Tribunal: TJMT
Processo: 1016973-35.2020.8.11.0000
Classe: Cível
Órgão julgador: MARIA APARECIDA RIBEIRO
Órgão colegiado: Turma de Câmaras Cíveis Reunidas de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2021-03-29
Data de publicação: 2021-03-29

Ementa:
AGRAVO INTERNO NO MANDADO DE SEGURANÇA No 1016973-35.2020.8.11.0000 - CAPITAL
Vistos.
1. Trata-se de agravo interno interposto pelo Estado de Mato Grosso contra a decisão desta relatora que, nos autos do Mandado de Segurança no 1016973-35.2020.8.11.0000, deferiu a liminar postulada por Antenor Gonçalves de Queiroz e outros, determinando que não lhes seja aplicada a alíquota de 14% prevista no art. 2o da Lei Complementar no 202/2004, com as alterações trazidas pela Lei Complementar no 654/2019 (Id 56521998).
Nas razões o agravante sustenta, em apertada síntese, a necessidade de reforma da decisão recorrida afirmando que ao contrário do esposado no mandamus, “o Estado de Mato Grosso foi autorizado a aplicar alíquota prevista em sua legislação, em detrimento do que prevê o art. 24-C do Decreto-Lei no 667/1969, com a redação da Lei no 13.954/2019, dada a inconstitucionalidade das normas federais que pretendam fixar alíquotas e bases de cálculo de contribuições previdenciárias incidentes sobre a remuneração, proventos e pensões de militares e bombeiros militares estaduais, necessárias ao custeio dos benefícios previdenciários de inativação e pensão”.
Assegura, outrossim, que “a aplicação da alíquota de 9,5% imposta pela legislação federal não encontra respaldo no Relatório de Avaliação Atuarial e no Plano de Custeio apresentado pelo Governo estadual” e que, diante da possiblidade de sofrer sanções severas pelo descumprimento da referida norma federal, “ajuizou a Ação Cível Originária n.o 3.369 com o objetivo de obter provimento que - a partir do reconhecimento incidental da inconstitucionalidade do artigo 24-C, caput e §§ 1o e 2o, do Decreto-Lei n° 667/1969, na redação dada pela Lei Federal n° 13.954/2019 - determine à União que se abstenha de fazer incidir qualquer sanção, ou mesmo dê início a procedimento para tanto, em razão da manutenção da alíquota de contribuição previdenciária aplicada aos militares estaduais, prevista na Lei Complementar Estadual 654/2020 ou em legislação estadual superveniente que venha a tratar do tema, em detrimento daquela atualmente aplicável aos militares das Forças Armadas e os seus pensionistas”.
Alega que, nessa ação, “a tutela de urgência deferida pelo STF foi pelo deferimento do pedido, não sendo possível agora pretender “fatiar” a decisão proferida na ACO 3.396 pretendendo separá-la de suas razões fundamentais”, mormente porque o seu motivo determinante (ratio decidendi) “foi exatamente o fato de que o valor da contribuição previdenciária dos militares estaduais deve ser definido por legislação estadual, havendo plausibilidade jurídica da tese de extrapolação de competência por parte da União ao definir a alíquota de contribuição previdenciária a ser aplicada aos militares estaduais, quando da edição das normas gerais (inciso XXI do artigo 22 da CF/88)”.
Conclui, assim, que “a aplicação da alíquota de 9,5% no âmbito do Estado de Mato Grosso encontra-se condicionada à vigência do disposto no artigo 24-C do Decreto-Lei n. 667/1969. O afastamento da aplicação do artigo 24-C do Decreto-Lei n. 667/1969 implica na aplicação do disposto no § 8o, do artigo 2o, da LC 202/2004, que remete expressamente à alíquota de 14%, não havendo que se falar em ausência de previsão legal específica (...)”.
Afirma que, além do exposto, “em Sessão Virtual ocorrida em 05/10/2020, o STF, “por unanimidade, julgou procedente a ação [ACO 3.396] para determinar à União que se abstenha de aplicar ao Estado de Mato Grosso qualquer das providências previstas no art. 7o da Lei 9.717/1998 ou de negar-lhe a expedição do Certificado de Regularidade Previdenciária caso continue a aplicar aos policiais e bombeiros militares estaduais e seus pensionistas a alíquota de contribuição para o regime de inatividade e pensão prevista em lei estadual, em detrimento do que prevê o art. 24-C do Decreto-Lei 667/1969, com a redação da Lei 13.954/2019”.
Na sequência, discorre sobre a inconstitucionalidade da Lei no 13.954/2019, defendendo que a competência da União para legislar sobre normas gerais não inclui disciplinar alíquotas e bases de cálculo de contribuições previdenciárias, devendo ser mantida a alíquota de 14% prevista na legislação estadual, sob pena de afronta ao pacto federativo, como, inclusive, entendeu o Supremo Tribunal Federal na cautelar concedida na ADI 4.582/RJ.
Discorre, também, sobre a competência tributária e a impossibilidade de o Estado de Mato Grosso se submeter ao arbítrio da União, em respeito ao pacto federativo, concluindo pela ausência dos requisitos legais autorizativos para a concessão da tutela de urgência ao impetrante-agravado, ressaltando, no particular, que “a aplicação da alíquota diferenciada para os militares representa déficit de mais de R$ 1.084.437.437,71 (um bilhão e oitenta e quatro milhões e quatrocentos e trinta e sete mil e quatrocentos e trinta e sete reais e setenta e um centavos), no prazo de 10 anos, recaindo esse ônus sobre os demais servidores e toda a população do Estado de Mato Grosso, conforme salientado acima”.
Ao final, requer a retratação da decisão recorrida ou a submissão do recurso de agravo interno ao colegiado, com o seu provimento (Id 61891472).
Regularmente intimados, os agravados apresentaram contrarrazões defendendo a manutenção da decisão recorrida (Id 75430536).
