Tribunal: TJPA
Processo: 0002741-42.2014.8.14.0071
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão julgador: EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10671 - Obrigação de Fazer / Não Fazer
Data de julgamento: 2020-12-14

Ementa:
RECURSO DE APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CRIAÇÃO DE CONSELHO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO. IMPOSIÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. MUNICÍPIO DE BRASIL NOVO. PERMANÊNCIA DE VINCULAÇÃO AO CONSELHO ESTADUAL DE EDUCAÇÃO. FACULDADE PREVISTA EM LEI. AUSENCIA DE DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA - INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO - IMPOSSIBILIDADE - POLÍTICA PÚBLICA INSERTA NOS LIMITES DA CONVENIÊNCIA E OPORTUNIDADE DA AÇÃO GOVERNAMENTAL. SENTENÇA MANTIDA. 1 - Constitucionalmente explicitadas as atribuições de cada um dos Poderes da República, a intervenção jurisdicional no ato discricionário da Administração somente se mostra autorizada quando constatada a renitente omissão ou verificada a flagrante ilegalidade, sob pena de ofensa ao princípio da separação dos poderes. 2. Por representar providência afeta ao mérito da gestão administrativa, inexiste, de plano, qualquer ilegalidade ou omissão no ato do Município de Brasil Novo em não ter constituído um Conselho Municipal de Educação, mantendo-se vinculado ao Conselho Estadual de Educação, amparado por permissão legal, contida no art. 11, parágrafo único da Lei 9394/1996. Outrossim, demonstrou o Município apelado, que possui outros dois Conselhos Municipais que exercem o controle social das políticas públicas na educação municipal: Conselho do FUNDEB e o Conselho da Alimentação Escolar. Também demonstrou que o Município possui Índice de Desenvolvimento da Escola Básica -IDEB, superior à meta proposta para o município, a corroborar a ausência de prejudicialidade. 6- Recurso conhecido e desprovido. Vistos, relatados e discutidos os autos. Acordam, os Excelentíssimos Desembargadores, integrantes da 1ª Turma de Direito Público, à unanimidade, em conhecer da Apelação Cível e negar-lhe provimento, nos termos da fundamentação Belém (PA), 14 de dezembro de 2020. Desembargadora Ezilda Pastana Mutran Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0002741-42.2014.8.14.0071
APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PARA

APELADO: MUNICIPIO DE BRASIL NOVO

RELATOR(A):
Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

EMENTA

RECURSO DE APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CRIAÇÃO DE CONSELHO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO. IMPOSIÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. MUNICÍPIO DE BRASIL NOVO. PERMANÊNCIA DE VINCULAÇÃO AO CONSELHO ESTADUAL DE EDUCAÇÃO. FACULDADE PREVISTA EM LEI. AUSENCIA DE DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA - INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO - IMPOSSIBILIDADE - POLÍTICA PÚBLICA INSERTA NOS LIMITES DA CONVENIÊNCIA E OPORTUNIDADE DA AÇÃO GOVERNAMENTAL.

SENTENÇA MANTIDA.

1 -
C
onstitucionalmente explicitadas as atribuições de cada um dos Poderes da República, a intervenção jurisdicional no ato discricionário da Administração somente se mostra autorizada quando constatada a renitente omissão ou verificada a flagrante ilegalidade, sob pena de ofensa ao princípio da separação dos poderes.

2. Por representar providência afeta ao mérito da gestão administrativa, inexiste, de plano, qualquer ilegalidade ou omissão no ato do Município de Brasil Novo em não ter constituído um Conselho Municipal de Educação, mantendo-se vinculado ao Conselho Estadual de Educação, amparado por permissão legal, contida no art. 11, parágrafo único da Lei 9394/1996. Outrossim, demonstrou o Município apelado, que possui outros dois Conselhos Municipais que exercem o controle social das políticas públicas na educação municipal: Conselho do FUNDEB e o Conselho da Alimentação Escolar. Também demonstrou que o Município possui Índice de Desenvolvimento da Escola Básica -IDEB, superior à meta proposta para o município, a corroborar a ausência de prejudicialidade.

