Tribunal: TJMT
Processo: 1001117-60.2022.8.11.0000
Classe: Cível
Órgão julgador: RUI RAMOS RIBEIRO
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2022-02-04
Data de publicação: 2022-02-04

Ementa:
Vistos,
I.
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de Mato Grosso, em face da Lei Municipal no 1.252, de 28 de dezembro de 2021, a qual “dispõe sobre a proibição da exigência de apresentação de comprovante de vacinação contra a COVID-19, no âmbito do Município de Matupá – CONSEG, e dá outras providências”.
Aduziu que a mencionada Lei Municipal no 1.252, de 28 de dezembro de 2021, que veda à exigência de vacinação contra o Covid-19 (Sars-Cov-2), e suas variantes, como exigência para “o exercício dos direitos constitucionais” no município de Matupá-MT, bem como no artigo 2o, pormenoriza o que se entende por “exigência de comprovação de vacinação para o exercício dos direitos constitucionais”, descrevendo-a como “o ato de impor apresentação de carteira de vacinação, comprovante de vacinação ou qualquer outro documento, através de meio físico ou digital que comprove a aplicação de vacina contra a Covid-19, com condição de acesso e frequência a bens, locais e serviços públicos e privados”. Ainda, traz expressa proibição aos Poderes locais de “vincular a remuneração dos servidores públicos ou o acesso ao seu ambiente de trabalho à comprovação de vacinação contra a Covid-19”.
Afirmou que a norma impugnada se encontra eivada de inconstitucionalidade, por extrapolar a competência suplementar reconhecida aos Municípios (art. 30, inciso II, da Constituição Federal) no que diz respeito às medidas de restrição à liberdade, adotadas no enfrentamento da pandemia decorrente do coronavírus responsável pelo surto da COVID-19, violando os artigos 173, §2o e 193, da Constituição do Estado de Mato Grosso, bem como interferindo indevidamente nas atribuições da Secretaria Municipal de Saúde, órgão do Executivo legitimado a disciplinar a questão envolvendo a tomada de ações de vigilância epidemiológica e sanitária de combate à Covid-19, violando o princípio da separação de poderes.
Ainda, que ante ao pacto Federativo os municípios devem apenas executar serviços de vigilância epidemiológica e sanitária (art. 18, inciso IV, alínea ‘a’, da Lei Federal no. 8.080/1990), sem prejuízo de legislarem sobre questões de interesse local (art. 30, I, CF), desde que por óbvio não importe em restrição da competência dos demais entes.
Alegou que o Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI no 6.586/DF, se manifestou favorável não somente à vacinação compulsória mas, ainda, à restrição de acesso a determinados lugares às pessoas que optarem por não se vacinar, desde que presentes outras cinco condições. Portanto, a aplicação de sanções indiretas, que consistem em se proibir que a pessoa não vacinada exerça determinadas atividades ou frequente determinados locais, desde que cumpridos os requisitos fixados pelo Supremo Tribunal Federal, é meio adequado para se fazer cumprir o múnus público de combate à pandemia do Coronavírus, sendo que a lei impugnada está em sentido contrário ao entendimento do Pretório Excelso.
Assim, que a Lei Municipal no 1.252/2021, de Matupá-MT, encontra-se eivada de inconstitucionalidade, por violar frontalmente a autonomia dos entes federados no pacto federativo (art. 18 da Constituição Federal) ao extrapolar a competência suplementar reconhecida aos Municípios (art. 30, inciso II, da Constituição Federal) no que diz respeito às medidas de restrição à liberdade, adotadas no enfrentamento da pandemia decorrente do coronavírus responsável pelo surto da COVID-19, bem como interfere indevidamente nas atribuições da Secretaria Municipal de Saúde, violando o princípio da separação de poderes.
Por conseguinte, pede medida cautelar de suspenção da eficácia doa Lei Municipal n. 1.252, de 28 de dezembro de 2021. No mérito, pela procedência para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 1.252, de 28 de dezembro de 2021, eis que ao vedar a adoção de qualquer exigência de apresentação de comprovação de qualquer tipo de vacinação para acesso aos estabelecimentos públicos e privados, no âmbito municipal, incorre em patente inconstitucionalidade, visto que enfraquece os esforços adotados até o presente para o combate ao Coronavírus, afronta o entendido consolidado pela Suprema Corte Federal e, ao fim e ao cabo, viola a Carta Estadual, em seus artigos 173, §2o, 190 e 193.
Eis a síntese do necessário.
Decido.
Por se tratar de providência excepcional ao princípio da Presunção de Constitucionalidade dos atos normativos, a concessão de cautelar em Ação Direta de Inconstitucionalidade exige a comprovação inequívoca do fumus boni iuris e do periculum in mora (ADI 1.155-3/DF, Pleno, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, DJ de 18/5/2001).
Os atos normativos relativos à saúde pública podem ser suspensos por decisão liminar ad referendum do Órgão colegiado competente, sobretudo pela natureza acautelatória no estado excepcional de pandemia da COVID-19 (STF, MC na ADI 6.341 – Relator: Min. Marco Aurélio – 24.8.2020; TJMT, ADI 1004840-24.2021.8.11.0000 – Relator: Des. Rubens de Oliveira Santos Filho – 26.3.2021, ADI 1003497-90.2021.8.11.0000 – Relator: Des. Orlando de Almeida Perri).
A presente ação direta de inconstitucionalidade foi proposta pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de Mato Grosso, em face da Lei Municipal no 1.252, de 28 de dezembro de 2021, a qual “dispõe sobre a proibição da exigência de apresentação de comprovante de vacinação contra a COVID-19, no âmbito do Município de Matupá – CONSEG, e dá outras providências”.