É o relato do essencial.
Decido.
2. Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do agravo interno interposto pelo Estado de Mato Grosso.
Dito isso, reexaminando os autos, tenho que deve ser reconsiderada a decisão recorrida, por meio da qual deferi a liminar na ação mandamental determinando que não fosse aplicada aos impetrantes-agravados a alíquota previdenciária de 14% prevista no art. 2o da Lei Complementar no 202/2004, com as alterações trazidas pela Lei Complementar no 654/2019.
Nessa ocasião, entendi presentes os requisitos legais necessários à atribuição de efeito ativo ao agravo de instrumento, ao fundamento, ora sintetizado, de que o art. 7o, §2o, da Lei Complementar estadual no 202/2004, alterado pela Lei Complementar no 654/2019, prevê a aplicação da alíquota previdenciária das Forças Armadas aos militares estaduais e que os dispositivos legais nele referidos (art. 24-C do Decreto-Lei federal no 667/1969 e art. 24 da Lei federal no 13.954/2019) não tiveram declarada a sua inconstitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal ao deferir medida liminar na ACO 3396/MT, ajuizada pelo Estado de Mato Grosso, não sendo aplicável, consequentemente, o §8o do art. 7o da referida LC 202/2004.
Contudo, recentemente o Pretório Excelso examinou o mérito da referida ACO 3396/MT e julgou-a procedente, nos seguintes moldes, verbis:
“Nos regimes federalistas, respeitadas as opções realizadas pelo legislador constituinte e previamente estabelecidas no próprio texto constitucional, quando surgem dúvidas sobre a distribuição de competências e, consequentemente, a necessidade de definição do ente federativo competente para legislar sobre determinado e específico assunto, que engloba uma ou várias matérias com previsão ou reflexos em diversos ramos do Direito, caberá ao intérprete priorizar o fortalecimento das autonomias locais e o respeito às suas diversidades como pontos caracterizadores e asseguradores do convívio no Estado Federal, que garantam o imprescindível equilíbrio federativo (...).
Com efeito, nos termos do artigo 22, XXI, da Constituição Federal, compete privativamente à União legislar sobre normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação, mobilização, inatividades e pensões das polícias militares e dos corpos de bombeiros militares.
Por outro lado, o legislador constituinte delegou aos Estados a competência legislativa para tratar das especificidades atinentes aos temas previstos no artigo 142, § 3o, X, da Constituição em relação aos militares que lhes preste serviço. É o que se depreende da leitura do art. 42, §1o, abaixo destacado:
“Art. 42 Os membros das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares, instituições organizadas com base na hierarquia e disciplina, são militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios. (Redação dada pela Emenda Constitucional no 18, de 1998)
§ 1o Aplicam-se aos militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios, além do que vier a ser fixado em lei, as disposições do art. 14, § 8o; do art. 40, § 9o; e do art. 142, §§ 2o e 3o, cabendo a lei estadual específica dispor sobre as matérias do art. 142, § 3o, inciso X, sendo as patentes dos oficiais conferidas pelos respectivos governadores.”
O artigo 142, § 3o, X, por sua vez, dispõe que “a lei disporá sobre o ingresso nas Forças Armadas, os limites de idade, a estabilidade e outras condições de transferência do militar para a inatividade, os direitos, os deveres, a remuneração, as prerrogativas e outras situações especiais dos militares, consideradas as peculiaridades de suas atividades, inclusive aquelas cumpridas por força de compromissos internacionais e de guerra”.
De fato, a concepção de normas de caráter geral relaciona-se ao estabelecimento de diretrizes e de princípios fundamentais regentes de determinada matéria, sem ser possível ao legislador federal lançar mão de disciplina relativa a peculiaridades ou especificidades locais, descendo indevidamente a minúcias normativas mais condizentes com a atividade do legislador estadual ou municipal. A compreensão da terminologia “diretrizes e princípios fundamentais” não pode ser ampliada a ponto de tolher a capacidade de produção normativa conferida pela Constituição aos demais entes federativos, sob pena de se vulnerar o pacto federativo.
Nesse sentido, é necessário considerar, tal como oportunamente destacado pelo Ministro SEPÚLVEDA PERTENCE, que “problema sério, na questão da competência concorrente, é a demarcação do âmbito normativo das chamadas ́normas gerais ́. E, nesse ponto, como assinalou o Ministro NELSON JOBIM, essa competência federal do art. 22, inciso XXI, para legislar sobre ́normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação e mobilização das polícias militares e corpos de bombeiros militares ́, há que ser interpretada restritivamente, dentro de princípios básicos da organização federativa: ela só se justifica em termos da imbricação dos prismas gerais da estruturação das polícias militares com o seu papel de ́forças auxiliares e reserva do Exército ́ (Const., art. 144, § 6o)” (ADI 1.540, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA, Tribunal Pleno, DJ de 16/11/2001).
Como já asseverado, se os militares estaduais integram o regime próprio de previdência do ente subnacional, o valor da respectiva contribuição previdenciária deve ser definido por legislação estadual, segundo as características próprias do sistema local, sob pena de quebra do equilíbrio atuarial. Tanto é assim que, em caso de déficit, cabe ao Estado-Membro, e não à União, a complementação dos recursos necessários ao pagamento dos benefícios vinculados a cada regime próprio de previdência.
Desse modo, se é certo que a União detém competência privativa para expedir normas gerais sobre a inatividade e pensão dos servidores militares dos Estados e do Distrito Federal, não é menos exato, que permanecem os servidores militares estaduais sob a responsabilidade financeira e administrativa dos Estados.
No presente caso, o Autor sustenta que a “Lei n° 13.954/2019, ao estabelecer a alíquota de contribuição devida pelos militares estaduais ativos, inativos e seus pensionistas, extrapolou a competência conferida no inciso XXI do artigo 22 da Constituição Federal à União para legislar sobre normas gerais de ‘inatividades e pensões’, bem como a prevista no inciso XII do artigo 24 da Constituição”.
