Tribunal: TJMT
Processo: 1020536-37.2020.8.11.0000
Classe: Cível
Órgão julgador: LUIZ CARLOS DA COSTA
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2020-10-06
Data de publicação: 2020-10-06

Ementa:
SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO — AGRAVO DE INSTRUMENTO No 1020536-37.2020.8.11.0000 — CLASSE 202 — CNJ — CÍVEL — COMARCA DE RONDONÓPOLIS
AGRAVANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO;
AGRAVADOS: PERCIVAL SANTOS MUNIZ, FUNDAÇÃO DE APOIO AO ENSINO SUPERIOR PÚBLICO ESTADUAL e MARCELO GERALDO COUTINHO HORN.
Vistos etc.
Agravo de instrumento, com pedido de antecipação de tutela da pretensão recursal, interposto pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra a decisão que, em ação civil pública de responsabilidade por ato de improbidade administrativa c/c pedido de tutela provisória de indisponibilidade de bens proposta contra Percival Santos Muniz, Fundação de Apoio ao Ensino Superior Público Estadual e Marcelo Geraldo Coutinho Horn, indeferiu a medida de indisponibilidade de bens dos agravados.
Assegura que, os agravados, “os quais numa atuação de gravíssimo desperdício de dinheiro público, celebraram a ilícita terceirização de pessoal, pagando, além dos salários dos contratados, uma altíssima taxa administrativa no valor de R$ 1.154.996,76 a título de ‘despesas administrativas’ em favor da entidade privada requerida e seu Diretor-Geral réu, configurando prejuízo ao erário e violação aos princípios basilares da administração pública.”.
Assevera que a celebração do convênio teve por finalidade “a contratação precária de mais de cento e treze (113) servidores temporários, sem concurso público, em manifesta e flagrante desobediência à admissão impessoal e republicana determinada pela Constituição Federal”.
Afiança que “é evidente o dano ao erário, diante do pagamento de R$ 1.154.996,76 (não atualizado), em taxa administrativa a favor dos recorridos privados Fundação de Apoio ao Ensino Superior Público Estadual (FAESPE) e Marcelo Geraldo Coutinho Horn, os quais estavam atuando em conluio com o Prefeito na época, o recorrido Percival Santos Muniz”.
Requer a antecipação de tutela da pretensão recursal para que seja decretada a indisponibilidade de bens dos agravados.
É o relatório.
Eis, no ponto de interesse, o teor da decisão:
[...] No caso, em que pesem os argumentos expendidos pelo representante do Ministério Público, tenho como ausentes os requisitos que me possibilitam deferir, em sede de convicção sumária, a tutela inicial ora pleiteada.
Com efeito, os elementos probatórios trazidos ao processo não permitem afirmar com evidências de que houve lesão ou dano ao erário público, pelo menos nesta fase inicial, em razão do Convênio no 01/2015, celebrado pelo requerido Percival Muniz com a Universidade do Estado de Mato Grosso - UNEMAT, que tinha como interveniente a requerida Fundação de Apoio ao Ensino Superior Público Estadual - FAESPE, então administrada pelo terceiro requerido, Marcelo Geraldo Coutinho Horn.
Registra-se que é imperiosa a demonstração cabal do dano ao erário para fins de ressarcimento e, para tanto, a questão deverá ser devidamente analisada com a instrução processual, mostrando-se prudente o contraditório neste momento processual.
Por tal razão, impõe-se indeferir a medida de indisponibilidade dos bens, sem prejuízo, porém, de que este juízo venha a apreciar eventuais requerimentos lastreados em elementos novos ensejadores da alteração da instrução processual.
[...]
Com essas considerações, indefiro o pedido de indisponibilidade de bens formulado pelo representante do Ministério Público. [...]. (Processo Judicial Eletrônico no 1017198-46.2020.8.11.0003, Primeira Instância, Id. 38357934, fls. 2/3).
A conduta ímproba imputada aos agravados estaria configurada em razão de ter ocorrido desvio de finalidade no convênio firmado entre o Município de Rondonópolis e a Universidade do Estado de Mato Grosso, com a participação de Fundação de Apoio ao Ensino Superior Público Estadual, em razão da terceirização de atividades atribuídas a servidores efetivos.
[...] Pois bem, referido convênio, em síntese, teria por objetivo a realização de estudos, pesquisas e produção de informações, para garantir uma melhor efetividade das políticas públicas do Município de Rondonópolis voltadas à sua população.
