Tribunal: TJMT
Processo: 1014735-43.2020.8.11.0000
Classe: Cível
Órgão julgador: LUIZ CARLOS DA COSTA
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2020-08-04
Data de publicação: 2020-08-04

Ementa:
SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO — AGRAVO DE INSTRUMENTO No 1014735-43.2020.8.11.0000 — CLASSE 202 — CNJ — CÍVEL — COMARCA DE PORTO ALEGRE DO NORTE
AGRAVANTE: GASPAR DOMINGOS LAZARI;
AGRAVADA: CÂMARA DE VEREADORES DO MUNICÍPIO DE CONFRESA.
Vistos etc.
Agravo de instrumento, com pedido de antecipação de tutela da pretensão recursal, interposto por Gaspar Domingos Lazari contra a decisão que, em ação anulatória com pedido de tutela de urgência proposta contra a Câmara de Vereadores do Município de Confresa, indeferiu a tutela provisória de urgência.
Assegura que, nada obstante a sua prisão, “pretendia exercer sua defesa de forma pessoal, sendo que a suspensão do julgamento das contas era plenamente possível, uma vez que o Recorrente estava na eminência de ter sua prisão revogada pelas instâncias superiores, mormente por faltar justificativas plausíveis para a sua manutenção, como de fato ocorreu”.
Assevera que, há evidente violação ao contraditório e à ampla defesa, pelo que deve “ser anulado o decreto legislativo n.o 186/2019 que rejeitou a prestação de contas governamentais referentes ao exercício de 2016”.
Requer a antecipação de tutela da pretensão recursal para que seja suspenso os efeitos do “Decreto Legislativo Municipal no 186/2019, a fim de que restem ineficazes os corolários do julgamento das contas anuais de governo prestadas pelo Agravante (Exercício 2016) procedidas pela Câmara Legislativa de Confresa-MT”.
É o relatório.
Eis, no ponto de interesse, o teor da decisão:
[...] Assim, é imperioso reconhecer que a tomada de contas realizada pela Câmara Municipal, com o auxílio do Tribunal de Contas, se equipara a um processo administrativo, devendo, portando, submeter-se às formalidades e às garantias do contraditório e da ampla defesa, sendo que não se vislumbra cerceamento no presente caso, pois o chefe do executivo foi regularmente citado e intimado de todos os atos e teve a oportunidade de apresentar perante o legislativo dados suficientes de modo a tentar reverter a situação apresentada, através de seu procurador, tendo em vista que foi devidamente intimado da sessão de julgamento e encontrava-se recolhido à Cadeia Pública de Barra do Garças/MT à época.
Deste modo, se o autor foi regularmente citado e intimado de todos os atos e tinha ciência da data da sessão de julgamento das contas, há de se reconhecer que não houve prejuízo sofrido pela defesa, uma vez que, em que pese o autor estar encarcerado no período em questão, podia manifestar sua defesa através do procurador por ele constituído.
É correto afirmar que no processo para julgamento das contas prestadas pelo gestor público perante a Câmara Municipal deve-se garantir a plenitude da defesa, como a citação, publicidade, ampla produção de provas e argumentação técnica, além da intimação do chefe do executivo para todos os atos que antecedem ao julgamento, o que, em análise dos autos, foi devidamente respeitado.
Em face do exposto, verifico, em sede de cognição sumária, não estarem presentes os requisitos necessários para a concessão da tutela provisória de urgência, razão pela qual indefiro, ao menos nesse momento processual, o pedido liminar do autor. [...]. (Processo Judicial Eletrônico no 1000822-11.2020.8.11.0059, Primeira Instância, Id. 33891283, fls. 4/5).
A Câmara de Vereadores do Município de Confresa não está legitimada a figurar no polo passivo de pretensão pelo rito ordinário.
De fato, a Câmara de Vereadores é desprovida de personalidade jurídica e a judiciária somente se admite para a defesa de prerrogativas ou direitos próprios, já que a pessoa jurídica é o Município.
Quanto aos órgãos públicos, despersonalizados mas, com prerrogativas próprias (Mesas de Câmaras Legislativas, Presidência de Tribunais, Chefias de Executivo e de Ministério Público, Presidências de Comissões Autônomas etc.), a jurisprudência é uniforme no reconhecimento de sua legitimidade para figurar nos polos ativo e passivo do mandado de segurança (não de ações comuns), restrito à atuação funcional e em defesa de suas atribuições institucionais. (MEIRELLES, Hely Lopes; WALD, Arnoldo; MENDES, Gilmar Ferreira. Mandado de Segurança e Ações Constitucionais. 36. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2014, pp. 28).