6- Recurso conhecido e desprovido.

Vistos, relatados e discutidos os autos.

Acordam, os Excelentíssimos Desembargadores, integrantes da 1ª Turma de Direito Público, à unanimidade, em conhecer da
Apelação Cível e negar-lhe provimento
, nos termos da fundamentação

Belém (PA), 14 de dezembro de 2020.

Desembargadora

Ezilda
Pastana
Mutran

Relatora

RELATÓRIO

A EXMA. SRA. DESEMBARGADORA EZILDA PASTANA MUTRAN (RELATORA):

Trata-se de
RECURSO DE APELAÇÃO
interposto pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ
em desfavor da sentença prolatada pelo MM. Juízo de Direito da Vara Única da Comarca de Brasil Novo/PA que, nos autos da
Ação Civil Pública de Obrigação de Fazer Com Pedido de Antecipação de Tutela
ajuizada pelo apelante em face ao
MUNICÍPIO DE BRASIL NOVO
, julgou improcedente a demanda.

Em síntese na exordial, o Ministério Público afirma que em setembro de 2012 a Promotoria de Justiça de Brasil Novo, por meio do Inquérito Civil n° 016/2012-MP/PJ/BN, constatou a inexistência do Conselho Municipal de Educação no referido Município, razão pela qual convocou as autoridades responsáveis a participarem de reunião na sede do Ministério Público (ID 1682639, págs. 1-2), na qual se comprometeram junto ao parquet a adotar providências administrativas cabíveis para a criação do referido Conselho.

Relatou que apesar do compromisso assumido, o Município manteve-se inerte ao cumprimento da obrigação, razão pela qual o Ministério Público propôs a presente Ação Civil Pública, requerendo em juízo a condenação do ente municipal a obrigação de fazer, a fim de que adote as providências adequadas para a criação do Conselho Municipal de Educação.

Em contestação o Município de Brasil Novo pugnou pela improcedência da ação em face da impossibilidade jurídica do pedido, a necessidade de observância pelo ente municipal do Princípio da Reserva do Possível e a impossibilidade do Poder Judiciário interferir no mérito administrativo em respeito ao Princípio da Separação.

Sobreveio sentença julgando improcedente o pedido inicial, por manifesta impossibilidade jurídica do pedido.

Irresignado o Ministério Público interpôs o presente recurso, alegando que o objeto da demanda se trata de direitos garantidos pela Constituição Federal, com natureza cogente. Portanto, não haveria demanda discricionária à Administração Pública, sendo clara a necessidade de judicialização da demanda, bem como, a possibilidade jurídica do pedido, já que a ausência do Conselho Municipal de Educação tem prejudicado a educação local.

Sustenta ainda que deve ser afastada a hipótese de aplicação da Teoria da Reserva do possível, pois restou demonstrado nos autos que a efetivação do pleito não atrairia maior oneração ao ente municipal.

Requereu ao final, o provimento do recurso com a reforma da sentença para julgar procedente os pedidos da inicial.

O Município de Brasil Novo, por sua vez, apresentou contrarrazões (ID. 1682648, págs. 8/11 e 1682649, págs. 1/3), pugnando pela manutenção da sentença prolatada pelo juízo
a quo
em todos os seus termos.

Coube-me a relatoria do feito por distribuição.

Recebi o recurso em seu duplo efeito.

Instado a se manifestar, o Ministério Público de Segundo Grau, funcionando como fiscal da ordem jurídica, opinou pelo conhecimento e provimento do recurso.

É o relatório.

VOTO

A EXMA. SRA. DESEMBARGADORA EZILDA PASTANA MUTRAN (RELATORA):

O cerne da questão está em verificar se há por parte do Município de Brasil Novo a obrigação ou não de constituir um Conselho Municipal de Educação no Município, sob pena de descumprimento do direito social à educação, bem como, o dever dos entes federados em se organizarem em regime de colaboração seus sistemas de ensino.

