Tribunal: TJMT
Processo: 1000180-84.2021.8.11.0000
Classe: Cível
Órgão julgador: ALEXANDRE ELIAS FILHO
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2021-01-14
Data de publicação: 2021-01-14

Ementa:
AGRAVO DE INSTRUMENTO – AUTOS N.o 1000180-84.2021.8.11.0000 – COMARCA DE CUIABÁ/MT.
Agravante: Estado de Mato Grosso
Agravado: Solimões Transportes de Passageiros e Cargas LTDA.
Vistos.
Trata-se de Agravo de Instrumento interposto pelo Estado de Mato Grosso com fundamento no art. 1.015, I, do Código de Processo Civil, contra a decisão proferida pelo Juízo da 5a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá/MT, que, nos autos da ação ordinária no 1051297-25.2020.8.11.0041, movida em face do Agência Estadual de Regulação Dos Serviços Públicos Delegados Do Estado De Mato Grosso (AGER), deferiu a tutela de urgência pleiteada na inicial, a fim de permitir que a agravada preste precariamente serviços de transporte intermunicipal de passageiros nesta unidade federativa.
Em apertada síntese, relata o Agravante que a decisão combatida autoriza a agravada a realizar o transporte intermunicipal de passageiros no Estado de Mato Grosso independentemente de licitação ou procedimento congênere e em detrimento de contratos vigentes com outras empresas.
Afirma que inexiste omissão estatal no que se refere ao transporte coletivo intermunicipal, porquanto o poder executivo tem dado cumprimento ao TAC celebrado com o Ministério Público Estadual, em particular ao Termo Aditivo entabulado em novembro de 2018 (TAC 002/2018), homologado por sentença transitada em julgado. Nessa medida, aduz que a decisão agravada viola também os termos ajustados com o Parquet estadual.
Argumenta, ademais, que o fato de a agravada possuir autorização concedida pela ANTT para realizar transporte coletivo em vias federais (transporte interestadual) não lhe confere automaticamente autorização para executar o transporte intermunicipal, de competência exclusiva do Estado – em particular, pela AGER/MT, conforme art. 25, par. 1o da CRFB.
Pondera que “a autorização da AGER/MT poderia ser obtida via participação da agravada nos certames já descritos ao longo dessa peça, em especial, nos Chamamentos Públicos n. 01 e 02 de 2019 e no Chamamento Público de 2020, o que, como dito alhures, não ocorreu por culpa exclusiva da agravada, que sequer se prontificou a participar”.
Destaca que “a autoridade judicial, ao legitimar, de forma precária, uma prática ilegal e irregular, não avalia o desequilíbrio ocasionado aos contratos vigentes, o prejuízo ao erário, muito menos a capacidade da empresa requerente em operar o serviço de transporte, o que envolve a própria segurança e higidez física dos passageiros” (id. 71910490, p. 25).
Nesse contexto, afirma que houve violação à separação dos poderes (art. 2o da CRFB), porquanto o poder judiciário teria substituído o administrador público – in casu, a AGER/MT – na análise dos critérios de conveniência e oportunidade no que se refere às concessões para transporte intermunicipal de passageiros.
Verbera que não haveria falar-se em periculum in mora para o deferimento do pedido formulado em primeiro grau de jurisdição porque “a empresa agravada buscou o provimento judicial ora combatido tão somente no dia 27 de outubro de 2020. Isto é, muito tempo depois da recusa administrativa, publicada no IOMAT em 08 de maio de 2020” (id. 71910490, p. 29).
Pontua, ainda, que a decisão agravada contribui não só para a evasão fiscal de ICMS devido pelas empresas atuantes no setor como também envilece a credibilidade do poder público estadual perante as contratantes que com ele mantêm negócios jurídicos legítimos. Aliás, o equilíbrio econômico-financeiro de tais contratações vê-se seriamente ameaçado, porquanto a agravada passa a contar com autorização judicial para atuar em linhas já operadas por outras legítimas contratantes.