Assiste razão ao Estado, constata-se do corpo da Lei 13.954/2019 a presença de regras que não se limitam a regulamentação de caráter geral acerca da organização e funcionamento dos regimes próprios de previdência dos Militares Estaduais.
Esta CORTE, quando do julgamento da ADI 4.912, Rel. Min. EDSON FACHIN, Plenário, DJe de 24/5/2016, teve a oportunidade de se manifestar sobre a divisão de competências em matéria previdenciária. Referida Ação Direta foi ajuizada pela Associação dos Oficiais Militares Estaduais do Brasil – AMEBRASIL e pela Associação Nacional das Entidades Representativas de Praças Policiais e Bombeiros Militares – ANASPRA, na qual se buscava a declaração de inconstitucionalidade dos artigos 8o, 9o e 10o da Lei Complementar 125/2012, do Estado de Minas Gerais, que instituiu a contribuição previdenciária aos Militares Estaduais ativos e inativos nos moldes dos servidores públicos civis, conteúdo normativo, portanto, semelhante ao questionado na presente Ação Cível Originária. Naquela oportunidade, esta CORTE entendeu que “a atribuição da competência legislativa federal para edição de normas gerais das polícias militares e corpos de bombeiros militares, necessárias para regular a competência, estrutura, organização, efetivos, instrução, armamento, justiça e disciplina que lhes importem um controle geral, de âmbito nacional, não exclui a competência legislativa dos Estados para tratar das especificidades atinentes aos temas previstos pela própria Constituição como objeto de disciplina em lei específica de cada ente estatal em relação aos militares que lhes preste serviço”.
(...)
Registre-se, por oportuno, que a superveniência da Emenda Constitucional 103/2019 não é capaz de afastar toda a fundamentação já elencada, no sentido de que cabe à lei estadual, nos termos do art. 42, § 1o, da Constituição Federal, regulamentar as disposições do art. 142, § 3o, X, dentre as quais, as relativas ao regime de aposentadoria dos militares estaduais e a questões pertinentes ao regime jurídico aplicável.
Logo, é possível concluir que a Lei 13.954/2019, editada pela União, ao dispor sobre as alíquotas previdenciárias dos servidores militares estaduais, mostra-se, em princípio, incompatível com o texto constitucional, na medida em que tal disciplina foge a uma concepção constitucionalmente adequada de “normas gerais”, em prejuízo da autonomia dos entes federativos.
Diante do exposto, voto pela PROCEDÊNCIA DA AÇÃO para determinar à União que se abstenha de aplicar ao Estado de Mato Grosso qualquer das providências previstas no art. 7o da Lei 9.717/1998 ou de negar-lhe a expedição do Certificado de Regularidade Previdenciária caso continue a aplicar aos policiais e bombeiros militares estaduais e seus pensionistas a alíquota de contribuição para o regime de inatividade e pensão prevista em lei estadual, em detrimento do que prevê o art. 24-C do Decreto-Lei 667/1969, com a redação da Lei 13.954/2019”. Grifei.
A ementa do referido julgado, outrossim, restou assim redigida, verbis:
“AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA. LEI 13.954/2019. ALÍQUOTA DE CONTRIBUIÇÃO PARA INATIVIDADE E PENSÃO. POLICIAIS E BOMBEIROS MILITARES ESTADUAIS. COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA ESTABELECER NORMAS GERAIS. ART. 22, XXI, DA CF/88. EXTRAVASAMENTO DO CAMPO ALUSIVO A NORMAS GERAIS. INCOMPATIBILIDADE COM A CONSTITUIÇÃO. DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO.
1. (...).
4. A Constituição Federal de 1988, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos – União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios – e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e nos Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I).
5. Cabe à lei estadual, nos termos do art. 42, § 1o, da Constituição Federal, regulamentar as disposições do art. 142, § 3o, inciso X, dentre as quais as relativas ao regime de aposentadoria dos militares estaduais e a questões pertinentes ao regime jurídico.
6. A Lei Federal 13.954/2019, ao definir a alíquota de contribuição previdenciária a ser aplicada aos militares estaduais, extrapolou a competência para a edição de normas gerais, prevista no art. 22, XI, da Constituição, sobre “inatividades e pensões das polícias militares e dos corpos de bombeiros militares”.
7. Ação Cível Originária julgada procedente para determinar à União que se abstenha de aplicar ao Estado de Mato Grosso qualquer das providências previstas no art. 7o da Lei 9.717/1998 ou de negar-lhe a expedição do Certificado de Regularidade Previdenciária caso continue a aplicar aos policiais e bombeiros militares estaduais e seus pensionistas a alíquota de contribuição para o regime de inatividade e pensão prevista em lei estadual, em detrimento do que prevê o art. 24-C do Decreto-Lei 667/1969, com a redação da Lei 13.954/2019. Honorários sucumbenciais arbitrados em R$ 4.000,00 (quatro mil reais), nos termos do artigo 85, § 8o, do CPC de 2015, devidos ao Estado-Autor”. Grifei.
Pois bem. Lidos os termos da novel decisão de mérito, proferida pelo Supremo Tribunal Federal na ACO 3396/MT, verifica-se que esta Corte reconheceu a procedência da tese de que, ao definir a alíquota de contribuição previdenciária a ser aplicada aos militares dos Estados-membros (igual a das Forças Armadas) por meio da Lei federal no 13.954/2019, a União acabou por extrapolar a sua competência para editar normas gerais sobre inatividades e pensões das polícias militares e dos corpos de bombeiros militares, sendo o referido diploma legal, por tal motivo, incompatível com a Constituição Federal, por ferir os seus arts. 42, §1o e 142, §3o, X.