A Lei questionada está assim redigida:
“PREFEITURA MUNICIPAL DE MATUPÁ
LEI No 1.252, DE 28 DE DEZEMBRO DE 2.021
AUTOR DO PROJETO DE LEI: PODER LEGISLATIVO PROJETO DE LEI No 016/2021
“DISPÕE SOBRE A PROIBIÇÃO DA EXIGÊNCIA DE APRESENTAÇÃO DE COMPROVANTE DE VACINAÇÃO CONTRA A COVID-19, NO ÂMBITO DO MUNICÍPIO DE MATUPÁ - CONSEG, E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS”.
BRUNO SANTOS MENA, Prefeito Municipal de Matupá - Estado de Mato Grosso, no uso de suas atribuições legais;
FAZ SABER, que a Câmara Municipal de Vereadores aprovou e eu sanciono a seguinte lei:
Art. 1° - Fica proibida a exigência de comprovação de vacinação contra a Covid-19 para o exercício dos direitos constitucionais no município de Matupá-MT.
Art. 2o - Para efeitos desta lei, considera-se exigência de comprovação de vacinação para o exercício dos direitos constitucionais o ato de impor apresentação de carteira de vacinação, comprovante de vacinação ou qualquer outro documento, através de meio físico ou digital que comprove a aplicação de vacina contra a Covid-19, com condição de acesso e frequência a bens, locais e serviços públicos e privados.
Art. 3o - O Município de Matupá–MT, não poderá vincular a remuneração dos servidores públicos ou o acesso ao seu ambiente de trabalho à comprovação de vacinação contra a Covid-19.
Art. 4o - Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.
Paço Municipal Senador Jonas Pinheiro, aos vinte e oito dias do mês de dezembro do ano de dois mil e vinte e um.
BRUNO SANTOS MENA
Prefeito de Matupá – MT”
Pois bem.
O Estado de Mato Grosso, o Brasil e o Mundo enfrentam uma pandemia de graves e devastadoras proporções. A enfermidade por COVID-19 mostrou-se altamente contagiosa e é responsável, no Brasil, pela impressionante cifra que ultrapassa 600.000 mortes. As pesquisas disponíveis indicam que a vacinação é uma medida essencial para reduzir o contágio por COVID-19, para minimizar a carga viral e assegurar maior resiliência aos infectados.
Nunca é demais recordar que a saúde, segundo a Constituição Federal, é um direito de todos e um dever irrenunciável do Estado brasileiro, garantido mediante políticas públicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos (art. 196 da CF), cujo principal pilar é o Sistema Único de Saúde - SUS (art. 198 da CF).
Da leitura do art. 198 do Texto Magno, extrai-se que compete à União assumir a coordenação das atividades do setor, incumbindo-lhe, em especial, executar ações de vigilância epidemiológica e sanitária em circunstâncias especiais, como na ocorrência de agravos inusitados à saúde, que possam escapar do controle da direção estadual do SUS ou que representem risco de disseminação nacional, conforme estabelece o disposto no art. 16, III, a, e parágrafo único, da Lei 8.080/1990 (Lei Orgânica da Saúde).
No artigo 24, inciso XII, da Constituição Federal, trata da competência concorrente entre União, Estados e Distrito Federal para legislar sobre proteção e defesa da saúde, e no artigo 30, inciso II, autoriza os Municípios a suplementarem a legislação federal e a estadual no que couber, conforme o interesse local, mas não a contrariá-las.
Especificamente sobre o Coronavírus, o Supremo Tribunal Federal reconheceu na ADPF n. 672 e na ADIN n. 6.341 a competência concorrente dos Estados e suplementar dos Municípios para legislarem sobre proteção à saúde em tempos de pandemia.
Ao analisar a ADI 6.341-MC-Ref/DF, de relatoria do Ministro Marco Aurélio, o Supremo Tribunal Federal referendou a cautelar deferida, assentando que os entes federados possuem competência concorrente para adotar as providências normativas e administrativas necessárias ao combate da pandemia em curso. O acórdão, redigido pelo Ministro Edson Fachin, foi assim ementado:
“REFERENDO EM MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DA INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO À SAÚDE. EMERGÊNCIA SANITÁRIA INTERNACIONAL. LEI 13.979 DE 2020. COMPETÊNCIA DOS ENTES FEDERADOS PARA LEGISLAR E ADOTAR MEDIDAS SANITÁRIAS DE COMBATE À EPIDEMIA INTERNACIONAL. HIERARQUIA DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE. COMPETÊNCIA COMUM. MEDIDA CAUTELAR PARCIALMENTE DEFERIDA.
1. A emergência internacional, reconhecida pela Organização Mundial da Saúde, não implica nem muito menos autoriza a outorga de discricionariedade sem controle ou sem contrapesos típicos do Estado Democrático de Direito. As regras constitucionais não servem apenas para proteger a liberdade individual, mas também o exercício da racionalidade coletiva, isto é, da capacidade de coordenar as ações de forma eficiente. O Estado Democrático de Direito implica o direito de examinar as razões governamentais e o direito de criticá-las. Os agentes públicos agem melhor, mesmo durante emergências, quando são obrigados a justificar suas ações.
2. O exercício da competência constitucional para as ações na área da saúde deve seguir parâmetros materiais específicos, a serem observados, por primeiro, pelas autoridades políticas. Como esses agentes públicos devem sempre justificar suas ações, é à luz delas que o controle a ser exercido pelos demais poderes tem lugar.
3. O pior erro na formulação das políticas públicas é a omissão, sobretudo para as ações essenciais exigidas pelo art. 23 da Constituição Federal. É grave que, sob o manto da competência exclusiva ou privativa, premiem-se as inações do governo federal, impedindo que Estados e Municípios, no âmbito de suas respectivas competências, implementem as políticas públicas essenciais. O Estado garantidor dos direitos fundamentais não é apenas a União, mas também os Estados e os Municípios.
4. A diretriz constitucional da hierarquização, constante do caput do art. 198 não significou hierarquização entre os entes federados, mas comando único, dentro de cada um deles.