Todavia, o que se observa nos autos, com a prestação de contas efetuada ao final do convênio ora combatido, é que o mesmo produziu tão somente um ‘estudo’ padronizado e de alcance meramente genérico e sem qualquer proveito prático à Municipalidade e sobretudo ao povo rondonopolitano, tendo na realidade, contribuído apenas para disfarçar o desvio de recursos públicos, com a contratação precária de mais de cento e treze (113) servidores temporários, sem concurso público, em manifesta e flagrante desobediência à admissão impessoal e republicana determinada pela Constituição Federal. [...]. (Processo Judicial Eletrônico no 1017198-46.2020.8.11.0003, Primeira Instância, Id. 37488832, fls. 5).
A celebração de convênio entre o Município de Rondonópolis e a Universidade do Estado de Mato Grosso, com a participação de Fundação de Apoio ao Ensino Superior Público Estadual foi autorizada pela Lei do Município de Rondonópolis no 8.341, de 30 de janeiro de 2015, com a finalidade de elaboração e execução de diretrizes indispensáveis à modernização e educação corporativa no âmbito dos órgãos da Administração Direta do Município de Rondonópolis (artigo 1o).
Firmou-se, então, em 5 de fevereiro de 2015, o convênio no 1/2015, cujo objeto é o seguinte:
[...] Capítulo I – Objeto
Cláusula Primeira – Do Objeto – O objeto deste documento é celebrar Convênio com a Universidade do Estado de Mato Grosso – UNEMAT, tendo como Interveniente/Anuente a Fundação de Apoio ao Ensino Superior Público Estadual – FAESPE, para auxiliar e apoiar projetos de fortalecimento das Políticas Públicas, mediante o Aperfeiçoamento de Métodos e Técnicas de Gestão com Prioridade às Diretrizes Emanadas do Plano Estratégico – Programa de Desenvolvimento Interinstitucional Integrado – PDI, nas Secretarias das áreas finalísticas e das áreas meios, de acordo com o Plano de Trabalho aprovado pelos partícipes e que integra o presente instrumento, independentemente de transcrição (Anexo I). [...]
Anexo I
[...]
Identificação do Objeto
[...]
2. Objetivo Geral:
Contribuir para o alcance dos objetivos estratégicos relativos à efetividade das políticas públicas municipais, mediante o assessoramento metodológico, desenvolvimento de pesquisas, diagnósticos, consultorias, cursos, seminários e outros eventos em especial as atividades de apoio aos processos de trabalho para atender a Prefeitura de Rondonópolis, bem como a realização de projetos envolvendo parcerias na área de desenvolvimento institucional. [...]. (Processo Judicial Eletrônico no 1017198-46.2020.8.11.0003, Primeira Instância, Id. 37488833, fls. 13/32).
A agravada Fundação de Apoio ao Ensino Superior Público Estadual, a pretexto de auxiliar a implementação do Programa de Desenvolvimento Institucional Integrado – PDI instituído pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, teria contratado pessoal para exercer, em caráter temporário, atividades atribuídas a servidores do Município de Rondonópolis, a evidenciar a existência de desvio de finalidade do convênio no 1/2015.