Nesse caso, à luz da regra de que “A decisão judicial deve ser interpretada a partir da conjugação de todos os seus elementos e em conformidade com o princípio da boa-fé” (art. 489, §3o, CPC), tenho como ausente a probabilidade do direito invocado pelos agravados acerca da aplicação da alíquota de 9,5% aos militares estaduais, pois, repita-se, ainda que incidentalmente, houve o reconhecimento da incompatibilidade da Lei federal no 13.954/2019 com a Carta Magna no particular.
Consequência desse novel fundamento, outrossim, torna-se insubsistente, ao menos a priori, a tese até então adotada no sentido de que o Estado de Mato Grosso não possuiria lei específica versando sobre a alíquota a ser aplicada aos militares estaduais a fim de atender a decisão do Supremo Tribunal Federal.
Aliado ao fato de que a Lei Complementar estadual no 202/2004 dispõe “sobre a contribuição previdenciária dos servidores públicos civis e militares ativos, inativos e pensionistas do Estado de Mato Grosso” (vide ementa da lei), não se pode olvidar que o §8o do seu art. 2o, inserido pela Lei Complementar no 659/2019, prevê a aplicação das alíquotas constantes dos incisos I e II (servidores civis) no caso de perda de eficácia ou vigência da legislação federal sobre o tema, veja-se:
“Art. 2o. (...)
§7o A contribuição dos militares ativos, inativos, da reserva remunerada e de seus pensionistas observará o disposto no art. 24-C do Decreto-Lei Federal no 667, de 2 de julho de 1969, e do art. 24 da Lei Federal no 13.954, de 16 de dezembro de 2019. (Acrescentado pela LC 654/2020)
§8o A perda da eficácia ou vigência dos dispositivos mencionados no §7o ensejará a observância das regras contidas no § 5o e nos incisos I e II do caput deste artigo aos seus militares ativos, reserva remunerada ou reforma e pensão”. Grifei.
Destarte, parece-me, nesta quadra, que ao reconhecer a incompatibilidade da Lei federal no 13.954/2019, a decisão meritória proferida pelo Supremo Tribunal Federal implicou a suspensão da eficácia de tal diploma, visto que não poderá produzir os seus regulares efeitos, atraindo, em consequência, a incidência do §8o do art. 2o da Lei Complementar no 202/2004, que versa sobre tal categoria. E isso porque, como é cediço, a eficácia de uma lei está relacionada à possibilidade de, sendo válida e vigente, vir a surtir efeitos junto aos seus destinatários.
Esse argumento, outrossim, ao menos no estágio em que encontram os autos e até que seja julgado o mérito do mandado de segurança pelo colegiado, não é desmerecido pelo fato de o Ministro Relator da ACO no 3396/MT, em sede de embargos declaratórios, ter afirmado que “(...) o regime de previsão de alíquotas diferenciadas albergadas no parágrafo 7o do artigo 2o, da Lei Complementar Estadual 202 /2004, com a redação dada pela Lei Complementar Estadual 654/2020, não foi afastado pelo acórdão embargado, o qual apenas determinou ‘à União que se abstenha de aplicar ao Estado de Mato Grosso qualquer das providências previstas no art. 7o da Lei 9.717/1998 ou de negar-lhe a expedição do Certificado de Regularidade Previdenciária caso continue a aplicar aos policiais e bombeiros militares estaduais e seus pensionistas a alíquota de contribuição para o regime de inatividade e pensão prevista em lei estadual, em detrimento do que prevê o art. 24-C do Decreto-Lei 667 /1969, com a redação da Lei 13.954/2019’.”.
E isso porque, além de os referidos embargos de declaração terem sido desprovidos, neles e também na decisão embargada o colegiado reconheceu que “A Lei Federal 13.954/2019, ao definir a alíquota de contribuição previdenciária a ser aplicada aos militares estaduais, extrapolou a competência para a edição de normas gerais, prevista no art. 22, XI, da Constituição, sobre “inatividades e pensões das polícias militares e dos corpos de bombeiros militares”, possibilitando, em detrimento deste diploma legal, a aplicação da lei estadual.
Ademais, nos segundos embargos opostos pelo Estado de Mato Grosso, exatamente para obter esclarecimento quanto ao referido trecho, o Ministro Relator, em que pese afirmar que a matéria não foi objeto da ACO 3396/MT, concluiu que “a assertiva de que a União não pode impor aos Estados um limite na alíquota previdenciária aplicável aos seus militares, sob pena de extravasar sua competência legislativa, conduz à viabilidade de que a regulamentação seja dada por legislação estadual, cujo controle de constitucionalidade não poderá ser feito nessa ação cível originária, pelas razões já expostas”. Grifei.
Por efeito, revendo a decisão unipessoal antes proferida, tenho como não evidenciada, por ora, a probabilidade do direito invocado pelos agravados (fumus boni iuris), devendo ser acolhida a pretensão recursal e reformada a decisão recorrida em respeito à autoridade da superveniente decisão de mérito proferida pela Suprema Corte na ACO 3396/MT (fato novo), a qual não foi alterada em sede de embargos de declaração.
Por outro lado, malgrado os transtornos financeiros decorrentes do recebimento de subsídios e proventos a menor em razão da cobrança de alíquota previdenciária em maior percentual, e melhor examinando a questão, penso que não há falar-se propriamente em ineficácia da medida se concedida posteriormente no caso concreto (art. 7o, III, Lei no 12.016/2009), pois, em sendo os impetrantes-agravados vitoriosos no mandamus, caberá ao ente estatal a restituição dos valores eventualmente descontados a maior.
Posto isso, DOU PROVIMENTO ao recurso de agravo interno interposto pelo Estado de Mato Grosso e, em sede de retratação, revogo a decisão que deferiu a liminar no mandado de segurança impetrado por Antenor Gonçalves de Queiroz e outros.
3. Publique-se.
4. Cumpra-se, encaminhando-se os autos, após, para a manifestação da douta Procuradoria-Geral da Justiça quanto ao mandado de segurança.