Assim, pugna, liminarmente, pela suspensão da decisão agravada. Em sede meritória, requer seja provido o presente recurso, a fim de cassar a decisão vergastada.
É o relatório.
Decido.
Preenchidos os pressupostos de admissibilidade recursal, conheço do vertente agravo de instrumento.
Para a atribuição do efeito suspensivo e/ou deferimento da tutela antecipada recursal em sede de agravo de instrumento, faz-se necessária a presença dos pressupostos autorizadores da medida de urgência, quais sejam, a probabilidade do direito e o fundado receio de dano grave e de difícil reparação, nos termos dos artigos 300, 932, inciso II, 995, parágrafo único, e 1.019, I, todos do Código de Processo Civil:
“Art. 1.019. Recebido o agravo de instrumento no tribunal e distribuído imediatamente, se não for o caso de aplicação do art. 932, incisos III e IV, o relator, no prazo de 5 (cinco) dias:
I - poderá atribuir efeito suspensivo ao recurso ou deferir, em antecipação de tutela, total ou parcialmente, a pretensão recursal, comunicando ao juiz sua decisão; (...)”.
“Art. 932. Incumbe ao relator:
(...)
II - apreciar o pedido de tutela provisória nos recursos e nos processos de competência originária do tribunal;”.
(...)
“Art. 995. (...)
Parágrafo único. A eficácia da decisão recorrida poderá ser suspensa por decisão do relator, se da imediata produção de seus efeitos houver risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação, e ficar demonstrada a probabilidade de provimento do recurso”.
“Art. 300. A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo”.
No caso em estima, após análise dos elementos e circunstâncias que envolvem a controvérsia, observo que o pedido de atribuição de efeito suspensivo ao recurso comporta acolhimento.
Com efeito, a autonomia federativa plasmada no art. 18, caput, da CRFB confere aos entes subnacionais as capacidades de auto-organização, autogoverno, autoadministração e autolegislação. No que se refere às capacidades de auto-organização e autoadministração, predomina o modelo horizontal de repartição de competências, por meio do qual enumeram-se as competências dos entes federados, sem prejuízo da convivência de competências partilhadas, comuns e concorrentes.
Nesse contexto, se, de um lado, compete à União “explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão: os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiro” (art. 25, XII, “e”, CRFB), e, aos Municípios, “organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial” (art. 30, V, CRFB), por outro, considerada a competência residual (art. 25, par. 1o, CRFB), incumbe aos Estados a prestação do serviço de transporte intermunicipal.
Destaque-se, a propósito, que o art. 175, caput, CRFB, institui a obrigatoriedade de licitação para a prestação de serviços públicos por delegação ou concessão: “Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços público”.
Nesta unidade federativa, em legítimo exercício de autonomia, optou-se por criar a AGER, entidade autárquica a quem cumpre “regular, normatizar, controlar e fiscalizar, nos limites da lei, os serviços públicos e suas respectivas tarifas, prestados diretamente pelo Estado de Mato Grosso ou prestados indiretamente por meio de delegação à iniciativa privada, referentes a: I - saneamento; II - rodovias; III - portos e hidrovias; IV - transporte coletivo intermunicipal de passageiros e seus terminais rodoviários; V - distribuição de gás canalizado; VI - energia elétrica; VII – telecomunicações” (Lei Complementar Estadual n. 429/2011).
Postas tais premissas, bem de ver que a decisão atacada viola a um só tempo tanto autonomia do Estado de Mato Grosso quanto a obrigatoriedade de licitação. Viola a autonomia estadual na medida em que supõe que a autorização concedida pela ANTT à agravada prestar-se-ia a suprir a necessidade de concessão ou equivalente em âmbito estadual; e viola a obrigatoriedade de licitação ao ignorar os trâmites de observância cogente estabelecidos pela legislação de regência da matéria e pela AGER/MT.