5. É preciso ler as normas que integram a Lei 13.979, de 2020, como decorrendo da competência própria da União para legislar sobre vigilância epidemiológica, nos termos da Lei Geral do SUS, Lei 8.080, de 1990. O exercício da competência da União em nenhum momento diminuiu a competência própria dos demais entes da federação na realização de serviços da saúde, nem poderia, afinal, a diretriz constitucional é a de municipalizar esses serviços.
6. O direito à saúde é garantido por meio da obrigação dos Estados Partes de adotar medidas necessárias para prevenir e tratar as doenças epidêmicas e os entes públicos devem aderir às diretrizes da Organização Mundial da Saúde, não apenas por serem elas obrigatórias nos termos do Artigo 22 da Constituição da Organização Mundial da Saúde (Decreto 26.042, de 17 de dezembro de 1948), mas sobretudo porque contam com a expertise necessária para dar plena eficácia ao direito à saúde.
7. Como a finalidade da atuação dos entes federativos é comum, a solução de conflitos sobre o exercício da competência deve pautar-se pela melhor realização do direito à saúde, amparada em evidências científicas e nas recomendações da Organização Mundial da Saúde.
8. Medida cautelar parcialmente concedida para dar interpretação conforme à Constituição ao § 9o do art. 3o da Lei 13.979, a fim de explicitar que, preservada a atribuição de cada esfera de governo, nos termos do inciso I do artigo 198 da Constituição, o Presidente da República poderá dispor, mediante decreto, sobre os serviços públicos e atividades essenciais”
O Plenário do Supremo Tribunal Federal assentou que o exercício da competência específica da União para legislar sobre vigilância epidemiológica, não restringiu a competência própria dos demais entes da Federação para a implementação de ações no campo da saúde. Portanto, a atuação dos entes federativos deverão de ser, obrigatoriamente, concomitantes para o enfrentamento exitoso da Covid-19.
A situação extraordinária vivenciada impõe atuação rigorosa e conjunta dos órgãos públicos e entes federativos para o controle eficaz da disseminação da doença, atentando sempre para a proteção da sociedade e para os dados científicos comprovados.
A transcrição abaixo, de trecho do voto do ministro Dias Toffoli na Suspensão de Segurança n. 5.362, reforça esse entendimento:
“Na presente situação de enfrentamento de uma pandemia, todos os esforços encetados pelos órgãos públicos devem ocorrer de forma coordenada, capitaneados pelo Ministério da Saúde, órgão federal máximo a cuidar do tema, sendo certo que decisões isoladas, como essa ora em análise, que atendem apenas a uma parcela da população, e de uma única localidade, parecem mais dotadas do potencial de ocasionar desorganização na administração pública como um todo, atuando até mesmo de forma contrária à pretendida. Assim, a decisão regional atacada, ao coartar uma tal atitude estatal, não tem o condão de gerar os alegados riscos de dano à ordem público-administrativa, mas antes de preveni-los”.
Por fim, o Supremo Tribunal Federal já mostrou a legitimidade da vacinação compulsória, por meio da adoção de medidas indutivas indiretas, como restrição de atividades e de acesso a estabelecimentos, afastando apenas a possibilidade de vacinação com o uso da força. E, em tais decisões, afirmou que os direitos individuais devem ceder diante do interesse da coletividade como um todo no sentido da proteção ao direito à vida e à saúde. Assim, no julgamento das ADIs 6586 e 6587, em acórdão de Relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski, assim se pronunciou sobre a exigência de comprovação de vacinação para exercício de determinados direitos:
“AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE. VACINAÇÃO COMPULSÓRIA CONTRA A COVID-19 PREVISTA NA LEI 13.979/2020. PRETENSÃO DE ALCANÇAR A IMUNIDADE DE REBANHO. PROTEÇÃO DA COLETIVIDADE, EM ESPECIAL DOS MAIS VULNERÁVEIS. DIREITO SOCIAL À SAÚDE. PROIBIÇÃO DE VACINAÇÃO FORÇADA. EXIGÊNCIA DE PRÉVIO CONSENTIMENTO INFORMADO DO USUÁRIO. INTANGIBILIDADE DO CORPO HUMANO. PREVALÊNCIA DO PRINCÍPIO DA DIGNIDADE HUMANA. INVIOLABILIDADE DO DIREITO À VIDA, LIBERDADE, SEGURANÇA, PROPRIEDADE, INTIMIDADE E VIDA PRIVADA. VEDAÇÃO DA TORTURA E DO TRATAMENTO DESUMANO OU DEGRADANTE. COMPULSORIEDADE DA IMUNIZAÇÃO A SER ALÇANÇADA MEDIANTE RESTRIÇÕES INDIRETAS. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DE EVIDÊNCIAS CIENTÍFICAS E ANÁLISES DE INFORMAÇÕES ESTRATÉGICAS. EXIGÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA SEGURANÇA E EFICÁCIA DAS VACINAS. LIMITES À OBRIGATORIEDADE DA IMUNIZAÇÃO CONSISTENTES NA ESTRITA OBSERVÂNCIA DOS DIREITOS E GARANTIAS FUNDAMENTAIS. COMPETÊNCIA COMUM DA UNIÃO, ESTADOS, DISTRITO FEDERAL E MUNICÍPIOS PARA CUIDAR DA SAÚDE E ASSISTÊNCIA PÚBLICA. ADIS CONHECIDAS E JULGADAS PARCIALMENTE PROCEDENTES.
I – A vacinação em massa da população constitui medida adotada pelas autoridades de saúde pública, com caráter preventivo, apta a reduzir a morbimortalidade de doenças infeciosas transmissíveis e a provocar imunidade de rebanho, com vistas a proteger toda a coletividade, em especial os mais vulneráveis.