Nesse sentido decide o Supremo Tribunal Federal:
AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL. LEGITIMIDADE PARA RECORRER. CAPACIDADE PARA SER PARTE E ESTAR EM JUÍZO. ADI 1557. LEGITIMIDADE PARA A CAUSA CONCRETAMENTE APRECIADA. AUSÊNCIA. PRECEDENTES.
A corte pacificou entendimento de que certos órgãos materialmente despersonalizados, de estatura constitucional, possuem personalidade judiciária (capacidade para ser parte) ou mesmo, como no caso, capacidade processual (para estar em juízo). ADI 1557, rel. min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 18.06.2004.
Essa capacidade, que decorre do próprio sistema de freios e contrapesos, não exime o julgador de verificar a legitimidade ad causam do órgão despersonalizado, isto é, sua legitimidade para a causa concretamente apreciada.
Consoante a jurisprudência sedimentada nesta Corte, tal legitimidade existe quando o órgão despersonalizado, por não dispor de meios extrajudiciais eficazes para garantir seus direitos-função contra outra instância de Poder do Estado, necessita da tutela jurisdicional. Hipótese não configurada no caso.
Agravo regimental a que se nega provimento. (STF, Segunda Turma, RE 595176/DF AgR, relator Ministro Joaquim Barbosa, publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 6 de dezembro de 2010). [sem negrito no original]
[...] É de se observar que órgãos não personificados, como as Assembleias Legislativas, as Câmaras Municipais e os Tribunais de Contas (RTJ 69/475 – RT 274/748 – RT 303/392 – RDA 54/166 – RDA 56/269, v.g.), podem instituir e organizar as suas próprias Procuradorias para os efeitos acima referidos, notadamente para a defesa de suas prerrogativas institucionais, dispondo, para tanto, de capacidade processual (personalidade judiciária, na expressão de Victor Nunes Leal, ‘Problemas de Direito Público’, p. 424/439, 1960, Forense), embora destituídos de personalidade jurídica, pois, nesse contexto, tais órgãos estão formalmente integrados na estrutura institucional da entidade política (União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios), que se reveste, ela sim, de personalidade jurídica de direito público.
Não tem sentido, porém, outorgar-se, em processos distintos do mandado de segurança, do mandado de injunção, do ‘habeas data’, do ‘habeas corpus’ e, até mesmo, da reclamação, p. ex., a representação da própria pessoa jurídica de direito público à Procuradoria de um órgão não personificado, que se estrutura, como o Legislativo, no âmbito de qualquer dos Poderes dessa unidade da Federação.
Não é por outra razão que eu próprio tenho reconhecido a tais órgãos não personificados, com apoio na jurisprudência desta Corte, a possibilidade de estarem em juízo (capacidade processual ou ‘personalidade judiciária’) para a defesa de sua autonomia e de suas prerrogativas (Rcl 7.745-MC/MT; Rcl 7.759-MC/PB, v.g.), não lhes assistindo, porém, aptidão para atuarem em processos como representantes da própria pessoa jurídica de direito público a que se vinculam. (STF, decisão monocrática, Rcl 13715/MG, relator Ministro Celso de Mello, publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 8 de abril de 2013). [sem negrito no original]
O Superior Tribunal de Justiça consolidou igual entendimento:
A Câmara de Vereadores não possui personalidade jurídica, apenas personalidade judiciária, somente podendo demandar em juízo para defender os seus direitos institucionais. (verbete no 525 da Súmula da Jurisprudência Predominante no Superior Tribunal de Justiça, publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 27 de abril de 2015).
ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. CAMARA MUNICIPAL. LEGITIMIDADE. PASSIVA ‘AD CAUSAM’ DO MUNICIPIO.
Em sede de ação ordinária, compete ao município responder judicialmente pelos atos da câmara municipal.
Recurso conhecido e provido. (STJ, Quinta Turma, REsp 42358/PR, relator Ministro Cid Flaquer Scartezzini, publicado no Diário da Justiça em 4 de maio de 1998).
Acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, no qual ficou consignado no voto condutor que: “[...] ‘rematado despautério pretender que a defesa de prerrogativa de um poder – dentre o que insere-se a higidez do ato legislativo expedido pela Câmara Municipal – seja confiada ao ente maior, cuja representação incumbe ao chefe de outro poder, perante o qual não detém relação de subordinação’ [...]”, o Superior Tribunal de Justiça decidiu, na esteira do voto do relator Ministro Humberto Gomes de Barros, que:
No REsp. 25904, o saudoso Ministro Jesus Costa Lima, assinalou: ‘O Município é constituído ou gerido pelos Poderes Executivo e Legislativo, harmônicos e independentes entre si. Porém, quem os representa, em juízo, ativa e passivamente, segundo expressamente dispõe o art. 12, II, do Código de Processo Civil, é o Prefeito ou procurador constituído ou integrante dos quadros da administração pública da municipalidade.
