Tribunal: TJMT
Processo: 1015654-32.2020.8.11.0000
Classe: Cível
Órgão julgador: MARIA HELENA GARGAGLIONE POVOAS
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2020-10-21
Data de publicação: 2020-10-21

Ementa:
ESTADO DE MATO GROSSO
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
VICE-PRESIDÊNCIA
Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1015654-32.2020.8.11.0000
REQUERENTE: FEDERAÇÃO BRASILEIRA DE BANCOS
REQUERIDO: CÂMARA MUNICIPAL DE CUIABÁ
Vistos, etc.
Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pela FEBRABAN – Federação Brasileira de Bancos objetivando a declaração de inconstitucionalidade da Lei n. 6547 de 01 de julho de 2020, editada pelo Presidente da Câmara de Vereadores de Cuiabá/MT, e que “dispõe em caráter excepcional sobre a suspensão do cumprimento de obrigações financeiras referentes à empréstimos consignados contraídos por servidores públicos municipais de todas as categorias no âmbito de Cuiabá/MT e dá outras providências”.
Na petição inicial, sustenta a Requerente que a Lei Municipal n. 6547/2020, cria o direito potestativo de os servidores públicos municipais suspenderem o pagamento de parcelas relativas a contratos validamente pactuados com as instituições financeiras pelo prazo de 90 dias, estabelecendo que: “as parcelas que ficarem sem pagamento durante este período, deverão ser acrescidas ao final do contrato, sem a incidência de juros ou multas”, em direta violação à Constituição Estadual e Federal, quais sejam: “violação ao princípio assecuratório do respeito a unidade da Federação e a Constituição Federal previsto no art. 3o, inciso I, da Constituição do Estado de Mato Grosso; usurpação da competência da União para legislar (de forma privativa) sobre direito civil e sobre política de crédito (art. 22, incisos I e VII, da Constituição Federal); violação ao princípio da separação de Poderes e a iniciativa legislativa exclusiva do Poder Executivo para dispor sobre a organização da Administração Pública (arts.195, incisos II e III, da Constituição do Estado de Mato Grosso, e 2o, art. 61, § 1o, II, “c”, e 84, VI, a, da Constituição Federal); ofensa às garantias constitucionais da irretroatividade das leis e da incolumidade do ato jurídico perfeito e ao princípio da segurança jurídica (art. 5o, inciso XXXVI, da Constituição Federal), bem como violação aos princípios da proporcionalidade (art. 5o, inciso LIV da Constituição Federal) e da livre iniciativa (art. 1o, inciso IV, e 170, caput, da Constituição Federal).
Sustenta, ainda, a necessidade de concessão da medida cautelar, porquanto existente a plausibilidade do direito, restando patente o perigo de demora pela necessidade de se preservar a ordem jurídica constitucional a evitar os efeitos sociais e econômicos que o ato normativo nulo produzirá, posto que a norma impugnada tem vigência e efeitos imediatos, implicando na suspensão do pagamento dos contratos de crédito consignado firmados por servidores públicos municipais com os Bancos representados pela Autora, com replicação desta a outros entes municipais.
Requer, preliminarmente, o reconhecimento da legitimidade da Entidade Autora para propor a presente Direta de Inconstitucionalidade.
Ao final, vindica que este Tribunal declare a inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 6.547 de 2020, em sua integralidade, concedendo, desde logo, de forma monocrática ou no colegiado, medida cautelar para suspender sua vigência por violação aos arts. 3o, inciso I, e 195, incisos II e III, da Constituição do Estado de Mato Grosso, e 2o, 5o, incisos XXXVI e LIV, 22, incisos I e VII,61, § 1o, inciso II, letra “c”,84, inciso VI, letra “a” e 1o, inciso IV, e 170, caput, da Constituição Federal.
Intimada a se manifestar sobre o cabimento da ADI, evitando-se, com isso, eventual decisão surpresa (art. 10, CPC), a Requerente reprisou fundamentos e pedidos da inicial.
É o relatório.
Decido.
Em 1o de julho de 2020, tendo por base a calamidade ocasionada pela Pandemia do Novo Coronavírus - Covid-19, o Presidente da Câmara Municipal de Cuiabá promulgou a Lei n. 6547 para suspender o cumprimento das obrigações financeiras referentes à empréstimos consignados contraídos por servidores públicos municipais de todas as categorias, no âmbito do Município de Cuiabá/MT, dando outras providências, com a seguinte redação:
“Art. 1o. Ficam em caráter excepcional suspensas as cobranças de empréstimos consignados (ou seja, com desconto em folha) contraídos pelos servidores públicos municipais, ativos e inativos, junto às instituições financeiras, pelo prazo de 90 dias, em decorrência da pandemia causada pelo novo coronavirus (COVID-19). Parágrafo único. O prazo de suspensão estabelecido no caput poderá ser prorrogado por igual período ou enquanto durar o estado de emergência declarada no Município de Cuiabá.
Art. 2o. As parcelas que ficarem sem pagamento durante esse período, deverão ser acrescidas ao final do contrato, sem a incidência de juros ou multas.