II – A obrigatoriedade da vacinação a que se refere a legislação sanitária brasileira não pode contemplar quaisquer medidas invasivas, aflitivas ou coativas, em decorrência direta do direito à intangibilidade, inviolabilidade e integridade do corpo humano, afigurando-se flagrantemente inconstitucional toda determinação legal, regulamentar ou administrativa no sentido de implementar a vacinação sem o expresso consentimento informado das pessoas.
III – A previsão de vacinação obrigatória, excluída a imposição de vacinação forçada, afigura-se legítima, desde que as medidas às quais se sujeitam os refratários observem os critérios constantes da própria Lei 13.979/2020, especificamente nos incisos I, II, e III do § 2o do art. 3o, a saber, o direito à informação, à assistência familiar, ao tratamento gratuito e, ainda, ao “pleno respeito à dignidade, aos direitos humanos e às liberdades fundamentais das pessoas”, bem como os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, de forma a não ameaçar a integridade física e moral dos recalcitrantes.
IV – A competência do Ministério da Saúde para coordenar o Programa Nacional de Imunizações e definir as vacinas integrantes do calendário nacional de imunização não exclui a dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para estabelecer medidas profiláticas e terapêuticas destinadas a enfrentar a pandemia decorrente do novo coronavírus, em âmbito regional ou local, no exercício do poder-dever de “cuidar da saúde e assistência pública” que lhes é cometido pelo art. 23, II, da Constituição Federal.
V - ADIs conhecidas e julgadas parcialmente procedentes para conferir interpretação conforme à Constituição ao art. 3o, III, d, da Lei 13.979/2020, de maneira a estabelecer que: (A) a vacinação compulsória não significa vacinação forçada, por exigir sempre o consentimento do usuário, podendo, contudo, ser implementada por meio de medidas indiretas, as quais compreendem, dentre outras, a restrição ao exercício de certas atividades ou à frequência de determinados lugares, desde que previstas em lei, ou dela decorrentes, e (i) tenham como base evidências científicas e análises estratégicas pertinentes, (ii) venham acompanhadas de ampla informação sobre a eficácia, segurança e contraindicações dos imunizantes, (iii) respeitem a dignidade humana e os direitos fundamentais das pessoas; (iv) atendam aos critérios de razoabilidade e proporcionalidade, e (v) sejam as vacinas distribuídas universal e gratuitamente; e (B) tais medidas, com as limitações expostas, podem ser implementadas tanto pela União como pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, respeitadas as respectivas esferas de competência.” (ADI 6586, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 17/12/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-063 DIVULG 06-04-2021 PUBLIC 07-04-2021)
Não se põe dúvidas que, em termos de saúde pública, a Constituição Federal estabelece a competência concorrente entre os entes que compõe a Federação do Brasil.
Dentre as peculiaridades locais, o Município é soberano no estabelecimento de normas epidemiológicas para prevenir ou conter doenças contagiosas, como é o caso do Covid-19 – há muito considerado uma pandemia pela Organização Mundial de Saúde -, desde que não afete a população de outros Municípios do Estado.
Portanto, a Lei Municipal no 1.252, de 28 de dezembro de 2021, do Município de Matupá/MT ao vedar a adoção de medidas administrativas de combate à pandemia (exigência de apresentação de comprovante de vacinação contra a COVID-19), contraria todos os esforços tomados até o presente momento para o enfrentamento desta Pandemia Global, bem como adentra indevidamente nas atribuições da Secretaria Municipal de Matupá/MT, órgão do Executivo legitimado a disciplinar a questão envolvendo a tomada de ações de vigilância epidemiológica e sanitária de combate à Covid-19.
Destaca-se que, neste momento, não se adentrou as alegações de violação do princípio da separação de poderes, eis que a norma impugnada foi de iniciativa do Poder Legislativo Municipal, interferindo nas atribuições da Secretaria Municipal de Saúde, órgão do Poder Executivo responsável por disciplinar questões envolvendo a tomada de ações de vigilância epidemiológica e sanitária de combate a pandemia de COVID-19.
Por essa perspectiva, é flagrante a presença do fumus boni iuris.
Quanto ao periculum in mora, o contexto narrado mostra por si só a necessidade da implementação de medidas urgentes.
Ainda, o cenário no Estado de Mato Grosso com a nova variante do Coronavírus é de descontrole na transmissão do vírus, com a possibilidade novamente da falência do sistema de saúde, elevada taxa de ocupação das UTIs e mais de 14.326 óbitos pela COVID-19.
Esse panorama atípico e dramático, “que traz consigo efeitos deletérios e que extrapolam limites territoriais e requerem medidas amplas e coordenadas entre os entes federativos”, confere substrato suficiente “para a descaracterização do interesse meramente local”. (STF, Rcl 39790, relator Min. Luiz Fux, julgado em 22/04/2020, processo eletrônico, DJe099, divulgado em 23/04/2020, publicado em 24/04/2020).
As considerações acima demonstram a plausibilidade do direito alegado pelo requerente e delimitam seu alcance. O perigo na demora é indiscutível uma vez que a pandemia está em curso, que as atividades econômicas precisam ser retomadas e que há que se produzir uma orientação segura sobre as cautelas a serem adotadas por todos.
À vista do exposto, adotando excepcionalmente o disposto no artigo 21, V, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, combinado com o artigo 294 do Regimento Interno deste Tribunal de Justiça, DEFIRO A LIMINAR vindicada, ad referendum do Órgão Especial (ADPF n. 672/DF; Medida Cautelar na ADI 6.341; ADIN -TJMT 1003497-90.2021.8.11.0000), para suspender, por ora, os efeitos da Lei Municipal no 1.252, de 28 de dezembro de 2021, do Município de Matupá/MT.
Cientifique-se imediatamente os requeridos do teor desta decisão.
Em seguida, requisitem-se as informações ao Prefeito, ao Presidente da Câmara e à Procuradoria-Geral do Município de Matupá/MT, nos termos do artigo 172, §2o, do Regimento Interno do TJMT, e do artigo 10 da Lei 9.868/99.
