Tribunal: TJMT
Processo: 0027166-42.2016.8.11.0041
Classe: Cível
Órgão julgador: MARIA APARECIDA RIBEIRO
Órgão colegiado: Vice-Presidência
Data de julgamento: 2021-04-14
Data de publicação: 2021-04-14

Ementa:
ESTADO DE MATO GROSSO
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
VICE PRESIDÊNCIA
Recurso Especial interposto nos autos da Apelação Cível n. 0027166-42.2016.8.11.0041
recorrentes:
SIMONE RIBEIRO CASTRO GARCIA
ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO
Recorrido:
MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO
Recurso Extraordinário interposto nos autos da Apelação Cível n. 0027166-42.2016.8.11.0041
recorrentes:
SIMONE RIBEIRO CASTRO GARCIA
ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO
Recorrido:
MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO
Vistos.
Do Recurso Especial na Apelação Cível n. 0027166-42.2016.8.11.0041
Tratam-se de recursos especiais interpostos por ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO (id. 54224458) e SIMONE RIBEIRO CASTRO GARCIA (id. 79698468), com fundamento no art. 105, III, alínea “a”, da Constituição Federal, contra o acórdão proferido pela Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, assim ementado (id. 53613995):
“RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – ATOS ADMINISTRATIVOS CONCESSIVOS DE ESTABILIDADE EXCEPCIONAL E DE EFETIVIDADE À SERVIDORA PÚBLICA PRATICADOS PELA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO –– PRELIMINAR DE SOBRESTAMENTO – AFASTADA – PREJUDICIAIS DE MÉRITO – PRESCRIÇÃO E DECADÊNCIA – REJEIÇÃO – PREVALECE O PODER DE AUTOTUTELA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MESMO DECORRIDO PRAZO DECADENCIAL – TEMA 839 DE REPERCUSSÃO GERAL STF (RE 817.338-DF) – REQUISITOS DO ART. 19, DO ADCT, DA CF/88 – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO NO PERÍODO DE CINCO ANOS ININTERRUPTOS AO TEMPO DA PROMULGAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – OUTORGADA APENAS A SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA, AUTÁRQUICA E FUNDACIONAL - CODEMAT – EMPREGADOS DE EMPRESA DE ECONOMIA MISTA – NATUREZA PRIVADA - IMPOSSIBILIDADE DE EXTENSÃO DA ESTABILIDADE EXCEPCIONAL – AUSÊNCIA DE APROVAÇÃO EM CONCURSO PÚBLICO DE PROVAS OU PROVAS E TÍTULOS COMO PRÉ-REQUISITO PARA OBTENÇÃO DA EFETIVIDADE – ATOS FLAGRANTEMENTE INCONSTITUCIONAIS – PRETENSÃO DE APLICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA, DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA, DA BOA-FÉ E DA TEORIA DO FATO CONSUMADO – IMPOSSIBILIDADE – IMPERATIVIDADE DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – PRETENDIDA MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA SENTENÇA PARA A SITUAÇÃO DE SERVIDOR INATIVO EM DECORRÊNCIA DO PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS PARA APOSENTADORIA (ADI 4.876 E 1.241 STF) – DECLARAÇÃO DE NULIDADE QUE NÃO PRODUZIRÁ EXTINÇÃO DO SEU HISTÓRICO FUNCIONAL NEM DAS CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS QUE DEVERÃO SER AVERBADAS PERANTE O INSS COM ADEQUAÇÃO AO REGIME GERAL DA PREVIDÊNCIA SOCIAL – MULTA COMINATÓRIA EM DESFAVOR DA PESSOA DO GESTOR PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - DESCABIMENTO – AUTONOMIA FUNCIONAL E FINANCEIRA DA ALMT – RECURSOS INTERPOSTOS PELA RÉ E PELA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA – DESPROVIMENTO – RECURSO DO ESTADO DE MATO GROSSO – PROVIMENTO.
1. Não há que se falar em sobrestamento dos presentes autos, porquanto, além de já ter havido julgamento do mérito do Recurso Extraordinário no 817.338/DF pelo Plenário do STF, em 16-10-2019, ocasião em que foi firmada a tese de que, no exercício do seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica com fundamento na Portaria no 1.104/1964, quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas, tal situação não se aplica na hipótese dos autos, já que a Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público postula a declaração de nulidade do ato administrativo por meio de decisão judicial, não havendo questionamento quanto à anulação pela própria Administração Pública.
2. Os institutos da prescrição e da decadência não se aplicam em situações que afrontam diretamente a Constituição Federal. Desse modo, o decurso do tempo não possui o condão de convalidar atos administrativos que afrontem o princípio do concurso público.
3. A estabilidade excepcional prevista no art. 19 da ADCT da CF/88, somente se aplica ao servidor público civil que, na data da promulgação da Carta Constitucional em 5.10.88, estava em exercício de cargo público por mais de 5 anos ininterruptos em um mesmo ente federado.
4. A estabilidade prevista no art. 19 da ADCT não alcança os empregados de empresas públicas e sociedades de economia mista; logo, os funcionários de pessoa jurídica de direito privado, na forma de sociedade de economia mista, não são abarcados pela estabilidade extraordinária outorgada pelo art. 19 da ADCT, aplicável, apenas, aos servidores públicos civis.
5. O Supremo Tribunal Federal firmou entendimento no sentido de que o servidor que preencher as condições exigidas pelo art. 19 do ADCT-CF/88 é estável no cargo para o qual fora contratado pela Administração Pública, todavia não é titular do cargo que ocupa, não integra a carreira, não tendo direito à progressão funcional nela ou a desfrutar de benefícios que sejam privativos de seus integrantes (RE 356612 AgR; RE 167635).
6. Diante da grave violação do ato administrativo à Constituição Federal, frente à necessidade de garantia da eficácia e supremacia da Constituição da República, além dos princípios da legalidade, da impessoalidade da igualdade, deve ser afastada a teoria do fato consumado e segurança jurídica.
7. A declaração de nulidade do ato administrativo que concedeu a estabilidade extraordinária à servidora pública não produzirá a extinção do seu histórico funcional, nem das suas contribuições previdenciárias, que deverá ser averbada junto ao INSS, adequando-se ao Regime Geral da Previdência, em procedimento administrativo próprio, que extrapolam os limites destes autos.
8.Descabido o redirecionamento da astreinte ao Gestor Público do Estado de Mato Grosso, diante da autonomia funcional da Assembleia Legislativa.” (TJMT – CÂMARAS ISOLADAS DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, ApCiv n. 0027166-42.2016.8.11.0041, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Desa. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, j em 10/08/2020)
Opostos embargos de declaração (id. 54706460), decidiu-se o seguinte:
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO – APELAÇÃO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – ATOS ADMINISTRATIVOS CONCESSIVOS DE ESTABILIDADE EXCEPCIONAL E DE EFETIVIDADE À SERVIDORA PÚBLICA PRATICADOS PELA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO – ART. 19 DO ADCT – ALEGAÇÃO DE OMISSÃO – ARTIGOS 21, 22 E 24, DA LINDB – QUESTÃO NÃO VENTILADA NAS RAZÕES RECURSAIS – INOVAÇÃO RECURSAL – IMPOSSIBILIDADE – NÃO ENFRENTAMENTO DE TODOS OS PRINCÍPIOS E DISPOSITIVOS LEGAIS LISTADOS – DESNECESSIDADE DE MANIFESTAÇÃO EXPRESSA – INEXISTÊNCIA DE VÍCIO – REDISCUSSÃO DA MATÉRIA - PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO – DESNECESSIDADE - ERRO MATERIAL - NOME DA PARTE EMBARGANTE – CORREÇÃO – POSSIBILIDADE – EMBARGOS ACOLHIDOS EM PARTE, SEM EFEITOS INFRINGENTES.
1. Os Embargos de Declaração, a teor do artigo 1.022 do Código de Processo Civil, têm caráter integrativo e são utilizados tão somente com o propósito de sanar possíveis vícios de omissão, contradição, obscuridade ou erro material.
2. Não aventada a matéria nas razões recursais da apelação, é vedada a apreciação da tese arguida em sede de embargos de declaração por este Tribunal de Justiça, por se tratar de inovação recursal.
3. Constatada a presença de erro material em trecho do acórdão, do qual constou indicação errônea do nome da Ré/Embargante os embargos de declaração devem ser parcialmente acolhidos para a correção do equívoco.
4. Afasta-se a alegação de omissão quanto as demais teses trazidas pela parte se todos os argumentos apresentados foram cuidadosamente apreciados e fundamentados por esta egrégia Câmara, tratando-se a pretensão de rediscussão da matéria, inviável em sede de embargos de declaração.
5. O prequestionamento da matéria, por si só, não tem o condão de viabilizar o acolhimento dos embargos de declaração, pois é indispensável a demonstração inequívoca da ocorrência dos vícios enumerados no artigo 1.022 do CPC.
6. Embargos parcialmente acolhidos, sem efeitos infringentes, tão somente para corrigir erro material quanto ao nome da Embargante, em trecho do acórdão relativo ao Recurso de Apelação do Estado de Mato Grosso. (TJMT – CÂMARAS ISOLADAS DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, EdCiv n. 0027166-42.2016.8.11.0041, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Desa. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, j em 08/02/2021)
Na espécie, o presente recurso foi interposto contra o aresto proferido em sede de Apelações Cíveis interpostas pelos recorrentes SIMONE RIBEIRO CASTRO GARCIA, ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO e ESTADO DE MATO GROSSO, que teve como resultado o desprovimento dos recursos de apelação da Assembleia Legislativa e da servidora pública, bem como o parcial provimento ao recurso do Estado de Mato Grosso para excluir a multa diária aplicada ao Gestor Público do Estado de Mato Grosso em caso de descumprimento da sentença.
A primeira recorrente ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO sustenta que o acórdão violou o artigo 21 da Lei n. 4.717/65 (Lei da Ação Popular) e artigo 23 da Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade), uma vez que a prescrição ou decadência para rever o ato administrativo que concedeu a estabilidade para o servidor é de 05 (cinco) anos.
Assevera também que o acórdão ofendeu os artigos 20, 21 e 24 da LINDB, que tratam da segurança jurídica, uma vez que, em decorrência da orientação geral da época do ato administrativo, “(...) não deve ser desfeito o vínculo funcional dos servidores da Assembleia Legislativa, seja porque naquela ocasião todos os atos eram tidos como regulares, ou porque a situação consolidada com o tempo (mais de décadas) não poderia ser revisada, ainda que inconstitucional”.
Recurso tempestivo (id. 54490991) e isento de preparo.
Contrarrazões apresentada em id. 80158478.
Por sua vez, a recorrente SIMONE RIBEIRO CASTRO GARCIA afirma a existência de violação ao art. 21, da Lei no 4.717/1965, art. 23, da Lei no 8.429/1992, art. 1o do Dec. n. 20.910/1932, “(...) porquanto a estabilidade excepcional concedida à recorrente adveio de uma interpretação realizada pela própria Administração Pública daquilo que preceitua o art. 19 do ADCT, entendendo àquela época, pela legitimidade e legalidade dessa estabilização, tanto é que ao longo dos mais de 30 (trinta) anos trabalhados em prol do serviço público (de total boa-fé, frisa-se) nunca houve qualquer questionamento por quem quer que fosse – em particular, pelo recorrido –, não havendo que se falar em flagrante inconstitucionalidade do Ato Administrativo de n. 933/97”.
Defende ofensa ao art. 54, da Lei no 9.784/1999, pois “(...) a norma é afastada quando se está diante de situações em que verificada flagrante inconstitucionalidade do ato objurgado. Repita-se por necessário: a exceção somente é possível quando verificada, na hipótese, flagrante inconstitucionalidade, caso contrário, a regra geral do art. 54 é de rigor”, devendo ser reconhecida a decadência.
Aduz ofensa ao princípio da dignidade da pessoa humana, contrariando as normativas dos artigos 20, 21, 22 e 24, do Decreto-lei no 4.657/1942, pois o recorrente “(...) fez longo arrazoado quanto à necessária modulação dos efeitos da decisão que considerasse inconstitucional o ato questionado, citando diversos precedentes, dentre eles: ADI 4.876 e ADI 1.241/RN; os quais agasalham a tese defendida”, somado ao fato de que o acórdão emitiu juízo de valor a respeito da questão suscitada pela recorrente, mesmo que não tenha tratado expressamente sobre o dispositivo.
Alega que o v. acórdão violou os referidos artigos do Decreto-lei no 4.657/1942 ao não o v. acórdão violou as normas acima citadas, eis que indicou (...) que não haveriam consequências para a recorrente, como a exclusão do seu histórico como servidora que contribuiu ao longo de todo período em que ficou estável, ordena que a mesma deverá ser readequada ao Regime Geral de Previdência, que inequivocamente afeta a esfera jurídica da mesma, bem como lhe invalida uma situação “plenamente” constituída, que é o direito adquirido a aposentadoria”.
Ainda, afirma a ocorrência de ofensa ao art. 1.022, II, do CPC, por indicar que a questão supracitada seria inovação recursal, eis que essa foi prequestionada desde sempre, inclusive sendo analisada pelo próprio Tribunal a quo, que a seu respeito emitiu juízo de valor, deixando de suprir com a deficiência arguida.
Recurso tempestivo (id. 79694495) e preparado (id. 79710461).
Contrarrazões em id. 80158480.
É o relatório.
Decido.
Da sistemática de recursos repetitivos.
Não foi verificada a existência, no Superior Tribunal de Justiça, de tema que se relacione à questão discutida neste recurso e, por consequência, não há aplicação da sistemática de recursos repetitivos, razão pela qual não incinde, in casu, a previsão do artigo 1.030, I, “b”, II e III, do CPC.
Passo ao exame dos demais pressupostos de admissibilidade.
Da suposta violação ao artigo 1.022, II, do CPC. Inovação recursal e falta de prequestionamento (Súmula 282 e 356 do STF)
A partir da suposta ofensa ao artigo 1.022, II, do CPC, a recorrente SIMONE RIBEIRO CASTRO GARCIA afirma a existência de carência de enfrentamento da matéria nas discussões quanto aos artigos 21, 22 e 24 da LINDB, arguindo também a violação aos referidos artigos, eis que o acórdão indicou que não haveriam consequências para a recorrente apesar de invalidar uma situação constituída, que é o direito adquirido à aposentadoria.
Entretanto, desde logo se verifica que o acórdão dos embargos de declaração fundamentou expressamente a existência de inovação recursal quanto à questão, o que afasta a omissão alegada e a suposta ofensa quanto ao art. 1.022, II, do CPC, senão vejamos:
“No tocante à aplicação dos artigos 21, 22 e 24 da LINDB, a referida legislação sequer foi mencionada nas razões recursais da Embargante (ID ́s no 14688966 à 14689475), o que configura inovação recursal em sede de embargos de declaração.
Logo, como a Embargante não aventou referido pedido em seu recurso de apelação, é certo que a matéria não guarda relação com o que foi discutido em primeira instância e não pode ser conhecida por este Tribunal de Justiça, sob pena de se suprimir instância de jurisdição.
Nesse norte, é a posição do Superior Tribunal de Justiça:
AGRAVO REGIMENTAL. HABEAS CORPUS. INDEFERIMENTO LIMINAR. NULIDADE DO ACÓRDÃO PROFERIDO NO JULGAMENTO DO RECURSO DE APELAÇÃO. QUESTÃO NÃO SUSCITADA NA INICIAL DO MANDAMUS. INOVAÇÃO RECURSAL. NÃO CONHECIMENTO.
1. A nulidade do acórdão proferido no julgamento do recurso de apelação em razão da falta de intimação pessoal do defensor dativo acerca da data em que o reclamo seria apreciado não foi alegada na inicial do mandamus, e, por tal razão, sequer foi enfrentada na decisão impugnada, o que revela a impossibilidade de conhecimento do presente agravo regimental.
2. Agravo regimental não conhecido.
(STJ - AgRg no HC: 420350 SP 2017/0264331-8, Relator: Ministro JORGE MUSSI, Data de Julgamento: 21/11/2017, T5 - QUINTA TURMA, Data de Publicação: DJe 27/11/2017)” (id. 72713996)
Dito isso, com o objetivo de evitar a supressão de Instância, nos termos do artigo 105, inciso III, da Constituição Federal, para que o Superior Tribunal de Justiça tenha condições de reexaminar a controvérsia suscitada, é necessário que a questão tenha sido decidida em única ou última Instância pelos Tribunais Regionais Federais ou pelos Tribunais dos Estados e do Distrito Federal, ex vi Súmula 282 do STF.
Cumpre ressaltar que, nos casos que a questão não tenha sido decidida no julgado, para que a matéria seja considerada prequestionada, é imprescindível que sejam opostos Embargos de Declaração com a indicação precisa do ponto a ser examinado, em aplicação da Súmula 356/STF.
Todavia, na hipótese em que a tese não tenha sido alegada nas razões do recurso de Apelação, não se afigura possível a sua alegação somente nas razões dos Recursos Excepcionais ou mesmo nos Embargos de Declaração, por se tratar de inovação recursal.