Art. 3o. Caberá às Secretarias de Recursos Humanos/Folha de Pagamento ou órgão competente pela administração da folha de pagamento dos órgãos municipais (Prefeitura Municipal, Câmara Municipal de Cuiabá e demais órgãos que compõem a esfera municipal responsáveis a cada qual pela folha de pagamento de seus servidores), caberá também a Prefeitura Municipal de Cuiabá juntamente com a Câmara Municipal de Cuiabá debater, orientar e desenvolver meios de acompanhamento dos servidores com relação aos procedimentos a serem adotados e intermediar o diálogo com as instituições financeiras. Art. 4o. A suspensão de que trata o Art. 1o dependerá de requerimento por escrito formulado pelo Servidor Público Municipal, ou seja, a suspensão do cumprimento de obrigações será opcional.
Art. 5o Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação.”
Pois bem. Conforme relatado, a Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pela FEBRABAN – Federação Brasileira de Bancos objetiva a declaração de inconstitucionalidade da Lei n. 6547 de 1o de julho de 2020, editada pelo Presidente da Câmara de Vereadores de Cuiabá/MT, e que “dispõe em caráter excepcional sobre a suspensão do cumprimento de obrigações financeiras referentes à empréstimos consignados contraídos por servidores públicos municipais de todas as categorias no âmbito de Cuiabá/MT e dá outras providências”.
Segundo a Requerente, a referida Lei impugnada viola os arts. 3o inciso I e 195, incisos II e III, da Constituição do Estado de Mato Grosso, bem como os arts. 1o, inciso IV, 2o, 5o, incisos XXXVI, LIV, 22 , incisos I e VII, 61 , § 1o, II, “c”, e 84 ,VI, “a” e 170 , caput da Constituição Federal, atinentes à Separação dos Poderes e Competência Legislativa.
A declaração de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo municipal deve ter como parâmetro - como regra - violação à Constituição Estadual, conforme estabelece expressamente o art. 125, § 2°, da Carta Magna.
Exceção a essa regra é a possibilidade de os Tribunais de Justiça, ao julgarem ações diretas de inconstitucionalidade propostas contra lei ou ato normativo municipal, declararem a inconstitucionalidade da norma utilizando como parâmetro dispositivos da Constituição Federal, desde que elas sejam normas de reprodução obrigatória pelos estados-membros (também chamadas de “normas de observância obrigatória” ou “normas centrais”, assim tidas aquelas que, consideram-se presente na Constituição Estadual, mesmo que a Carta Estadual seja silente a respeito), conforme se dessume da tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal em Recurso Extraordinário com repercussão geral reconhecida (RE 650898, Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, Relator(a) p/ Acórdão: Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 01/02/2017, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-187 DIVULG 23-08-2017 PUBLIC 24-08-2017).
Nesse diapasão, no caso concreto, vale dizer que, ainda que a Lei Municipal tenha infringido a Constituição Federal, essa violação não se deu, de igual modo, em relação a Constituição Estadual, posto que a mesma não prevê disposição específica a traduzir a competência privativa de ente federado para legislar sobre o tema de direito civil ora invocado, existindo, apenas, uma situação de inconstitucionalidade reflexa ou oblíqua em face da Constituição Estadual, cuja apreciação não se revela possível por este Tribunal Estadual.
A esse propósito, oportuno transcrever a advertência feita pelo e. Min. Celso de Mello, do E.STF:
“A ação direta não pode ser degradada em sua condição jurídica de instrumento básico de defesa objetiva da ordem normativa inscrita na Constituição. A válida e adequada utilização desse meio processual exige que o exame ‘inabstracto’ do ato estatal impugnado seja realizado exclusivamente à luz do texto constitucional. Desse modo, a inconstitucionalidade deve transparecer diretamente do texto do ato estatal impugnado. A prolação desse juízo de desvalor não pode e nem deve depender, para efeito de controle normativo abstrato, da prévia análise de outras espécies jurídicas infraconstitucionais, para, somente a partir desse exame e num desdobramento exegético ulterior, efetivar-se o reconhecimento da ilegitimidade constitucional do ato questionado”(ADI-MCn.o842-DF,RTJ147/545-546,g.n.).
Portanto, cabe acentuar que as condições da presente Ação impõe prévia análise, antes da apreciação de seu mérito, cabendo, neste aspecto, decisão preliminar da Relatoria, conforme dispõe o art. 51, inciso XXVII, do Regimento Interno desta E. Corte, sobretudo por se tratar de feito originário, onde o relator preside todos os atos preparatórios ao saneamento do feito e possível conhecimento pelo Órgão Colegiado.
Portanto, nesse aspecto, cabe acentuar, que a Lei impugnada, no seu corpo, modifica diretamente a relação contratual entre as partes, com alteração de parâmetros consumeristas codificados civilmente e que são, frise-se, de competência da União, não havendo falar em violação da Constituição Estadual.