Não bastasse, ao subsidiar juridicamente a atuação precária da agravada, a decisão afeta sobremaneira os contratos já em vigor. Tais contratos, embora também precários, encontram lastro de legitimidade no TAC firmado entre o Estado de Mato Grosso e o Ministério Público Estadual, em especial no Termo Aditivo de 2018, em cujo bojo se autoriza a contratação emergencial de empresas, por meio de chamamento público, garantindo-se fiel cumprimento aos princípios insculpidos no art. 37, caput, da CRFB.
Aliás, a decisão impugnada, além de ignorar o Termo de Ajustamento de Conduta vigente e pressupor a omissão estatal, articula genericamente postulados como “razoabilidade” e “princípio da eficiência” para autorizar a operação da agravada nos trechos requeridos em juízo. Tal proceder deixa de implementar o quanto disposto no art. 20 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, em especial o dever de motivação específica previsto em seu parágrafo 1o, que impõe ao magistrado ônus argumentativo robusto em tais hipóteses:
“Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão.
Parágrafo único. A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta ou da invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em face das possíveis alternativas.” (grifei)
Também não se pode perder de vista que “na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados” (art. 22, caput, LINDB), de modo que na “decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente” (art. 22, LINDB).
O caso em apreço é predicado pela complexidade da temática, porquanto a extensão territorial do Estado de Mato Grosso soma-se à intrincada malha viária e às necessidades de atendimento de mercados locais não vantajosos do ponto de vista econômico, obrigando o poder executivo a planejar políticas que harmonizam matizes não raro colidentes.
Ilustrativas, no ponto, as ponderações da AGER/MT em primeiro grau:
“(...) o novo Sistema de Transporte Coletivo Rodoviário Intermunicipal de Passageiros que recentemente foi implantado no Estado aplicou o modelo de Mercados, cada um com dois lotes (Categorias básica e diferenciada), como forma de garantir a prestação de serviço em todas as linhas e o atendimento de toda a população do Estado, assegurando justamente a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro da operação.
No sistema anteriormente aplicado, em que as empresas possuíam a concessão de linhas avulsas, a AGER/MT enfrentava muita dificuldade na regulação de ligações pouco lucrativas para as empresas, que acabavam abandonadas, deixando a população sem atendimento.
O Estado de Mato Grosso, com grande extensão territorial e com muitas regiões pouco povoadas não atrairia interessados para atender as localidades mais remotas, uma vez que não há a viabilidade econômica. Quando se delega por região, a operadora garante a operação de cidades polos, mas também se obriga a operar em áreas menos atrativas. Dessa forma, o Poder Público consegue garantir o serviço de natureza essencial, como é o transporte.
Por isso optou-se pelo sistema de Mercados, em que as empresas possuem a obrigação de atender toda a população daquela região que lhe foi concedida, inclusive as ligações desinteressantes financeiramente, sendo compensadas com operação das ligações mais lucrativas.
(...)
Empresas interestaduais que pleiteiam “autorização judicial” para operar seções do mercado intermunicipal em suas linhas interestaduais, assim como a Autora, buscando, por óbvio, apenas os trechos mais lucrativos desestruturam e inviabilizam o sistema de transporte como um todo” (id. 71910491, p. 15, destaquei).
Não por outro motivo, as Cortes Superiores têm argumentado que deve o poder judiciário manter-se deferente às decisões técnicas tomadas por órgãos com expertise própria. Isso não só em virtude da presunção de legitimidade dos atos administrativos, mas também porque não possui o magistrado a capacidade técnica necessária para realizar juízos de valor sobre temas complexos.
Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal elucida que “(...) A capacidade institucional na seara regulatória, a qual atrai controvérsias de natureza acentuadamente complexa, que demandam tratamento especializado e qualificado, revela a reduzida expertise do Judiciário para o controle jurisdicional das escolhas políticas e técnicas subjacentes à regulação econômica, bem como de seus efeitos sistêmicos. O dever de deferência do Judiciário às decisões técnicas adotadas por entidades reguladoras repousa na (i) falta de expertise e capacidade institucional de tribunais para decidir sobre intervenções regulatórias, que envolvem questões policêntricas e prognósticos especializados e (ii) possibilidade de a revisão judicial ensejar efeitos sistêmicos nocivos à coerência e dinâmica regulatória administrativa. A natureza prospectiva e multipolar das questões regulatórias se diferencia das demandas comumente enfrentadas pelo Judiciário, mercê da própria lógica inerente ao processo judicial (...)”. (RE 1083955 AgR, Relator(a): LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 28/05/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-122 DIVULG 06-06-2019 PUBLIC 07-06-2019).