Após, inclua-se em pauta.

Inteiro teor:
Vistos,
I.
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de Mato Grosso, em face da Lei Municipal no 1.252, de 28 de dezembro de 2021, a qual “dispõe sobre a proibição da exigência de apresentação de comprovante de vacinação contra a COVID-19, no âmbito do Município de Matupá – CONSEG, e dá outras providências”.
Aduziu que a mencionada Lei Municipal no 1.252, de 28 de dezembro de 2021, que veda à exigência de vacinação contra o Covid-19 (Sars-Cov-2), e suas variantes, como exigência para “o exercício dos direitos constitucionais” no município de Matupá-MT, bem como no artigo 2o, pormenoriza o que se entende por “exigência de comprovação de vacinação para o exercício dos direitos constitucionais”, descrevendo-a como “o ato de impor apresentação de carteira de vacinação, comprovante de vacinação ou qualquer outro documento, através de meio físico ou digital que comprove a aplicação de vacina contra a Covid-19, com condição de acesso e frequência a bens, locais e serviços públicos e privados”. Ainda, traz expressa proibição aos Poderes locais de “vincular a remuneração dos servidores públicos ou o acesso ao seu ambiente de trabalho à comprovação de vacinação contra a Covid-19”.
Afirmou que a norma impugnada se encontra eivada de inconstitucionalidade, por extrapolar a competência suplementar reconhecida aos Municípios (art. 30, inciso II, da Constituição Federal) no que diz respeito às medidas de restrição à liberdade, adotadas no enfrentamento da pandemia decorrente do coronavírus responsável pelo surto da COVID-19, violando os artigos 173, §2o e 193, da Constituição do Estado de Mato Grosso, bem como interferindo indevidamente nas atribuições da Secretaria Municipal de Saúde, órgão do Executivo legitimado a disciplinar a questão envolvendo a tomada de ações de vigilância epidemiológica e sanitária de combate à Covid-19, violando o princípio da separação de poderes.
Ainda, que ante ao pacto Federativo os municípios devem apenas executar serviços de vigilância epidemiológica e sanitária (art. 18, inciso IV, alínea ‘a’, da Lei Federal no. 8.080/1990), sem prejuízo de legislarem sobre questões de interesse local (art. 30, I, CF), desde que por óbvio não importe em restrição da competência dos demais entes.
Alegou que o Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI no 6.586/DF, se manifestou favorável não somente à vacinação compulsória mas, ainda, à restrição de acesso a determinados lugares às pessoas que optarem por não se vacinar, desde que presentes outras cinco condições. Portanto, a aplicação de sanções indiretas, que consistem em se proibir que a pessoa não vacinada exerça determinadas atividades ou frequente determinados locais, desde que cumpridos os requisitos fixados pelo Supremo Tribunal Federal, é meio adequado para se fazer cumprir o múnus público de combate à pandemia do Coronavírus, sendo que a lei impugnada está em sentido contrário ao entendimento do Pretório Excelso.
Assim, que a Lei Municipal no 1.252/2021, de Matupá-MT, encontra-se eivada de inconstitucionalidade, por violar frontalmente a autonomia dos entes federados no pacto federativo (art. 18 da Constituição Federal) ao extrapolar a competência suplementar reconhecida aos Municípios (art. 30, inciso II, da Constituição Federal) no que diz respeito às medidas de restrição à liberdade, adotadas no enfrentamento da pandemia decorrente do coronavírus responsável pelo surto da COVID-19, bem como interfere indevidamente nas atribuições da Secretaria Municipal de Saúde, violando o princípio da separação de poderes.
Por conseguinte, pede medida cautelar de suspenção da eficácia doa Lei Municipal n. 1.252, de 28 de dezembro de 2021. No mérito, pela procedência para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 1.252, de 28 de dezembro de 2021, eis que ao vedar a adoção de qualquer exigência de apresentação de comprovação de qualquer tipo de vacinação para acesso aos estabelecimentos públicos e privados, no âmbito municipal, incorre em patente inconstitucionalidade, visto que enfraquece os esforços adotados até o presente para o combate ao Coronavírus, afronta o entendido consolidado pela Suprema Corte Federal e, ao fim e ao cabo, viola a Carta Estadual, em seus artigos 173, §2o, 190 e 193.
Eis a síntese do necessário.
Decido.
Por se tratar de providência excepcional ao princípio da Presunção de Constitucionalidade dos atos normativos, a concessão de cautelar em Ação Direta de Inconstitucionalidade exige a comprovação inequívoca do fumus boni iuris e do periculum in mora (ADI 1.155-3/DF, Pleno, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, DJ de 18/5/2001).
Os atos normativos relativos à saúde pública podem ser suspensos por decisão liminar ad referendum do Órgão colegiado competente, sobretudo pela natureza acautelatória no estado excepcional de pandemia da COVID-19 (STF, MC na ADI 6.341 – Relator: Min. Marco Aurélio – 24.8.2020; TJMT, ADI 1004840-24.2021.8.11.0000 – Relator: Des. Rubens de Oliveira Santos Filho – 26.3.2021, ADI 1003497-90.2021.8.11.0000 – Relator: Des. Orlando de Almeida Perri).
A presente ação direta de inconstitucionalidade foi proposta pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de Mato Grosso, em face da Lei Municipal no 1.252, de 28 de dezembro de 2021, a qual “dispõe sobre a proibição da exigência de apresentação de comprovante de vacinação contra a COVID-19, no âmbito do Município de Matupá – CONSEG, e dá outras providências”.