Cuiabá, data da assinatura digital.
Desembargadora Maria Aparecida Ribeiro
Relatora

Inteiro teor:
AGRAVO INTERNO NO MANDADO DE SEGURANÇA No 1016973-35.2020.8.11.0000 - CAPITAL
Vistos.
1. Trata-se de agravo interno interposto pelo Estado de Mato Grosso contra a decisão desta relatora que, nos autos do Mandado de Segurança no 1016973-35.2020.8.11.0000, deferiu a liminar postulada por Antenor Gonçalves de Queiroz e outros, determinando que não lhes seja aplicada a alíquota de 14% prevista no art. 2o da Lei Complementar no 202/2004, com as alterações trazidas pela Lei Complementar no 654/2019 (Id 56521998).
Nas razões o agravante sustenta, em apertada síntese, a necessidade de reforma da decisão recorrida afirmando que ao contrário do esposado no mandamus, “o Estado de Mato Grosso foi autorizado a aplicar alíquota prevista em sua legislação, em detrimento do que prevê o art. 24-C do Decreto-Lei no 667/1969, com a redação da Lei no 13.954/2019, dada a inconstitucionalidade das normas federais que pretendam fixar alíquotas e bases de cálculo de contribuições previdenciárias incidentes sobre a remuneração, proventos e pensões de militares e bombeiros militares estaduais, necessárias ao custeio dos benefícios previdenciários de inativação e pensão”.
Assegura, outrossim, que “a aplicação da alíquota de 9,5% imposta pela legislação federal não encontra respaldo no Relatório de Avaliação Atuarial e no Plano de Custeio apresentado pelo Governo estadual” e que, diante da possiblidade de sofrer sanções severas pelo descumprimento da referida norma federal, “ajuizou a Ação Cível Originária n.o 3.369 com o objetivo de obter provimento que - a partir do reconhecimento incidental da inconstitucionalidade do artigo 24-C, caput e §§ 1o e 2o, do Decreto-Lei n° 667/1969, na redação dada pela Lei Federal n° 13.954/2019 - determine à União que se abstenha de fazer incidir qualquer sanção, ou mesmo dê início a procedimento para tanto, em razão da manutenção da alíquota de contribuição previdenciária aplicada aos militares estaduais, prevista na Lei Complementar Estadual 654/2020 ou em legislação estadual superveniente que venha a tratar do tema, em detrimento daquela atualmente aplicável aos militares das Forças Armadas e os seus pensionistas”.
Alega que, nessa ação, “a tutela de urgência deferida pelo STF foi pelo deferimento do pedido, não sendo possível agora pretender “fatiar” a decisão proferida na ACO 3.396 pretendendo separá-la de suas razões fundamentais”, mormente porque o seu motivo determinante (ratio decidendi) “foi exatamente o fato de que o valor da contribuição previdenciária dos militares estaduais deve ser definido por legislação estadual, havendo plausibilidade jurídica da tese de extrapolação de competência por parte da União ao definir a alíquota de contribuição previdenciária a ser aplicada aos militares estaduais, quando da edição das normas gerais (inciso XXI do artigo 22 da CF/88)”.
Conclui, assim, que “a aplicação da alíquota de 9,5% no âmbito do Estado de Mato Grosso encontra-se condicionada à vigência do disposto no artigo 24-C do Decreto-Lei n. 667/1969. O afastamento da aplicação do artigo 24-C do Decreto-Lei n. 667/1969 implica na aplicação do disposto no § 8o, do artigo 2o, da LC 202/2004, que remete expressamente à alíquota de 14%, não havendo que se falar em ausência de previsão legal específica (...)”.
Afirma que, além do exposto, “em Sessão Virtual ocorrida em 05/10/2020, o STF, “por unanimidade, julgou procedente a ação [ACO 3.396] para determinar à União que se abstenha de aplicar ao Estado de Mato Grosso qualquer das providências previstas no art. 7o da Lei 9.717/1998 ou de negar-lhe a expedição do Certificado de Regularidade Previdenciária caso continue a aplicar aos policiais e bombeiros militares estaduais e seus pensionistas a alíquota de contribuição para o regime de inatividade e pensão prevista em lei estadual, em detrimento do que prevê o art. 24-C do Decreto-Lei 667/1969, com a redação da Lei 13.954/2019”.
Na sequência, discorre sobre a inconstitucionalidade da Lei no 13.954/2019, defendendo que a competência da União para legislar sobre normas gerais não inclui disciplinar alíquotas e bases de cálculo de contribuições previdenciárias, devendo ser mantida a alíquota de 14% prevista na legislação estadual, sob pena de afronta ao pacto federativo, como, inclusive, entendeu o Supremo Tribunal Federal na cautelar concedida na ADI 4.582/RJ.
Discorre, também, sobre a competência tributária e a impossibilidade de o Estado de Mato Grosso se submeter ao arbítrio da União, em respeito ao pacto federativo, concluindo pela ausência dos requisitos legais autorizativos para a concessão da tutela de urgência ao impetrante-agravado, ressaltando, no particular, que “a aplicação da alíquota diferenciada para os militares representa déficit de mais de R$ 1.084.437.437,71 (um bilhão e oitenta e quatro milhões e quatrocentos e trinta e sete mil e quatrocentos e trinta e sete reais e setenta e um centavos), no prazo de 10 anos, recaindo esse ônus sobre os demais servidores e toda a população do Estado de Mato Grosso, conforme salientado acima”.
Ao final, requer a retratação da decisão recorrida ou a submissão do recurso de agravo interno ao colegiado, com o seu provimento (Id 61891472).
Regularmente intimados, os agravados apresentaram contrarrazões defendendo a manutenção da decisão recorrida (Id 75430536).
É o relato do essencial.
Decido.
2. Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do agravo interno interposto pelo Estado de Mato Grosso.