Na mesma linha de intelecção, o Superior Tribunal de Justiça já teve a oportunidade de afirmar que “(...) conforme leciona Richard A. Posner, o Poder Judiciário esbarra na dificuldade de concluir se um ato administrativo cuja motivação alegadamente política seria concretizado, ou não, caso o órgão público tivesse se valido tão somente de metodologia técnica. De qualquer forma, essa discussão seria inócua, pois, segundo a doutrina Chenery - a qual reconheceu o caráter político da atuação da Administração Pública dos Estados Unidos da América -, as cortes judiciais estão impedidas de adotarem fundamentos diversos daqueles que o Poder Executivo abraçaria, notadamente nas questões técnicas e complexas, em que os tribunais não têm a expertise para concluir se os critérios adotados pela Administração são corretos (Economic Analysis of Law. Fifth Edition. New York: Aspen Law and Business, 1996, p. 671). Portanto, as escolhas políticas dos órgãos governamentais, desde que não sejam revestidas de reconhecida ilegalidade, não podem ser invalidadas pelo Poder Judiciário (...)” (AgInt no AgInt na SLS 2.240/SP, Rel. Ministra LAURITA VAZ, CORTE ESPECIAL, julgado em 07/06/2017, DJe 20/06/2017).
Ante o exposto, defiro o pedido liminar para determinar a suspensão da decisão impugnada até julgamento do mérito do presente recurso.
Comunique-se o teor desta decisão ao Juízo a quo.
Intime-se a agravada, para, querendo, apresentar resposta no prazo legal.
À Procuradoria de Justiça para emissão de parecer.
Cumpra-se.
Cuiabá, 13 de janeiro de 2021.
Alexandre Elias Filho
Relator Convocado

Inteiro teor:
AGRAVO DE INSTRUMENTO – AUTOS N.o 1000180-84.2021.8.11.0000 – COMARCA DE CUIABÁ/MT.
Agravante: Estado de Mato Grosso
Agravado: Solimões Transportes de Passageiros e Cargas LTDA.
Vistos.
Trata-se de Agravo de Instrumento interposto pelo Estado de Mato Grosso com fundamento no art. 1.015, I, do Código de Processo Civil, contra a decisão proferida pelo Juízo da 5a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá/MT, que, nos autos da ação ordinária no 1051297-25.2020.8.11.0041, movida em face do Agência Estadual de Regulação Dos Serviços Públicos Delegados Do Estado De Mato Grosso (AGER), deferiu a tutela de urgência pleiteada na inicial, a fim de permitir que a agravada preste precariamente serviços de transporte intermunicipal de passageiros nesta unidade federativa.
Em apertada síntese, relata o Agravante que a decisão combatida autoriza a agravada a realizar o transporte intermunicipal de passageiros no Estado de Mato Grosso independentemente de licitação ou procedimento congênere e em detrimento de contratos vigentes com outras empresas.
Afirma que inexiste omissão estatal no que se refere ao transporte coletivo intermunicipal, porquanto o poder executivo tem dado cumprimento ao TAC celebrado com o Ministério Público Estadual, em particular ao Termo Aditivo entabulado em novembro de 2018 (TAC 002/2018), homologado por sentença transitada em julgado. Nessa medida, aduz que a decisão agravada viola também os termos ajustados com o Parquet estadual.
Argumenta, ademais, que o fato de a agravada possuir autorização concedida pela ANTT para realizar transporte coletivo em vias federais (transporte interestadual) não lhe confere automaticamente autorização para executar o transporte intermunicipal, de competência exclusiva do Estado – em particular, pela AGER/MT, conforme art. 25, par. 1o da CRFB.