A Lei questionada está assim redigida:
“PREFEITURA MUNICIPAL DE MATUPÁ
LEI No 1.252, DE 28 DE DEZEMBRO DE 2.021
AUTOR DO PROJETO DE LEI: PODER LEGISLATIVO PROJETO DE LEI No 016/2021
“DISPÕE SOBRE A PROIBIÇÃO DA EXIGÊNCIA DE APRESENTAÇÃO DE COMPROVANTE DE VACINAÇÃO CONTRA A COVID-19, NO ÂMBITO DO MUNICÍPIO DE MATUPÁ - CONSEG, E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS”.
BRUNO SANTOS MENA, Prefeito Municipal de Matupá - Estado de Mato Grosso, no uso de suas atribuições legais;
FAZ SABER, que a Câmara Municipal de Vereadores aprovou e eu sanciono a seguinte lei:
Art. 1° - Fica proibida a exigência de comprovação de vacinação contra a Covid-19 para o exercício dos direitos constitucionais no município de Matupá-MT.
Art. 2o - Para efeitos desta lei, considera-se exigência de comprovação de vacinação para o exercício dos direitos constitucionais o ato de impor apresentação de carteira de vacinação, comprovante de vacinação ou qualquer outro documento, através de meio físico ou digital que comprove a aplicação de vacina contra a Covid-19, com condição de acesso e frequência a bens, locais e serviços públicos e privados.
Art. 3o - O Município de Matupá–MT, não poderá vincular a remuneração dos servidores públicos ou o acesso ao seu ambiente de trabalho à comprovação de vacinação contra a Covid-19.
Art. 4o - Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.
Paço Municipal Senador Jonas Pinheiro, aos vinte e oito dias do mês de dezembro do ano de dois mil e vinte e um.
BRUNO SANTOS MENA
Prefeito de Matupá – MT”
Pois bem.
O Estado de Mato Grosso, o Brasil e o Mundo enfrentam uma pandemia de graves e devastadoras proporções. A enfermidade por COVID-19 mostrou-se altamente contagiosa e é responsável, no Brasil, pela impressionante cifra que ultrapassa 600.000 mortes. As pesquisas disponíveis indicam que a vacinação é uma medida essencial para reduzir o contágio por COVID-19, para minimizar a carga viral e assegurar maior resiliência aos infectados.
Nunca é demais recordar que a saúde, segundo a Constituição Federal, é um direito de todos e um dever irrenunciável do Estado brasileiro, garantido mediante políticas públicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos (art. 196 da CF), cujo principal pilar é o Sistema Único de Saúde - SUS (art. 198 da CF).
Da leitura do art. 198 do Texto Magno, extrai-se que compete à União assumir a coordenação das atividades do setor, incumbindo-lhe, em especial, executar ações de vigilância epidemiológica e sanitária em circunstâncias especiais, como na ocorrência de agravos inusitados à saúde, que possam escapar do controle da direção estadual do SUS ou que representem risco de disseminação nacional, conforme estabelece o disposto no art. 16, III, a, e parágrafo único, da Lei 8.080/1990 (Lei Orgânica da Saúde).
No artigo 24, inciso XII, da Constituição Federal, trata da competência concorrente entre União, Estados e Distrito Federal para legislar sobre proteção e defesa da saúde, e no artigo 30, inciso II, autoriza os Municípios a suplementarem a legislação federal e a estadual no que couber, conforme o interesse local, mas não a contrariá-las.
Especificamente sobre o Coronavírus, o Supremo Tribunal Federal reconheceu na ADPF n. 672 e na ADIN n. 6.341 a competência concorrente dos Estados e suplementar dos Municípios para legislarem sobre proteção à saúde em tempos de pandemia.
Ao analisar a ADI 6.341-MC-Ref/DF, de relatoria do Ministro Marco Aurélio, o Supremo Tribunal Federal referendou a cautelar deferida, assentando que os entes federados possuem competência concorrente para adotar as providências normativas e administrativas necessárias ao combate da pandemia em curso. O acórdão, redigido pelo Ministro Edson Fachin, foi assim ementado:
“REFERENDO EM MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DA INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO À SAÚDE. EMERGÊNCIA SANITÁRIA INTERNACIONAL. LEI 13.979 DE 2020. COMPETÊNCIA DOS ENTES FEDERADOS PARA LEGISLAR E ADOTAR MEDIDAS SANITÁRIAS DE COMBATE À EPIDEMIA INTERNACIONAL. HIERARQUIA DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE. COMPETÊNCIA COMUM. MEDIDA CAUTELAR PARCIALMENTE DEFERIDA.
1. A emergência internacional, reconhecida pela Organização Mundial da Saúde, não implica nem muito menos autoriza a outorga de discricionariedade sem controle ou sem contrapesos típicos do Estado Democrático de Direito. As regras constitucionais não servem apenas para proteger a liberdade individual, mas também o exercício da racionalidade coletiva, isto é, da capacidade de coordenar as ações de forma eficiente. O Estado Democrático de Direito implica o direito de examinar as razões governamentais e o direito de criticá-las. Os agentes públicos agem melhor, mesmo durante emergências, quando são obrigados a justificar suas ações.
2. O exercício da competência constitucional para as ações na área da saúde deve seguir parâmetros materiais específicos, a serem observados, por primeiro, pelas autoridades políticas. Como esses agentes públicos devem sempre justificar suas ações, é à luz delas que o controle a ser exercido pelos demais poderes tem lugar.
3. O pior erro na formulação das políticas públicas é a omissão, sobretudo para as ações essenciais exigidas pelo art. 23 da Constituição Federal. É grave que, sob o manto da competência exclusiva ou privativa, premiem-se as inações do governo federal, impedindo que Estados e Municípios, no âmbito de suas respectivas competências, implementem as políticas públicas essenciais. O Estado garantidor dos direitos fundamentais não é apenas a União, mas também os Estados e os Municípios.
4. A diretriz constitucional da hierarquização, constante do caput do art. 198 não significou hierarquização entre os entes federados, mas comando único, dentro de cada um deles.