Dito isso, reexaminando os autos, tenho que deve ser reconsiderada a decisão recorrida, por meio da qual deferi a liminar na ação mandamental determinando que não fosse aplicada aos impetrantes-agravados a alíquota previdenciária de 14% prevista no art. 2o da Lei Complementar no 202/2004, com as alterações trazidas pela Lei Complementar no 654/2019.
Nessa ocasião, entendi presentes os requisitos legais necessários à atribuição de efeito ativo ao agravo de instrumento, ao fundamento, ora sintetizado, de que o art. 7o, §2o, da Lei Complementar estadual no 202/2004, alterado pela Lei Complementar no 654/2019, prevê a aplicação da alíquota previdenciária das Forças Armadas aos militares estaduais e que os dispositivos legais nele referidos (art. 24-C do Decreto-Lei federal no 667/1969 e art. 24 da Lei federal no 13.954/2019) não tiveram declarada a sua inconstitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal ao deferir medida liminar na ACO 3396/MT, ajuizada pelo Estado de Mato Grosso, não sendo aplicável, consequentemente, o §8o do art. 7o da referida LC 202/2004.
Contudo, recentemente o Pretório Excelso examinou o mérito da referida ACO 3396/MT e julgou-a procedente, nos seguintes moldes, verbis:
“Nos regimes federalistas, respeitadas as opções realizadas pelo legislador constituinte e previamente estabelecidas no próprio texto constitucional, quando surgem dúvidas sobre a distribuição de competências e, consequentemente, a necessidade de definição do ente federativo competente para legislar sobre determinado e específico assunto, que engloba uma ou várias matérias com previsão ou reflexos em diversos ramos do Direito, caberá ao intérprete priorizar o fortalecimento das autonomias locais e o respeito às suas diversidades como pontos caracterizadores e asseguradores do convívio no Estado Federal, que garantam o imprescindível equilíbrio federativo (...).
Com efeito, nos termos do artigo 22, XXI, da Constituição Federal, compete privativamente à União legislar sobre normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação, mobilização, inatividades e pensões das polícias militares e dos corpos de bombeiros militares.
Por outro lado, o legislador constituinte delegou aos Estados a competência legislativa para tratar das especificidades atinentes aos temas previstos no artigo 142, § 3o, X, da Constituição em relação aos militares que lhes preste serviço. É o que se depreende da leitura do art. 42, §1o, abaixo destacado:
“Art. 42 Os membros das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares, instituições organizadas com base na hierarquia e disciplina, são militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios. (Redação dada pela Emenda Constitucional no 18, de 1998)
§ 1o Aplicam-se aos militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios, além do que vier a ser fixado em lei, as disposições do art. 14, § 8o; do art. 40, § 9o; e do art. 142, §§ 2o e 3o, cabendo a lei estadual específica dispor sobre as matérias do art. 142, § 3o, inciso X, sendo as patentes dos oficiais conferidas pelos respectivos governadores.”
O artigo 142, § 3o, X, por sua vez, dispõe que “a lei disporá sobre o ingresso nas Forças Armadas, os limites de idade, a estabilidade e outras condições de transferência do militar para a inatividade, os direitos, os deveres, a remuneração, as prerrogativas e outras situações especiais dos militares, consideradas as peculiaridades de suas atividades, inclusive aquelas cumpridas por força de compromissos internacionais e de guerra”.
De fato, a concepção de normas de caráter geral relaciona-se ao estabelecimento de diretrizes e de princípios fundamentais regentes de determinada matéria, sem ser possível ao legislador federal lançar mão de disciplina relativa a peculiaridades ou especificidades locais, descendo indevidamente a minúcias normativas mais condizentes com a atividade do legislador estadual ou municipal. A compreensão da terminologia “diretrizes e princípios fundamentais” não pode ser ampliada a ponto de tolher a capacidade de produção normativa conferida pela Constituição aos demais entes federativos, sob pena de se vulnerar o pacto federativo.
Nesse sentido, é necessário considerar, tal como oportunamente destacado pelo Ministro SEPÚLVEDA PERTENCE, que “problema sério, na questão da competência concorrente, é a demarcação do âmbito normativo das chamadas ́normas gerais ́. E, nesse ponto, como assinalou o Ministro NELSON JOBIM, essa competência federal do art. 22, inciso XXI, para legislar sobre ́normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação e mobilização das polícias militares e corpos de bombeiros militares ́, há que ser interpretada restritivamente, dentro de princípios básicos da organização federativa: ela só se justifica em termos da imbricação dos prismas gerais da estruturação das polícias militares com o seu papel de ́forças auxiliares e reserva do Exército ́ (Const., art. 144, § 6o)” (ADI 1.540, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA, Tribunal Pleno, DJ de 16/11/2001).
Como já asseverado, se os militares estaduais integram o regime próprio de previdência do ente subnacional, o valor da respectiva contribuição previdenciária deve ser definido por legislação estadual, segundo as características próprias do sistema local, sob pena de quebra do equilíbrio atuarial. Tanto é assim que, em caso de déficit, cabe ao Estado-Membro, e não à União, a complementação dos recursos necessários ao pagamento dos benefícios vinculados a cada regime próprio de previdência.
Desse modo, se é certo que a União detém competência privativa para expedir normas gerais sobre a inatividade e pensão dos servidores militares dos Estados e do Distrito Federal, não é menos exato, que permanecem os servidores militares estaduais sob a responsabilidade financeira e administrativa dos Estados.
No presente caso, o Autor sustenta que a “Lei n° 13.954/2019, ao estabelecer a alíquota de contribuição devida pelos militares estaduais ativos, inativos e seus pensionistas, extrapolou a competência conferida no inciso XXI do artigo 22 da Constituição Federal à União para legislar sobre normas gerais de ‘inatividades e pensões’, bem como a prevista no inciso XII do artigo 24 da Constituição”.