Pondera que “a autorização da AGER/MT poderia ser obtida via participação da agravada nos certames já descritos ao longo dessa peça, em especial, nos Chamamentos Públicos n. 01 e 02 de 2019 e no Chamamento Público de 2020, o que, como dito alhures, não ocorreu por culpa exclusiva da agravada, que sequer se prontificou a participar”.
Destaca que “a autoridade judicial, ao legitimar, de forma precária, uma prática ilegal e irregular, não avalia o desequilíbrio ocasionado aos contratos vigentes, o prejuízo ao erário, muito menos a capacidade da empresa requerente em operar o serviço de transporte, o que envolve a própria segurança e higidez física dos passageiros” (id. 71910490, p. 25).
Nesse contexto, afirma que houve violação à separação dos poderes (art. 2o da CRFB), porquanto o poder judiciário teria substituído o administrador público – in casu, a AGER/MT – na análise dos critérios de conveniência e oportunidade no que se refere às concessões para transporte intermunicipal de passageiros.
Verbera que não haveria falar-se em periculum in mora para o deferimento do pedido formulado em primeiro grau de jurisdição porque “a empresa agravada buscou o provimento judicial ora combatido tão somente no dia 27 de outubro de 2020. Isto é, muito tempo depois da recusa administrativa, publicada no IOMAT em 08 de maio de 2020” (id. 71910490, p. 29).
Pontua, ainda, que a decisão agravada contribui não só para a evasão fiscal de ICMS devido pelas empresas atuantes no setor como também envilece a credibilidade do poder público estadual perante as contratantes que com ele mantêm negócios jurídicos legítimos. Aliás, o equilíbrio econômico-financeiro de tais contratações vê-se seriamente ameaçado, porquanto a agravada passa a contar com autorização judicial para atuar em linhas já operadas por outras legítimas contratantes.
Assim, pugna, liminarmente, pela suspensão da decisão agravada. Em sede meritória, requer seja provido o presente recurso, a fim de cassar a decisão vergastada.
É o relatório.
Decido.
Preenchidos os pressupostos de admissibilidade recursal, conheço do vertente agravo de instrumento.
Para a atribuição do efeito suspensivo e/ou deferimento da tutela antecipada recursal em sede de agravo de instrumento, faz-se necessária a presença dos pressupostos autorizadores da medida de urgência, quais sejam, a probabilidade do direito e o fundado receio de dano grave e de difícil reparação, nos termos dos artigos 300, 932, inciso II, 995, parágrafo único, e 1.019, I, todos do Código de Processo Civil:
“Art. 1.019. Recebido o agravo de instrumento no tribunal e distribuído imediatamente, se não for o caso de aplicação do art. 932, incisos III e IV, o relator, no prazo de 5 (cinco) dias:
I - poderá atribuir efeito suspensivo ao recurso ou deferir, em antecipação de tutela, total ou parcialmente, a pretensão recursal, comunicando ao juiz sua decisão; (...)”.
“Art. 932. Incumbe ao relator:
(...)
II - apreciar o pedido de tutela provisória nos recursos e nos processos de competência originária do tribunal;”.
(...)
“Art. 995. (...)
Parágrafo único. A eficácia da decisão recorrida poderá ser suspensa por decisão do relator, se da imediata produção de seus efeitos houver risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação, e ficar demonstrada a probabilidade de provimento do recurso”.
“Art. 300. A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo”.
No caso em estima, após análise dos elementos e circunstâncias que envolvem a controvérsia, observo que o pedido de atribuição de efeito suspensivo ao recurso comporta acolhimento.
Com efeito, a autonomia federativa plasmada no art. 18, caput, da CRFB confere aos entes subnacionais as capacidades de auto-organização, autogoverno, autoadministração e autolegislação. No que se refere às capacidades de auto-organização e autoadministração, predomina o modelo horizontal de repartição de competências, por meio do qual enumeram-se as competências dos entes federados, sem prejuízo da convivência de competências partilhadas, comuns e concorrentes.