5. É preciso ler as normas que integram a Lei 13.979, de 2020, como decorrendo da competência própria da União para legislar sobre vigilância epidemiológica, nos termos da Lei Geral do SUS, Lei 8.080, de 1990. O exercício da competência da União em nenhum momento diminuiu a competência própria dos demais entes da federação na realização de serviços da saúde, nem poderia, afinal, a diretriz constitucional é a de municipalizar esses serviços.
6. O direito à saúde é garantido por meio da obrigação dos Estados Partes de adotar medidas necessárias para prevenir e tratar as doenças epidêmicas e os entes públicos devem aderir às diretrizes da Organização Mundial da Saúde, não apenas por serem elas obrigatórias nos termos do Artigo 22 da Constituição da Organização Mundial da Saúde (Decreto 26.042, de 17 de dezembro de 1948), mas sobretudo porque contam com a expertise necessária para dar plena eficácia ao direito à saúde.
7. Como a finalidade da atuação dos entes federativos é comum, a solução de conflitos sobre o exercício da competência deve pautar-se pela melhor realização do direito à saúde, amparada em evidências científicas e nas recomendações da Organização Mundial da Saúde.
8. Medida cautelar parcialmente concedida para dar interpretação conforme à Constituição ao § 9o do art. 3o da Lei 13.979, a fim de explicitar que, preservada a atribuição de cada esfera de governo, nos termos do inciso I do artigo 198 da Constituição, o Presidente da República poderá dispor, mediante decreto, sobre os serviços públicos e atividades essenciais”
O Plenário do Supremo Tribunal Federal assentou que o exercício da competência específica da União para legislar sobre vigilância epidemiológica, não restringiu a competência própria dos demais entes da Federação para a implementação de ações no campo da saúde. Portanto, a atuação dos entes federativos deverão de ser, obrigatoriamente, concomitantes para o enfrentamento exitoso da Covid-19.
A situação extraordinária vivenciada impõe atuação rigorosa e conjunta dos órgãos públicos e entes federativos para o controle eficaz da disseminação da doença, atentando sempre para a proteção da sociedade e para os dados científicos comprovados.
A transcrição abaixo, de trecho do voto do ministro Dias Toffoli na Suspensão de Segurança n. 5.362, reforça esse entendimento:
“Na presente situação de enfrentamento de uma pandemia, todos os esforços encetados pelos órgãos públicos devem ocorrer de forma coordenada, capitaneados pelo Ministério da Saúde, órgão federal máximo a cuidar do tema, sendo certo que decisões isoladas, como essa ora em análise, que atendem apenas a uma parcela da população, e de uma única localidade, parecem mais dotadas do potencial de ocasionar desorganização na administração pública como um todo, atuando até mesmo de forma contrária à pretendida. Assim, a decisão regional atacada, ao coartar uma tal atitude estatal, não tem o condão de gerar os alegados riscos de dano à ordem público-administrativa, mas antes de preveni-los”.
Por fim, o Supremo Tribunal Federal já mostrou a legitimidade da vacinação compulsória, por meio da adoção de medidas indutivas indiretas, como restrição de atividades e de acesso a estabelecimentos, afastando apenas a possibilidade de vacinação com o uso da força. E, em tais decisões, afirmou que os direitos individuais devem ceder diante do interesse da coletividade como um todo no sentido da proteção ao direito à vida e à saúde. Assim, no julgamento das ADIs 6586 e 6587, em acórdão de Relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski, assim se pronunciou sobre a exigência de comprovação de vacinação para exercício de determinados direitos:
“AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE. VACINAÇÃO COMPULSÓRIA CONTRA A COVID-19 PREVISTA NA LEI 13.979/2020. PRETENSÃO DE ALCANÇAR A IMUNIDADE DE REBANHO. PROTEÇÃO DA COLETIVIDADE, EM ESPECIAL DOS MAIS VULNERÁVEIS. DIREITO SOCIAL À SAÚDE. PROIBIÇÃO DE VACINAÇÃO FORÇADA. EXIGÊNCIA DE PRÉVIO CONSENTIMENTO INFORMADO DO USUÁRIO. INTANGIBILIDADE DO CORPO HUMANO. PREVALÊNCIA DO PRINCÍPIO DA DIGNIDADE HUMANA. INVIOLABILIDADE DO DIREITO À VIDA, LIBERDADE, SEGURANÇA, PROPRIEDADE, INTIMIDADE E VIDA PRIVADA. VEDAÇÃO DA TORTURA E DO TRATAMENTO DESUMANO OU DEGRADANTE. COMPULSORIEDADE DA IMUNIZAÇÃO A SER ALÇANÇADA MEDIANTE RESTRIÇÕES INDIRETAS. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DE EVIDÊNCIAS CIENTÍFICAS E ANÁLISES DE INFORMAÇÕES ESTRATÉGICAS. EXIGÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA SEGURANÇA E EFICÁCIA DAS VACINAS. LIMITES À OBRIGATORIEDADE DA IMUNIZAÇÃO CONSISTENTES NA ESTRITA OBSERVÂNCIA DOS DIREITOS E GARANTIAS FUNDAMENTAIS. COMPETÊNCIA COMUM DA UNIÃO, ESTADOS, DISTRITO FEDERAL E MUNICÍPIOS PARA CUIDAR DA SAÚDE E ASSISTÊNCIA PÚBLICA. ADIS CONHECIDAS E JULGADAS PARCIALMENTE PROCEDENTES.
I – A vacinação em massa da população constitui medida adotada pelas autoridades de saúde pública, com caráter preventivo, apta a reduzir a morbimortalidade de doenças infeciosas transmissíveis e a provocar imunidade de rebanho, com vistas a proteger toda a coletividade, em especial os mais vulneráveis.
II – A obrigatoriedade da vacinação a que se refere a legislação sanitária brasileira não pode contemplar quaisquer medidas invasivas, aflitivas ou coativas, em decorrência direta do direito à intangibilidade, inviolabilidade e integridade do corpo humano, afigurando-se flagrantemente inconstitucional toda determinação legal, regulamentar ou administrativa no sentido de implementar a vacinação sem o expresso consentimento informado das pessoas.