A propósito:
“AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL. IMPENHORABILIDADE. BEM DE FAMÍLIA. INDENIZAÇÃO. ATO ILÍCITO. INOVAÇÃO RECURSAL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. NÃO CONHECIMENTO DO RECURSO POR AMBAS AS ALÍNEAS AUTORIZADORAS. SÚMULAS 211/STJ, 282 E 356/STF. MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA. PREQUESTIONAMENTO. NECESSIDADE. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. A alegação de que a impenhorabilidade prevista na Lei 8.009/90 não é oponível ao credor de indenização por ato ilícito foi suscitada apenas em sede de embargos de declaração, razão pela qual não foi analisada pela Corte Estadual, por se tratar de indevida inovação recursal. Portanto, carece de prequestionamento, nos termos das Súmulas 211/STJ, 282 e 356/STF. 2. É inviável o recurso especial quando ausente o prequestionamento, sequer implícito, do dispositivo da legislação federal apontado como violado. 3. "A falta de prequestionamento inviabiliza o recurso especial também pela alínea 'c' do permissivo constitucional, diante da impossibilidade de configuração do dissídio jurisprudencial, por não haver como ser feita a demonstração da similitude das circunstâncias fáticas em relação ao direito aplicado" (AgRg nos EDcl no AREsp 174.853/RJ, Rel. Ministro SIDNEI BENETI, Terceira Turma, julgado em 28/5/2013, DJe de 14/6/2013). 4. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que, na instância especial, é vedado o exame de questão não debatida na origem, ainda que se trate de matéria de ordem pública. 5. Agravo interno a que se nega provimento. (STJ - AgInt no AREsp: 1317107 ES 2018/0157222-4, Relator: Ministro RAUL ARAÚJO, Data de Julgamento: 16/10/2018, T4 - QUARTA TURMA, Data de Publicação: DJe 23/10/2018)
“AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. HOMICÍDIO QUALIFICADO. ALEGAÇÃO DE CERCEAMENTO DE DEFESA. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. INOVAÇÃO RECURSAL EM SEDE DE EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 83/STJ. RECURSO DESPROVIDO. 1. "A pretensão de ver analisados argumentos não alegados no momento oportuno, mas trazidos somente com a oposição de embargos de declaração contra o acórdão da apelação, configura ausência de prequestionamento, por isso a falta de manifestação do Tribunal sobre a questão não implica violação ao disposto no art. 535 do Código de Processo Civil. Incidência da Súmula 211/STJ (AgRg no REsp 1.452.039/CE, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe 16/09/2014). 2. Ademais, essa Corte Superior exara entendimento no sentido de não admitir nulidade sem demonstração de prejuízo. No caso em apreço, a defesa se limitou a alegar vício de validade dos laudos periciais, deixando de indicar as causas e os motivos que ensejariam o reconhecimento de eventual nulidade e de que maneira o réu teria sido injustamente prejudicado com a negativa do pedido de produção de prova. A falta de demonstração do efetivo prejuízo, como se sabe, obsta o reconhecimento da nulidade, conforme o princípio pas de nullité sans grief. 3. A decisão proferida pelo eg. Tribunal de origem guarda sintonia com o entendimento jurisprudencial desta Corte, atraindo a incidência do enunciado n. 83 da Súmula do Superior Tribunal de Justiça. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.” (STJ - AgRg no AREsp: 700912 CE 2015/0071708-7, Relator: Ministro JORGE MUSSI, Data de Julgamento: 05/10/2017, T5 - QUINTA TURMA, Data de Publicação: DJe 16/10/2017)
Na espécie, assevera a Recorrente que o acórdão ofendeu os artigos 20, 21, 22 e 24 da LINDB, ao fundamento de que este deixou de observar a incidência dos efeitos concretos da r. decisão do juízo a quo, adentrar em qualquer modulação de efeitos ou análise dos contornos práticos de eventual invalidade dos atos administrativos sobre a situação fática delineada na presente demanda.
Entretanto, verifica-se que a supracitada questão não foi decida pelo aresto recorrido, e por ter sido suscitada somente nas razões dos Embargos de Declaração, caracteriza inovação recursal e, portanto, carece de prequestionamento, nos termos das Súmulas 211/STJ, 282 e 356/STF.
Diante desse quadro, inviável a admissão do recurso neste ponto.
Partindo dessas premissas, verifica-se que quanto à alegação da recorrente de afronta aos artigos da LINDB, as questões não foram abordadas pelo acórdão impugnado por não terem sido levantadas em sede de apelação, e por ter sido suscitada somente nas razões dos embargos de declaração, caracteriza inovação recursal e, carece, ainda, de prequestionamento, nos termos das Súmulas 211/STJ, 282 e 356/STF.
Assim, deve ser negado seguimento ao recurso quanto a esse ponto.
Suposta ofensa ao artigo 21, da Lei n. 4.717/65, artigo 23, da Lei 8.429/92, artigo 54, da Lei no 9.784/99 e ao artigo 1o do Decreto 20.910/1932 (Súmula 83 do STJ)
A Súmula 83 do STJ preconiza que “não se conhece do recurso especial pela divergência, quando a orientação do Tribunal se firmou no mesmo sentido da decisão recorrida”.
Ambos os recorrentes ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO e SIMONE RIBEIRO CASTRO GARCIA defendem a existência de ofensa aos dispositivos que tratam da prescrição e decadência, bem como afirmam que há violação à segurança jurídica, por ter sido o ato questionado praticado há mais de 5 (cinco) anos, razão pela qual não caberia mais a propositura da ação civil pública por ter operado a decadência e prescrição.
Ressaltam os recorrentes que, em consideração à orientação geral da época de produção do ato, não deve ser defeito o vínculo funcional, dos servidores da Assembleia, seja porque estes eram regulares ou por já estarem consolidados com o tempo.
No acórdão impugnado ficou consignado que:
“Inicialmente, observa-se que, a pretensão do Ministério Público objetiva a desconstituição da validade dos atos de provimento efetivo em cargos públicos de pessoas que não ocupavam cargo público por período igual ou superior a 5 (anos) antes da promulgação da Constituição de 1988, ou que não realizaram concurso público quando da promulgação da Constituição Federal, nos termos do art. 19 da ADCT.
Não se pode olvidar que, o princípio da autotutela administrativa, que se revela como a possibilidade de revisão de seus atos por vícios de ilegalidade, conveniência e oportunidade, não possui caráter absoluto, pois existem certos limites, dentre eles a prescrição e decadência, que confere relatividade a tal invalidação.
Contudo, na invalidação de algum ato administrativo, poderá ocorrer eventual conflito entres os princípios da segurança jurídica e da legalidade.
(...)
O STF já sumulou que a Administração pode anular seus próprios atos ilegais, porque deles não se originam direitos. Coerente com tal entendimento, o STJ, decidindo questão que envolvia o tema, consignou que o ato nulo nunca será sanado e nem terceiros podem reclamar direitos que o ato ilegítimo não poderia gerar.
Nesse aspecto, a decadência, a que se refere aos arts. 54 da Lei 9.784/99 e 26 da Lei Estadual no 7.692/2002, relaciona-se a atos passíveis de anulação, não alcançando atos nulos, porquanto destes não se originam direitos (Enunciados 346 e 473 da Súmula do STF), in verbis:
Súmula 346 - A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.
Súmula 473 – A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
O princípio da segurança jurídica e a suscitada decadência do direito da Administração em anular seus próprios atos não impedem a desconstituição de relações jurídicas que padecem de uma irremediável inconstitucionalidade, como é o caso dos servidores efetivados sem concurso público, fora das permissivas contidas no art. 37, IX, da CF.
Tamanha a importância do respeito ao concurso público que qualquer outra forma de acesso, com exceção das reconhecidas pela própria Constituição, é considerada nula pelo constituinte, senão vejamos do §2o do art. 37 da Constituição Federal, verbis:
Art. 37. (...)
II – a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração”.
(...)
§2o A não observância do disposto nos incisos II e III implicará a nulidade do ato e a punição da autoridade responsável, nos termos da lei.
Esta é inclusive a posição iterativa no colendo Superior Tribunal de Justiça. Veja-se:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. EXONERAÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI 100/2007 DECLARADA NA ADI 4.786/MG. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA. NÃO OCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO.
1. Não há falar em consolidação de situações flagrantemente inconstitucionais, como no caso concreto, em que a recorrente se insurge contra ato que exonerou seus associados do cargo público, no qual haviam sido efetivados, sem concurso público, com fundamento na Lei Complementar Estadual 100/2007, declarada inconstitucional pelo STF, no julgamento da ADI 4.876. Precedentes.
2. A Administração pode anular, a qualquer tempo, o ato administrativo de admissão de servidores públicos sem concurso público, não se cogitando da incidência do disposto no artigo 54 da Lei 9.784/1999, uma vez que flagrantemente inconstitucional. Precedentes.
3. Agravo interno não provido.
(STJ – AgInt no RMS 56.336/MG, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 28/10/2019, DJe 30/10/2019). [Destaquei]
PROCESSUAL CIVIL, ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. RECURSO ESPECIAL. PROVIMENTO MONOCRÁTICO PELO RELATOR. POSSIBILIDADE. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. CONTRATO TEMPORÁRIO POSTERIOR À CONSTITUIÇÃO DE 1988. ESTABILIDADE EXCEPCIONAL DO ART. 19 DO ADCT. INEXISTÊNCIA. PREQUESTIONAMENTO IMPLÍCITO. CONSTATAÇÃO. DECADÊNCIA E ILEGITIMIDADE RECURSAL. AFASTAMENTO. 1. O Plenário do STJ decidiu que "aos recursos interpostos com fundamento no CPC/1973 (relativos a decisões publicadas até 17 de março de 2016) devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele prevista, com as interpretações dadas até então pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça" (Enunciado Administrativo n. 2).
2. A leitura conjugada do art. 932, VIII, do CPC/2015, com o art. 255, § 4o, III, do RISTJ, bem como da Súmula 568 desta Corte Superior, permite extrair que o relator está autorizado a dar provimento a recurso se a decisão recorrida for contrária à jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça.
3. É firme a orientação jurisprudencial desta Corte acerca da impossibilidade de se estender a estabilidade excepcional do art. 19 do ADCT aos servidores contratados sem concurso público após a promulgação da Constituição Federal de 1988, sendo igualmente inadmitido invocar o princípio da segurança jurídica ou a decadência administrativa, pois a situação denota "irremediável inconstitucionalidade".
4. Caso em que o Plenário do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso concedeu a segurança para afastar ato de seu Presidente que determinou a rescisão do contrato temporário de trabalho da impetrante, ora agravante, e a sua exoneração, por entender que: a) a despeito de não se enquadrar nas regras contidas nos arts. 37 da CF e 19 do ADCT, a parte fazia jus a permanecer do cargo, pois o ato reputado ilegal "feriu os princípios da dignidade da pessoa humana, o da segurança jurídica, além da regra principiológica da boa-fé" e b) "a Administração Pública quedou-se inerte durante mais de uma década, criando, dessa forma, uma situação jurídica duradoura e uma inevitável expectativa de estabilidade e segurança jurídica para ela." 5. Há prequestionamento implícito quando a Corte de origem, mesmo sem a menção expressa ao dispositivo de lei federal tido por violado, manifesta-se, no acórdão impugnado, acerca da tese jurídica apontada pelo recorrente, situação verificada na hipótese.
6. A Administração pode anular, a qualquer tempo, o ato administrativo de admissão de servidores públicos sem concurso público, não se cogitando da incidência do disposto no art. 54 da Lei 9.784/1999, uma vez que há situação flagrantemente inconstitucional. Precedentes.
7. Na esteira de precedentes desta Corte, o Ministério Público Estadual possui legitimidade para a interposição de recursos nos Tribunais Superiores (EREsp 1327573/RJ, Rel. Ministro ARI PARGENDLER, Rel. p/ Acórdão Ministra NANCY ANDRIGHI, CORTE ESPECIAL, julgado em 17/12/2014, DJe 27/02/2015, e AgRg no AgRg no AREsp 194.892/RJ, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 24/10/2012, DJe 26/10/2012), por meio do Procurador-Geral de Justiça ou Promotor de Justiça por ele designado, caso último constatado, in casu.
8. Agravo interno desprovido.
(STJ – AgInt nos EDcl no REsp 1454137/MT, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 21/2/2019, DJe 21/3/2019). [Destaquei]
Por outro lado, sendo absolutamente nulo o ato administrativo contrário à Constituição, como é o caso dos autos, é também insuscetível de convalidação pela inércia das partes e de submissão a prazos prescricionais.
Como se observa, os Apelantes visam a declaração da prescrição, consubstanciada no artigo 21 da Lei n.4.717/65, Decreto n. 20.910/32, em razão dos atos terem sido praticados há quase 20 (vinte) anos.
Com a devida vênia aos que se posicionam de modo diverso, entendo que, o decurso do tempo não possui o condão de convalidar atos administrativos que afrontem a Constituição Federal. Conforme jurisprudência remansosa:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO DO PODER LEGISLATIVO ESTADUAL. ACESSO A CARGO PÚBLICO SEM CONCURSO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PROPOSTA PELO PARQUET ESTADUAL OBJETIVANDO A ANULAÇÃO DESSE ATO. PRESCRIÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA. 1. Trata-se de Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público do Estado do Rio Grande do Norte, por meio da qual pretende-se a anulação do ato administrativo que determinou o enquadramento de diversos servidores, sem concurso público, em cargos de provimento efetivo da Assembleia Legislativa do estado do Rio Grande do Norte. 2. Consoante jurisprudência do STJ, na hipótese de ato de provimento efetivo flagrantemente inconstitucional, não há como reconhecer a prescrição ou decadência do ato administrativo. Este é o posicionamento que tem sido adotado pela Primeira e Segunda Turma deste Superior Tribunal de Justiça em casos semelhantes ao dos autos, que envolvem a Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Norte. Precedente: AgInt no REsp 1.312.181/RN, Relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 28/8/2017.3. Agravo interno não provido.
(STJ – AgInt no REsp 1444111/RN, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 1/3/2018, DJe 12/3/2018). [Destaquei]
Por fim, ainda é válido suscitar que não é legítima a invocação dos princípios da segurança jurídica, boa-fé e da dignidade da pessoa humana, diante da manifesta inconstitucionalidade da situação, porquanto o eventual conflito entre o disposto na Lei de Introdução das Normas do Direito Brasileiro e na Constituição Federal, esta obviamente se sobrepõe.” (id. 52178989) (g.n.)
Com efeito, o acórdão rejeitou a arguição de prescrição e decadência, sob o fundamento de que se trata de ato inconstitucional, razão pela qual não se convalidam com o tempo, por infringirem o princípio do concurso público.
Logo, percebe-se que o entendimento exarado pelo órgão fracionário deste Tribunal está em consonância com o entendimento do Superior Tribunal de Justiça, conforme se extrai das ementas dos julgados abaixo:
“ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDORES COMISSIONADOS. CONTRATAÇÃO APÓS A CF/88. ESTABILIDADE EXCEPCIONAL. ART. 19 DO ADCT. INEXISTÊNCIA. CONVALIDAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO INTERNO DOS PARTICULARES DESPROVIDO. 1. Na linha da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e dos precedentes desta Corte Superior, não é possível estender a estabilidade excepcional do art. 19 do ADCT aos Servidores contratados sem concurso público após a promulgação da Constituição Federal de 1988 (RMS 50.000/PA, Rel. Min. DIVA MALERBI, DJe 22.6.2016). 2. Agravo Interno dos Particulares desprovido.” (STJ - AgInt no RMS: 44213 PA 2013/0368827-9, Relator: Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, Data de Julgamento: 20/02/2018, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 05/03/2018) (g.n.)
“PROCESSUAL CIVIL, ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. RECURSO ESPECIAL. PROVIMENTO MONOCRÁTICO PELO RELATOR. POSSIBILIDADE. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. CONTRATO TEMPORÁRIO POSTERIOR À CONSTITUIÇÃO DE 1988. ESTABILIDADE EXCEPCIONAL DO ART. 19 DO ADCT. INEXISTÊNCIA. PREQUESTIONAMENTO IMPLÍCITO. CONSTATAÇÃO. DECADÊNCIA E ILEGITIMIDADE RECURSAL. AFASTAMENTO. 1. O Plenário do STJ decidiu que "aos recursos interpostos com fundamento no CPC/1973 (relativos a decisões publicadas até 17 de março de 2016) devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele prevista, com as interpretações dadas até então pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça" (Enunciado Administrativo n. 2). 2. A leitura conjugada do art. 932, VIII, do CPC/2015, com o art. 255, § 4o, III, do RISTJ, bem como da Súmula 568 desta Corte Superior, permite extrair que o relator está autorizado a dar provimento a recurso se a decisão recorrida for contrária à jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça. 3. É firme a orientação jurisprudencial desta Corte acerca da impossibilidade de se estender a estabilidade excepcional do art. 19 do ADCT aos servidores contratados sem concurso público após a promulgação da Constituição Federal de 1988, sendo igualmente inadmitido invocar o princípio da segurança jurídica ou a decadência administrativa, pois a situação denota "irremediável inconstitucionalidade". 4. Caso em que o Plenário do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso concedeu a segurança para afastar ato de seu Presidente que determinou a rescisão do contrato temporário de trabalho da impetrante, ora agravante, e a sua exoneração, por entender que: a) a despeito de não se enquadrar nas regras contidas nos arts. 37 da CF e 19 do ADCT, a parte fazia jus a permanecer do cargo, pois o ato reputado ilegal "feriu os princípios da dignidade da pessoa humana, o da segurança jurídica, além da regra principiológica da boa-fé" e b) "a Administração Pública quedou-se inerte durante mais de uma década, criando, dessa forma, uma situação jurídica duradoura e uma inevitável expectativa de estabilidade e segurança jurídica para ela." 5. Há prequestionamento implícito quando a Corte de origem, mesmo sem a menção expressa ao dispositivo de lei federal tido por violado, manifesta-se, no acórdão impugnado, acerca da tese jurídica apontada pelo recorrente, situação verificada na hipótese. 6. A Administração pode anular, a qualquer tempo, o ato administrativo de admissão de servidores públicos sem concurso público, não se cogitando da incidência do disposto no art. 54 da Lei 9.784/1999, uma vez que há situação flagrantemente inconstitucional. Precedentes. 7. Na esteira de precedentes desta Corte, o Ministério Público Estadual possui legitimidade para a interposição de recursos nos Tribunais Superiores (EREsp 1327573/RJ, Rel. Ministro ARI PARGENDLER, Rel. p/ Acórdão Ministra NANCY ANDRIGHI, CORTE ESPECIAL, julgado em 17/12/2014, DJe 27/02/2015, e AgRg no AgRg no AREsp 194.892/RJ, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 24/10/2012, DJe 26/10/2012), por meio do Procurador-Geral de Justiça ou Promotor de Justiça por ele designado, caso último constatado, in casu. 8. Agravo interno desprovido.” (STJ, AgInt nos EDcl no REsp 1454137/MT, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 21/02/2019, DJe 21/03/2019). (g.n)
“ADMINISTRATIVO. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA APÓS A CF/88. ESTABILIDADE EXCEPCIONAL. ART. 19 DO ADCT. INEXISTÊNCIA. CONVALIDAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. 1. Na linha da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e dos precedentes desta Corte Superior, não é possível estender a estabilidade excepcional do art. 19 do ADCT aos servidores contratados sem concurso público após a promulgação da Constituição Federal de 1988. 2. O princípio da segurança jurídica e a suscitada decadência do direito da Administração em anular seus próprios atos não impedem a desconstituição de relações jurídicas que padecem de uma irremediável inconstitucionalidade, como é o caso dos servidores que mantêm contrato temporário com Poder Público fora das permissivas contidas no art. 37, IX, da CF.” 3. Recurso ordinário em mandado de segurança a que se nega provimento.” (STJ, RMS 50.000/PA, Rel. Ministra DIVA MALERBI (DESEMBARGADORA CONVOCADA TRF 3a REGIÃO), SEGUNDA TURMA, julgado em 14/06/2016, DJe 22/06/2016). (g.n.)
