas em data posterior à propositura da ação por ato de improbidade administrativa é injustificável
, sobretudo quando incompleta, e, pois, suficiente para caracterizar a má-fé do ex-gestor municipal, implicando afronta aos ditames da Lei n. 8.429/92. Não se reconhece causa excludente da tipicidade, notadamente por falta de previsão legal, indisponibilidade da ação e, ainda, ineficácia do ato. 2. As penalidades previstas no art. 12 da Lei n. 8.429/1992 podem ser aplicadas de forma cumulativa ou isolada, observados os princípios da proporcionalidade e razoabilidade, além da gravidade do ato, extensão do dano e benefício patrimonial obtido. 3. Segundo compreensão desta Turma, com ressalva do meu posicionamento, a ausência de prestação de contas só conduz ao ressarcimento dos valores recebidos caso ocorra o efetivo dano, cujo ônus da prova é do Ministério Público Federal. 4.
Considerando a natureza e a gravidade da infração cometida, é razoável e proporcional a aplicação das penas de (a) pagamento de multa civil no equivalente a 03 (três) vezes o valor da última remuneração recebida no exercício do mandato como prefeito e (b) suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 03 (três) anos.
5. Apelação provida em parte.

(TRF-1 - AC: 00459030220104013700, Relator: JUÍZA FEDERAL ROSIMAYRE GONÇALVES DE CARVALHO (CONV.), Data de Julgamento: 17/05/2017, TERCEIRA TURMA, Data de Publicação: 26/05/2017).

Deste modo, não há razões para a modificação da sentença.

Ante o exposto,
CONHEÇO da APELAÇÃO NEGANDO-LHE PROVIMENTO
, nos termos da fundamentação.

É o voto.

P.R.I.

Belém, 10 de agosto de 2020.

ELVINA GEMAQUE TAVEIRA

Desembargadora Relatora

Belém, 21/08/2020