A Câmara Municipal, sem nenhuma dúvida, tem capacidade postulatória, também ativa e passivamente, na defesa de suas prerrogativas institucionais, uma vez que é órgão autônomo da administração, a qual não se confunde com a capacidade de representar judicialmente o Município como pessoa jurídica.
Daí a legitimidade passiva do Município recorrente. (...)’
Na relatoria do REsp. 36.668, conduzi a Turma a entendimento assim resumido:
‘- No processo civil brasileiro, a legitimidade ad causam reserva-se, normalmente, as pessoas (físicas ou jurídicas). Na ação em que se argui nulidade de ato emanado de Câmara de Vereadores, a relação processual trava-se entre o autor e o Município. - (omissis).’
Na mesma ordem decidir, entre outros, os REsp's 94.397/Anselmo Santiago; 23.268/Demócrito Reinaldo; 199.885/Garcia Vieira; e, 25.307/José Dantas.
Dou provimento ao recurso.
O acórdão ficou assim ementado:
PROCESSO CIVIL – CÂMARA MUNICIPAL – PERSONALIDADE JURÍDICA – PERSONALIDADE JUDICIÁRIA – CAPACIDADE PROCESSUAL – LEGITIMIDADE AD CAUSAM.
- No processo civil brasileiro, a legitimidade ad causam reserva-se, normalmente, as pessoas (físicas ou jurídicas). Na ação em que se argui nulidade de ato emanado de Câmara de Vereadores, a relação processual trava-se entre o autor e o Município. (STJ, Primeira Turma, REsp 292080/SP, relator Ministro Humberto Gomes de Barros, publicado no Diário da Justiça em 19 de dezembro de 2002). [sem negrito no original]
Assim é, tanto que, em pretensão à anulação de ato de Tribunal de Justiça, por exemplo, na hipótese de imposição de sanção de aposentadoria compulsória a Magistrado, de não vitaliciamento etc., deve figurar no polo passivo o Estado, e não o Tribunal. Também, em pretensão pelo procedimento comum para anulação de ato do Conselho Nacional de Justiça, a ré é a União, não aquele.
Acerca dos direitos institucionais do órgão, o Professor José dos Santos Carvalho Filho ministra preciosa lição:
[...] O problema, porém, ocorre quando o conflito se instala entre os órgãos basilares das pessoas públicas, como, por exemplo, um conflito entre uma Assembleia Legislativa e o Executivo do Estado. Ou entre a Câmara Municipal e a Prefeitura. Ou, ainda, entre um Tribunal estadual e o Poder Executivo.
Tais conflitos têm como causa uma de duas ocorrências: 1a) violação de direitos subjetivo do órgão; 2a) invasão de sua competência por outro órgão.
Todos os órgãos fundamentais das pessoas públicas possuem direitos subjetivos contemplados na Constituição. O Chefe do Poder Executivo, por exemplo, tem o direito de deflagrar o processo legislativo em alguns casos (art. 61, § 1o, da CF). O legislativo e o Judiciário têm o direito de receber o duodécimo de seu crédito orçamentário até o dia 20 de cada mês (art. 168, CF). Na verdade, as competências atribuídas a esses órgãos correspondem aos direitos que a ordem jurídica lhes outorga. Por isso é que, havendo ofensa a seu direito ou invasão de sua competência, há de se lhes assegurar a oportunidade de pleitear a tutela do direito ou de sua competência.
9. Por tudo isso, seria de perguntar-se: qual a solução a ser adotada no caso desses conflitos?
Uma solução deve ser de logo afastada: a de admitir que a pessoa jurídica a que pertença o órgão figure no polo da relação processual. E a razão é simples. A se admitir tal solução, a mesma pessoa figuraria como autora e como ré no processo. É o caso em que a Câmara Municipal tem litígio com o Poder Executivo. Como ambos os órgãos pertencem ao mesmo Município, a ação seria movida por ele contra ele próprio. Logicamente isso beira ao absurdo.
Para não deixar os órgãos desprovidos de mecanismos de defesa contra ofensa de seus direitos ou invasão de sua competência, doutrina e jurisprudência têm assentado a solução de admitir que o órgão seja considerado como parte no processo, defendendo direito próprio contra o órgão que entende ser responsável pela ofensa. Em outras palavras: cada órgão, embora desprovido de personalidade jurídica própria, estaria dotado de personalidade judiciária, sendo, portanto, capaz de, por si mesmo, postular e defender-se em juízo.