No inquérito civil, as testemunhas Tania Neves Mangabeira e Bianca Mendes de Moura, contratadas pela agravada, declararam:
[...] Que a depoente confirma que foi uma das contratadas pelo convênio da FAESPE para trabalhar perante a Prefeitura Municipal de Rondonópolis, tendo iniciado seu vínculo entre março e abril do ano de 2015, imediatamente após o término do seu contrato com a empresa Rodorapido, permanecendo como contadora da FAESPE até novembro de 2016; Que trabalhou lotada na Secretaria Municipal de Receita exercendo o trabalho de contadora, função na qual essencialmente fiscalizava o cumprimento das obrigações assessórias (sic) pelas empresas contribuintes do ICMS para fins de arrecadação do valor adicional; Que a depoente se recorda que ao iniciar o seu trabalho na Prefeitura tiveram uma reunião com o pessoal a FAESPE, cujo nome não se recorda, e passaram algumas orientações e dessas orientações se recorda apenas da relativa sobre como preencher o relatório mensal que ao final de cada mês devia ser enviado à FAESPE; Que este relatório ao final do mês trabalhado era um relatório padrão que recebia da FAESPE e que os contratados preenchiam para posterior devolução; Que a depoente tinha como chefe imediato o seu gerente de departamento na Secretaria Municipal de Receita, mais especificamente o Departamento do Índice de Participação do Município – IPM no ICMS; Que com relação a sua rotina de trabalho a depoente se reportava sempre ao seu Gerente e ao pessoal da Secretaria Municipal de Receita, não se reportava diretamente para o pessoal da FAESPE; [...]. (declaração de Tania Neves Mangabeira, Processo Judicial Eletrônico no 1017198-46.2020.8.11.0003, Primeira Instância, Id. 37888034, fls. 109). [sem negrito no original]
[...] Que a depoente confirma que trabalhou como contratada do convênio da FAESP (sic) na Prefeitura Municipal de Rondonópolis, e ao que se recorda durante o período de março de 2015 a outubro de 2016; Que atuava especificamente lotada na Secretaria Municipal de Receita e se recorda que no mesmo período existia aproximadamente cinco pessoas ali trabalho mediante o referido convênio; Que desempenhava atividades administrativas da Secretaria, auxiliando administrativamente o trabalho dos fiscais; [...] Que a depoente era subordinada diretamente ao seu chefe de departamento na Secretaria Municipal de Receita, ou seja, recebia ordens diretamente naquela Secretaria Municipal; Que nesse período de contratação não recebeu ordens direta de qualquer diretor da FAESP (sic); Que nem sequer conheceu qualquer diretor da FAESP (sic) neste período; Que a depoente foi contratada pelo convênio e posteriormente seu contrato foi prorrogado, e em ambas as situações os contratos eram levados na própria Secretaria Municipal de Receita para que os contratados assinassem; Que a depoente nunca teve a necessidade de se deslocar até a sede da FAESP (sic) em Cáceres; Que a depoente não sabe dizer se existia algum escritório da FAESP (sic) em Rondonópolis, ‘acreditando que não’, pois nunca foi convocada para comparecimento em qualquer escritório da entidade; [...]. (declaração de Bianca Mendes de Moura, Processo Judicial Eletrônico no 1017198-46.2020.8.11.0003, Primeira Instância, Id. 37888034, fls. 111). [sem negrito no original]
Nada obstante a citada testemunha indicar a existência de outros contratados em idêntica situação, a quantidade de contratações é questão a ser esclarecida na fase instrutória.
Assim, constata-se que o convênio teria por finalidade a terceirização de atividades atribuídas a servidores efetivos do Município de Rondonópolis.
Portanto, nesta fase de cognição não exauriente, pode-se afirmar a presença de indícios suficientes da prática de atos de improbidade administrativa, a evidenciar a presença da fumaça do bom direito.
Pontuo, por necessário, que o dano ao erário decorreria do pagamento de despesas administrativas em benefício da agravada Fundação de Apoio ao Ensino Superior Público Estadual, no montante de R$ 1.154.996,76: um milhão cento e cinquenta e quatro mil novecentos e noventa e seis reais e setenta e seis centavos.
Quanto à indisponibilidade de bens, a Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992, no artigo 7o, dispõe sobre a tutela de urgência consistente na indisponibilidade de bens, cuja natureza é de cautelar e tem por finalidade impedir a quem é atribuída a prática de ato ímprobo, que causa prejuízo ao erário, se desfaça do seu patrimônio material, e, ao final, o ressarcimento do dano não se concretize, logo pode ser decretada antes do recebimento da inicial, decidiu o Superior Tribunal de Justiça:
[...] O Superior Tribunal de Justiça tem entendimento consolidado segundo o qual a decretação de indisponibilidade de bens é possível mesmo antes do recebimento da inicial da ação civil pública de improbidade administrativa, podendo ser lastreada em documentos ainda não submetidos ao contraditório, não havendo necessidade de prévia manifestação do acusado. [...]. (STJ, Primeira Turma, AgInt no REsp 1630633/SC, relator Ministra Regina Helena Costa, publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 10 de novembro de 2017). [sem negrito no original]
[...] 2. Esta Corte Superior firmou entendimento de que a indisponibilidade dos bens não está condicionada à comprovação de que o réu esteja dilapidando seu patrimônio, ou na iminência de fazê-lo, tendo em vista que o periculum in mora encontra-se implícito no comando normativo do art. 7o da LIA.