Partindo dessas premissas, percebe-se que deve ser aplicado o referido verbete sumular quanto às supostas afrontas ao artigo 21, da Lei no 4.717/65, artigo 54, da Lei no 9.784/99, artigo 23, da Lei 8.429/92 e artigo 1o do Decreto 20.910/1932, uma vez que o entendimento exposto no acórdão encontra-se em sintonia com a jurisprudência pacífica do STJ no sentido de que a prescrição, decadência ou o princípio da segurança jurídica não podem ser invocados quando o ato anulado afronta o princípio do concurso público.
Diante desse quadro, inviável a admissão do recurso neste ponto.
Da ausência de prequestionamento (Súmulas 282 e 356 do STF)
Com o objetivo de evitar a supressão de instância, nos termos do artigo 105, inciso III, da Constituição Federal, para que o Superior Tribunal de Justiça tenha condições de reexaminar a controvérsia suscitada, é preciso que a questão tenha sido decidida em única ou última Instância pelos Tribunais Regionais Federais ou pelos Tribunais dos Estados e do Distrito Federal, ex vi Súmula 282/STF, segundo a qual “é inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada”.
Assevera a primeira recorrente ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO que o acórdão ofendeu os artigos 20, 21 e 24 da LINDB, que tratam da segurança jurídica, uma vez que em decorrência da orientação geral da época do ato administrativo, “(...) não deve ser desfeito o vínculo funcional dos servidores da Assembleia Legislativa, seja porque naquela ocasião todos os atos eram tidos como regulares, ou porque a situação consolidada com o tempo (mais de décadas) não poderia ser revisada, ainda que inconstitucional”.
Ainda, que caso se conclua pela existência de omissão no julgado, para que a matéria seja considerada prequestionada, é imprescindível que sejam opostos embargos de declaração com a indicação precisa do ponto supostamente omisso, em aplicação da Súmula 356/STF – “O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento”.
Nesse sentido:
“TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. EMBARGOS DE TERCEIRO. PENHORA. INDIVISIBILIDADE DO IMÓVEL. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO. REEXAME DE PROVAS DOS AUTOS. SÚMULAS 282 E 356 DO STF E 7 DO STJ.
1. As matérias referentes aos dispositivos tidos por contrariados não foram objeto de análise pelo Tribunal de origem. Desse modo, carece o tema do indispensável prequestionamento viabilizador do recurso especial, razão pela qual não merece ser apreciado, consoante preceituam as Súmulas 282 e 356 do Supremo Tribunal Federal.
2. Para afastar o entendimento a que chegou a Corte de origem, de modo a albergar as peculiaridades do caso e verificar a possibilidade de dividir o bem imóvel penhorado, como sustentado neste recurso especial, é necessário o revolvimento do acervo fático-probatório dos autos, o que se mostra inviável em recurso especial, por óbice da Súmula 7/STJ: ‘A pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial’. 3. Agravo interno a que se nega provimento”. (AgInt no REsp 1760106/RS, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 13/12/2018, DJe 18/12/2018).
Dessa forma, verifica-se que em relação à suposta violação aos artigos 20, 21 e 24 da Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei n. 4.657/42), a recorrente alega a necessidade de observância do princípio da segurança jurídica diante de situações consolidadas com o transcurso de um enorme lapso temporal, bem como a obrigatoriedade de se considerar as orientações gerais da época da produção do ato na ocasião da sua revisão judicial; além da irretroatividade da mudança de orientação geral.
Quanto à alegação de violação ao artigo 20 da Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei n. 4.657/42), a recorrente alega, ainda, a obrigatoriedade do órgão judicial (administrativo ou controlador) considerar as consequências práticas da decisão, inclusive analisando possíveis alternativas.
Entretanto, tais questões não foram debatidas no acórdão impugnado, tampouco foram opostos embargos de declaração para prequestionar a matéria, situação que obsta o seu exame pelo Superior Tribunal de Justiça e impede a admissão do recurso.
Assim, deve ser negado seguimento ao recurso, com fundamento no artigo 1.030, V, do CPC.
Do Recurso Extraordinário na Apelação Cível n. 0027166-42.2016.8.11.0041
Tratam-se de recursos extraordinário interpostos por ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO (id. 54224459) e SIMONE RIBEIRO CASTRO GARCIA (id. 79698476), com fundamento no art. 102, III, alínea “a”, da Constituição Federal, contra o acórdão proferido pela Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, assim ementado (id. 53613995):
“RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – ATOS ADMINISTRATIVOS CONCESSIVOS DE ESTABILIDADE EXCEPCIONAL E DE EFETIVIDADE À SERVIDORA PÚBLICA PRATICADOS PELA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO –– PRELIMINAR DE SOBRESTAMENTO – AFASTADA – PREJUDICIAIS DE MÉRITO – PRESCRIÇÃO E DECADÊNCIA – REJEIÇÃO – PREVALECE O PODER DE AUTOTUTELA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MESMO DECORRIDO PRAZO DECADENCIAL – TEMA 839 DE REPERCUSSÃO GERAL STF (RE 817.338-DF) – REQUISITOS DO ART. 19, DO ADCT, DA CF/88 – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO NO PERÍODO DE CINCO ANOS ININTERRUPTOS AO TEMPO DA PROMULGAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – OUTORGADA APENAS A SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA, AUTÁRQUICA E FUNDACIONAL - CODEMAT – EMPREGADOS DE EMPRESA DE ECONOMIA MISTA – NATUREZA PRIVADA - IMPOSSIBILIDADE DE EXTENSÃO DA ESTABILIDADE EXCEPCIONAL – AUSÊNCIA DE APROVAÇÃO EM CONCURSO PÚBLICO DE PROVAS OU PROVAS E TÍTULOS COMO PRÉ-REQUISITO PARA OBTENÇÃO DA EFETIVIDADE – ATOS FLAGRANTEMENTE INCONSTITUCIONAIS – PRETENSÃO DE APLICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA, DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA, DA BOA-FÉ E DA TEORIA DO FATO CONSUMADO – IMPOSSIBILIDADE – IMPERATIVIDADE DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – PRETENDIDA MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA SENTENÇA PARA A SITUAÇÃO DE SERVIDOR INATIVO EM DECORRÊNCIA DO PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS PARA APOSENTADORIA (ADI 4.876 E 1.241 STF) – DECLARAÇÃO DE NULIDADE QUE NÃO PRODUZIRÁ EXTINÇÃO DO SEU HISTÓRICO FUNCIONAL NEM DAS CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS QUE DEVERÃO SER AVERBADAS PERANTE O INSS COM ADEQUAÇÃO AO REGIME GERAL DA PREVIDÊNCIA SOCIAL – MULTA COMINATÓRIA EM DESFAVOR DA PESSOA DO GESTOR PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - DESCABIMENTO – AUTONOMIA FUNCIONAL E FINANCEIRA DA ALMT – RECURSOS INTERPOSTOS PELA RÉ E PELA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA – DESPROVIMENTO – RECURSO DO ESTADO DE MATO GROSSO – PROVIMENTO.
1. Não há que se falar em sobrestamento dos presentes autos, porquanto, além de já ter havido julgamento do mérito do Recurso Extraordinário no 817.338/DF pelo Plenário do STF, em 16-10-2019, ocasião em que foi firmada a tese de que, no exercício do seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica com fundamento na Portaria no 1.104/1964, quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas, tal situação não se aplica na hipótese dos autos, já que a Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público postula a declaração de nulidade do ato administrativo por meio de decisão judicial, não havendo questionamento quanto à anulação pela própria Administração Pública.
2. Os institutos da prescrição e da decadência não se aplicam em situações que afrontam diretamente a Constituição Federal. Desse modo, o decurso do tempo não possui o condão de convalidar atos administrativos que afrontem o princípio do concurso público.
3. A estabilidade excepcional prevista no art. 19 da ADCT da CF/88, somente se aplica ao servidor público civil que, na data da promulgação da Carta Constitucional em 5.10.88, estava em exercício de cargo público por mais de 5 anos ininterruptos em um mesmo ente federado.
4. A estabilidade prevista no art. 19 da ADCT não alcança os empregados de empresas públicas e sociedades de economia mista; logo, os funcionários de pessoa jurídica de direito privado, na forma de sociedade de economia mista, não são abarcados pela estabilidade extraordinária outorgada pelo art. 19 da ADCT, aplicável, apenas, aos servidores públicos civis.
5. O Supremo Tribunal Federal firmou entendimento no sentido de que o servidor que preencher as condições exigidas pelo art. 19 do ADCT-CF/88 é estável no cargo para o qual fora contratado pela Administração Pública, todavia não é titular do cargo que ocupa, não integra a carreira, não tendo direito à progressão funcional nela ou a desfrutar de benefícios que sejam privativos de seus integrantes (RE 356612 AgR; RE 167635).
6. Diante da grave violação do ato administrativo à Constituição Federal, frente à necessidade de garantia da eficácia e supremacia da Constituição da República, além dos princípios da legalidade, da impessoalidade da igualdade, deve ser afastada a teoria do fato consumado e segurança jurídica.
7. A declaração de nulidade do ato administrativo que concedeu a estabilidade extraordinária à servidora pública não produzirá a extinção do seu histórico funcional, nem das suas contribuições previdenciárias, que deverá ser averbada junto ao INSS, adequando-se ao Regime Geral da Previdência, em procedimento administrativo próprio, que extrapolam os limites destes autos.
8.Descabido o redirecionamento da astreinte ao Gestor Público do Estado de Mato Grosso, diante da autonomia funcional da Assembleia Legislativa.” (TJMT – CÂMARAS ISOLADAS DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, ApCiv n. 0027166-42.2016.8.11.0041, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Desa. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, j em 10/08/2020)
Opostos embargos de declaração (id. 54706460), decidiu-se o seguinte:
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO – APELAÇÃO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – ATOS ADMINISTRATIVOS CONCESSIVOS DE ESTABILIDADE EXCEPCIONAL E DE EFETIVIDADE À SERVIDORA PÚBLICA PRATICADOS PELA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO – ART. 19 DO ADCT – ALEGAÇÃO DE OMISSÃO – ARTIGOS 21, 22 E 24, DA LINDB – QUESTÃO NÃO VENTILADA NAS RAZÕES RECURSAIS – INOVAÇÃO RECURSAL – IMPOSSIBILIDADE – NÃO ENFRENTAMENTO DE TODOS OS PRINCÍPIOS E DISPOSITIVOS LEGAIS LISTADOS – DESNECESSIDADE DE MANIFESTAÇÃO EXPRESSA – INEXISTÊNCIA DE VÍCIO – REDISCUSSÃO DA MATÉRIA - PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO – DESNECESSIDADE - ERRO MATERIAL - NOME DA PARTE EMBARGANTE – CORREÇÃO – POSSIBILIDADE – EMBARGOS ACOLHIDOS EM PARTE, SEM EFEITOS INFRINGENTES.
1. Os Embargos de Declaração, a teor do artigo 1.022 do Código de Processo Civil, têm caráter integrativo e são utilizados tão somente com o propósito de sanar possíveis vícios de omissão, contradição, obscuridade ou erro material.
2. Não aventada a matéria nas razões recursais da apelação, é vedada a apreciação da tese arguida em sede de embargos de declaração por este Tribunal de Justiça, por se tratar de inovação recursal.
3. Constatada a presença de erro material em trecho do acórdão, do qual constou indicação errônea do nome da Ré/Embargante os embargos de declaração devem ser parcialmente acolhidos para a correção do equívoco.
4. Afasta-se a alegação de omissão quanto as demais teses trazidas pela parte se todos os argumentos apresentados foram cuidadosamente apreciados e fundamentados por esta egrégia Câmara, tratando-se a pretensão de rediscussão da matéria, inviável em sede de embargos de declaração.
5. O prequestionamento da matéria, por si só, não tem o condão de viabilizar o acolhimento dos embargos de declaração, pois é indispensável a demonstração inequívoca da ocorrência dos vícios enumerados no artigo 1.022 do CPC.
6. Embargos parcialmente acolhidos, sem efeitos infringentes, tão somente para corrigir erro material quanto ao nome da Embargante, em trecho do acórdão relativo ao Recurso de Apelação do Estado de Mato Grosso. (TJMT – CÂMARAS ISOLADAS DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, EdCiv n. 0027166-42.2016.8.11.0041, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Desa. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, j em 08/02/2021)
Na espécie, o presente recurso foi interposto contra o aresto proferido em sede de Apelações Cíveis interpostas pelos recorrentes SIMONE RIBEIRO CASTRO GARCIA, ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO e ESTADO DE MATO GROSSO, que teve como resultado o desprovimento dos recursos de apelação da Assembleia Legislativa e da servidora pública, bem como o parcial provimento ao recurso do Estado de Mato Grosso para excluir a multa diária aplicada ao Gestor Público do Estado de Mato Grosso em caso de descumprimento da sentença.
Em suas razões recursais, a primeira recorrente ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO afirma a contrariedade ao artigo 19 do ADCT, eis que a estabilidade conferida ao servidor realizou há mais de décadas, devendo ser consolidada em função do enorme lapso temporal, em observância à segurança jurídica e à dignidade da pessoa humana.
Recurso tempestivo (id. 54490991) e isento de preparo.
Contrarrazões apresentada em id. 80158479.
Já a segunda recorrente SIMONE RIBEIRO CASTRO GARCIA aduz que o v. acórdão recorrido viola o art. 5o, inc. XXXVI, e o art. 1o, inc. III, ambos da CRFB/88, além de contrariar a dominante jurisprudência deste Pretório Excelso. Isso porque, a despeito de assentar a premissa de que o reconhecimento da nulidade, porque inconstitucional, não iria implicar em qualquer alteração no histórico da recorrente, “nem das contribuições previdenciárias”, o conteúdo dispositivo do decisum ordena a adequação ao Regime Geral da Previdência.
Assevera que a estabilidade concedida à recorrente foi materializada devido ao entendimento jurídico da época no processo administrativo, devendo ser respeitado e preservado, ainda que seja para fins de aposentadoria, não podendo se negar as situações jurídicas e fáticas já consolidadas, sob pena de inobservância do princípio da dignidade humana, nos exatos termos do art. 1o, III, da CF.
Recurso tempestivo (id. 79705450) e preparado (id. 79710463).
Contrarrazões em id. 80158481.
É o relatório.
Decido.
Não aplicação da sistemática de repercussão geral
Não foi encontrado no Supremo Tribunal Federal tema afetado que se relacione às questões discutidas neste recurso e, por consequência, não há aplicação da sistemática de repercussão geral no caso concreto, não incidindo, in casu, a previsão do art. 1.030, I, “a”, “b”, II e III, do CPC.
Passo ao exame dos demais pressupostos de admissibilidade.
Da necessidade de preliminar formal e fundamentada de repercussão geral
Em observância ao artigo 102, § 3o, da CF, regulamentado pelo art. 1.035, § 2o, do CPC, incumbe à parte Recorrente demonstrar, em preliminar formal e fundamentada, a repercussão geral com as questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, que ultrapassem os interesses subjetivos da causa.
In casu, percebe-se que no recurso da primeira Recorrente ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO não restou demonstrada de forma efetiva a repercussão geral da controvérsia contida nas razões recursais.
Em que pese tenha apresentado alegações genéricas, a Recorrente não ofereceu preliminar formal e adequadamente fundamentada a existência da repercussão geral da matéria debatida, indicando sólidas e específicas razões que evidenciem a relevância econômica, social, política ou jurídica, ainda que tal repercussão já tenha sido presumida ou declarada em outro processo.
A propósito:
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INSUFICIÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO QUANTO À ALEGAÇÃO DE EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A obrigação do recorrente em apresentar formal e motivadamente a preliminar de repercussão geral, que demonstre sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, a relevância da questão constitucional debatida que ultrapasse os interesses subjetivos da causa, conforme exigência constitucional, legal e regimental (art. 102, § 3o, da CF/88, c/c art. 1.035, § 2o, do CPC/2015), não se confunde com meras invocações desacompanhadas de sólidos fundamentos no sentido de que o tema controvertido é portador de ampla repercussão e de suma importância para o cenário econômico, político, social ou jurídico, ou que não interessa única e simplesmente às partes envolvidas na lide, muito menos ainda divagações de que a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL é incontroversa no tocante à causa debatida, entre outras de igual patamar argumentativo. 2. Agravo regimental a que se nega provimento.