Uma das situações mais conhecidas é a que consiste na invasão da competência de um por outro órgão da estrutura superior do Estado. Se tal ocorrer, o órgão (que pode ter representação própria) estará capacitado a ingressar em juízo na defesa de suas prerrogativas e competências.
Em pioneiro trabalho sobre o tema, publicado na Revista de Direito Administrativo, vol. 15 (jan/março, 1949, pág. 46), e reproduzido na obra ‘Problemas de Direito Público’ (Forense, pág. 424/439), VITOR NUNES LEAL já deixava assentado com toda a sua autoridade de publicista:
‘Parece-nos, data vênia, que é impossível negar certos direitos das câmaras municipais, reconhecidos em texto expresso das constituições estaduais e das chamadas leis orgânicas dos municípios. Não resta dúvidas de que a câmara de vereadores é apenas um órgão do município, incumbindo da função deliberativa na esfera local. Sendo, entretanto, um órgão independente do prefeito no nosso regime de divisão de poderes (que projeta suas consequências na própria esfera municipal), sua competência privativa envolve, necessariamente, direitos, que não pertencem individualmente aos vereadores, mas a toda a corporação de que fazem parte. Se o prefeito, por exemplo, viola esses direitos, não se pode conceber que não haja no ordenamento jurídico positivo do país um processo pelo qual a câmara dos vereadores possa reivindicar suas prerrogativas’.
A lição do saudoso publicista fala por si mesma. Se um determinado órgão público tem direitos conferidos pelo ordenamento jurídico, não se pode admitir que esse mesmo ordenamento não possua instrumento jurídico para a proteção de tais direitos. Afinal, ser titular do direito e não poder defendê-lo é o mesmo que não ter direito.
O instrumento de defesa, então, há de ser a ação judicial em que o órgão figure como parte autônoma, independentemente da pessoa a que pertença. É o órgão com personalidade judiciária. [...]. (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Personalidade Judiciária de Órgãos Públicos. Revista Eletrônica de Direito do Estado (REDE). Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Público, no. 11, julho/agosto/setembro, 2007. Disponível em:
acesso em: 10 de julho de 2016). [com itálico no original]
Essa compreensão é compartilhada pelo Supremo Tribunal Federal.
[...] na linha da jurisprudência iterativa desta corte, restringe a atribuição de capacidade processual ao órgão legislativo para a ‘defesa de sua autonomia e independência frente aos demais Poderes’.
[...]
Percebeu-se, em especial a partir da lúcida pena de Vitor Nunes Leal, que o ordenamento jurídico não dispunha de instrumentos suficientes para garantir plenamente aquele que é um dos princípios fundamentais de qualquer República moderna: a separação dos poderes.
Todos os chamados ‘Poderes do Estado’ possuem prerrogativas constitucionalmente asseguradas, sem as quais não seria possível efetivar, na prática, o que denominamos de ‘sistemas de freios e contrapesos’, tão útil à limitação do arbítrio.
Todavia, muitas vezes um dos poderes é sufocado por outro, em geral o Poder Executivo, cuja afinidade com a pessoa federativa – a única que poderia defender direitos em juízo – é mais direta. Evidentemente, se mantivéssemos as prerrogativas de cada poder na esfera exclusivamente política, admitiríamos, em alguns casos, a submissão de um perante outro. Isso ofenderia não só a separação dos poderes como também a supremacia da Constituição, pois é a própria Carta que institui as competências de cada qual.
Foi para sanar esse tipo de problema que essa Corte passou a entender que as prerrogativas constitucionalmente asseguradas aos Poderes do Estado traduzem direitos-função, sindicáveis no juízo competente. E disso decorreria o reconhecimento de sua personalidade judiciária. [...]. (STF, Segunda Turma, RE 595176/DF AgR, relator Ministro Joaquim Barbosa, publicado no Diário da Justiça em 6 de dezembro de 2010). [com negrito no original e acrescentado]
Dessa forma, por se cuidar de pressuposto indispensável ao processamento da nominada ação anulatória com pedido de tutela de urgência, qual seja a legitimidade passiva, não é admissível o deferimento de tutela provisória de urgência.
Essas, as razões por que recebo e determino o processamento do recurso, sem deferir, em antecipação de tutela, a pretensão recursal.
Intimem-se a agravada para que responda (Código de Processo Civil, artigo 1.019, II).
Após, à Procuradoria-Geral de Justiça.
Intimem-se.