Assiste razão ao Estado, constata-se do corpo da Lei 13.954/2019 a presença de regras que não se limitam a regulamentação de caráter geral acerca da organização e funcionamento dos regimes próprios de previdência dos Militares Estaduais.
Esta CORTE, quando do julgamento da ADI 4.912, Rel. Min. EDSON FACHIN, Plenário, DJe de 24/5/2016, teve a oportunidade de se manifestar sobre a divisão de competências em matéria previdenciária. Referida Ação Direta foi ajuizada pela Associação dos Oficiais Militares Estaduais do Brasil – AMEBRASIL e pela Associação Nacional das Entidades Representativas de Praças Policiais e Bombeiros Militares – ANASPRA, na qual se buscava a declaração de inconstitucionalidade dos artigos 8o, 9o e 10o da Lei Complementar 125/2012, do Estado de Minas Gerais, que instituiu a contribuição previdenciária aos Militares Estaduais ativos e inativos nos moldes dos servidores públicos civis, conteúdo normativo, portanto, semelhante ao questionado na presente Ação Cível Originária. Naquela oportunidade, esta CORTE entendeu que “a atribuição da competência legislativa federal para edição de normas gerais das polícias militares e corpos de bombeiros militares, necessárias para regular a competência, estrutura, organização, efetivos, instrução, armamento, justiça e disciplina que lhes importem um controle geral, de âmbito nacional, não exclui a competência legislativa dos Estados para tratar das especificidades atinentes aos temas previstos pela própria Constituição como objeto de disciplina em lei específica de cada ente estatal em relação aos militares que lhes preste serviço”.
(...)
Registre-se, por oportuno, que a superveniência da Emenda Constitucional 103/2019 não é capaz de afastar toda a fundamentação já elencada, no sentido de que cabe à lei estadual, nos termos do art. 42, § 1o, da Constituição Federal, regulamentar as disposições do art. 142, § 3o, X, dentre as quais, as relativas ao regime de aposentadoria dos militares estaduais e a questões pertinentes ao regime jurídico aplicável.
Logo, é possível concluir que a Lei 13.954/2019, editada pela União, ao dispor sobre as alíquotas previdenciárias dos servidores militares estaduais, mostra-se, em princípio, incompatível com o texto constitucional, na medida em que tal disciplina foge a uma concepção constitucionalmente adequada de “normas gerais”, em prejuízo da autonomia dos entes federativos.
Diante do exposto, voto pela PROCEDÊNCIA DA AÇÃO para determinar à União que se abstenha de aplicar ao Estado de Mato Grosso qualquer das providências previstas no art. 7o da Lei 9.717/1998 ou de negar-lhe a expedição do Certificado de Regularidade Previdenciária caso continue a aplicar aos policiais e bombeiros militares estaduais e seus pensionistas a alíquota de contribuição para o regime de inatividade e pensão prevista em lei estadual, em detrimento do que prevê o art. 24-C do Decreto-Lei 667/1969, com a redação da Lei 13.954/2019”. Grifei.
A ementa do referido julgado, outrossim, restou assim redigida, verbis:
“AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA. LEI 13.954/2019. ALÍQUOTA DE CONTRIBUIÇÃO PARA INATIVIDADE E PENSÃO. POLICIAIS E BOMBEIROS MILITARES ESTADUAIS. COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA ESTABELECER NORMAS GERAIS. ART. 22, XXI, DA CF/88. EXTRAVASAMENTO DO CAMPO ALUSIVO A NORMAS GERAIS. INCOMPATIBILIDADE COM A CONSTITUIÇÃO. DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO.
1. (...).
4. A Constituição Federal de 1988, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos – União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios – e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e nos Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I).
5. Cabe à lei estadual, nos termos do art. 42, § 1o, da Constituição Federal, regulamentar as disposições do art. 142, § 3o, inciso X, dentre as quais as relativas ao regime de aposentadoria dos militares estaduais e a questões pertinentes ao regime jurídico.
6. A Lei Federal 13.954/2019, ao definir a alíquota de contribuição previdenciária a ser aplicada aos militares estaduais, extrapolou a competência para a edição de normas gerais, prevista no art. 22, XI, da Constituição, sobre “inatividades e pensões das polícias militares e dos corpos de bombeiros militares”.
7. Ação Cível Originária julgada procedente para determinar à União que se abstenha de aplicar ao Estado de Mato Grosso qualquer das providências previstas no art. 7o da Lei 9.717/1998 ou de negar-lhe a expedição do Certificado de Regularidade Previdenciária caso continue a aplicar aos policiais e bombeiros militares estaduais e seus pensionistas a alíquota de contribuição para o regime de inatividade e pensão prevista em lei estadual, em detrimento do que prevê o art. 24-C do Decreto-Lei 667/1969, com a redação da Lei 13.954/2019. Honorários sucumbenciais arbitrados em R$ 4.000,00 (quatro mil reais), nos termos do artigo 85, § 8o, do CPC de 2015, devidos ao Estado-Autor”. Grifei.
Pois bem. Lidos os termos da novel decisão de mérito, proferida pelo Supremo Tribunal Federal na ACO 3396/MT, verifica-se que esta Corte reconheceu a procedência da tese de que, ao definir a alíquota de contribuição previdenciária a ser aplicada aos militares dos Estados-membros (igual a das Forças Armadas) por meio da Lei federal no 13.954/2019, a União acabou por extrapolar a sua competência para editar normas gerais sobre inatividades e pensões das polícias militares e dos corpos de bombeiros militares, sendo o referido diploma legal, por tal motivo, incompatível com a Constituição Federal, por ferir os seus arts. 42, §1o e 142, §3o, X.