(STF – ARE 1290501 AgR CE – CEARÁ, Relator: Min. ALEXANDRE DE MORAES, Data de Julgamento: 21/12/2020, Primeira Turma, Data de Publicação:DJe-002 11-01-2021)
AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REPERCUSSÃO GERAL. AUSÊNCIA DE TÓPICO ADEQUADA E SUFICIENTEMENTE FUNDAMENTADO. INCOGNOSCIBILIDADE DO RECURSO. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. A repercussão geral da matéria veiculada no recurso extraordinário deve ser demonstrada formal e objetivamente em tópico próprio e articulada de forma fundamentada, sob pena de incognoscibilidade do recurso de superposição. Precedentes: ARE 1.262.431-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 04/09/2020; ARE 1.268.696-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 01/09/2020; ARE 1.257.973-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 11/09/2020. 2. O Ministro Presidente guarda poderes para examinar, como Relator, os recursos extraordinários e os agravos em recurso extraordinário ineptos ou manifestamente inadmissíveis, inclusive por incompetência, intempestividade, deserção, prejuízo ou ausência de preliminar formal e fundamentada de repercussão geral, bem como aqueles cujo tema seja destituído de repercussão geral, nos termos do artigo 13, V, c, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, sendo certa a ausência de violação ao princípio da colegialidade quando do exercício dessa faculdade. Precedentes: ARE 1.2615.88-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Dias Toffoli (Presidente), DJe de 29/06/2020; e ARE 1.265.863-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Dias Toffoli (Presidente), DJe de 14/07/2020. 3. Agravo interno desprovido.
(STF – ARE 1294014 AgR - RS - RIO GRANDE DO SUL, Relator: Min. LUIZ FUX, Data de Julgamento: 23/11/2020, Tribunal Pleno, Data de Publicação:DJe-293 16-12-2020)
Diante disso, como não foi suscitada a preliminar na peça recursal, apontando formalmente e de maneira específica na peça recursal as razões pelas quais a matéria constitucional debatida possui repercussão geral, o que, por si só, inviabiliza a admissão do Recurso Extraordinário da Assembleia Legislativa.
Da suposta violação aos artigos 1o, inciso III, 5o, XXXVI, da CF
Na espécie, a Recorrente SIMONE RIBEIRO CASTRO GARCIA defende que a “(...) estabilidade concedida pelo ente público foi materializada devido ao entendimento jurídico delineado à época dos fatos no processo administrativo em que se analisou a vida funcional da recorrente, deve este ser respeitado e preservado, ainda que seja para fins de aposentadoria, já que não se pode negar que durante os vários anos em que prestou o serviço público completamente de boa-fé, as situações jurídicas e fáticas previdenciárias foram consolidadas, de tal forma que o seu direito foi adquirido”.
Como se vê do acórdão, o entendimento adotado pelo órgão fracionário é o seguinte:
“Inicialmente, observa-se que, a pretensão do Ministério Público objetiva a desconstituição da validade dos atos de provimento efetivo em cargos públicos de pessoas que não ocupavam cargo público por período igual ou superior a 5 (anos) antes da promulgação da Constituição de 1988, ou que não realizaram concurso público quando da promulgação da Constituição Federal, nos termos do art. 19 da ADCT.
Não se pode olvidar que, o princípio da autotutela administrativa, que se revela como a possibilidade de revisão de seus atos por vícios de ilegalidade, conveniência e oportunidade, não possui caráter absoluto, pois existem certos limites, dentre eles a prescrição e decadência, que confere relatividade a tal invalidação.
Contudo, na invalidação de algum ato administrativo, poderá ocorrer eventual conflito entres os princípios da segurança jurídica e da legalidade.
(...)
O STF já sumulou que a Administração pode anular seus próprios atos ilegais, porque deles não se originam direitos. Coerente com tal entendimento, o STJ, decidindo questão que envolvia o tema, consignou que o ato nulo nunca será sanado e nem terceiros podem reclamar direitos que o ato ilegítimo não poderia gerar.
Nesse aspecto, a decadência, a que se refere aos arts. 54 da Lei 9.784/99 e 26 da Lei Estadual no 7.692/2002, relaciona-se a atos passíveis de anulação, não alcançando atos nulos, porquanto destes não se originam direitos (Enunciados 346 e 473 da Súmula do STF), in verbis:
Súmula 346 - A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.
Súmula 473 – A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
O princípio da segurança jurídica e a suscitada decadência do direito da Administração em anular seus próprios atos não impedem a desconstituição de relações jurídicas que padecem de uma irremediável inconstitucionalidade, como é o caso dos servidores efetivados sem concurso público, fora das permissivas contidas no art. 37, IX, da CF.
Tamanha a importância do respeito ao concurso público que qualquer outra forma de acesso, com exceção das reconhecidas pela própria Constituição, é considerada nula pelo constituinte, senão vejamos do §2o do art. 37 da Constituição Federal, verbis:
Art. 37. (...)
II – a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração”.
(...)
§2o A não observância do disposto nos incisos II e III implicará a nulidade do ato e a punição da autoridade responsável, nos termos da lei.
Esta é inclusive a posição iterativa no colendo Superior Tribunal de Justiça. Veja-se:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. EXONERAÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI 100/2007 DECLARADA NA ADI 4.786/MG. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA. NÃO OCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO.
1. Não há falar em consolidação de situações flagrantemente inconstitucionais, como no caso concreto, em que a recorrente se insurge contra ato que exonerou seus associados do cargo público, no qual haviam sido efetivados, sem concurso público, com fundamento na Lei Complementar Estadual 100/2007, declarada inconstitucional pelo STF, no julgamento da ADI 4.876. Precedentes.
2. A Administração pode anular, a qualquer tempo, o ato administrativo de admissão de servidores públicos sem concurso público, não se cogitando da incidência do disposto no artigo 54 da Lei 9.784/1999, uma vez que flagrantemente inconstitucional. Precedentes.
3. Agravo interno não provido.
(STJ – AgInt no RMS 56.336/MG, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 28/10/2019, DJe 30/10/2019). [Destaquei]
PROCESSUAL CIVIL, ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. RECURSO ESPECIAL. PROVIMENTO MONOCRÁTICO PELO RELATOR. POSSIBILIDADE. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. CONTRATO TEMPORÁRIO POSTERIOR À CONSTITUIÇÃO DE 1988. ESTABILIDADE EXCEPCIONAL DO ART. 19 DO ADCT. INEXISTÊNCIA. PREQUESTIONAMENTO IMPLÍCITO. CONSTATAÇÃO. DECADÊNCIA E ILEGITIMIDADE RECURSAL. AFASTAMENTO. 1. O Plenário do STJ decidiu que "aos recursos interpostos com fundamento no CPC/1973 (relativos a decisões publicadas até 17 de março de 2016) devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele prevista, com as interpretações dadas até então pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça" (Enunciado Administrativo n. 2).
2. A leitura conjugada do art. 932, VIII, do CPC/2015, com o art. 255, § 4o, III, do RISTJ, bem como da Súmula 568 desta Corte Superior, permite extrair que o relator está autorizado a dar provimento a recurso se a decisão recorrida for contrária à jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça.
3. É firme a orientação jurisprudencial desta Corte acerca da impossibilidade de se estender a estabilidade excepcional do art. 19 do ADCT aos servidores contratados sem concurso público após a promulgação da Constituição Federal de 1988, sendo igualmente inadmitido invocar o princípio da segurança jurídica ou a decadência administrativa, pois a situação denota "irremediável inconstitucionalidade".
4. Caso em que o Plenário do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso concedeu a segurança para afastar ato de seu Presidente que determinou a rescisão do contrato temporário de trabalho da impetrante, ora agravante, e a sua exoneração, por entender que: a) a despeito de não se enquadrar nas regras contidas nos arts. 37 da CF e 19 do ADCT, a parte fazia jus a permanecer do cargo, pois o ato reputado ilegal "feriu os princípios da dignidade da pessoa humana, o da segurança jurídica, além da regra principiológica da boa-fé" e b) "a Administração Pública quedou-se inerte durante mais de uma década, criando, dessa forma, uma situação jurídica duradoura e uma inevitável expectativa de estabilidade e segurança jurídica para ela." 5. Há prequestionamento implícito quando a Corte de origem, mesmo sem a menção expressa ao dispositivo de lei federal tido por violado, manifesta-se, no acórdão impugnado, acerca da tese jurídica apontada pelo recorrente, situação verificada na hipótese.
6. A Administração pode anular, a qualquer tempo, o ato administrativo de admissão de servidores públicos sem concurso público, não se cogitando da incidência do disposto no art. 54 da Lei 9.784/1999, uma vez que há situação flagrantemente inconstitucional. Precedentes.
7. Na esteira de precedentes desta Corte, o Ministério Público Estadual possui legitimidade para a interposição de recursos nos Tribunais Superiores (EREsp 1327573/RJ, Rel. Ministro ARI PARGENDLER, Rel. p/ Acórdão Ministra NANCY ANDRIGHI, CORTE ESPECIAL, julgado em 17/12/2014, DJe 27/02/2015, e AgRg no AgRg no AREsp 194.892/RJ, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 24/10/2012, DJe 26/10/2012), por meio do Procurador-Geral de Justiça ou Promotor de Justiça por ele designado, caso último constatado, in casu.
8. Agravo interno desprovido.
(STJ – AgInt nos EDcl no REsp 1454137/MT, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 21/2/2019, DJe 21/3/2019). [Destaquei]
Por outro lado, sendo absolutamente nulo o ato administrativo contrário à Constituição, como é o caso dos autos, é também insuscetível de convalidação pela inércia das partes e de submissão a prazos prescricionais.
Como se observa, os Apelantes visam a declaração da prescrição, consubstanciada no artigo 21 da Lei n.4.717/65, Decreto n. 20.910/32, em razão dos atos terem sido praticados há quase 20 (vinte) anos.
Com a devida vênia aos que se posicionam de modo diverso, entendo que, o decurso do tempo não possui o condão de convalidar atos administrativos que afrontem a Constituição Federal. Conforme jurisprudência remansosa:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO DO PODER LEGISLATIVO ESTADUAL. ACESSO A CARGO PÚBLICO SEM CONCURSO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PROPOSTA PELO PARQUET ESTADUAL OBJETIVANDO A ANULAÇÃO DESSE ATO. PRESCRIÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA. 1. Trata-se de Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público do Estado do Rio Grande do Norte, por meio da qual pretende-se a anulação do ato administrativo que determinou o enquadramento de diversos servidores, sem concurso público, em cargos de provimento efetivo da Assembleia Legislativa do estado do Rio Grande do Norte. 2. Consoante jurisprudência do STJ, na hipótese de ato de provimento efetivo flagrantemente inconstitucional, não há como reconhecer a prescrição ou decadência do ato administrativo. Este é o posicionamento que tem sido adotado pela Primeira e Segunda Turma deste Superior Tribunal de Justiça em casos semelhantes ao dos autos, que envolvem a Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Norte. Precedente: AgInt no REsp 1.312.181/RN, Relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 28/8/2017.3. Agravo interno não provido.
(STJ – AgInt no REsp 1444111/RN, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 1/3/2018, DJe 12/3/2018). [Destaquei]
Por fim, ainda é válido suscitar que não é legítima a invocação dos princípios da segurança jurídica, boa-fé e da dignidade da pessoa humana, diante da manifesta inconstitucionalidade da situação, porquanto o eventual conflito entre o disposto na Lei de Introdução das Normas do Direito Brasileiro e na Constituição Federal, esta obviamente se sobrepõe.” (id. 52178989) (g.n.)
Em mesmo sentido, o v. acórdão também consignou que:
“(...)
Como se sabe, a Companhia de Desenvolvimento do Estado de Mato Grosso – CODEMAT foi criada sob o regime jurídico de sociedade de economia mista. Sobre esta, a redação originária do artigo 173, § 1o, da Constituição da República Federativa do Brasil, preceituava que a empresa pública, a sociedade de economia mista e outras entidades que explorem atividade econômica sujeitam-se ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto às obrigações trabalhistas e tributárias.
Por sua vez, a Emenda Constitucional no 19, de 4 de junho de 1998, alterou a redação: A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços [...].
A averbação dos serviços prestados à CODEMAT pela Requerida Simone Ribeiro Castro Garcia se refere ao período de 10-11-83 à 10-10-84, ou seja, era empregada de sociedade de economia mista que se regia pelo regime jurídico próprio das empresas privadas, de forma que não se pode considerar que era ‘servidora pública civil da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, da administração direta, autárquica e das fundações públicas, em exercício na data da promulgação da Constituição, há pelo menos cinco anos continuados’ (consoante artigo 19 do ADCT).
(...)
Portanto, além de ter sido irregularmente beneficiada com a estabilidade constitucional, a Apelante Simone Ribeiro Castro Garcia jamais poderia ter sido enquadrada como servidora efetiva para ocupar o cargo de Técnico Legislativo de Nível Médio na Assembleia Legislativa de Mato Grosso.
Ressalta-se que, o direito à estabilidade excepcional prevista na ADCT limita-se a conferir a permanência no serviço público e, mesmo assim, no cargo ocupado à época da promulgação da Constituição de 1988, o que, no caso em concreto, não se coadunou.
(...)
Desta feita, se não restou comprovado o requisito temporal exigido pelo dispositivo constitucional, o ATO No 933/97, que concedeu à Servidora Simone Ribeiro Castro Garcia a estabilidade no serviço público nos termos do art. 19 do ADCT, deve ser considerado nulo.
Por consequência, diante da grave violação do ato administrativo à Constituição Federal, frente à necessidade de garantia da eficácia e supremacia da Constituição da República, além dos princípios da legalidade, da impessoalidade da igualdade, deve ser afastada a teoria do fato consumado e segurança jurídica invocada pelos Apelantes.” (g.n.)
Nessa perspectiva, percebe-se que o posicionamento contido no arresto encontra-se em consonância com a orientação do Supremo Tribunal de que o requisito previsto no art. 19, do ADCT, deve ser de 5 (cinco) anos laborados, de forma ininterrupta, no mesmo ente público, in verbis:
“EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. ESTABILIDADE. ART. 19 DO ADCT. NECESSIDADE DE REEXAME DE PROVA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO STF. AGRAVO IMPROVIDO. I - A concessão da estabilidade prevista no art. 19 do ADCT está condicionada à comprovação do exercício, pelo servidor, de pelo menos cinco anos ininterruptos no mesmo ente público. Precedentes. II - Para se chegar à conclusão contrária à adotada pelo acórdão recorrido, necessário seria o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos, o que atrai a incidência da Súmula 279 do STF. III - Agravo regimental improvido” (STF, AI 487137 AgR, Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Primeira Turma, julgado em 23/10/2007, DJe-157 DIVULG 06-12-2007 PUBLIC 07-12-2007 DJ 07-12-2007 PP-00042 EMENT VOL-02302-04 PP-00684 LEXSTF v. 30, n. 352, 2008, p. 103-107).
Ademais, no voto condutor do mencionado julgado foram citados vários precedentes de mesma linha, quais sejam, RE 209.042/PR, Rel. Min. Ilmar Galvão, RE 242.241-ED/PE, Rel. Min. Gilmar Mendes e RE 239.939/SP, Rel. Min. Carlos Velloso.
Em igual sentido, há também entendimento do Supremo Tribunal Federal sobre a inafastabilidade do princípio do concurso público frente à decadência ou preservação da segurança jurídica, senão vejamos:
“Agravo regimental em mandado de segurança. Conselho Nacional de Justiça. Decisão que determina ao Tribunal de Justiça do Estado do Pará que promova o desligamento de servidores irregularmente admitidos sem concurso público após a Constituição Federal de 1988. Aplicação direta do art. 37, caput, e inciso II, da CF/88. Decadência administrativa. Artigo 54 da Lei 9.784/1999. Inaplicabilidade em situações flagrantemente inconstitucionais. Recurso não provido. 1. O concurso público é elemento nuclear da formação de vínculos estatutários efetivos com a Administração, em quaisquer níveis. 2. Situações flagrantemente inconstitucionais como o provimento de cargo na Administração Pública sem a devida submissão a concurso público não podem e não devem ser superadas pela simples incidência do que dispõe o art. 54 da Lei 9.784/1999, sob pena de subversão das determinações insertas na Constituição Federal.” (Precedente: MS no 28.297/DF, Relatora Ministra Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ de 29/4/11). 3. Agravo regimental não provido.(STF - MS: 30014 DF, Relator: Min. DIAS TOFFOLI, Data de Julgamento: 18/12/2013, Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJe-033 DIVULG 17-02-2014 PUBLIC 18-02-2014) (g.n.)
Por derradeiro, ainda que assim não fosse, a apreciação do pleito recursal para rever o entendimento firmado pela Câmara sobre esse ponto, exigiria o reexame dos elementos fático-probatórios, o que não é viável em sede de recurso extraordinário, conforme disposição da Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. A propósito:
“Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo e Previdenciário. Servidor estadual. Previdência complementar. Adesão. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. Inadmissível, em recurso extraordinário, a análise da legislação infraconstitucional, bem como do conjunto fático-probatório dos autos. Incidência das Súmulas nos 279 e 280/STF. 2. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4o, do CPC). 3. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2o e 3o do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE no 1.210.720/SP - AgR, Tribunal Pleno, Min. Rel. Dias Toffoli (Presidente), DJe de 18/09/19). (g.n.)
Assim, deve ser negado seguimento ao recurso da Segunda Recorrente nesse ponto.
Ante o exposto:
a) nego seguimento aos recursos especiais de SIMONE RIBEIRO CASTRO GARCIA e ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO, com fundamento no artigo 1.030, V (súmulas 83 do STJ e 282 e 356 do STF), do CPC;
b) nego seguimento ao recurso extraordinário da ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO, com fundamento no art. 1.035, §2o c/c art. 1.030, V, do mesmo diploma processual;
c) nego seguimento ao recurso extraordinário de SIMONE RIBEIRO CASTRO GARCIA, com fundamento no artigo 1.030, V (279 do STF), do códex supracitado.