Às providências.
Cuiabá, 4 de agosto de 2020.
Des. Luiz Carlos da Costa
Relator

Inteiro teor:
SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO — AGRAVO DE INSTRUMENTO No 1014735-43.2020.8.11.0000 — CLASSE 202 — CNJ — CÍVEL — COMARCA DE PORTO ALEGRE DO NORTE
AGRAVANTE: GASPAR DOMINGOS LAZARI;
AGRAVADA: CÂMARA DE VEREADORES DO MUNICÍPIO DE CONFRESA.
Vistos etc.
Agravo de instrumento, com pedido de antecipação de tutela da pretensão recursal, interposto por Gaspar Domingos Lazari contra a decisão que, em ação anulatória com pedido de tutela de urgência proposta contra a Câmara de Vereadores do Município de Confresa, indeferiu a tutela provisória de urgência.
Assegura que, nada obstante a sua prisão, “pretendia exercer sua defesa de forma pessoal, sendo que a suspensão do julgamento das contas era plenamente possível, uma vez que o Recorrente estava na eminência de ter sua prisão revogada pelas instâncias superiores, mormente por faltar justificativas plausíveis para a sua manutenção, como de fato ocorreu”.
Assevera que, há evidente violação ao contraditório e à ampla defesa, pelo que deve “ser anulado o decreto legislativo n.o 186/2019 que rejeitou a prestação de contas governamentais referentes ao exercício de 2016”.
Requer a antecipação de tutela da pretensão recursal para que seja suspenso os efeitos do “Decreto Legislativo Municipal no 186/2019, a fim de que restem ineficazes os corolários do julgamento das contas anuais de governo prestadas pelo Agravante (Exercício 2016) procedidas pela Câmara Legislativa de Confresa-MT”.
É o relatório.
Eis, no ponto de interesse, o teor da decisão:
[...] Assim, é imperioso reconhecer que a tomada de contas realizada pela Câmara Municipal, com o auxílio do Tribunal de Contas, se equipara a um processo administrativo, devendo, portando, submeter-se às formalidades e às garantias do contraditório e da ampla defesa, sendo que não se vislumbra cerceamento no presente caso, pois o chefe do executivo foi regularmente citado e intimado de todos os atos e teve a oportunidade de apresentar perante o legislativo dados suficientes de modo a tentar reverter a situação apresentada, através de seu procurador, tendo em vista que foi devidamente intimado da sessão de julgamento e encontrava-se recolhido à Cadeia Pública de Barra do Garças/MT à época.
Deste modo, se o autor foi regularmente citado e intimado de todos os atos e tinha ciência da data da sessão de julgamento das contas, há de se reconhecer que não houve prejuízo sofrido pela defesa, uma vez que, em que pese o autor estar encarcerado no período em questão, podia manifestar sua defesa através do procurador por ele constituído.
É correto afirmar que no processo para julgamento das contas prestadas pelo gestor público perante a Câmara Municipal deve-se garantir a plenitude da defesa, como a citação, publicidade, ampla produção de provas e argumentação técnica, além da intimação do chefe do executivo para todos os atos que antecedem ao julgamento, o que, em análise dos autos, foi devidamente respeitado.
Em face do exposto, verifico, em sede de cognição sumária, não estarem presentes os requisitos necessários para a concessão da tutela provisória de urgência, razão pela qual indefiro, ao menos nesse momento processual, o pedido liminar do autor. [...]. (Processo Judicial Eletrônico no 1000822-11.2020.8.11.0059, Primeira Instância, Id. 33891283, fls. 4/5).
A Câmara de Vereadores do Município de Confresa não está legitimada a figurar no polo passivo de pretensão pelo rito ordinário.
De fato, a Câmara de Vereadores é desprovida de personalidade jurídica e a judiciária somente se admite para a defesa de prerrogativas ou direitos próprios, já que a pessoa jurídica é o Município.
Quanto aos órgãos públicos, despersonalizados mas, com prerrogativas próprias (Mesas de Câmaras Legislativas, Presidência de Tribunais, Chefias de Executivo e de Ministério Público, Presidências de Comissões Autônomas etc.), a jurisprudência é uniforme no reconhecimento de sua legitimidade para figurar nos polos ativo e passivo do mandado de segurança (não de ações comuns), restrito à atuação funcional e em defesa de suas atribuições institucionais. (MEIRELLES, Hely Lopes; WALD, Arnoldo; MENDES, Gilmar Ferreira. Mandado de Segurança e Ações Constitucionais. 36. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2014, pp. 28).