Sobreleva mencionar a respeito decisão do Supremo Tribunal Federal no sentido de que, apesar de a competência ser concorrente para legislar sobre consumo (artigo 24, inciso V, CF), lei estadual que versa sobre relações contratuais, só pode abordar conteúdo que não diga respeito ao direito civil, sob pena de incorrer em inconstitucionalidade formal por usurpação de competência da União.
A propósito:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL QUE FIXA PRAZOS MÁXIMOS, SEGUNDO A FAIXA ETÁRIA DOS USUÁRIOS, PARA A AUTORIZAÇÃO DE EXAMES PELAS OPERADORAS DE PLANOS DE SAÚDE.[...]2.Por mais ampla que seja, a competência legislativa concorrente em matéria de defesa do consumidor (CF/88, art. 24, V e VIII) não autoriza os Estados-membros a editarem normas acerca de relações contratuais, uma vez que essa atribuição está inserida na competência da União Federal para legislar sobre direito civil(CF/88, art.22, I).3. Os arts. 22, VII e 21, VIII, da Constituição Federal atribuem à União competência para legislar sobre seguros e fiscalizar as operações relacionadas a essa matéria. Tais previsões alcançam os planos de saúde, tendo em vista a sua íntima afinidade com a lógica dos contratos de seguro, notadamente por conta do componente atuarial.4. Procedência do pedido”. (ADI 4.701/PE, Rel. Ministro Roberto Barroso, j. 13/8/2014, DJ22/8/2014) (destaquei).
Argui a Requerente, repisa-se, especificamente em relação à Carta Estadual, a violação dos seus arts. 3, inciso I, e 195, incisos II e III, que determinam, respectivamente:
“Art. 3o São princípios fundamentais e constituem objetivos prioritários do Estado:
I - o respeito à unidade da Federação, à Constituição Federal e à inviolabilidade dos direitos e garantias fundamentais nos termos nela estabelecidos;”
“Art. 195 O Prefeito poderá solicitar urgência para apreciação de projetos de sua iniciativa. Parágrafo único. São de iniciativa privativa do Prefeito as leis que disponham sobre:
I - matéria orçamentária e tributária;
II - servidor público, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;
III - criação, estrutura e atribuição de órgãos de Administração Pública municipal;”
Efetivamente, embora a Requerente utilize como substrato de sua fundamentação a autonomia e a competência do Estado-membro, referenciando que um dos princípios fundamentais é o “respeito à unidade da Federação, à Constituição Federal” (artigo 3o, caput, CE), sustenta, da mesma forma, a usurpação de competência Municipal de matéria privativa da União para legislar. Assim, ainda que se pudesse invocar em exame de inconstitucionalidade os princípios fundamentais traçados na Constituição Estadual, a mesma elege como vulnerável o artigo 22, inciso I, da Constituição Federal, não havendo, data máxima vênia, bem como inexiste qualquer regulamentação do regime jurídico da Administração Pública na Lei impugnada, restando imprestáveis demais dispositivos estaduais apresentados como sustentáculo jurídico a esta ADI.
Assim, não havendo violação direta a termo expresso da Constituição Estadual, mas eventual ferimento à Constituição Federal, inadequada se me apresenta, na via restrita da ação direta, a pretendida declaração de Inconstitucionalidade da Legislação Municipal, partindo da premissa inafastável que o controle de constitucionalidade das leis e dos atos normativos Municipais exercido pelos Tribunais de Justiça dos Estados tem como único parâmetro a Constituição do respectivo Estado membro. Esse é o regramento estatuído no art. 125, § 2o, da Constituição Federal.
Nesse sentido:
“RECLAMAÇÃO – FUNÇÃO CONSTITUCIONAL DO INSTRUMENTO RECLAMATÓRIO (RTJ 134/1033 – RTJ 166/785) – COMPETÊNCIA DOS TRIBUNAIS DE JUSTIÇA PARA EXERCER O CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE DE LEIS E ATOSNORMATIVOS ESTADUAIS E/OU MUNICIPAIS CONTESTADOS EM FACE DACONSTITUIÇÃO ESTADUAL – A “REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE”NO ÂMBITO DOS ESTADOS-MEMBROS (CF, ART. 125, § 2o) – A QUESTÃO DAPARAMETRICIDADE DAS CLÁUSULAS CONSTITUCIONAIS ESTADUAIS, DE CARÁTERREMISSIVO, PARA FINS DE CONTROLE CONCENTRADO DE LEIS E ATOSNORMATIVOS ESTADUAIS E/OU MUNICIPAIS CONTESTADOS, PERANTE OTRIBUNAL DE JUSTIÇA LOCAL, EM FACE DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – DOUTRINA –PRECEDENTES – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO.- O único instrumento jurídico revestido de parametricidade, para efeito de fiscalização concentrada de constitucionalidade de lei ou de atos normativos estaduais e/ou municipais, é, tão somente, a Constituição do próprio Estado-membro (CF, art. 125, § 2o), que se qualifica, para esse fim, como pauta de referência ou paradigma de confronto, mesmo nos casos em que a Carta Estadual haja formalmente incorporado ao seu texto normas constitucionais federais que se impõem à observância compulsória das unidades federadas. Doutrina. Precedentes” (Ag. Reg. na Reclamação 5.690/RS, Relator(a):CELSO DE MELLO, Segunda Turma, julgado em 24/2/2015) (grifo original).”