III – A previsão de vacinação obrigatória, excluída a imposição de vacinação forçada, afigura-se legítima, desde que as medidas às quais se sujeitam os refratários observem os critérios constantes da própria Lei 13.979/2020, especificamente nos incisos I, II, e III do § 2o do art. 3o, a saber, o direito à informação, à assistência familiar, ao tratamento gratuito e, ainda, ao “pleno respeito à dignidade, aos direitos humanos e às liberdades fundamentais das pessoas”, bem como os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, de forma a não ameaçar a integridade física e moral dos recalcitrantes.
IV – A competência do Ministério da Saúde para coordenar o Programa Nacional de Imunizações e definir as vacinas integrantes do calendário nacional de imunização não exclui a dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para estabelecer medidas profiláticas e terapêuticas destinadas a enfrentar a pandemia decorrente do novo coronavírus, em âmbito regional ou local, no exercício do poder-dever de “cuidar da saúde e assistência pública” que lhes é cometido pelo art. 23, II, da Constituição Federal.
V - ADIs conhecidas e julgadas parcialmente procedentes para conferir interpretação conforme à Constituição ao art. 3o, III, d, da Lei 13.979/2020, de maneira a estabelecer que: (A) a vacinação compulsória não significa vacinação forçada, por exigir sempre o consentimento do usuário, podendo, contudo, ser implementada por meio de medidas indiretas, as quais compreendem, dentre outras, a restrição ao exercício de certas atividades ou à frequência de determinados lugares, desde que previstas em lei, ou dela decorrentes, e (i) tenham como base evidências científicas e análises estratégicas pertinentes, (ii) venham acompanhadas de ampla informação sobre a eficácia, segurança e contraindicações dos imunizantes, (iii) respeitem a dignidade humana e os direitos fundamentais das pessoas; (iv) atendam aos critérios de razoabilidade e proporcionalidade, e (v) sejam as vacinas distribuídas universal e gratuitamente; e (B) tais medidas, com as limitações expostas, podem ser implementadas tanto pela União como pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, respeitadas as respectivas esferas de competência.” (ADI 6586, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 17/12/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-063 DIVULG 06-04-2021 PUBLIC 07-04-2021)
Não se põe dúvidas que, em termos de saúde pública, a Constituição Federal estabelece a competência concorrente entre os entes que compõe a Federação do Brasil.
Dentre as peculiaridades locais, o Município é soberano no estabelecimento de normas epidemiológicas para prevenir ou conter doenças contagiosas, como é o caso do Covid-19 – há muito considerado uma pandemia pela Organização Mundial de Saúde -, desde que não afete a população de outros Municípios do Estado.
Portanto, a Lei Municipal no 1.252, de 28 de dezembro de 2021, do Município de Matupá/MT ao vedar a adoção de medidas administrativas de combate à pandemia (exigência de apresentação de comprovante de vacinação contra a COVID-19), contraria todos os esforços tomados até o presente momento para o enfrentamento desta Pandemia Global, bem como adentra indevidamente nas atribuições da Secretaria Municipal de Matupá/MT, órgão do Executivo legitimado a disciplinar a questão envolvendo a tomada de ações de vigilância epidemiológica e sanitária de combate à Covid-19.
Destaca-se que, neste momento, não se adentrou as alegações de violação do princípio da separação de poderes, eis que a norma impugnada foi de iniciativa do Poder Legislativo Municipal, interferindo nas atribuições da Secretaria Municipal de Saúde, órgão do Poder Executivo responsável por disciplinar questões envolvendo a tomada de ações de vigilância epidemiológica e sanitária de combate a pandemia de COVID-19.
Por essa perspectiva, é flagrante a presença do fumus boni iuris.
Quanto ao periculum in mora, o contexto narrado mostra por si só a necessidade da implementação de medidas urgentes.
Ainda, o cenário no Estado de Mato Grosso com a nova variante do Coronavírus é de descontrole na transmissão do vírus, com a possibilidade novamente da falência do sistema de saúde, elevada taxa de ocupação das UTIs e mais de 14.326 óbitos pela COVID-19.
Esse panorama atípico e dramático, “que traz consigo efeitos deletérios e que extrapolam limites territoriais e requerem medidas amplas e coordenadas entre os entes federativos”, confere substrato suficiente “para a descaracterização do interesse meramente local”. (STF, Rcl 39790, relator Min. Luiz Fux, julgado em 22/04/2020, processo eletrônico, DJe099, divulgado em 23/04/2020, publicado em 24/04/2020).
As considerações acima demonstram a plausibilidade do direito alegado pelo requerente e delimitam seu alcance. O perigo na demora é indiscutível uma vez que a pandemia está em curso, que as atividades econômicas precisam ser retomadas e que há que se produzir uma orientação segura sobre as cautelas a serem adotadas por todos.
À vista do exposto, adotando excepcionalmente o disposto no artigo 21, V, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, combinado com o artigo 294 do Regimento Interno deste Tribunal de Justiça, DEFIRO A LIMINAR vindicada, ad referendum do Órgão Especial (ADPF n. 672/DF; Medida Cautelar na ADI 6.341; ADIN -TJMT 1003497-90.2021.8.11.0000), para suspender, por ora, os efeitos da Lei Municipal no 1.252, de 28 de dezembro de 2021, do Município de Matupá/MT.
Cientifique-se imediatamente os requeridos do teor desta decisão.
Em seguida, requisitem-se as informações ao Prefeito, ao Presidente da Câmara e à Procuradoria-Geral do Município de Matupá/MT, nos termos do artigo 172, §2o, do Regimento Interno do TJMT, e do artigo 10 da Lei 9.868/99.
Após, inclua-se em pauta.