Nesse sentido decide o Supremo Tribunal Federal:
AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL. LEGITIMIDADE PARA RECORRER. CAPACIDADE PARA SER PARTE E ESTAR EM JUÍZO. ADI 1557. LEGITIMIDADE PARA A CAUSA CONCRETAMENTE APRECIADA. AUSÊNCIA. PRECEDENTES.
A corte pacificou entendimento de que certos órgãos materialmente despersonalizados, de estatura constitucional, possuem personalidade judiciária (capacidade para ser parte) ou mesmo, como no caso, capacidade processual (para estar em juízo). ADI 1557, rel. min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 18.06.2004.
Essa capacidade, que decorre do próprio sistema de freios e contrapesos, não exime o julgador de verificar a legitimidade ad causam do órgão despersonalizado, isto é, sua legitimidade para a causa concretamente apreciada.
Consoante a jurisprudência sedimentada nesta Corte, tal legitimidade existe quando o órgão despersonalizado, por não dispor de meios extrajudiciais eficazes para garantir seus direitos-função contra outra instância de Poder do Estado, necessita da tutela jurisdicional. Hipótese não configurada no caso.
Agravo regimental a que se nega provimento. (STF, Segunda Turma, RE 595176/DF AgR, relator Ministro Joaquim Barbosa, publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 6 de dezembro de 2010). [sem negrito no original]
[...] É de se observar que órgãos não personificados, como as Assembleias Legislativas, as Câmaras Municipais e os Tribunais de Contas (RTJ 69/475 – RT 274/748 – RT 303/392 – RDA 54/166 – RDA 56/269, v.g.), podem instituir e organizar as suas próprias Procuradorias para os efeitos acima referidos, notadamente para a defesa de suas prerrogativas institucionais, dispondo, para tanto, de capacidade processual (personalidade judiciária, na expressão de Victor Nunes Leal, ‘Problemas de Direito Público’, p. 424/439, 1960, Forense), embora destituídos de personalidade jurídica, pois, nesse contexto, tais órgãos estão formalmente integrados na estrutura institucional da entidade política (União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios), que se reveste, ela sim, de personalidade jurídica de direito público.
Não tem sentido, porém, outorgar-se, em processos distintos do mandado de segurança, do mandado de injunção, do ‘habeas data’, do ‘habeas corpus’ e, até mesmo, da reclamação, p. ex., a representação da própria pessoa jurídica de direito público à Procuradoria de um órgão não personificado, que se estrutura, como o Legislativo, no âmbito de qualquer dos Poderes dessa unidade da Federação.
Não é por outra razão que eu próprio tenho reconhecido a tais órgãos não personificados, com apoio na jurisprudência desta Corte, a possibilidade de estarem em juízo (capacidade processual ou ‘personalidade judiciária’) para a defesa de sua autonomia e de suas prerrogativas (Rcl 7.745-MC/MT; Rcl 7.759-MC/PB, v.g.), não lhes assistindo, porém, aptidão para atuarem em processos como representantes da própria pessoa jurídica de direito público a que se vinculam. (STF, decisão monocrática, Rcl 13715/MG, relator Ministro Celso de Mello, publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 8 de abril de 2013). [sem negrito no original]
O Superior Tribunal de Justiça consolidou igual entendimento:
A Câmara de Vereadores não possui personalidade jurídica, apenas personalidade judiciária, somente podendo demandar em juízo para defender os seus direitos institucionais. (verbete no 525 da Súmula da Jurisprudência Predominante no Superior Tribunal de Justiça, publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 27 de abril de 2015).
ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. CAMARA MUNICIPAL. LEGITIMIDADE. PASSIVA ‘AD CAUSAM’ DO MUNICIPIO.
Em sede de ação ordinária, compete ao município responder judicialmente pelos atos da câmara municipal.
Recurso conhecido e provido. (STJ, Quinta Turma, REsp 42358/PR, relator Ministro Cid Flaquer Scartezzini, publicado no Diário da Justiça em 4 de maio de 1998).
Acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, no qual ficou consignado no voto condutor que: “[...] ‘rematado despautério pretender que a defesa de prerrogativa de um poder – dentre o que insere-se a higidez do ato legislativo expedido pela Câmara Municipal – seja confiada ao ente maior, cuja representação incumbe ao chefe de outro poder, perante o qual não detém relação de subordinação’ [...]”, o Superior Tribunal de Justiça decidiu, na esteira do voto do relator Ministro Humberto Gomes de Barros, que:
No REsp. 25904, o saudoso Ministro Jesus Costa Lima, assinalou: ‘O Município é constituído ou gerido pelos Poderes Executivo e Legislativo, harmônicos e independentes entre si. Porém, quem os representa, em juízo, ativa e passivamente, segundo expressamente dispõe o art. 12, II, do Código de Processo Civil, é o Prefeito ou procurador constituído ou integrante dos quadros da administração pública da municipalidade.