Assim sendo, como juridicamente impossível a remessa dos autos ao SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, não resta dúvida quanto a necessidade imperiosa de extinção monocrática do feito “sine meritum penetrare”.
Tal matéria, inclusive, foi objeto de julgamento por este Tribunal de Justiça, a saber:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEIS MUNICIPAIS - LEI No 674/2011ALTERADA PELA LEI No 709/2002; LEI No 999/2007 E LEI No 1.242/2011 - AUTORIA DOEXECUTIVO MUNICIPAL DE PRIMAVERA DO LESTE - AUTORIZAÇÃO PARAREALIZAÇÃO DE SERVIÇOS DE RECAPEAMENTO - IMPOSSIBILIDADE DA UTILIZAÇÃO DA ADIN PARA CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE REFLEXA -CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE PELO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE LEI OUATO NORMATIVO MUNICIPAL FACE CONSTITUIÇÃO FEDERAL - EXTINÇÃO DOPROCESSO - INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA (ART.267, IV DO CPC)Constitui orientação segundo a qual a Ação Direta de Inconstitucionalidade que revela pretensão abstrata, não se mostra adequada a situação de ofensa meramente reflexa ao texto constitucional. É pacífica a jurisprudência do STF no sentido de que não cabe a tribunais de justiça estaduais exercer o controle de constitucionalidade de leis e demais atos normativos municipais em face da Constituição Federal (Recurso Extraordinário com Agravo no 645.992)” (ADI n. 102224/2012 – Tribunal Pleno: Relator Desembargador Guiomar Teodoro Borges, julgada em 11/4/2013) (grifei).
Apenas a título de conhecimento e para corroborar com o decisum, colaciono informação referente às decisões CONCESSIVAS DE CAUTELAR, proferidas em ADINs pelo Ministro Dias Toffoli, ajuizadas pela Confederação Nacional do Sistema Financeiro (Consif) para suspender a eficácia das Leis editadas pelos Estados de RN e RJ que concediam suspensão aos consignados por servidor público, a saber: https://portal.stf.jus.br/noticias/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=448581&ori=1, POR VIOLAÇÃO DIRETA À COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO CIVIL E POLÍTICA DE CRÉDITO, a saber:
“O presidente do Supremo Tribunal Federal (STF), ministro Dias Toffoli, deferiu medida cautelar em duas Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs 6484 e 6495) para suspender a eficácia de leis estaduais do Rio Grande no Norte (RN) e do Rio de Janeiro (RJ) que interromperam o pagamento de contratos de crédito consignado em decorrência da pandemia da Covid-19. Segundo o ministro, as normas, a pretexto de estabelecer medida de contrapartida social em razão do isolamento social experimentado pelos servidores públicos, adentraram em matéria de Direito Civil, de competência privativa da União. As decisões cautelares serão submetidas ao referendo do Plenário.
As duas ADIs foram ajuizadas pela Confederação Nacional do Sistema Financeiro (Consif). Na ADI 6484, da relatoria do ministro Luís Roberto Barroso, o objeto é a Lei estadual 10.733/2020 do Rio Grande do Norte, que suspendeu por até 180 dias a cobrança das consignações voluntárias contratadas pelos servidores públicos estaduais com instituições financeiras não cooperativas. Já a ADI 6495, da relatoria do ministro Ricardo Lewandowski, contesta a Lei estadual 8.842/2020 do Rio de Janeiro, que autorizou o Poder Executivo a suspender pelo prazo de 120 dias os descontos das mensalidades dos empréstimos celebrados e de empréstimos consignados.
Toffoli observou que tanto a lei do RN, ao determinar a transferência das parcelas em aberto para o final dos contratos sem a incidência de juros e multa, quanto a norma do RJ, quando pretendeu incrementar a circulação de renda em âmbito estadual para estimular o crescimento da economia fluminense, se projetam sobre campo de incidência temático reservado à União, o que implica rearranjo da política de crédito (artigo 22, inciso VII, da Constituição Federal).
O presidente do STF solicitou informações ao governador do Estado do Rio de Janeiro e à Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Norte. Após, determinou vista, sucessivamente, no prazo de três dias, ao advogado-geral da União e ao procurador-geral da República. As decisões tiveram como base o artigo 13, inciso VIII, do Regimento Interno do STF, que autoriza o presidente a decidir questões urgentes nos períodos de recesso ou de férias.”
Com essas considerações, e por tudo o mais que dos autos consta, INDEFIRO a petição inicial, com a extinção do processo sem resolução de mérito, nos termos do artigo 485, inciso I, do Código de Processo Civil, e artigo 4o da Lei n. 9.868/99, c/c artigo 51, inciso XIV, do RITJMT.
Intimem-se.
Cumpram-se.
Providências de estilo.
Com o trânsito em julgado desta, arquivem-se os autos.