Publique-se. Cumpra-se.
Desembargadora MARIA APARECIDA RIBEIRO
Vice-Presidente do Tribunal de Justiça

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
VICE PRESIDÊNCIA
Recurso Especial interposto nos autos da Apelação Cível n. 0027166-42.2016.8.11.0041
recorrentes:
SIMONE RIBEIRO CASTRO GARCIA
ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO
Recorrido:
MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO
Recurso Extraordinário interposto nos autos da Apelação Cível n. 0027166-42.2016.8.11.0041
recorrentes:
SIMONE RIBEIRO CASTRO GARCIA
ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO
Recorrido:
MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO
Vistos.
Do Recurso Especial na Apelação Cível n. 0027166-42.2016.8.11.0041
Tratam-se de recursos especiais interpostos por ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO (id. 54224458) e SIMONE RIBEIRO CASTRO GARCIA (id. 79698468), com fundamento no art. 105, III, alínea “a”, da Constituição Federal, contra o acórdão proferido pela Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, assim ementado (id. 53613995):
“RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – ATOS ADMINISTRATIVOS CONCESSIVOS DE ESTABILIDADE EXCEPCIONAL E DE EFETIVIDADE À SERVIDORA PÚBLICA PRATICADOS PELA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO –– PRELIMINAR DE SOBRESTAMENTO – AFASTADA – PREJUDICIAIS DE MÉRITO – PRESCRIÇÃO E DECADÊNCIA – REJEIÇÃO – PREVALECE O PODER DE AUTOTUTELA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MESMO DECORRIDO PRAZO DECADENCIAL – TEMA 839 DE REPERCUSSÃO GERAL STF (RE 817.338-DF) – REQUISITOS DO ART. 19, DO ADCT, DA CF/88 – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO NO PERÍODO DE CINCO ANOS ININTERRUPTOS AO TEMPO DA PROMULGAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – OUTORGADA APENAS A SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA, AUTÁRQUICA E FUNDACIONAL - CODEMAT – EMPREGADOS DE EMPRESA DE ECONOMIA MISTA – NATUREZA PRIVADA - IMPOSSIBILIDADE DE EXTENSÃO DA ESTABILIDADE EXCEPCIONAL – AUSÊNCIA DE APROVAÇÃO EM CONCURSO PÚBLICO DE PROVAS OU PROVAS E TÍTULOS COMO PRÉ-REQUISITO PARA OBTENÇÃO DA EFETIVIDADE – ATOS FLAGRANTEMENTE INCONSTITUCIONAIS – PRETENSÃO DE APLICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA, DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA, DA BOA-FÉ E DA TEORIA DO FATO CONSUMADO – IMPOSSIBILIDADE – IMPERATIVIDADE DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – PRETENDIDA MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA SENTENÇA PARA A SITUAÇÃO DE SERVIDOR INATIVO EM DECORRÊNCIA DO PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS PARA APOSENTADORIA (ADI 4.876 E 1.241 STF) – DECLARAÇÃO DE NULIDADE QUE NÃO PRODUZIRÁ EXTINÇÃO DO SEU HISTÓRICO FUNCIONAL NEM DAS CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS QUE DEVERÃO SER AVERBADAS PERANTE O INSS COM ADEQUAÇÃO AO REGIME GERAL DA PREVIDÊNCIA SOCIAL – MULTA COMINATÓRIA EM DESFAVOR DA PESSOA DO GESTOR PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - DESCABIMENTO – AUTONOMIA FUNCIONAL E FINANCEIRA DA ALMT – RECURSOS INTERPOSTOS PELA RÉ E PELA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA – DESPROVIMENTO – RECURSO DO ESTADO DE MATO GROSSO – PROVIMENTO.
1. Não há que se falar em sobrestamento dos presentes autos, porquanto, além de já ter havido julgamento do mérito do Recurso Extraordinário no 817.338/DF pelo Plenário do STF, em 16-10-2019, ocasião em que foi firmada a tese de que, no exercício do seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica com fundamento na Portaria no 1.104/1964, quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas, tal situação não se aplica na hipótese dos autos, já que a Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público postula a declaração de nulidade do ato administrativo por meio de decisão judicial, não havendo questionamento quanto à anulação pela própria Administração Pública.
2. Os institutos da prescrição e da decadência não se aplicam em situações que afrontam diretamente a Constituição Federal. Desse modo, o decurso do tempo não possui o condão de convalidar atos administrativos que afrontem o princípio do concurso público.
3. A estabilidade excepcional prevista no art. 19 da ADCT da CF/88, somente se aplica ao servidor público civil que, na data da promulgação da Carta Constitucional em 5.10.88, estava em exercício de cargo público por mais de 5 anos ininterruptos em um mesmo ente federado.
4. A estabilidade prevista no art. 19 da ADCT não alcança os empregados de empresas públicas e sociedades de economia mista; logo, os funcionários de pessoa jurídica de direito privado, na forma de sociedade de economia mista, não são abarcados pela estabilidade extraordinária outorgada pelo art. 19 da ADCT, aplicável, apenas, aos servidores públicos civis.
5. O Supremo Tribunal Federal firmou entendimento no sentido de que o servidor que preencher as condições exigidas pelo art. 19 do ADCT-CF/88 é estável no cargo para o qual fora contratado pela Administração Pública, todavia não é titular do cargo que ocupa, não integra a carreira, não tendo direito à progressão funcional nela ou a desfrutar de benefícios que sejam privativos de seus integrantes (RE 356612 AgR; RE 167635).
6. Diante da grave violação do ato administrativo à Constituição Federal, frente à necessidade de garantia da eficácia e supremacia da Constituição da República, além dos princípios da legalidade, da impessoalidade da igualdade, deve ser afastada a teoria do fato consumado e segurança jurídica.
7. A declaração de nulidade do ato administrativo que concedeu a estabilidade extraordinária à servidora pública não produzirá a extinção do seu histórico funcional, nem das suas contribuições previdenciárias, que deverá ser averbada junto ao INSS, adequando-se ao Regime Geral da Previdência, em procedimento administrativo próprio, que extrapolam os limites destes autos.
8.Descabido o redirecionamento da astreinte ao Gestor Público do Estado de Mato Grosso, diante da autonomia funcional da Assembleia Legislativa.” (TJMT – CÂMARAS ISOLADAS DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, ApCiv n. 0027166-42.2016.8.11.0041, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Desa. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, j em 10/08/2020)
Opostos embargos de declaração (id. 54706460), decidiu-se o seguinte:
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO – APELAÇÃO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – ATOS ADMINISTRATIVOS CONCESSIVOS DE ESTABILIDADE EXCEPCIONAL E DE EFETIVIDADE À SERVIDORA PÚBLICA PRATICADOS PELA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO – ART. 19 DO ADCT – ALEGAÇÃO DE OMISSÃO – ARTIGOS 21, 22 E 24, DA LINDB – QUESTÃO NÃO VENTILADA NAS RAZÕES RECURSAIS – INOVAÇÃO RECURSAL – IMPOSSIBILIDADE – NÃO ENFRENTAMENTO DE TODOS OS PRINCÍPIOS E DISPOSITIVOS LEGAIS LISTADOS – DESNECESSIDADE DE MANIFESTAÇÃO EXPRESSA – INEXISTÊNCIA DE VÍCIO – REDISCUSSÃO DA MATÉRIA - PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO – DESNECESSIDADE - ERRO MATERIAL - NOME DA PARTE EMBARGANTE – CORREÇÃO – POSSIBILIDADE – EMBARGOS ACOLHIDOS EM PARTE, SEM EFEITOS INFRINGENTES.
1. Os Embargos de Declaração, a teor do artigo 1.022 do Código de Processo Civil, têm caráter integrativo e são utilizados tão somente com o propósito de sanar possíveis vícios de omissão, contradição, obscuridade ou erro material.
2. Não aventada a matéria nas razões recursais da apelação, é vedada a apreciação da tese arguida em sede de embargos de declaração por este Tribunal de Justiça, por se tratar de inovação recursal.
3. Constatada a presença de erro material em trecho do acórdão, do qual constou indicação errônea do nome da Ré/Embargante os embargos de declaração devem ser parcialmente acolhidos para a correção do equívoco.
4. Afasta-se a alegação de omissão quanto as demais teses trazidas pela parte se todos os argumentos apresentados foram cuidadosamente apreciados e fundamentados por esta egrégia Câmara, tratando-se a pretensão de rediscussão da matéria, inviável em sede de embargos de declaração.
5. O prequestionamento da matéria, por si só, não tem o condão de viabilizar o acolhimento dos embargos de declaração, pois é indispensável a demonstração inequívoca da ocorrência dos vícios enumerados no artigo 1.022 do CPC.
6. Embargos parcialmente acolhidos, sem efeitos infringentes, tão somente para corrigir erro material quanto ao nome da Embargante, em trecho do acórdão relativo ao Recurso de Apelação do Estado de Mato Grosso. (TJMT – CÂMARAS ISOLADAS DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, EdCiv n. 0027166-42.2016.8.11.0041, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Desa. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, j em 08/02/2021)
Na espécie, o presente recurso foi interposto contra o aresto proferido em sede de Apelações Cíveis interpostas pelos recorrentes SIMONE RIBEIRO CASTRO GARCIA, ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO e ESTADO DE MATO GROSSO, que teve como resultado o desprovimento dos recursos de apelação da Assembleia Legislativa e da servidora pública, bem como o parcial provimento ao recurso do Estado de Mato Grosso para excluir a multa diária aplicada ao Gestor Público do Estado de Mato Grosso em caso de descumprimento da sentença.
A primeira recorrente ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO sustenta que o acórdão violou o artigo 21 da Lei n. 4.717/65 (Lei da Ação Popular) e artigo 23 da Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade), uma vez que a prescrição ou decadência para rever o ato administrativo que concedeu a estabilidade para o servidor é de 05 (cinco) anos.
Assevera também que o acórdão ofendeu os artigos 20, 21 e 24 da LINDB, que tratam da segurança jurídica, uma vez que, em decorrência da orientação geral da época do ato administrativo, “(...) não deve ser desfeito o vínculo funcional dos servidores da Assembleia Legislativa, seja porque naquela ocasião todos os atos eram tidos como regulares, ou porque a situação consolidada com o tempo (mais de décadas) não poderia ser revisada, ainda que inconstitucional”.
Recurso tempestivo (id. 54490991) e isento de preparo.
Contrarrazões apresentada em id. 80158478.
Por sua vez, a recorrente SIMONE RIBEIRO CASTRO GARCIA afirma a existência de violação ao art. 21, da Lei no 4.717/1965, art. 23, da Lei no 8.429/1992, art. 1o do Dec. n. 20.910/1932, “(...) porquanto a estabilidade excepcional concedida à recorrente adveio de uma interpretação realizada pela própria Administração Pública daquilo que preceitua o art. 19 do ADCT, entendendo àquela época, pela legitimidade e legalidade dessa estabilização, tanto é que ao longo dos mais de 30 (trinta) anos trabalhados em prol do serviço público (de total boa-fé, frisa-se) nunca houve qualquer questionamento por quem quer que fosse – em particular, pelo recorrido –, não havendo que se falar em flagrante inconstitucionalidade do Ato Administrativo de n. 933/97”.
Defende ofensa ao art. 54, da Lei no 9.784/1999, pois “(...) a norma é afastada quando se está diante de situações em que verificada flagrante inconstitucionalidade do ato objurgado. Repita-se por necessário: a exceção somente é possível quando verificada, na hipótese, flagrante inconstitucionalidade, caso contrário, a regra geral do art. 54 é de rigor”, devendo ser reconhecida a decadência.
Aduz ofensa ao princípio da dignidade da pessoa humana, contrariando as normativas dos artigos 20, 21, 22 e 24, do Decreto-lei no 4.657/1942, pois o recorrente “(...) fez longo arrazoado quanto à necessária modulação dos efeitos da decisão que considerasse inconstitucional o ato questionado, citando diversos precedentes, dentre eles: ADI 4.876 e ADI 1.241/RN; os quais agasalham a tese defendida”, somado ao fato de que o acórdão emitiu juízo de valor a respeito da questão suscitada pela recorrente, mesmo que não tenha tratado expressamente sobre o dispositivo.
Alega que o v. acórdão violou os referidos artigos do Decreto-lei no 4.657/1942 ao não o v. acórdão violou as normas acima citadas, eis que indicou (...) que não haveriam consequências para a recorrente, como a exclusão do seu histórico como servidora que contribuiu ao longo de todo período em que ficou estável, ordena que a mesma deverá ser readequada ao Regime Geral de Previdência, que inequivocamente afeta a esfera jurídica da mesma, bem como lhe invalida uma situação “plenamente” constituída, que é o direito adquirido a aposentadoria”.
Ainda, afirma a ocorrência de ofensa ao art. 1.022, II, do CPC, por indicar que a questão supracitada seria inovação recursal, eis que essa foi prequestionada desde sempre, inclusive sendo analisada pelo próprio Tribunal a quo, que a seu respeito emitiu juízo de valor, deixando de suprir com a deficiência arguida.
Recurso tempestivo (id. 79694495) e preparado (id. 79710461).
Contrarrazões em id. 80158480.
É o relatório.
Decido.
Da sistemática de recursos repetitivos.
Não foi verificada a existência, no Superior Tribunal de Justiça, de tema que se relacione à questão discutida neste recurso e, por consequência, não há aplicação da sistemática de recursos repetitivos, razão pela qual não incinde, in casu, a previsão do artigo 1.030, I, “b”, II e III, do CPC.
Passo ao exame dos demais pressupostos de admissibilidade.
Da suposta violação ao artigo 1.022, II, do CPC. Inovação recursal e falta de prequestionamento (Súmula 282 e 356 do STF)
A partir da suposta ofensa ao artigo 1.022, II, do CPC, a recorrente SIMONE RIBEIRO CASTRO GARCIA afirma a existência de carência de enfrentamento da matéria nas discussões quanto aos artigos 21, 22 e 24 da LINDB, arguindo também a violação aos referidos artigos, eis que o acórdão indicou que não haveriam consequências para a recorrente apesar de invalidar uma situação constituída, que é o direito adquirido à aposentadoria.
Entretanto, desde logo se verifica que o acórdão dos embargos de declaração fundamentou expressamente a existência de inovação recursal quanto à questão, o que afasta a omissão alegada e a suposta ofensa quanto ao art. 1.022, II, do CPC, senão vejamos:
“No tocante à aplicação dos artigos 21, 22 e 24 da LINDB, a referida legislação sequer foi mencionada nas razões recursais da Embargante (ID ́s no 14688966 à 14689475), o que configura inovação recursal em sede de embargos de declaração.
Logo, como a Embargante não aventou referido pedido em seu recurso de apelação, é certo que a matéria não guarda relação com o que foi discutido em primeira instância e não pode ser conhecida por este Tribunal de Justiça, sob pena de se suprimir instância de jurisdição.
Nesse norte, é a posição do Superior Tribunal de Justiça:
AGRAVO REGIMENTAL. HABEAS CORPUS. INDEFERIMENTO LIMINAR. NULIDADE DO ACÓRDÃO PROFERIDO NO JULGAMENTO DO RECURSO DE APELAÇÃO. QUESTÃO NÃO SUSCITADA NA INICIAL DO MANDAMUS. INOVAÇÃO RECURSAL. NÃO CONHECIMENTO.
1. A nulidade do acórdão proferido no julgamento do recurso de apelação em razão da falta de intimação pessoal do defensor dativo acerca da data em que o reclamo seria apreciado não foi alegada na inicial do mandamus, e, por tal razão, sequer foi enfrentada na decisão impugnada, o que revela a impossibilidade de conhecimento do presente agravo regimental.
2. Agravo regimental não conhecido.
(STJ - AgRg no HC: 420350 SP 2017/0264331-8, Relator: Ministro JORGE MUSSI, Data de Julgamento: 21/11/2017, T5 - QUINTA TURMA, Data de Publicação: DJe 27/11/2017)” (id. 72713996)
Dito isso, com o objetivo de evitar a supressão de Instância, nos termos do artigo 105, inciso III, da Constituição Federal, para que o Superior Tribunal de Justiça tenha condições de reexaminar a controvérsia suscitada, é necessário que a questão tenha sido decidida em única ou última Instância pelos Tribunais Regionais Federais ou pelos Tribunais dos Estados e do Distrito Federal, ex vi Súmula 282 do STF.
Cumpre ressaltar que, nos casos que a questão não tenha sido decidida no julgado, para que a matéria seja considerada prequestionada, é imprescindível que sejam opostos Embargos de Declaração com a indicação precisa do ponto a ser examinado, em aplicação da Súmula 356/STF.
Todavia, na hipótese em que a tese não tenha sido alegada nas razões do recurso de Apelação, não se afigura possível a sua alegação somente nas razões dos Recursos Excepcionais ou mesmo nos Embargos de Declaração, por se tratar de inovação recursal.