A Câmara Municipal, sem nenhuma dúvida, tem capacidade postulatória, também ativa e passivamente, na defesa de suas prerrogativas institucionais, uma vez que é órgão autônomo da administração, a qual não se confunde com a capacidade de representar judicialmente o Município como pessoa jurídica.
Daí a legitimidade passiva do Município recorrente. (...)’
Na relatoria do REsp. 36.668, conduzi a Turma a entendimento assim resumido:
‘- No processo civil brasileiro, a legitimidade ad causam reserva-se, normalmente, as pessoas (físicas ou jurídicas). Na ação em que se argui nulidade de ato emanado de Câmara de Vereadores, a relação processual trava-se entre o autor e o Município. - (omissis).’
Na mesma ordem decidir, entre outros, os REsp's 94.397/Anselmo Santiago; 23.268/Demócrito Reinaldo; 199.885/Garcia Vieira; e, 25.307/José Dantas.
Dou provimento ao recurso.
O acórdão ficou assim ementado:
PROCESSO CIVIL – CÂMARA MUNICIPAL – PERSONALIDADE JURÍDICA – PERSONALIDADE JUDICIÁRIA – CAPACIDADE PROCESSUAL – LEGITIMIDADE AD CAUSAM.
- No processo civil brasileiro, a legitimidade ad causam reserva-se, normalmente, as pessoas (físicas ou jurídicas). Na ação em que se argui nulidade de ato emanado de Câmara de Vereadores, a relação processual trava-se entre o autor e o Município. (STJ, Primeira Turma, REsp 292080/SP, relator Ministro Humberto Gomes de Barros, publicado no Diário da Justiça em 19 de dezembro de 2002). [sem negrito no original]
Assim é, tanto que, em pretensão à anulação de ato de Tribunal de Justiça, por exemplo, na hipótese de imposição de sanção de aposentadoria compulsória a Magistrado, de não vitaliciamento etc., deve figurar no polo passivo o Estado, e não o Tribunal. Também, em pretensão pelo procedimento comum para anulação de ato do Conselho Nacional de Justiça, a ré é a União, não aquele.
Acerca dos direitos institucionais do órgão, o Professor José dos Santos Carvalho Filho ministra preciosa lição:
[...] O problema, porém, ocorre quando o conflito se instala entre os órgãos basilares das pessoas públicas, como, por exemplo, um conflito entre uma Assembleia Legislativa e o Executivo do Estado. Ou entre a Câmara Municipal e a Prefeitura. Ou, ainda, entre um Tribunal estadual e o Poder Executivo.
Tais conflitos têm como causa uma de duas ocorrências: 1a) violação de direitos subjetivo do órgão; 2a) invasão de sua competência por outro órgão.
Todos os órgãos fundamentais das pessoas públicas possuem direitos subjetivos contemplados na Constituição. O Chefe do Poder Executivo, por exemplo, tem o direito de deflagrar o processo legislativo em alguns casos (art. 61, § 1o, da CF). O legislativo e o Judiciário têm o direito de receber o duodécimo de seu crédito orçamentário até o dia 20 de cada mês (art. 168, CF). Na verdade, as competências atribuídas a esses órgãos correspondem aos direitos que a ordem jurídica lhes outorga. Por isso é que, havendo ofensa a seu direito ou invasão de sua competência, há de se lhes assegurar a oportunidade de pleitear a tutela do direito ou de sua competência.
9. Por tudo isso, seria de perguntar-se: qual a solução a ser adotada no caso desses conflitos?
Uma solução deve ser de logo afastada: a de admitir que a pessoa jurídica a que pertença o órgão figure no polo da relação processual. E a razão é simples. A se admitir tal solução, a mesma pessoa figuraria como autora e como ré no processo. É o caso em que a Câmara Municipal tem litígio com o Poder Executivo. Como ambos os órgãos pertencem ao mesmo Município, a ação seria movida por ele contra ele próprio. Logicamente isso beira ao absurdo.
Para não deixar os órgãos desprovidos de mecanismos de defesa contra ofensa de seus direitos ou invasão de sua competência, doutrina e jurisprudência têm assentado a solução de admitir que o órgão seja considerado como parte no processo, defendendo direito próprio contra o órgão que entende ser responsável pela ofensa. Em outras palavras: cada órgão, embora desprovido de personalidade jurídica própria, estaria dotado de personalidade judiciária, sendo, portanto, capaz de, por si mesmo, postular e defender-se em juízo.