Cumpra-se.
Cuiabá/MT, 20 de outubro de 2020.
Desa. Maria Helena G. Póvoas,
Relatora.
II

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
VICE-PRESIDÊNCIA
Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1015654-32.2020.8.11.0000
REQUERENTE: FEDERAÇÃO BRASILEIRA DE BANCOS
REQUERIDO: CÂMARA MUNICIPAL DE CUIABÁ
Vistos, etc.
Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pela FEBRABAN – Federação Brasileira de Bancos objetivando a declaração de inconstitucionalidade da Lei n. 6547 de 01 de julho de 2020, editada pelo Presidente da Câmara de Vereadores de Cuiabá/MT, e que “dispõe em caráter excepcional sobre a suspensão do cumprimento de obrigações financeiras referentes à empréstimos consignados contraídos por servidores públicos municipais de todas as categorias no âmbito de Cuiabá/MT e dá outras providências”.
Na petição inicial, sustenta a Requerente que a Lei Municipal n. 6547/2020, cria o direito potestativo de os servidores públicos municipais suspenderem o pagamento de parcelas relativas a contratos validamente pactuados com as instituições financeiras pelo prazo de 90 dias, estabelecendo que: “as parcelas que ficarem sem pagamento durante este período, deverão ser acrescidas ao final do contrato, sem a incidência de juros ou multas”, em direta violação à Constituição Estadual e Federal, quais sejam: “violação ao princípio assecuratório do respeito a unidade da Federação e a Constituição Federal previsto no art. 3o, inciso I, da Constituição do Estado de Mato Grosso; usurpação da competência da União para legislar (de forma privativa) sobre direito civil e sobre política de crédito (art. 22, incisos I e VII, da Constituição Federal); violação ao princípio da separação de Poderes e a iniciativa legislativa exclusiva do Poder Executivo para dispor sobre a organização da Administração Pública (arts.195, incisos II e III, da Constituição do Estado de Mato Grosso, e 2o, art. 61, § 1o, II, “c”, e 84, VI, a, da Constituição Federal); ofensa às garantias constitucionais da irretroatividade das leis e da incolumidade do ato jurídico perfeito e ao princípio da segurança jurídica (art. 5o, inciso XXXVI, da Constituição Federal), bem como violação aos princípios da proporcionalidade (art. 5o, inciso LIV da Constituição Federal) e da livre iniciativa (art. 1o, inciso IV, e 170, caput, da Constituição Federal).
Sustenta, ainda, a necessidade de concessão da medida cautelar, porquanto existente a plausibilidade do direito, restando patente o perigo de demora pela necessidade de se preservar a ordem jurídica constitucional a evitar os efeitos sociais e econômicos que o ato normativo nulo produzirá, posto que a norma impugnada tem vigência e efeitos imediatos, implicando na suspensão do pagamento dos contratos de crédito consignado firmados por servidores públicos municipais com os Bancos representados pela Autora, com replicação desta a outros entes municipais.
Requer, preliminarmente, o reconhecimento da legitimidade da Entidade Autora para propor a presente Direta de Inconstitucionalidade.
Ao final, vindica que este Tribunal declare a inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 6.547 de 2020, em sua integralidade, concedendo, desde logo, de forma monocrática ou no colegiado, medida cautelar para suspender sua vigência por violação aos arts. 3o, inciso I, e 195, incisos II e III, da Constituição do Estado de Mato Grosso, e 2o, 5o, incisos XXXVI e LIV, 22, incisos I e VII,61, § 1o, inciso II, letra “c”,84, inciso VI, letra “a” e 1o, inciso IV, e 170, caput, da Constituição Federal.
Intimada a se manifestar sobre o cabimento da ADI, evitando-se, com isso, eventual decisão surpresa (art. 10, CPC), a Requerente reprisou fundamentos e pedidos da inicial.
É o relatório.
Decido.
Em 1o de julho de 2020, tendo por base a calamidade ocasionada pela Pandemia do Novo Coronavírus - Covid-19, o Presidente da Câmara Municipal de Cuiabá promulgou a Lei n. 6547 para suspender o cumprimento das obrigações financeiras referentes à empréstimos consignados contraídos por servidores públicos municipais de todas as categorias, no âmbito do Município de Cuiabá/MT, dando outras providências, com a seguinte redação:
“Art. 1o. Ficam em caráter excepcional suspensas as cobranças de empréstimos consignados (ou seja, com desconto em folha) contraídos pelos servidores públicos municipais, ativos e inativos, junto às instituições financeiras, pelo prazo de 90 dias, em decorrência da pandemia causada pelo novo coronavirus (COVID-19). Parágrafo único. O prazo de suspensão estabelecido no caput poderá ser prorrogado por igual período ou enquanto durar o estado de emergência declarada no Município de Cuiabá.
Art. 2o. As parcelas que ficarem sem pagamento durante esse período, deverão ser acrescidas ao final do contrato, sem a incidência de juros ou multas.