O direito social à educação encontra-se previsto nos artigos 6º e 225 da CF/88.

Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição. (...) Art. 205. A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho.

Especificamente quanto a criação de um Conselho Municipal de Educação, a legislação pertinente dispõe:

LEI Nº 9.394, DE 20 DE DEZEMBRO DE 1996
(estabele as diretrizes e bases da educação nacional)

Art. 8º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão, em regime de colaboração, os respectivos sistemas de ensino.

Art. 11. Os Municípios incumbir-se-ão de:

I - organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos seus sistemas de ensino, integrando-os às políticas e planos educacionais da União e dos Estados;

(...)

Parágrafo único. Os Municípios poderão optar, ainda, por se integrar ao sistema estadual de ensino ou compor com ele um sistema único de educação básica.

Por fim, o
Plano Nacional de Educação (PNE)
, tem como estratégia da
Meta 19:

19.5)
estimular
a constituição e o fortalecimento de conselhos escolares e conselhos municipais de educação, como instrumentos de participação e fiscalização na gestão escolar e educacional, inclusive por meio de programas de formação de conselheiros, assegurando-se condições de funcionamento autônomo

Em análise a legislação pertinente, verifico acertada a sentença de primeiro grau quando entendeu pela impossibilidade de interferência por parte do Poder Judiciário no mérito administrativo, considerando que a criação do conselho municipal de educação deve se dar de forma ajustada entre a sociedade civil em geral e o Poder Executivo, com a sua instituição por meio de lei municipal.

Como se observa, a criação de um Conselho Municipal de Educação busque implementar a participação democrática nas decisões da educação municipal, bem como, possibilitar uma maior fiscalização na gestão escolar, contudo, não há obrigatoriedade em sua criação, sendo facultado ao município integrar o sistema estadual de ensino ou compor com ele um sistema único de educação básica, nos termos do parágrafo único do art. 11 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação.

A criação do Conselho Municipal de Educação deve preceder de amplo debate com os segmentos da sociedade, constituindo-se num esforço de participação democrática e de geração de ideias e planos. Assim, cabe à Secretaria Municipal de Educação, propor a criação de uma Comissão, composta por representantes da sociedade, incumbida de promover as discussões sobre a necessidade de criar o CME, propondo questões referentes à sua organização.

Trata-se, portanto, de ato discricionário da Administração Pública, juntamente com a sociedade civil, a decisão pela criação de um conselho de educação municipal.

Nessa esteira, o Princípio Constitucional da Separação dos Poderes, concede aos Poderes Executivo e Legislativo a prerrogativa de formular e executar políticas públicas, sendo possível ao Judiciário, determinar em situações excepcionais, que estas sejam implementadas pelos órgãos estatais, especialmente nas hipóteses de políticas previstas na Constituição da República, quando a omissão mostra-se apta a comprometer a eficácia dos direitos sociais previstos na estrutura constitucional.

O controle jurisdicional de políticas públicas se legitima sempre que a "inescusável omissão estatal" na sua efetivação atinja direitos essenciais inclusos no conceito de mínimo existencial. Logo, quando omisso o Poder Executivo e/ou Legislativo, ao Judiciário é lícito impor obrigação à Administração Pública de forma a adotar medidas assecuratórias de direitos reconhecidos constitucionalmente como essenciais, sem que isso configure violação ao princípio da separação de poderes.

Contudo, na presente situação, não há obrigação legal ao Município, não há violação ao direito à educação, abusividade ou omissão por parte do Município de Brasil Novo, a justificar a interferência do Judiciário em assuntos internos da Administração Pública.

Ressalte-se que, o apelado juntou aos autos documentos que demonstram que, mesmo com a inexistência de um conselho municipal e com a permanência da vinculação ao Conselho Estadual de Educação, o Município possui desempenho acima da meta no Índice de Desenvolvimento de Educação Básica – IDEB. (Id nº 1682650). De outra ponta, o Ministério Público não demonstrou a prejudicialidade alegada pela ausência do conselho.