Nesse contexto, se, de um lado, compete à União “explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão: os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiro” (art. 25, XII, “e”, CRFB), e, aos Municípios, “organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial” (art. 30, V, CRFB), por outro, considerada a competência residual (art. 25, par. 1o, CRFB), incumbe aos Estados a prestação do serviço de transporte intermunicipal.
Destaque-se, a propósito, que o art. 175, caput, CRFB, institui a obrigatoriedade de licitação para a prestação de serviços públicos por delegação ou concessão: “Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços público”.
Nesta unidade federativa, em legítimo exercício de autonomia, optou-se por criar a AGER, entidade autárquica a quem cumpre “regular, normatizar, controlar e fiscalizar, nos limites da lei, os serviços públicos e suas respectivas tarifas, prestados diretamente pelo Estado de Mato Grosso ou prestados indiretamente por meio de delegação à iniciativa privada, referentes a: I - saneamento; II - rodovias; III - portos e hidrovias; IV - transporte coletivo intermunicipal de passageiros e seus terminais rodoviários; V - distribuição de gás canalizado; VI - energia elétrica; VII – telecomunicações” (Lei Complementar Estadual n. 429/2011).
Postas tais premissas, bem de ver que a decisão atacada viola a um só tempo tanto autonomia do Estado de Mato Grosso quanto a obrigatoriedade de licitação. Viola a autonomia estadual na medida em que supõe que a autorização concedida pela ANTT à agravada prestar-se-ia a suprir a necessidade de concessão ou equivalente em âmbito estadual; e viola a obrigatoriedade de licitação ao ignorar os trâmites de observância cogente estabelecidos pela legislação de regência da matéria e pela AGER/MT.
Não bastasse, ao subsidiar juridicamente a atuação precária da agravada, a decisão afeta sobremaneira os contratos já em vigor. Tais contratos, embora também precários, encontram lastro de legitimidade no TAC firmado entre o Estado de Mato Grosso e o Ministério Público Estadual, em especial no Termo Aditivo de 2018, em cujo bojo se autoriza a contratação emergencial de empresas, por meio de chamamento público, garantindo-se fiel cumprimento aos princípios insculpidos no art. 37, caput, da CRFB.
Aliás, a decisão impugnada, além de ignorar o Termo de Ajustamento de Conduta vigente e pressupor a omissão estatal, articula genericamente postulados como “razoabilidade” e “princípio da eficiência” para autorizar a operação da agravada nos trechos requeridos em juízo. Tal proceder deixa de implementar o quanto disposto no art. 20 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, em especial o dever de motivação específica previsto em seu parágrafo 1o, que impõe ao magistrado ônus argumentativo robusto em tais hipóteses:
“Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão.
Parágrafo único. A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta ou da invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em face das possíveis alternativas.” (grifei)
Também não se pode perder de vista que “na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados” (art. 22, caput, LINDB), de modo que na “decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente” (art. 22, LINDB).
O caso em apreço é predicado pela complexidade da temática, porquanto a extensão territorial do Estado de Mato Grosso soma-se à intrincada malha viária e às necessidades de atendimento de mercados locais não vantajosos do ponto de vista econômico, obrigando o poder executivo a planejar políticas que harmonizam matizes não raro colidentes.
Ilustrativas, no ponto, as ponderações da AGER/MT em primeiro grau:
“(...) o novo Sistema de Transporte Coletivo Rodoviário Intermunicipal de Passageiros que recentemente foi implantado no Estado aplicou o modelo de Mercados, cada um com dois lotes (Categorias básica e diferenciada), como forma de garantir a prestação de serviço em todas as linhas e o atendimento de toda a população do Estado, assegurando justamente a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro da operação.
No sistema anteriormente aplicado, em que as empresas possuíam a concessão de linhas avulsas, a AGER/MT enfrentava muita dificuldade na regulação de ligações pouco lucrativas para as empresas, que acabavam abandonadas, deixando a população sem atendimento.