Art. 3o. Caberá às Secretarias de Recursos Humanos/Folha de Pagamento ou órgão competente pela administração da folha de pagamento dos órgãos municipais (Prefeitura Municipal, Câmara Municipal de Cuiabá e demais órgãos que compõem a esfera municipal responsáveis a cada qual pela folha de pagamento de seus servidores), caberá também a Prefeitura Municipal de Cuiabá juntamente com a Câmara Municipal de Cuiabá debater, orientar e desenvolver meios de acompanhamento dos servidores com relação aos procedimentos a serem adotados e intermediar o diálogo com as instituições financeiras. Art. 4o. A suspensão de que trata o Art. 1o dependerá de requerimento por escrito formulado pelo Servidor Público Municipal, ou seja, a suspensão do cumprimento de obrigações será opcional.
Art. 5o Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação.”
Pois bem. Conforme relatado, a Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pela FEBRABAN – Federação Brasileira de Bancos objetiva a declaração de inconstitucionalidade da Lei n. 6547 de 1o de julho de 2020, editada pelo Presidente da Câmara de Vereadores de Cuiabá/MT, e que “dispõe em caráter excepcional sobre a suspensão do cumprimento de obrigações financeiras referentes à empréstimos consignados contraídos por servidores públicos municipais de todas as categorias no âmbito de Cuiabá/MT e dá outras providências”.
Segundo a Requerente, a referida Lei impugnada viola os arts. 3o inciso I e 195, incisos II e III, da Constituição do Estado de Mato Grosso, bem como os arts. 1o, inciso IV, 2o, 5o, incisos XXXVI, LIV, 22 , incisos I e VII, 61 , § 1o, II, “c”, e 84 ,VI, “a” e 170 , caput da Constituição Federal, atinentes à Separação dos Poderes e Competência Legislativa.
A declaração de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo municipal deve ter como parâmetro - como regra - violação à Constituição Estadual, conforme estabelece expressamente o art. 125, § 2°, da Carta Magna.
Exceção a essa regra é a possibilidade de os Tribunais de Justiça, ao julgarem ações diretas de inconstitucionalidade propostas contra lei ou ato normativo municipal, declararem a inconstitucionalidade da norma utilizando como parâmetro dispositivos da Constituição Federal, desde que elas sejam normas de reprodução obrigatória pelos estados-membros (também chamadas de “normas de observância obrigatória” ou “normas centrais”, assim tidas aquelas que, consideram-se presente na Constituição Estadual, mesmo que a Carta Estadual seja silente a respeito), conforme se dessume da tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal em Recurso Extraordinário com repercussão geral reconhecida (RE 650898, Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, Relator(a) p/ Acórdão: Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 01/02/2017, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-187 DIVULG 23-08-2017 PUBLIC 24-08-2017).
Nesse diapasão, no caso concreto, vale dizer que, ainda que a Lei Municipal tenha infringido a Constituição Federal, essa violação não se deu, de igual modo, em relação a Constituição Estadual, posto que a mesma não prevê disposição específica a traduzir a competência privativa de ente federado para legislar sobre o tema de direito civil ora invocado, existindo, apenas, uma situação de inconstitucionalidade reflexa ou oblíqua em face da Constituição Estadual, cuja apreciação não se revela possível por este Tribunal Estadual.
A esse propósito, oportuno transcrever a advertência feita pelo e. Min. Celso de Mello, do E.STF:
“A ação direta não pode ser degradada em sua condição jurídica de instrumento básico de defesa objetiva da ordem normativa inscrita na Constituição. A válida e adequada utilização desse meio processual exige que o exame ‘inabstracto’ do ato estatal impugnado seja realizado exclusivamente à luz do texto constitucional. Desse modo, a inconstitucionalidade deve transparecer diretamente do texto do ato estatal impugnado. A prolação desse juízo de desvalor não pode e nem deve depender, para efeito de controle normativo abstrato, da prévia análise de outras espécies jurídicas infraconstitucionais, para, somente a partir desse exame e num desdobramento exegético ulterior, efetivar-se o reconhecimento da ilegitimidade constitucional do ato questionado”(ADI-MCn.o842-DF,RTJ147/545-546,g.n.).
Portanto, cabe acentuar que as condições da presente Ação impõe prévia análise, antes da apreciação de seu mérito, cabendo, neste aspecto, decisão preliminar da Relatoria, conforme dispõe o art. 51, inciso XXVII, do Regimento Interno desta E. Corte, sobretudo por se tratar de feito originário, onde o relator preside todos os atos preparatórios ao saneamento do feito e possível conhecimento pelo Órgão Colegiado.
Portanto, nesse aspecto, cabe acentuar, que a Lei impugnada, no seu corpo, modifica diretamente a relação contratual entre as partes, com alteração de parâmetros consumeristas codificados civilmente e que são, frise-se, de competência da União, não havendo falar em violação da Constituição Estadual.
Sobreleva mencionar a respeito decisão do Supremo Tribunal Federal no sentido de que, apesar de a competência ser concorrente para legislar sobre consumo (artigo 24, inciso V, CF), lei estadual que versa sobre relações contratuais, só pode abordar conteúdo que não diga respeito ao direito civil, sob pena de incorrer em inconstitucionalidade formal por usurpação de competência da União.