A propósito:
“AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL. IMPENHORABILIDADE. BEM DE FAMÍLIA. INDENIZAÇÃO. ATO ILÍCITO. INOVAÇÃO RECURSAL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. NÃO CONHECIMENTO DO RECURSO POR AMBAS AS ALÍNEAS AUTORIZADORAS. SÚMULAS 211/STJ, 282 E 356/STF. MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA. PREQUESTIONAMENTO. NECESSIDADE. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. A alegação de que a impenhorabilidade prevista na Lei 8.009/90 não é oponível ao credor de indenização por ato ilícito foi suscitada apenas em sede de embargos de declaração, razão pela qual não foi analisada pela Corte Estadual, por se tratar de indevida inovação recursal. Portanto, carece de prequestionamento, nos termos das Súmulas 211/STJ, 282 e 356/STF. 2. É inviável o recurso especial quando ausente o prequestionamento, sequer implícito, do dispositivo da legislação federal apontado como violado. 3. "A falta de prequestionamento inviabiliza o recurso especial também pela alínea 'c' do permissivo constitucional, diante da impossibilidade de configuração do dissídio jurisprudencial, por não haver como ser feita a demonstração da similitude das circunstâncias fáticas em relação ao direito aplicado" (AgRg nos EDcl no AREsp 174.853/RJ, Rel. Ministro SIDNEI BENETI, Terceira Turma, julgado em 28/5/2013, DJe de 14/6/2013). 4. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que, na instância especial, é vedado o exame de questão não debatida na origem, ainda que se trate de matéria de ordem pública. 5. Agravo interno a que se nega provimento. (STJ - AgInt no AREsp: 1317107 ES 2018/0157222-4, Relator: Ministro RAUL ARAÚJO, Data de Julgamento: 16/10/2018, T4 - QUARTA TURMA, Data de Publicação: DJe 23/10/2018)
“AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. HOMICÍDIO QUALIFICADO. ALEGAÇÃO DE CERCEAMENTO DE DEFESA. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. INOVAÇÃO RECURSAL EM SEDE DE EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 83/STJ. RECURSO DESPROVIDO. 1. "A pretensão de ver analisados argumentos não alegados no momento oportuno, mas trazidos somente com a oposição de embargos de declaração contra o acórdão da apelação, configura ausência de prequestionamento, por isso a falta de manifestação do Tribunal sobre a questão não implica violação ao disposto no art. 535 do Código de Processo Civil. Incidência da Súmula 211/STJ (AgRg no REsp 1.452.039/CE, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe 16/09/2014). 2. Ademais, essa Corte Superior exara entendimento no sentido de não admitir nulidade sem demonstração de prejuízo. No caso em apreço, a defesa se limitou a alegar vício de validade dos laudos periciais, deixando de indicar as causas e os motivos que ensejariam o reconhecimento de eventual nulidade e de que maneira o réu teria sido injustamente prejudicado com a negativa do pedido de produção de prova. A falta de demonstração do efetivo prejuízo, como se sabe, obsta o reconhecimento da nulidade, conforme o princípio pas de nullité sans grief. 3. A decisão proferida pelo eg. Tribunal de origem guarda sintonia com o entendimento jurisprudencial desta Corte, atraindo a incidência do enunciado n. 83 da Súmula do Superior Tribunal de Justiça. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.” (STJ - AgRg no AREsp: 700912 CE 2015/0071708-7, Relator: Ministro JORGE MUSSI, Data de Julgamento: 05/10/2017, T5 - QUINTA TURMA, Data de Publicação: DJe 16/10/2017)
Na espécie, assevera a Recorrente que o acórdão ofendeu os artigos 20, 21, 22 e 24 da LINDB, ao fundamento de que este deixou de observar a incidência dos efeitos concretos da r. decisão do juízo a quo, adentrar em qualquer modulação de efeitos ou análise dos contornos práticos de eventual invalidade dos atos administrativos sobre a situação fática delineada na presente demanda.
Entretanto, verifica-se que a supracitada questão não foi decida pelo aresto recorrido, e por ter sido suscitada somente nas razões dos Embargos de Declaração, caracteriza inovação recursal e, portanto, carece de prequestionamento, nos termos das Súmulas 211/STJ, 282 e 356/STF.
Diante desse quadro, inviável a admissão do recurso neste ponto.
Partindo dessas premissas, verifica-se que quanto à alegação da recorrente de afronta aos artigos da LINDB, as questões não foram abordadas pelo acórdão impugnado por não terem sido levantadas em sede de apelação, e por ter sido suscitada somente nas razões dos embargos de declaração, caracteriza inovação recursal e, carece, ainda, de prequestionamento, nos termos das Súmulas 211/STJ, 282 e 356/STF.
Assim, deve ser negado seguimento ao recurso quanto a esse ponto.
Suposta ofensa ao artigo 21, da Lei n. 4.717/65, artigo 23, da Lei 8.429/92, artigo 54, da Lei no 9.784/99 e ao artigo 1o do Decreto 20.910/1932 (Súmula 83 do STJ)
A Súmula 83 do STJ preconiza que “não se conhece do recurso especial pela divergência, quando a orientação do Tribunal se firmou no mesmo sentido da decisão recorrida”.
Ambos os recorrentes ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO e SIMONE RIBEIRO CASTRO GARCIA defendem a existência de ofensa aos dispositivos que tratam da prescrição e decadência, bem como afirmam que há violação à segurança jurídica, por ter sido o ato questionado praticado há mais de 5 (cinco) anos, razão pela qual não caberia mais a propositura da ação civil pública por ter operado a decadência e prescrição.
Ressaltam os recorrentes que, em consideração à orientação geral da época de produção do ato, não deve ser defeito o vínculo funcional, dos servidores da Assembleia, seja porque estes eram regulares ou por já estarem consolidados com o tempo.
No acórdão impugnado ficou consignado que:
“Inicialmente, observa-se que, a pretensão do Ministério Público objetiva a desconstituição da validade dos atos de provimento efetivo em cargos públicos de pessoas que não ocupavam cargo público por período igual ou superior a 5 (anos) antes da promulgação da Constituição de 1988, ou que não realizaram concurso público quando da promulgação da Constituição Federal, nos termos do art. 19 da ADCT.
Não se pode olvidar que, o princípio da autotutela administrativa, que se revela como a possibilidade de revisão de seus atos por vícios de ilegalidade, conveniência e oportunidade, não possui caráter absoluto, pois existem certos limites, dentre eles a prescrição e decadência, que confere relatividade a tal invalidação.
Contudo, na invalidação de algum ato administrativo, poderá ocorrer eventual conflito entres os princípios da segurança jurídica e da legalidade.
(...)
O STF já sumulou que a Administração pode anular seus próprios atos ilegais, porque deles não se originam direitos. Coerente com tal entendimento, o STJ, decidindo questão que envolvia o tema, consignou que o ato nulo nunca será sanado e nem terceiros podem reclamar direitos que o ato ilegítimo não poderia gerar.
Nesse aspecto, a decadência, a que se refere aos arts. 54 da Lei 9.784/99 e 26 da Lei Estadual no 7.692/2002, relaciona-se a atos passíveis de anulação, não alcançando atos nulos, porquanto destes não se originam direitos (Enunciados 346 e 473 da Súmula do STF), in verbis:
Súmula 346 - A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.
Súmula 473 – A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
O princípio da segurança jurídica e a suscitada decadência do direito da Administração em anular seus próprios atos não impedem a desconstituição de relações jurídicas que padecem de uma irremediável inconstitucionalidade, como é o caso dos servidores efetivados sem concurso público, fora das permissivas contidas no art. 37, IX, da CF.
Tamanha a importância do respeito ao concurso público que qualquer outra forma de acesso, com exceção das reconhecidas pela própria Constituição, é considerada nula pelo constituinte, senão vejamos do §2o do art. 37 da Constituição Federal, verbis:
Art. 37. (...)
II – a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração”.
(...)
§2o A não observância do disposto nos incisos II e III implicará a nulidade do ato e a punição da autoridade responsável, nos termos da lei.
Esta é inclusive a posição iterativa no colendo Superior Tribunal de Justiça. Veja-se:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. EXONERAÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI 100/2007 DECLARADA NA ADI 4.786/MG. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA. NÃO OCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO.
1. Não há falar em consolidação de situações flagrantemente inconstitucionais, como no caso concreto, em que a recorrente se insurge contra ato que exonerou seus associados do cargo público, no qual haviam sido efetivados, sem concurso público, com fundamento na Lei Complementar Estadual 100/2007, declarada inconstitucional pelo STF, no julgamento da ADI 4.876. Precedentes.
2. A Administração pode anular, a qualquer tempo, o ato administrativo de admissão de servidores públicos sem concurso público, não se cogitando da incidência do disposto no artigo 54 da Lei 9.784/1999, uma vez que flagrantemente inconstitucional. Precedentes.
3. Agravo interno não provido.
(STJ – AgInt no RMS 56.336/MG, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 28/10/2019, DJe 30/10/2019). [Destaquei]
PROCESSUAL CIVIL, ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. RECURSO ESPECIAL. PROVIMENTO MONOCRÁTICO PELO RELATOR. POSSIBILIDADE. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. CONTRATO TEMPORÁRIO POSTERIOR À CONSTITUIÇÃO DE 1988. ESTABILIDADE EXCEPCIONAL DO ART. 19 DO ADCT. INEXISTÊNCIA. PREQUESTIONAMENTO IMPLÍCITO. CONSTATAÇÃO. DECADÊNCIA E ILEGITIMIDADE RECURSAL. AFASTAMENTO. 1. O Plenário do STJ decidiu que "aos recursos interpostos com fundamento no CPC/1973 (relativos a decisões publicadas até 17 de março de 2016) devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele prevista, com as interpretações dadas até então pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça" (Enunciado Administrativo n. 2).
2. A leitura conjugada do art. 932, VIII, do CPC/2015, com o art. 255, § 4o, III, do RISTJ, bem como da Súmula 568 desta Corte Superior, permite extrair que o relator está autorizado a dar provimento a recurso se a decisão recorrida for contrária à jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça.
3. É firme a orientação jurisprudencial desta Corte acerca da impossibilidade de se estender a estabilidade excepcional do art. 19 do ADCT aos servidores contratados sem concurso público após a promulgação da Constituição Federal de 1988, sendo igualmente inadmitido invocar o princípio da segurança jurídica ou a decadência administrativa, pois a situação denota "irremediável inconstitucionalidade".
4. Caso em que o Plenário do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso concedeu a segurança para afastar ato de seu Presidente que determinou a rescisão do contrato temporário de trabalho da impetrante, ora agravante, e a sua exoneração, por entender que: a) a despeito de não se enquadrar nas regras contidas nos arts. 37 da CF e 19 do ADCT, a parte fazia jus a permanecer do cargo, pois o ato reputado ilegal "feriu os princípios da dignidade da pessoa humana, o da segurança jurídica, além da regra principiológica da boa-fé" e b) "a Administração Pública quedou-se inerte durante mais de uma década, criando, dessa forma, uma situação jurídica duradoura e uma inevitável expectativa de estabilidade e segurança jurídica para ela." 5. Há prequestionamento implícito quando a Corte de origem, mesmo sem a menção expressa ao dispositivo de lei federal tido por violado, manifesta-se, no acórdão impugnado, acerca da tese jurídica apontada pelo recorrente, situação verificada na hipótese.
6. A Administração pode anular, a qualquer tempo, o ato administrativo de admissão de servidores públicos sem concurso público, não se cogitando da incidência do disposto no art. 54 da Lei 9.784/1999, uma vez que há situação flagrantemente inconstitucional. Precedentes.
7. Na esteira de precedentes desta Corte, o Ministério Público Estadual possui legitimidade para a interposição de recursos nos Tribunais Superiores (EREsp 1327573/RJ, Rel. Ministro ARI PARGENDLER, Rel. p/ Acórdão Ministra NANCY ANDRIGHI, CORTE ESPECIAL, julgado em 17/12/2014, DJe 27/02/2015, e AgRg no AgRg no AREsp 194.892/RJ, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 24/10/2012, DJe 26/10/2012), por meio do Procurador-Geral de Justiça ou Promotor de Justiça por ele designado, caso último constatado, in casu.
8. Agravo interno desprovido.
(STJ – AgInt nos EDcl no REsp 1454137/MT, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 21/2/2019, DJe 21/3/2019). [Destaquei]
Por outro lado, sendo absolutamente nulo o ato administrativo contrário à Constituição, como é o caso dos autos, é também insuscetível de convalidação pela inércia das partes e de submissão a prazos prescricionais.
Como se observa, os Apelantes visam a declaração da prescrição, consubstanciada no artigo 21 da Lei n.4.717/65, Decreto n. 20.910/32, em razão dos atos terem sido praticados há quase 20 (vinte) anos.
Com a devida vênia aos que se posicionam de modo diverso, entendo que, o decurso do tempo não possui o condão de convalidar atos administrativos que afrontem a Constituição Federal. Conforme jurisprudência remansosa:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO DO PODER LEGISLATIVO ESTADUAL. ACESSO A CARGO PÚBLICO SEM CONCURSO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PROPOSTA PELO PARQUET ESTADUAL OBJETIVANDO A ANULAÇÃO DESSE ATO. PRESCRIÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA. 1. Trata-se de Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público do Estado do Rio Grande do Norte, por meio da qual pretende-se a anulação do ato administrativo que determinou o enquadramento de diversos servidores, sem concurso público, em cargos de provimento efetivo da Assembleia Legislativa do estado do Rio Grande do Norte. 2. Consoante jurisprudência do STJ, na hipótese de ato de provimento efetivo flagrantemente inconstitucional, não há como reconhecer a prescrição ou decadência do ato administrativo. Este é o posicionamento que tem sido adotado pela Primeira e Segunda Turma deste Superior Tribunal de Justiça em casos semelhantes ao dos autos, que envolvem a Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Norte. Precedente: AgInt no REsp 1.312.181/RN, Relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 28/8/2017.3. Agravo interno não provido.
(STJ – AgInt no REsp 1444111/RN, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 1/3/2018, DJe 12/3/2018). [Destaquei]
Por fim, ainda é válido suscitar que não é legítima a invocação dos princípios da segurança jurídica, boa-fé e da dignidade da pessoa humana, diante da manifesta inconstitucionalidade da situação, porquanto o eventual conflito entre o disposto na Lei de Introdução das Normas do Direito Brasileiro e na Constituição Federal, esta obviamente se sobrepõe.” (id. 52178989) (g.n.)
Com efeito, o acórdão rejeitou a arguição de prescrição e decadência, sob o fundamento de que se trata de ato inconstitucional, razão pela qual não se convalidam com o tempo, por infringirem o princípio do concurso público.
Logo, percebe-se que o entendimento exarado pelo órgão fracionário deste Tribunal está em consonância com o entendimento do Superior Tribunal de Justiça, conforme se extrai das ementas dos julgados abaixo:
“ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDORES COMISSIONADOS. CONTRATAÇÃO APÓS A CF/88. ESTABILIDADE EXCEPCIONAL. ART. 19 DO ADCT. INEXISTÊNCIA. CONVALIDAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO INTERNO DOS PARTICULARES DESPROVIDO. 1. Na linha da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e dos precedentes desta Corte Superior, não é possível estender a estabilidade excepcional do art. 19 do ADCT aos Servidores contratados sem concurso público após a promulgação da Constituição Federal de 1988 (RMS 50.000/PA, Rel. Min. DIVA MALERBI, DJe 22.6.2016). 2. Agravo Interno dos Particulares desprovido.” (STJ - AgInt no RMS: 44213 PA 2013/0368827-9, Relator: Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, Data de Julgamento: 20/02/2018, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 05/03/2018) (g.n.)
“PROCESSUAL CIVIL, ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. RECURSO ESPECIAL. PROVIMENTO MONOCRÁTICO PELO RELATOR. POSSIBILIDADE. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. CONTRATO TEMPORÁRIO POSTERIOR À CONSTITUIÇÃO DE 1988. ESTABILIDADE EXCEPCIONAL DO ART. 19 DO ADCT. INEXISTÊNCIA. PREQUESTIONAMENTO IMPLÍCITO. CONSTATAÇÃO. DECADÊNCIA E ILEGITIMIDADE RECURSAL. AFASTAMENTO. 1. O Plenário do STJ decidiu que "aos recursos interpostos com fundamento no CPC/1973 (relativos a decisões publicadas até 17 de março de 2016) devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele prevista, com as interpretações dadas até então pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça" (Enunciado Administrativo n. 2). 2. A leitura conjugada do art. 932, VIII, do CPC/2015, com o art. 255, § 4o, III, do RISTJ, bem como da Súmula 568 desta Corte Superior, permite extrair que o relator está autorizado a dar provimento a recurso se a decisão recorrida for contrária à jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça. 3. É firme a orientação jurisprudencial desta Corte acerca da impossibilidade de se estender a estabilidade excepcional do art. 19 do ADCT aos servidores contratados sem concurso público após a promulgação da Constituição Federal de 1988, sendo igualmente inadmitido invocar o princípio da segurança jurídica ou a decadência administrativa, pois a situação denota "irremediável inconstitucionalidade". 4. Caso em que o Plenário do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso concedeu a segurança para afastar ato de seu Presidente que determinou a rescisão do contrato temporário de trabalho da impetrante, ora agravante, e a sua exoneração, por entender que: a) a despeito de não se enquadrar nas regras contidas nos arts. 37 da CF e 19 do ADCT, a parte fazia jus a permanecer do cargo, pois o ato reputado ilegal "feriu os princípios da dignidade da pessoa humana, o da segurança jurídica, além da regra principiológica da boa-fé" e b) "a Administração Pública quedou-se inerte durante mais de uma década, criando, dessa forma, uma situação jurídica duradoura e uma inevitável expectativa de estabilidade e segurança jurídica para ela." 5. Há prequestionamento implícito quando a Corte de origem, mesmo sem a menção expressa ao dispositivo de lei federal tido por violado, manifesta-se, no acórdão impugnado, acerca da tese jurídica apontada pelo recorrente, situação verificada na hipótese. 6. A Administração pode anular, a qualquer tempo, o ato administrativo de admissão de servidores públicos sem concurso público, não se cogitando da incidência do disposto no art. 54 da Lei 9.784/1999, uma vez que há situação flagrantemente inconstitucional. Precedentes. 7. Na esteira de precedentes desta Corte, o Ministério Público Estadual possui legitimidade para a interposição de recursos nos Tribunais Superiores (EREsp 1327573/RJ, Rel. Ministro ARI PARGENDLER, Rel. p/ Acórdão Ministra NANCY ANDRIGHI, CORTE ESPECIAL, julgado em 17/12/2014, DJe 27/02/2015, e AgRg no AgRg no AREsp 194.892/RJ, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 24/10/2012, DJe 26/10/2012), por meio do Procurador-Geral de Justiça ou Promotor de Justiça por ele designado, caso último constatado, in casu. 8. Agravo interno desprovido.” (STJ, AgInt nos EDcl no REsp 1454137/MT, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 21/02/2019, DJe 21/03/2019). (g.n)
“ADMINISTRATIVO. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA APÓS A CF/88. ESTABILIDADE EXCEPCIONAL. ART. 19 DO ADCT. INEXISTÊNCIA. CONVALIDAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. 1. Na linha da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e dos precedentes desta Corte Superior, não é possível estender a estabilidade excepcional do art. 19 do ADCT aos servidores contratados sem concurso público após a promulgação da Constituição Federal de 1988. 2. O princípio da segurança jurídica e a suscitada decadência do direito da Administração em anular seus próprios atos não impedem a desconstituição de relações jurídicas que padecem de uma irremediável inconstitucionalidade, como é o caso dos servidores que mantêm contrato temporário com Poder Público fora das permissivas contidas no art. 37, IX, da CF.” 3. Recurso ordinário em mandado de segurança a que se nega provimento.” (STJ, RMS 50.000/PA, Rel. Ministra DIVA MALERBI (DESEMBARGADORA CONVOCADA TRF 3a REGIÃO), SEGUNDA TURMA, julgado em 14/06/2016, DJe 22/06/2016). (g.n.)