O Estado de Mato Grosso, com grande extensão territorial e com muitas regiões pouco povoadas não atrairia interessados para atender as localidades mais remotas, uma vez que não há a viabilidade econômica. Quando se delega por região, a operadora garante a operação de cidades polos, mas também se obriga a operar em áreas menos atrativas. Dessa forma, o Poder Público consegue garantir o serviço de natureza essencial, como é o transporte.
Por isso optou-se pelo sistema de Mercados, em que as empresas possuem a obrigação de atender toda a população daquela região que lhe foi concedida, inclusive as ligações desinteressantes financeiramente, sendo compensadas com operação das ligações mais lucrativas.
(...)
Empresas interestaduais que pleiteiam “autorização judicial” para operar seções do mercado intermunicipal em suas linhas interestaduais, assim como a Autora, buscando, por óbvio, apenas os trechos mais lucrativos desestruturam e inviabilizam o sistema de transporte como um todo” (id. 71910491, p. 15, destaquei).
Não por outro motivo, as Cortes Superiores têm argumentado que deve o poder judiciário manter-se deferente às decisões técnicas tomadas por órgãos com expertise própria. Isso não só em virtude da presunção de legitimidade dos atos administrativos, mas também porque não possui o magistrado a capacidade técnica necessária para realizar juízos de valor sobre temas complexos.
Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal elucida que “(...) A capacidade institucional na seara regulatória, a qual atrai controvérsias de natureza acentuadamente complexa, que demandam tratamento especializado e qualificado, revela a reduzida expertise do Judiciário para o controle jurisdicional das escolhas políticas e técnicas subjacentes à regulação econômica, bem como de seus efeitos sistêmicos. O dever de deferência do Judiciário às decisões técnicas adotadas por entidades reguladoras repousa na (i) falta de expertise e capacidade institucional de tribunais para decidir sobre intervenções regulatórias, que envolvem questões policêntricas e prognósticos especializados e (ii) possibilidade de a revisão judicial ensejar efeitos sistêmicos nocivos à coerência e dinâmica regulatória administrativa. A natureza prospectiva e multipolar das questões regulatórias se diferencia das demandas comumente enfrentadas pelo Judiciário, mercê da própria lógica inerente ao processo judicial (...)”. (RE 1083955 AgR, Relator(a): LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 28/05/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-122 DIVULG 06-06-2019 PUBLIC 07-06-2019).
Na mesma linha de intelecção, o Superior Tribunal de Justiça já teve a oportunidade de afirmar que “(...) conforme leciona Richard A. Posner, o Poder Judiciário esbarra na dificuldade de concluir se um ato administrativo cuja motivação alegadamente política seria concretizado, ou não, caso o órgão público tivesse se valido tão somente de metodologia técnica. De qualquer forma, essa discussão seria inócua, pois, segundo a doutrina Chenery - a qual reconheceu o caráter político da atuação da Administração Pública dos Estados Unidos da América -, as cortes judiciais estão impedidas de adotarem fundamentos diversos daqueles que o Poder Executivo abraçaria, notadamente nas questões técnicas e complexas, em que os tribunais não têm a expertise para concluir se os critérios adotados pela Administração são corretos (Economic Analysis of Law. Fifth Edition. New York: Aspen Law and Business, 1996, p. 671). Portanto, as escolhas políticas dos órgãos governamentais, desde que não sejam revestidas de reconhecida ilegalidade, não podem ser invalidadas pelo Poder Judiciário (...)” (AgInt no AgInt na SLS 2.240/SP, Rel. Ministra LAURITA VAZ, CORTE ESPECIAL, julgado em 07/06/2017, DJe 20/06/2017).
Ante o exposto, defiro o pedido liminar para determinar a suspensão da decisão impugnada até julgamento do mérito do presente recurso.
Comunique-se o teor desta decisão ao Juízo a quo.
Intime-se a agravada, para, querendo, apresentar resposta no prazo legal.
À Procuradoria de Justiça para emissão de parecer.
Cumpra-se.
Cuiabá, 13 de janeiro de 2021.
Alexandre Elias Filho
Relator Convocado