Uma das situações mais conhecidas é a que consiste na invasão da competência de um por outro órgão da estrutura superior do Estado. Se tal ocorrer, o órgão (que pode ter representação própria) estará capacitado a ingressar em juízo na defesa de suas prerrogativas e competências.
Em pioneiro trabalho sobre o tema, publicado na Revista de Direito Administrativo, vol. 15 (jan/março, 1949, pág. 46), e reproduzido na obra ‘Problemas de Direito Público’ (Forense, pág. 424/439), VITOR NUNES LEAL já deixava assentado com toda a sua autoridade de publicista:
‘Parece-nos, data vênia, que é impossível negar certos direitos das câmaras municipais, reconhecidos em texto expresso das constituições estaduais e das chamadas leis orgânicas dos municípios. Não resta dúvidas de que a câmara de vereadores é apenas um órgão do município, incumbindo da função deliberativa na esfera local. Sendo, entretanto, um órgão independente do prefeito no nosso regime de divisão de poderes (que projeta suas consequências na própria esfera municipal), sua competência privativa envolve, necessariamente, direitos, que não pertencem individualmente aos vereadores, mas a toda a corporação de que fazem parte. Se o prefeito, por exemplo, viola esses direitos, não se pode conceber que não haja no ordenamento jurídico positivo do país um processo pelo qual a câmara dos vereadores possa reivindicar suas prerrogativas’.
A lição do saudoso publicista fala por si mesma. Se um determinado órgão público tem direitos conferidos pelo ordenamento jurídico, não se pode admitir que esse mesmo ordenamento não possua instrumento jurídico para a proteção de tais direitos. Afinal, ser titular do direito e não poder defendê-lo é o mesmo que não ter direito.
O instrumento de defesa, então, há de ser a ação judicial em que o órgão figure como parte autônoma, independentemente da pessoa a que pertença. É o órgão com personalidade judiciária. [...]. (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Personalidade Judiciária de Órgãos Públicos. Revista Eletrônica de Direito do Estado (REDE). Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Público, no. 11, julho/agosto/setembro, 2007. Disponível em:
acesso em: 10 de julho de 2016). [com itálico no original]
Essa compreensão é compartilhada pelo Supremo Tribunal Federal.
[...] na linha da jurisprudência iterativa desta corte, restringe a atribuição de capacidade processual ao órgão legislativo para a ‘defesa de sua autonomia e independência frente aos demais Poderes’.
[...]
Percebeu-se, em especial a partir da lúcida pena de Vitor Nunes Leal, que o ordenamento jurídico não dispunha de instrumentos suficientes para garantir plenamente aquele que é um dos princípios fundamentais de qualquer República moderna: a separação dos poderes.
Todos os chamados ‘Poderes do Estado’ possuem prerrogativas constitucionalmente asseguradas, sem as quais não seria possível efetivar, na prática, o que denominamos de ‘sistemas de freios e contrapesos’, tão útil à limitação do arbítrio.
Todavia, muitas vezes um dos poderes é sufocado por outro, em geral o Poder Executivo, cuja afinidade com a pessoa federativa – a única que poderia defender direitos em juízo – é mais direta. Evidentemente, se mantivéssemos as prerrogativas de cada poder na esfera exclusivamente política, admitiríamos, em alguns casos, a submissão de um perante outro. Isso ofenderia não só a separação dos poderes como também a supremacia da Constituição, pois é a própria Carta que institui as competências de cada qual.
Foi para sanar esse tipo de problema que essa Corte passou a entender que as prerrogativas constitucionalmente asseguradas aos Poderes do Estado traduzem direitos-função, sindicáveis no juízo competente. E disso decorreria o reconhecimento de sua personalidade judiciária. [...]. (STF, Segunda Turma, RE 595176/DF AgR, relator Ministro Joaquim Barbosa, publicado no Diário da Justiça em 6 de dezembro de 2010). [com negrito no original e acrescentado]
Dessa forma, por se cuidar de pressuposto indispensável ao processamento da nominada ação anulatória com pedido de tutela de urgência, qual seja a legitimidade passiva, não é admissível o deferimento de tutela provisória de urgência.
Essas, as razões por que recebo e determino o processamento do recurso, sem deferir, em antecipação de tutela, a pretensão recursal.
Intimem-se a agravada para que responda (Código de Processo Civil, artigo 1.019, II).
Após, à Procuradoria-Geral de Justiça.
Intimem-se.
Às providências.
Cuiabá, 4 de agosto de 2020.
Des. Luiz Carlos da Costa
Relator