Partindo dessas premissas, percebe-se que deve ser aplicado o referido verbete sumular quanto às supostas afrontas ao artigo 21, da Lei no 4.717/65, artigo 54, da Lei no 9.784/99, artigo 23, da Lei 8.429/92 e artigo 1o do Decreto 20.910/1932, uma vez que o entendimento exposto no acórdão encontra-se em sintonia com a jurisprudência pacífica do STJ no sentido de que a prescrição, decadência ou o princípio da segurança jurídica não podem ser invocados quando o ato anulado afronta o princípio do concurso público.
Diante desse quadro, inviável a admissão do recurso neste ponto.
Da ausência de prequestionamento (Súmulas 282 e 356 do STF)
Com o objetivo de evitar a supressão de instância, nos termos do artigo 105, inciso III, da Constituição Federal, para que o Superior Tribunal de Justiça tenha condições de reexaminar a controvérsia suscitada, é preciso que a questão tenha sido decidida em única ou última Instância pelos Tribunais Regionais Federais ou pelos Tribunais dos Estados e do Distrito Federal, ex vi Súmula 282/STF, segundo a qual “é inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada”.
Assevera a primeira recorrente ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO que o acórdão ofendeu os artigos 20, 21 e 24 da LINDB, que tratam da segurança jurídica, uma vez que em decorrência da orientação geral da época do ato administrativo, “(...) não deve ser desfeito o vínculo funcional dos servidores da Assembleia Legislativa, seja porque naquela ocasião todos os atos eram tidos como regulares, ou porque a situação consolidada com o tempo (mais de décadas) não poderia ser revisada, ainda que inconstitucional”.
Ainda, que caso se conclua pela existência de omissão no julgado, para que a matéria seja considerada prequestionada, é imprescindível que sejam opostos embargos de declaração com a indicação precisa do ponto supostamente omisso, em aplicação da Súmula 356/STF – “O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento”.
Nesse sentido:
“TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. EMBARGOS DE TERCEIRO. PENHORA. INDIVISIBILIDADE DO IMÓVEL. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO. REEXAME DE PROVAS DOS AUTOS. SÚMULAS 282 E 356 DO STF E 7 DO STJ.
1. As matérias referentes aos dispositivos tidos por contrariados não foram objeto de análise pelo Tribunal de origem. Desse modo, carece o tema do indispensável prequestionamento viabilizador do recurso especial, razão pela qual não merece ser apreciado, consoante preceituam as Súmulas 282 e 356 do Supremo Tribunal Federal.
2. Para afastar o entendimento a que chegou a Corte de origem, de modo a albergar as peculiaridades do caso e verificar a possibilidade de dividir o bem imóvel penhorado, como sustentado neste recurso especial, é necessário o revolvimento do acervo fático-probatório dos autos, o que se mostra inviável em recurso especial, por óbice da Súmula 7/STJ: ‘A pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial’. 3. Agravo interno a que se nega provimento”. (AgInt no REsp 1760106/RS, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 13/12/2018, DJe 18/12/2018).
Dessa forma, verifica-se que em relação à suposta violação aos artigos 20, 21 e 24 da Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei n. 4.657/42), a recorrente alega a necessidade de observância do princípio da segurança jurídica diante de situações consolidadas com o transcurso de um enorme lapso temporal, bem como a obrigatoriedade de se considerar as orientações gerais da época da produção do ato na ocasião da sua revisão judicial; além da irretroatividade da mudança de orientação geral.
Quanto à alegação de violação ao artigo 20 da Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei n. 4.657/42), a recorrente alega, ainda, a obrigatoriedade do órgão judicial (administrativo ou controlador) considerar as consequências práticas da decisão, inclusive analisando possíveis alternativas.
Entretanto, tais questões não foram debatidas no acórdão impugnado, tampouco foram opostos embargos de declaração para prequestionar a matéria, situação que obsta o seu exame pelo Superior Tribunal de Justiça e impede a admissão do recurso.
Assim, deve ser negado seguimento ao recurso, com fundamento no artigo 1.030, V, do CPC.
Do Recurso Extraordinário na Apelação Cível n. 0027166-42.2016.8.11.0041
Tratam-se de recursos extraordinário interpostos por ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO (id. 54224459) e SIMONE RIBEIRO CASTRO GARCIA (id. 79698476), com fundamento no art. 102, III, alínea “a”, da Constituição Federal, contra o acórdão proferido pela Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, assim ementado (id. 53613995):
“RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – ATOS ADMINISTRATIVOS CONCESSIVOS DE ESTABILIDADE EXCEPCIONAL E DE EFETIVIDADE À SERVIDORA PÚBLICA PRATICADOS PELA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO –– PRELIMINAR DE SOBRESTAMENTO – AFASTADA – PREJUDICIAIS DE MÉRITO – PRESCRIÇÃO E DECADÊNCIA – REJEIÇÃO – PREVALECE O PODER DE AUTOTUTELA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MESMO DECORRIDO PRAZO DECADENCIAL – TEMA 839 DE REPERCUSSÃO GERAL STF (RE 817.338-DF) – REQUISITOS DO ART. 19, DO ADCT, DA CF/88 – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO NO PERÍODO DE CINCO ANOS ININTERRUPTOS AO TEMPO DA PROMULGAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – OUTORGADA APENAS A SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA, AUTÁRQUICA E FUNDACIONAL - CODEMAT – EMPREGADOS DE EMPRESA DE ECONOMIA MISTA – NATUREZA PRIVADA - IMPOSSIBILIDADE DE EXTENSÃO DA ESTABILIDADE EXCEPCIONAL – AUSÊNCIA DE APROVAÇÃO EM CONCURSO PÚBLICO DE PROVAS OU PROVAS E TÍTULOS COMO PRÉ-REQUISITO PARA OBTENÇÃO DA EFETIVIDADE – ATOS FLAGRANTEMENTE INCONSTITUCIONAIS – PRETENSÃO DE APLICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA, DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA, DA BOA-FÉ E DA TEORIA DO FATO CONSUMADO – IMPOSSIBILIDADE – IMPERATIVIDADE DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – PRETENDIDA MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA SENTENÇA PARA A SITUAÇÃO DE SERVIDOR INATIVO EM DECORRÊNCIA DO PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS PARA APOSENTADORIA (ADI 4.876 E 1.241 STF) – DECLARAÇÃO DE NULIDADE QUE NÃO PRODUZIRÁ EXTINÇÃO DO SEU HISTÓRICO FUNCIONAL NEM DAS CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS QUE DEVERÃO SER AVERBADAS PERANTE O INSS COM ADEQUAÇÃO AO REGIME GERAL DA PREVIDÊNCIA SOCIAL – MULTA COMINATÓRIA EM DESFAVOR DA PESSOA DO GESTOR PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - DESCABIMENTO – AUTONOMIA FUNCIONAL E FINANCEIRA DA ALMT – RECURSOS INTERPOSTOS PELA RÉ E PELA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA – DESPROVIMENTO – RECURSO DO ESTADO DE MATO GROSSO – PROVIMENTO.
1. Não há que se falar em sobrestamento dos presentes autos, porquanto, além de já ter havido julgamento do mérito do Recurso Extraordinário no 817.338/DF pelo Plenário do STF, em 16-10-2019, ocasião em que foi firmada a tese de que, no exercício do seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica com fundamento na Portaria no 1.104/1964, quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas, tal situação não se aplica na hipótese dos autos, já que a Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público postula a declaração de nulidade do ato administrativo por meio de decisão judicial, não havendo questionamento quanto à anulação pela própria Administração Pública.
2. Os institutos da prescrição e da decadência não se aplicam em situações que afrontam diretamente a Constituição Federal. Desse modo, o decurso do tempo não possui o condão de convalidar atos administrativos que afrontem o princípio do concurso público.
3. A estabilidade excepcional prevista no art. 19 da ADCT da CF/88, somente se aplica ao servidor público civil que, na data da promulgação da Carta Constitucional em 5.10.88, estava em exercício de cargo público por mais de 5 anos ininterruptos em um mesmo ente federado.
4. A estabilidade prevista no art. 19 da ADCT não alcança os empregados de empresas públicas e sociedades de economia mista; logo, os funcionários de pessoa jurídica de direito privado, na forma de sociedade de economia mista, não são abarcados pela estabilidade extraordinária outorgada pelo art. 19 da ADCT, aplicável, apenas, aos servidores públicos civis.
5. O Supremo Tribunal Federal firmou entendimento no sentido de que o servidor que preencher as condições exigidas pelo art. 19 do ADCT-CF/88 é estável no cargo para o qual fora contratado pela Administração Pública, todavia não é titular do cargo que ocupa, não integra a carreira, não tendo direito à progressão funcional nela ou a desfrutar de benefícios que sejam privativos de seus integrantes (RE 356612 AgR; RE 167635).
6. Diante da grave violação do ato administrativo à Constituição Federal, frente à necessidade de garantia da eficácia e supremacia da Constituição da República, além dos princípios da legalidade, da impessoalidade da igualdade, deve ser afastada a teoria do fato consumado e segurança jurídica.
7. A declaração de nulidade do ato administrativo que concedeu a estabilidade extraordinária à servidora pública não produzirá a extinção do seu histórico funcional, nem das suas contribuições previdenciárias, que deverá ser averbada junto ao INSS, adequando-se ao Regime Geral da Previdência, em procedimento administrativo próprio, que extrapolam os limites destes autos.
8.Descabido o redirecionamento da astreinte ao Gestor Público do Estado de Mato Grosso, diante da autonomia funcional da Assembleia Legislativa.” (TJMT – CÂMARAS ISOLADAS DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, ApCiv n. 0027166-42.2016.8.11.0041, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Desa. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, j em 10/08/2020)
Opostos embargos de declaração (id. 54706460), decidiu-se o seguinte:
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO – APELAÇÃO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – ATOS ADMINISTRATIVOS CONCESSIVOS DE ESTABILIDADE EXCEPCIONAL E DE EFETIVIDADE À SERVIDORA PÚBLICA PRATICADOS PELA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO – ART. 19 DO ADCT – ALEGAÇÃO DE OMISSÃO – ARTIGOS 21, 22 E 24, DA LINDB – QUESTÃO NÃO VENTILADA NAS RAZÕES RECURSAIS – INOVAÇÃO RECURSAL – IMPOSSIBILIDADE – NÃO ENFRENTAMENTO DE TODOS OS PRINCÍPIOS E DISPOSITIVOS LEGAIS LISTADOS – DESNECESSIDADE DE MANIFESTAÇÃO EXPRESSA – INEXISTÊNCIA DE VÍCIO – REDISCUSSÃO DA MATÉRIA - PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO – DESNECESSIDADE - ERRO MATERIAL - NOME DA PARTE EMBARGANTE – CORREÇÃO – POSSIBILIDADE – EMBARGOS ACOLHIDOS EM PARTE, SEM EFEITOS INFRINGENTES.
1. Os Embargos de Declaração, a teor do artigo 1.022 do Código de Processo Civil, têm caráter integrativo e são utilizados tão somente com o propósito de sanar possíveis vícios de omissão, contradição, obscuridade ou erro material.
2. Não aventada a matéria nas razões recursais da apelação, é vedada a apreciação da tese arguida em sede de embargos de declaração por este Tribunal de Justiça, por se tratar de inovação recursal.
3. Constatada a presença de erro material em trecho do acórdão, do qual constou indicação errônea do nome da Ré/Embargante os embargos de declaração devem ser parcialmente acolhidos para a correção do equívoco.
4. Afasta-se a alegação de omissão quanto as demais teses trazidas pela parte se todos os argumentos apresentados foram cuidadosamente apreciados e fundamentados por esta egrégia Câmara, tratando-se a pretensão de rediscussão da matéria, inviável em sede de embargos de declaração.
5. O prequestionamento da matéria, por si só, não tem o condão de viabilizar o acolhimento dos embargos de declaração, pois é indispensável a demonstração inequívoca da ocorrência dos vícios enumerados no artigo 1.022 do CPC.
6. Embargos parcialmente acolhidos, sem efeitos infringentes, tão somente para corrigir erro material quanto ao nome da Embargante, em trecho do acórdão relativo ao Recurso de Apelação do Estado de Mato Grosso. (TJMT – CÂMARAS ISOLADAS DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, EdCiv n. 0027166-42.2016.8.11.0041, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Desa. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, j em 08/02/2021)
Na espécie, o presente recurso foi interposto contra o aresto proferido em sede de Apelações Cíveis interpostas pelos recorrentes SIMONE RIBEIRO CASTRO GARCIA, ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO e ESTADO DE MATO GROSSO, que teve como resultado o desprovimento dos recursos de apelação da Assembleia Legislativa e da servidora pública, bem como o parcial provimento ao recurso do Estado de Mato Grosso para excluir a multa diária aplicada ao Gestor Público do Estado de Mato Grosso em caso de descumprimento da sentença.
Em suas razões recursais, a primeira recorrente ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO afirma a contrariedade ao artigo 19 do ADCT, eis que a estabilidade conferida ao servidor realizou há mais de décadas, devendo ser consolidada em função do enorme lapso temporal, em observância à segurança jurídica e à dignidade da pessoa humana.
Recurso tempestivo (id. 54490991) e isento de preparo.
Contrarrazões apresentada em id. 80158479.
Já a segunda recorrente SIMONE RIBEIRO CASTRO GARCIA aduz que o v. acórdão recorrido viola o art. 5o, inc. XXXVI, e o art. 1o, inc. III, ambos da CRFB/88, além de contrariar a dominante jurisprudência deste Pretório Excelso. Isso porque, a despeito de assentar a premissa de que o reconhecimento da nulidade, porque inconstitucional, não iria implicar em qualquer alteração no histórico da recorrente, “nem das contribuições previdenciárias”, o conteúdo dispositivo do decisum ordena a adequação ao Regime Geral da Previdência.
Assevera que a estabilidade concedida à recorrente foi materializada devido ao entendimento jurídico da época no processo administrativo, devendo ser respeitado e preservado, ainda que seja para fins de aposentadoria, não podendo se negar as situações jurídicas e fáticas já consolidadas, sob pena de inobservância do princípio da dignidade humana, nos exatos termos do art. 1o, III, da CF.
Recurso tempestivo (id. 79705450) e preparado (id. 79710463).
Contrarrazões em id. 80158481.
É o relatório.
Decido.
Não aplicação da sistemática de repercussão geral
Não foi encontrado no Supremo Tribunal Federal tema afetado que se relacione às questões discutidas neste recurso e, por consequência, não há aplicação da sistemática de repercussão geral no caso concreto, não incidindo, in casu, a previsão do art. 1.030, I, “a”, “b”, II e III, do CPC.
Passo ao exame dos demais pressupostos de admissibilidade.
Da necessidade de preliminar formal e fundamentada de repercussão geral
Em observância ao artigo 102, § 3o, da CF, regulamentado pelo art. 1.035, § 2o, do CPC, incumbe à parte Recorrente demonstrar, em preliminar formal e fundamentada, a repercussão geral com as questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, que ultrapassem os interesses subjetivos da causa.
In casu, percebe-se que no recurso da primeira Recorrente ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO não restou demonstrada de forma efetiva a repercussão geral da controvérsia contida nas razões recursais.
Em que pese tenha apresentado alegações genéricas, a Recorrente não ofereceu preliminar formal e adequadamente fundamentada a existência da repercussão geral da matéria debatida, indicando sólidas e específicas razões que evidenciem a relevância econômica, social, política ou jurídica, ainda que tal repercussão já tenha sido presumida ou declarada em outro processo.
A propósito:
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INSUFICIÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO QUANTO À ALEGAÇÃO DE EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A obrigação do recorrente em apresentar formal e motivadamente a preliminar de repercussão geral, que demonstre sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, a relevância da questão constitucional debatida que ultrapasse os interesses subjetivos da causa, conforme exigência constitucional, legal e regimental (art. 102, § 3o, da CF/88, c/c art. 1.035, § 2o, do CPC/2015), não se confunde com meras invocações desacompanhadas de sólidos fundamentos no sentido de que o tema controvertido é portador de ampla repercussão e de suma importância para o cenário econômico, político, social ou jurídico, ou que não interessa única e simplesmente às partes envolvidas na lide, muito menos ainda divagações de que a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL é incontroversa no tocante à causa debatida, entre outras de igual patamar argumentativo. 2. Agravo regimental a que se nega provimento.