O Município de Brasil Novo também comprovou que possui outros dois conselhos, estes sim obrigatórios, que fiscalizam e atuam de forma democrática na gestão da educação municipal: o Conselho Municipal de Acompanhamento e Controle Social do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – Conselho do FUNDEB; e o Conselho de Alimentação Escolar – CAE.

Com efeito, considerando, principalmente, a impossibilidade de o Poder Judiciário imiscuir-se na discricionariedade administrativa, e, ainda, a inexistência de qualquer omissão, ilegalidade ou abusividade praticada pelo Município apelado, não vislumbro motivos para reforma da sentença de primeiro grau.

Nesse sentido:

EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA -MUNICÍPIO DE ARAPORÃ -
IMPLANTAÇÃO DE PROCON MUNICIPAL - DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA - INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO - IMPOSSIBILIDADE - POLÍTICA PÚBLICA INSERTA NO ÂMBITO DOS LIMITES DA CONVENIÊNCIA E DA OPORTUNIDADE DA AÇÃO GOVERNAMENTAL - SEPARAÇÃO DOS PODERES -
RECURSO PROVIDO. 1. Constitucionalmente explicitadas as atribuições de cada um dos Poderes da República, a intervenção jurisdicional no ato discricionário da Administração somente se mostra autorizada quando constatada a renitente omissão ou verificada a flagrante ilegalidade, sob pena de ofensa ao princípio da separação dos poderes. 2. Por representar providência afeta ao mérito da gestão administrativa, inexiste, de plano, qualquer ilegalidade no ato que denegou formalmente a criação de um Procon Municipal/Regional que atendesse à população dos Municípios de Araporã e Tupaciguara, haja vista a discricionariedade ínsita à escolha das ações governamentais, mormente em se considerando a elevada monta necessária à consecução do objeto pretendido, em Município que, ao que tudo indica, não ostenta disponibilidade orçamentária para tanto. 3. Recurso provido. (TJ-MG - AI: 10696170017839001 MG, Relator: Corrêa Junior, Data de Julgamento: 13/03/2018, Data de Publicação: 27/03/2018)

EMENTA: REMESSA NECESSÁRIA CONHECIDA DE OFÍCIO - RECURSO DE APELAÇÃO
- AÇÃO CIVIL PÚBLICA - SISTEMA MUNICIPAL DE GESTÃO AMBIENTAL - IMPOSIÇÃO DE OBRIGAÇÕES DE FAZER - MUNICÍPIO DE CACHOEIRA DE PAJEÚ - - DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA - INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO - IMPOSSIBILIDADE - POLÍTICA PÚBLICA INSERTA NOS LIMITES DA CONVENIÊNCIA E OPORTUNIDADE DA AÇÃO GOVERNAMENTAL
- SENTENÇA CONFIRMADA NA REMESSA NECESSÁRIA. - Demonstrado que parte das obrigações postuladas na inicial restou concretizada em âmbito administrativo, é forço reconhecer a parcial falta superveniente de interesse processual - À luz do Princípio da Separação dos Poderes, a intervenção do Poder Judiciário no mérito das opções políticas do Poder Executivo se limita aos casos de patente inconstitucionalidade ou ilegalidade - Por representar providência afeta ao mérito da gestão administrativa, é vedada a imposição de ordem judicial ao Administrador Municipal para providenciar a implementação de infraestrutura do sistema de gestão ambiental no âmbito do Município de Cachoeira do Pajeú - Parcial falta de interesse de agir reconhecida. Sentença confirmada na remessa necessária conhecida de ofício. Recurso ministerial prejudicado. (TJ-MG - AC: 10487130016925002 MG, Relator: Corrêa Junior, Data de Julgamento: 13/08/2019, Data de Publicação: 23/08/2019)

Ante exposto,
conheço da Apelação Cível, porém nego-lhe provimento
, mantendo a sentença recorrida, nos termos da fundamentação lançada.

É o voto.

P.R.I.

Belém (PA), 09 de dezembro de 2020.

Desembargadora Ezilda
Pastana
Mutran

Relatora

Belém, 17/12/2020