A propósito:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL QUE FIXA PRAZOS MÁXIMOS, SEGUNDO A FAIXA ETÁRIA DOS USUÁRIOS, PARA A AUTORIZAÇÃO DE EXAMES PELAS OPERADORAS DE PLANOS DE SAÚDE.[...]2.Por mais ampla que seja, a competência legislativa concorrente em matéria de defesa do consumidor (CF/88, art. 24, V e VIII) não autoriza os Estados-membros a editarem normas acerca de relações contratuais, uma vez que essa atribuição está inserida na competência da União Federal para legislar sobre direito civil(CF/88, art.22, I).3. Os arts. 22, VII e 21, VIII, da Constituição Federal atribuem à União competência para legislar sobre seguros e fiscalizar as operações relacionadas a essa matéria. Tais previsões alcançam os planos de saúde, tendo em vista a sua íntima afinidade com a lógica dos contratos de seguro, notadamente por conta do componente atuarial.4. Procedência do pedido”. (ADI 4.701/PE, Rel. Ministro Roberto Barroso, j. 13/8/2014, DJ22/8/2014) (destaquei).
Argui a Requerente, repisa-se, especificamente em relação à Carta Estadual, a violação dos seus arts. 3, inciso I, e 195, incisos II e III, que determinam, respectivamente:
“Art. 3o São princípios fundamentais e constituem objetivos prioritários do Estado:
I - o respeito à unidade da Federação, à Constituição Federal e à inviolabilidade dos direitos e garantias fundamentais nos termos nela estabelecidos;”
“Art. 195 O Prefeito poderá solicitar urgência para apreciação de projetos de sua iniciativa. Parágrafo único. São de iniciativa privativa do Prefeito as leis que disponham sobre:
I - matéria orçamentária e tributária;
II - servidor público, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;
III - criação, estrutura e atribuição de órgãos de Administração Pública municipal;”
Efetivamente, embora a Requerente utilize como substrato de sua fundamentação a autonomia e a competência do Estado-membro, referenciando que um dos princípios fundamentais é o “respeito à unidade da Federação, à Constituição Federal” (artigo 3o, caput, CE), sustenta, da mesma forma, a usurpação de competência Municipal de matéria privativa da União para legislar. Assim, ainda que se pudesse invocar em exame de inconstitucionalidade os princípios fundamentais traçados na Constituição Estadual, a mesma elege como vulnerável o artigo 22, inciso I, da Constituição Federal, não havendo, data máxima vênia, bem como inexiste qualquer regulamentação do regime jurídico da Administração Pública na Lei impugnada, restando imprestáveis demais dispositivos estaduais apresentados como sustentáculo jurídico a esta ADI.
Assim, não havendo violação direta a termo expresso da Constituição Estadual, mas eventual ferimento à Constituição Federal, inadequada se me apresenta, na via restrita da ação direta, a pretendida declaração de Inconstitucionalidade da Legislação Municipal, partindo da premissa inafastável que o controle de constitucionalidade das leis e dos atos normativos Municipais exercido pelos Tribunais de Justiça dos Estados tem como único parâmetro a Constituição do respectivo Estado membro. Esse é o regramento estatuído no art. 125, § 2o, da Constituição Federal.
Nesse sentido:
“RECLAMAÇÃO – FUNÇÃO CONSTITUCIONAL DO INSTRUMENTO RECLAMATÓRIO (RTJ 134/1033 – RTJ 166/785) – COMPETÊNCIA DOS TRIBUNAIS DE JUSTIÇA PARA EXERCER O CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE DE LEIS E ATOSNORMATIVOS ESTADUAIS E/OU MUNICIPAIS CONTESTADOS EM FACE DACONSTITUIÇÃO ESTADUAL – A “REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE”NO ÂMBITO DOS ESTADOS-MEMBROS (CF, ART. 125, § 2o) – A QUESTÃO DAPARAMETRICIDADE DAS CLÁUSULAS CONSTITUCIONAIS ESTADUAIS, DE CARÁTERREMISSIVO, PARA FINS DE CONTROLE CONCENTRADO DE LEIS E ATOSNORMATIVOS ESTADUAIS E/OU MUNICIPAIS CONTESTADOS, PERANTE OTRIBUNAL DE JUSTIÇA LOCAL, EM FACE DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – DOUTRINA –PRECEDENTES – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO.- O único instrumento jurídico revestido de parametricidade, para efeito de fiscalização concentrada de constitucionalidade de lei ou de atos normativos estaduais e/ou municipais, é, tão somente, a Constituição do próprio Estado-membro (CF, art. 125, § 2o), que se qualifica, para esse fim, como pauta de referência ou paradigma de confronto, mesmo nos casos em que a Carta Estadual haja formalmente incorporado ao seu texto normas constitucionais federais que se impõem à observância compulsória das unidades federadas. Doutrina. Precedentes” (Ag. Reg. na Reclamação 5.690/RS, Relator(a):CELSO DE MELLO, Segunda Turma, julgado em 24/2/2015) (grifo original).”