(STF – ARE 1290501 AgR CE – CEARÁ, Relator: Min. ALEXANDRE DE MORAES, Data de Julgamento: 21/12/2020, Primeira Turma, Data de Publicação:DJe-002 11-01-2021)
AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REPERCUSSÃO GERAL. AUSÊNCIA DE TÓPICO ADEQUADA E SUFICIENTEMENTE FUNDAMENTADO. INCOGNOSCIBILIDADE DO RECURSO. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. A repercussão geral da matéria veiculada no recurso extraordinário deve ser demonstrada formal e objetivamente em tópico próprio e articulada de forma fundamentada, sob pena de incognoscibilidade do recurso de superposição. Precedentes: ARE 1.262.431-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 04/09/2020; ARE 1.268.696-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 01/09/2020; ARE 1.257.973-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 11/09/2020. 2. O Ministro Presidente guarda poderes para examinar, como Relator, os recursos extraordinários e os agravos em recurso extraordinário ineptos ou manifestamente inadmissíveis, inclusive por incompetência, intempestividade, deserção, prejuízo ou ausência de preliminar formal e fundamentada de repercussão geral, bem como aqueles cujo tema seja destituído de repercussão geral, nos termos do artigo 13, V, c, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, sendo certa a ausência de violação ao princípio da colegialidade quando do exercício dessa faculdade. Precedentes: ARE 1.2615.88-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Dias Toffoli (Presidente), DJe de 29/06/2020; e ARE 1.265.863-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Dias Toffoli (Presidente), DJe de 14/07/2020. 3. Agravo interno desprovido.
(STF – ARE 1294014 AgR - RS - RIO GRANDE DO SUL, Relator: Min. LUIZ FUX, Data de Julgamento: 23/11/2020, Tribunal Pleno, Data de Publicação:DJe-293 16-12-2020)
Diante disso, como não foi suscitada a preliminar na peça recursal, apontando formalmente e de maneira específica na peça recursal as razões pelas quais a matéria constitucional debatida possui repercussão geral, o que, por si só, inviabiliza a admissão do Recurso Extraordinário da Assembleia Legislativa.
Da suposta violação aos artigos 1o, inciso III, 5o, XXXVI, da CF
Na espécie, a Recorrente SIMONE RIBEIRO CASTRO GARCIA defende que a “(...) estabilidade concedida pelo ente público foi materializada devido ao entendimento jurídico delineado à época dos fatos no processo administrativo em que se analisou a vida funcional da recorrente, deve este ser respeitado e preservado, ainda que seja para fins de aposentadoria, já que não se pode negar que durante os vários anos em que prestou o serviço público completamente de boa-fé, as situações jurídicas e fáticas previdenciárias foram consolidadas, de tal forma que o seu direito foi adquirido”.
Como se vê do acórdão, o entendimento adotado pelo órgão fracionário é o seguinte:
“Inicialmente, observa-se que, a pretensão do Ministério Público objetiva a desconstituição da validade dos atos de provimento efetivo em cargos públicos de pessoas que não ocupavam cargo público por período igual ou superior a 5 (anos) antes da promulgação da Constituição de 1988, ou que não realizaram concurso público quando da promulgação da Constituição Federal, nos termos do art. 19 da ADCT.
Não se pode olvidar que, o princípio da autotutela administrativa, que se revela como a possibilidade de revisão de seus atos por vícios de ilegalidade, conveniência e oportunidade, não possui caráter absoluto, pois existem certos limites, dentre eles a prescrição e decadência, que confere relatividade a tal invalidação.
Contudo, na invalidação de algum ato administrativo, poderá ocorrer eventual conflito entres os princípios da segurança jurídica e da legalidade.
(...)
O STF já sumulou que a Administração pode anular seus próprios atos ilegais, porque deles não se originam direitos. Coerente com tal entendimento, o STJ, decidindo questão que envolvia o tema, consignou que o ato nulo nunca será sanado e nem terceiros podem reclamar direitos que o ato ilegítimo não poderia gerar.
Nesse aspecto, a decadência, a que se refere aos arts. 54 da Lei 9.784/99 e 26 da Lei Estadual no 7.692/2002, relaciona-se a atos passíveis de anulação, não alcançando atos nulos, porquanto destes não se originam direitos (Enunciados 346 e 473 da Súmula do STF), in verbis:
Súmula 346 - A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.
Súmula 473 – A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
O princípio da segurança jurídica e a suscitada decadência do direito da Administração em anular seus próprios atos não impedem a desconstituição de relações jurídicas que padecem de uma irremediável inconstitucionalidade, como é o caso dos servidores efetivados sem concurso público, fora das permissivas contidas no art. 37, IX, da CF.
Tamanha a importância do respeito ao concurso público que qualquer outra forma de acesso, com exceção das reconhecidas pela própria Constituição, é considerada nula pelo constituinte, senão vejamos do §2o do art. 37 da Constituição Federal, verbis:
Art. 37. (...)
II – a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração”.
(...)
§2o A não observância do disposto nos incisos II e III implicará a nulidade do ato e a punição da autoridade responsável, nos termos da lei.
Esta é inclusive a posição iterativa no colendo Superior Tribunal de Justiça. Veja-se:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. EXONERAÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI 100/2007 DECLARADA NA ADI 4.786/MG. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA. NÃO OCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO.
1. Não há falar em consolidação de situações flagrantemente inconstitucionais, como no caso concreto, em que a recorrente se insurge contra ato que exonerou seus associados do cargo público, no qual haviam sido efetivados, sem concurso público, com fundamento na Lei Complementar Estadual 100/2007, declarada inconstitucional pelo STF, no julgamento da ADI 4.876. Precedentes.
2. A Administração pode anular, a qualquer tempo, o ato administrativo de admissão de servidores públicos sem concurso público, não se cogitando da incidência do disposto no artigo 54 da Lei 9.784/1999, uma vez que flagrantemente inconstitucional. Precedentes.
3. Agravo interno não provido.
(STJ – AgInt no RMS 56.336/MG, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 28/10/2019, DJe 30/10/2019). [Destaquei]
PROCESSUAL CIVIL, ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. RECURSO ESPECIAL. PROVIMENTO MONOCRÁTICO PELO RELATOR. POSSIBILIDADE. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. CONTRATO TEMPORÁRIO POSTERIOR À CONSTITUIÇÃO DE 1988. ESTABILIDADE EXCEPCIONAL DO ART. 19 DO ADCT. INEXISTÊNCIA. PREQUESTIONAMENTO IMPLÍCITO. CONSTATAÇÃO. DECADÊNCIA E ILEGITIMIDADE RECURSAL. AFASTAMENTO. 1. O Plenário do STJ decidiu que "aos recursos interpostos com fundamento no CPC/1973 (relativos a decisões publicadas até 17 de março de 2016) devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele prevista, com as interpretações dadas até então pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça" (Enunciado Administrativo n. 2).
2. A leitura conjugada do art. 932, VIII, do CPC/2015, com o art. 255, § 4o, III, do RISTJ, bem como da Súmula 568 desta Corte Superior, permite extrair que o relator está autorizado a dar provimento a recurso se a decisão recorrida for contrária à jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça.
3. É firme a orientação jurisprudencial desta Corte acerca da impossibilidade de se estender a estabilidade excepcional do art. 19 do ADCT aos servidores contratados sem concurso público após a promulgação da Constituição Federal de 1988, sendo igualmente inadmitido invocar o princípio da segurança jurídica ou a decadência administrativa, pois a situação denota "irremediável inconstitucionalidade".
4. Caso em que o Plenário do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso concedeu a segurança para afastar ato de seu Presidente que determinou a rescisão do contrato temporário de trabalho da impetrante, ora agravante, e a sua exoneração, por entender que: a) a despeito de não se enquadrar nas regras contidas nos arts. 37 da CF e 19 do ADCT, a parte fazia jus a permanecer do cargo, pois o ato reputado ilegal "feriu os princípios da dignidade da pessoa humana, o da segurança jurídica, além da regra principiológica da boa-fé" e b) "a Administração Pública quedou-se inerte durante mais de uma década, criando, dessa forma, uma situação jurídica duradoura e uma inevitável expectativa de estabilidade e segurança jurídica para ela." 5. Há prequestionamento implícito quando a Corte de origem, mesmo sem a menção expressa ao dispositivo de lei federal tido por violado, manifesta-se, no acórdão impugnado, acerca da tese jurídica apontada pelo recorrente, situação verificada na hipótese.
6. A Administração pode anular, a qualquer tempo, o ato administrativo de admissão de servidores públicos sem concurso público, não se cogitando da incidência do disposto no art. 54 da Lei 9.784/1999, uma vez que há situação flagrantemente inconstitucional. Precedentes.
7. Na esteira de precedentes desta Corte, o Ministério Público Estadual possui legitimidade para a interposição de recursos nos Tribunais Superiores (EREsp 1327573/RJ, Rel. Ministro ARI PARGENDLER, Rel. p/ Acórdão Ministra NANCY ANDRIGHI, CORTE ESPECIAL, julgado em 17/12/2014, DJe 27/02/2015, e AgRg no AgRg no AREsp 194.892/RJ, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 24/10/2012, DJe 26/10/2012), por meio do Procurador-Geral de Justiça ou Promotor de Justiça por ele designado, caso último constatado, in casu.
8. Agravo interno desprovido.
(STJ – AgInt nos EDcl no REsp 1454137/MT, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 21/2/2019, DJe 21/3/2019). [Destaquei]
Por outro lado, sendo absolutamente nulo o ato administrativo contrário à Constituição, como é o caso dos autos, é também insuscetível de convalidação pela inércia das partes e de submissão a prazos prescricionais.
Como se observa, os Apelantes visam a declaração da prescrição, consubstanciada no artigo 21 da Lei n.4.717/65, Decreto n. 20.910/32, em razão dos atos terem sido praticados há quase 20 (vinte) anos.
Com a devida vênia aos que se posicionam de modo diverso, entendo que, o decurso do tempo não possui o condão de convalidar atos administrativos que afrontem a Constituição Federal. Conforme jurisprudência remansosa:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO DO PODER LEGISLATIVO ESTADUAL. ACESSO A CARGO PÚBLICO SEM CONCURSO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PROPOSTA PELO PARQUET ESTADUAL OBJETIVANDO A ANULAÇÃO DESSE ATO. PRESCRIÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA. 1. Trata-se de Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público do Estado do Rio Grande do Norte, por meio da qual pretende-se a anulação do ato administrativo que determinou o enquadramento de diversos servidores, sem concurso público, em cargos de provimento efetivo da Assembleia Legislativa do estado do Rio Grande do Norte. 2. Consoante jurisprudência do STJ, na hipótese de ato de provimento efetivo flagrantemente inconstitucional, não há como reconhecer a prescrição ou decadência do ato administrativo. Este é o posicionamento que tem sido adotado pela Primeira e Segunda Turma deste Superior Tribunal de Justiça em casos semelhantes ao dos autos, que envolvem a Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Norte. Precedente: AgInt no REsp 1.312.181/RN, Relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 28/8/2017.3. Agravo interno não provido.
(STJ – AgInt no REsp 1444111/RN, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 1/3/2018, DJe 12/3/2018). [Destaquei]
Por fim, ainda é válido suscitar que não é legítima a invocação dos princípios da segurança jurídica, boa-fé e da dignidade da pessoa humana, diante da manifesta inconstitucionalidade da situação, porquanto o eventual conflito entre o disposto na Lei de Introdução das Normas do Direito Brasileiro e na Constituição Federal, esta obviamente se sobrepõe.” (id. 52178989) (g.n.)
Em mesmo sentido, o v. acórdão também consignou que:
“(...)
Como se sabe, a Companhia de Desenvolvimento do Estado de Mato Grosso – CODEMAT foi criada sob o regime jurídico de sociedade de economia mista. Sobre esta, a redação originária do artigo 173, § 1o, da Constituição da República Federativa do Brasil, preceituava que a empresa pública, a sociedade de economia mista e outras entidades que explorem atividade econômica sujeitam-se ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto às obrigações trabalhistas e tributárias.
Por sua vez, a Emenda Constitucional no 19, de 4 de junho de 1998, alterou a redação: A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços [...].
A averbação dos serviços prestados à CODEMAT pela Requerida Simone Ribeiro Castro Garcia se refere ao período de 10-11-83 à 10-10-84, ou seja, era empregada de sociedade de economia mista que se regia pelo regime jurídico próprio das empresas privadas, de forma que não se pode considerar que era ‘servidora pública civil da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, da administração direta, autárquica e das fundações públicas, em exercício na data da promulgação da Constituição, há pelo menos cinco anos continuados’ (consoante artigo 19 do ADCT).
(...)
Portanto, além de ter sido irregularmente beneficiada com a estabilidade constitucional, a Apelante Simone Ribeiro Castro Garcia jamais poderia ter sido enquadrada como servidora efetiva para ocupar o cargo de Técnico Legislativo de Nível Médio na Assembleia Legislativa de Mato Grosso.
Ressalta-se que, o direito à estabilidade excepcional prevista na ADCT limita-se a conferir a permanência no serviço público e, mesmo assim, no cargo ocupado à época da promulgação da Constituição de 1988, o que, no caso em concreto, não se coadunou.
(...)
Desta feita, se não restou comprovado o requisito temporal exigido pelo dispositivo constitucional, o ATO No 933/97, que concedeu à Servidora Simone Ribeiro Castro Garcia a estabilidade no serviço público nos termos do art. 19 do ADCT, deve ser considerado nulo.
Por consequência, diante da grave violação do ato administrativo à Constituição Federal, frente à necessidade de garantia da eficácia e supremacia da Constituição da República, além dos princípios da legalidade, da impessoalidade da igualdade, deve ser afastada a teoria do fato consumado e segurança jurídica invocada pelos Apelantes.” (g.n.)
Nessa perspectiva, percebe-se que o posicionamento contido no arresto encontra-se em consonância com a orientação do Supremo Tribunal de que o requisito previsto no art. 19, do ADCT, deve ser de 5 (cinco) anos laborados, de forma ininterrupta, no mesmo ente público, in verbis:
“EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. ESTABILIDADE. ART. 19 DO ADCT. NECESSIDADE DE REEXAME DE PROVA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO STF. AGRAVO IMPROVIDO. I - A concessão da estabilidade prevista no art. 19 do ADCT está condicionada à comprovação do exercício, pelo servidor, de pelo menos cinco anos ininterruptos no mesmo ente público. Precedentes. II - Para se chegar à conclusão contrária à adotada pelo acórdão recorrido, necessário seria o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos, o que atrai a incidência da Súmula 279 do STF. III - Agravo regimental improvido” (STF, AI 487137 AgR, Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Primeira Turma, julgado em 23/10/2007, DJe-157 DIVULG 06-12-2007 PUBLIC 07-12-2007 DJ 07-12-2007 PP-00042 EMENT VOL-02302-04 PP-00684 LEXSTF v. 30, n. 352, 2008, p. 103-107).
Ademais, no voto condutor do mencionado julgado foram citados vários precedentes de mesma linha, quais sejam, RE 209.042/PR, Rel. Min. Ilmar Galvão, RE 242.241-ED/PE, Rel. Min. Gilmar Mendes e RE 239.939/SP, Rel. Min. Carlos Velloso.
Em igual sentido, há também entendimento do Supremo Tribunal Federal sobre a inafastabilidade do princípio do concurso público frente à decadência ou preservação da segurança jurídica, senão vejamos:
“Agravo regimental em mandado de segurança. Conselho Nacional de Justiça. Decisão que determina ao Tribunal de Justiça do Estado do Pará que promova o desligamento de servidores irregularmente admitidos sem concurso público após a Constituição Federal de 1988. Aplicação direta do art. 37, caput, e inciso II, da CF/88. Decadência administrativa. Artigo 54 da Lei 9.784/1999. Inaplicabilidade em situações flagrantemente inconstitucionais. Recurso não provido. 1. O concurso público é elemento nuclear da formação de vínculos estatutários efetivos com a Administração, em quaisquer níveis. 2. Situações flagrantemente inconstitucionais como o provimento de cargo na Administração Pública sem a devida submissão a concurso público não podem e não devem ser superadas pela simples incidência do que dispõe o art. 54 da Lei 9.784/1999, sob pena de subversão das determinações insertas na Constituição Federal.” (Precedente: MS no 28.297/DF, Relatora Ministra Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ de 29/4/11). 3. Agravo regimental não provido.(STF - MS: 30014 DF, Relator: Min. DIAS TOFFOLI, Data de Julgamento: 18/12/2013, Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJe-033 DIVULG 17-02-2014 PUBLIC 18-02-2014) (g.n.)
Por derradeiro, ainda que assim não fosse, a apreciação do pleito recursal para rever o entendimento firmado pela Câmara sobre esse ponto, exigiria o reexame dos elementos fático-probatórios, o que não é viável em sede de recurso extraordinário, conforme disposição da Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. A propósito:
“Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo e Previdenciário. Servidor estadual. Previdência complementar. Adesão. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. Inadmissível, em recurso extraordinário, a análise da legislação infraconstitucional, bem como do conjunto fático-probatório dos autos. Incidência das Súmulas nos 279 e 280/STF. 2. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4o, do CPC). 3. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2o e 3o do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE no 1.210.720/SP - AgR, Tribunal Pleno, Min. Rel. Dias Toffoli (Presidente), DJe de 18/09/19). (g.n.)
Assim, deve ser negado seguimento ao recurso da Segunda Recorrente nesse ponto.
Ante o exposto:
a) nego seguimento aos recursos especiais de SIMONE RIBEIRO CASTRO GARCIA e ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO, com fundamento no artigo 1.030, V (súmulas 83 do STJ e 282 e 356 do STF), do CPC;
b) nego seguimento ao recurso extraordinário da ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO, com fundamento no art. 1.035, §2o c/c art. 1.030, V, do mesmo diploma processual;
c) nego seguimento ao recurso extraordinário de SIMONE RIBEIRO CASTRO GARCIA, com fundamento no artigo 1.030, V (279 do STF), do códex supracitado.
Publique-se. Cumpra-se.
Desembargadora MARIA APARECIDA RIBEIRO
Vice-Presidente do Tribunal de Justiça