Nesse caso, à luz da regra de que “A decisão judicial deve ser interpretada a partir da conjugação de todos os seus elementos e em conformidade com o princípio da boa-fé” (art. 489, §3o, CPC), tenho como ausente a probabilidade do direito invocado pelos agravados acerca da aplicação da alíquota de 9,5% aos militares estaduais, pois, repita-se, ainda que incidentalmente, houve o reconhecimento da incompatibilidade da Lei federal no 13.954/2019 com a Carta Magna no particular.
Consequência desse novel fundamento, outrossim, torna-se insubsistente, ao menos a priori, a tese até então adotada no sentido de que o Estado de Mato Grosso não possuiria lei específica versando sobre a alíquota a ser aplicada aos militares estaduais a fim de atender a decisão do Supremo Tribunal Federal.
Aliado ao fato de que a Lei Complementar estadual no 202/2004 dispõe “sobre a contribuição previdenciária dos servidores públicos civis e militares ativos, inativos e pensionistas do Estado de Mato Grosso” (vide ementa da lei), não se pode olvidar que o §8o do seu art. 2o, inserido pela Lei Complementar no 659/2019, prevê a aplicação das alíquotas constantes dos incisos I e II (servidores civis) no caso de perda de eficácia ou vigência da legislação federal sobre o tema, veja-se:
“Art. 2o. (...)
§7o A contribuição dos militares ativos, inativos, da reserva remunerada e de seus pensionistas observará o disposto no art. 24-C do Decreto-Lei Federal no 667, de 2 de julho de 1969, e do art. 24 da Lei Federal no 13.954, de 16 de dezembro de 2019. (Acrescentado pela LC 654/2020)
§8o A perda da eficácia ou vigência dos dispositivos mencionados no §7o ensejará a observância das regras contidas no § 5o e nos incisos I e II do caput deste artigo aos seus militares ativos, reserva remunerada ou reforma e pensão”. Grifei.
Destarte, parece-me, nesta quadra, que ao reconhecer a incompatibilidade da Lei federal no 13.954/2019, a decisão meritória proferida pelo Supremo Tribunal Federal implicou a suspensão da eficácia de tal diploma, visto que não poderá produzir os seus regulares efeitos, atraindo, em consequência, a incidência do §8o do art. 2o da Lei Complementar no 202/2004, que versa sobre tal categoria. E isso porque, como é cediço, a eficácia de uma lei está relacionada à possibilidade de, sendo válida e vigente, vir a surtir efeitos junto aos seus destinatários.
Esse argumento, outrossim, ao menos no estágio em que encontram os autos e até que seja julgado o mérito do mandado de segurança pelo colegiado, não é desmerecido pelo fato de o Ministro Relator da ACO no 3396/MT, em sede de embargos declaratórios, ter afirmado que “(...) o regime de previsão de alíquotas diferenciadas albergadas no parágrafo 7o do artigo 2o, da Lei Complementar Estadual 202 /2004, com a redação dada pela Lei Complementar Estadual 654/2020, não foi afastado pelo acórdão embargado, o qual apenas determinou ‘à União que se abstenha de aplicar ao Estado de Mato Grosso qualquer das providências previstas no art. 7o da Lei 9.717/1998 ou de negar-lhe a expedição do Certificado de Regularidade Previdenciária caso continue a aplicar aos policiais e bombeiros militares estaduais e seus pensionistas a alíquota de contribuição para o regime de inatividade e pensão prevista em lei estadual, em detrimento do que prevê o art. 24-C do Decreto-Lei 667 /1969, com a redação da Lei 13.954/2019’.”.
E isso porque, além de os referidos embargos de declaração terem sido desprovidos, neles e também na decisão embargada o colegiado reconheceu que “A Lei Federal 13.954/2019, ao definir a alíquota de contribuição previdenciária a ser aplicada aos militares estaduais, extrapolou a competência para a edição de normas gerais, prevista no art. 22, XI, da Constituição, sobre “inatividades e pensões das polícias militares e dos corpos de bombeiros militares”, possibilitando, em detrimento deste diploma legal, a aplicação da lei estadual.
Ademais, nos segundos embargos opostos pelo Estado de Mato Grosso, exatamente para obter esclarecimento quanto ao referido trecho, o Ministro Relator, em que pese afirmar que a matéria não foi objeto da ACO 3396/MT, concluiu que “a assertiva de que a União não pode impor aos Estados um limite na alíquota previdenciária aplicável aos seus militares, sob pena de extravasar sua competência legislativa, conduz à viabilidade de que a regulamentação seja dada por legislação estadual, cujo controle de constitucionalidade não poderá ser feito nessa ação cível originária, pelas razões já expostas”. Grifei.
Por efeito, revendo a decisão unipessoal antes proferida, tenho como não evidenciada, por ora, a probabilidade do direito invocado pelos agravados (fumus boni iuris), devendo ser acolhida a pretensão recursal e reformada a decisão recorrida em respeito à autoridade da superveniente decisão de mérito proferida pela Suprema Corte na ACO 3396/MT (fato novo), a qual não foi alterada em sede de embargos de declaração.
Por outro lado, malgrado os transtornos financeiros decorrentes do recebimento de subsídios e proventos a menor em razão da cobrança de alíquota previdenciária em maior percentual, e melhor examinando a questão, penso que não há falar-se propriamente em ineficácia da medida se concedida posteriormente no caso concreto (art. 7o, III, Lei no 12.016/2009), pois, em sendo os impetrantes-agravados vitoriosos no mandamus, caberá ao ente estatal a restituição dos valores eventualmente descontados a maior.
Posto isso, DOU PROVIMENTO ao recurso de agravo interno interposto pelo Estado de Mato Grosso e, em sede de retratação, revogo a decisão que deferiu a liminar no mandado de segurança impetrado por Antenor Gonçalves de Queiroz e outros.
3. Publique-se.
4. Cumpra-se, encaminhando-se os autos, após, para a manifestação da douta Procuradoria-Geral da Justiça quanto ao mandado de segurança.
Cuiabá, data da assinatura digital.
Desembargadora Maria Aparecida Ribeiro
Relatora