Assim sendo, como juridicamente impossível a remessa dos autos ao SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, não resta dúvida quanto a necessidade imperiosa de extinção monocrática do feito “sine meritum penetrare”.
Tal matéria, inclusive, foi objeto de julgamento por este Tribunal de Justiça, a saber:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEIS MUNICIPAIS - LEI No 674/2011ALTERADA PELA LEI No 709/2002; LEI No 999/2007 E LEI No 1.242/2011 - AUTORIA DOEXECUTIVO MUNICIPAL DE PRIMAVERA DO LESTE - AUTORIZAÇÃO PARAREALIZAÇÃO DE SERVIÇOS DE RECAPEAMENTO - IMPOSSIBILIDADE DA UTILIZAÇÃO DA ADIN PARA CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE REFLEXA -CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE PELO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE LEI OUATO NORMATIVO MUNICIPAL FACE CONSTITUIÇÃO FEDERAL - EXTINÇÃO DOPROCESSO - INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA (ART.267, IV DO CPC)Constitui orientação segundo a qual a Ação Direta de Inconstitucionalidade que revela pretensão abstrata, não se mostra adequada a situação de ofensa meramente reflexa ao texto constitucional. É pacífica a jurisprudência do STF no sentido de que não cabe a tribunais de justiça estaduais exercer o controle de constitucionalidade de leis e demais atos normativos municipais em face da Constituição Federal (Recurso Extraordinário com Agravo no 645.992)” (ADI n. 102224/2012 – Tribunal Pleno: Relator Desembargador Guiomar Teodoro Borges, julgada em 11/4/2013) (grifei).
Apenas a título de conhecimento e para corroborar com o decisum, colaciono informação referente às decisões CONCESSIVAS DE CAUTELAR, proferidas em ADINs pelo Ministro Dias Toffoli, ajuizadas pela Confederação Nacional do Sistema Financeiro (Consif) para suspender a eficácia das Leis editadas pelos Estados de RN e RJ que concediam suspensão aos consignados por servidor público, a saber: https://portal.stf.jus.br/noticias/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=448581&ori=1, POR VIOLAÇÃO DIRETA À COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO CIVIL E POLÍTICA DE CRÉDITO, a saber:
“O presidente do Supremo Tribunal Federal (STF), ministro Dias Toffoli, deferiu medida cautelar em duas Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs 6484 e 6495) para suspender a eficácia de leis estaduais do Rio Grande no Norte (RN) e do Rio de Janeiro (RJ) que interromperam o pagamento de contratos de crédito consignado em decorrência da pandemia da Covid-19. Segundo o ministro, as normas, a pretexto de estabelecer medida de contrapartida social em razão do isolamento social experimentado pelos servidores públicos, adentraram em matéria de Direito Civil, de competência privativa da União. As decisões cautelares serão submetidas ao referendo do Plenário.
As duas ADIs foram ajuizadas pela Confederação Nacional do Sistema Financeiro (Consif). Na ADI 6484, da relatoria do ministro Luís Roberto Barroso, o objeto é a Lei estadual 10.733/2020 do Rio Grande do Norte, que suspendeu por até 180 dias a cobrança das consignações voluntárias contratadas pelos servidores públicos estaduais com instituições financeiras não cooperativas. Já a ADI 6495, da relatoria do ministro Ricardo Lewandowski, contesta a Lei estadual 8.842/2020 do Rio de Janeiro, que autorizou o Poder Executivo a suspender pelo prazo de 120 dias os descontos das mensalidades dos empréstimos celebrados e de empréstimos consignados.
Toffoli observou que tanto a lei do RN, ao determinar a transferência das parcelas em aberto para o final dos contratos sem a incidência de juros e multa, quanto a norma do RJ, quando pretendeu incrementar a circulação de renda em âmbito estadual para estimular o crescimento da economia fluminense, se projetam sobre campo de incidência temático reservado à União, o que implica rearranjo da política de crédito (artigo 22, inciso VII, da Constituição Federal).
O presidente do STF solicitou informações ao governador do Estado do Rio de Janeiro e à Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Norte. Após, determinou vista, sucessivamente, no prazo de três dias, ao advogado-geral da União e ao procurador-geral da República. As decisões tiveram como base o artigo 13, inciso VIII, do Regimento Interno do STF, que autoriza o presidente a decidir questões urgentes nos períodos de recesso ou de férias.”
Com essas considerações, e por tudo o mais que dos autos consta, INDEFIRO a petição inicial, com a extinção do processo sem resolução de mérito, nos termos do artigo 485, inciso I, do Código de Processo Civil, e artigo 4o da Lei n. 9.868/99, c/c artigo 51, inciso XIV, do RITJMT.
Intimem-se.
Cumpram-se.
Providências de estilo.
Com o trânsito em julgado desta, arquivem-se os autos.
Cumpra-se.
Cuiabá/MT, 20 de outubro de 2020.
Desa. Maria Helena G. Póvoas,
Relatora.
II