3. O deferimento dessa medida não está condicionado ao recebimento da exordial e à prévia manifestação do réu. [...]. (STJ, Segunda turma, AgInt no AREsp 1045364/MS, relator Ministro Og Fernandes, publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 25 de agosto de 2017). [sem negrito no original]
Afinal de contas, a medida é consequência lógica do ato ímprobo que causou lesão ao patrimônio público, por força do disposto no artigo 37, § 4o, da Constituição da República Federativa do Brasil, que preceitua: “os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”.
[...] 3. A Corte de origem afirmou que mantinha a decretação da indisponibilidade de bens, diante ‘dos indícios de participação da agravante no suposto esquema engendrado’ (fl. 751, grifo acrescentado).
4. Esclareça-se que não há como fugir ao decreto da indisponibilidade, uma vez que, estando dispensada a prova da dilapidação patrimonial ou de sua iminência, o registro da presença do fumus boni iuris é suficiente para autorizar a medida constritiva.
5. É firme o entendimento no STJ de que a decretação de indisponibilidade dos bens não se condiciona à comprovação de dilapidação efetiva ou iminente de patrimônio, porquanto visa, justamente, a evitar dilapidação patrimonial futura. Nesse sentido: Recurso Especial Repetitivo 1.366.721/BA, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Rel. p/ Acórdão Ministro Og Fernandes, Primeira Seção, DJe 19.9.2014; AgRg no REsp 1.314.088/DF, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, DJe 27.6.2014; AgRg no REsp 1.407.616/SC, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 2.5.2014; AgRg no AREsp 287.242/MG, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 13.11.2013; AgRg no REsp 1.375.481/CE, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 2.5.2014; AgRg no REsp 1.414.569/BA, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 13.5.2014; REsp 1.417.942/PB, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 16/12/2013; AgRg no AREsp 415.405/SP, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 11.12.2013; AgRg nos EREsp 1.315.092/RJ, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Primeira Seção, DJe 7.6.2013; AgRg no AgRg no REsp 1.328.769/BA, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 20.8.2013; REsp 1.319.583/MT, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 20.8.2013; AgRg no AREsp 144.195/SP, Rel. Ministro Castro Meira, Segunda Turma, DJe 9/4/2013; AgRg no AREsp 133.243/MT, Rel. Ministro Castro Meira, Segunda Turma, DJe 24.5.2012; AgRg no REsp 1.312.389/PA, Rel. Ministro Arnaldo Esteves Lima, Primeira Turma, DJe 14.3.2013; AgRg no AREsp 197.901/DF, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira Turma, DJe 6.9.2012; AgRg no AREsp 188.986/MG, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira Turma, DJe 24.9.2012; AgRg nos EDcl no REsp 1.271.045/PR, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe 12.9.2012; REsp 1.373.705/MG, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 25/9/2013; REsp 1.319.484/SP, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 20.6.2014, REsp 1.304.148/MG, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 9.5.2013, e REsp 1.308.512/MT, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 1o.8.2013.
6. Ademais, alterar o entendimento firmado pelo Tribunal de origem demanda reexame dos elementos fático-probatórios dos autos, o que é inviável em Recurso Especial, diante do óbice da Súmula 7/STJ.
7. Dessume-se que o acórdão recorrido está em sintonia com o atual entendimento deste Tribunal Superior, razão pela qual não merece prosperar a irresignação. Incide, in casu, o princípio estabelecido na Súmula 83/STJ. [...]. (STJ, Segunda Turma, REsp 1653591/MT, relator Ministro Herman Benjamin, publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 30 de junho de 2017). [com itálico no original]
Frise-se que, quanto ao caráter da obrigação de ressarcir, por se tratar de ato ilícito, é solidária, consoante firme jurisprudência. Além disso, o Código Civil dispõe no artigo 942, cabeça que “Os bens do responsável pela ofensa ou violação do direito de outrem ficam sujeitos à reparação do dano causado; e, se a ofensa tiver mais de um autor, todos responderão solidariamente pela reparação.”.
ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CAUTELAR DE INDISPONIBILIDADE DOS BENS DO PROMOVIDO. POSSIBILIDADE DE DEFERIMENTO DA MEDIDA ANTES DO RECEBIMENTO DA INICIAL. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA ATÉ A INSTRUÇÃO FINAL DO FEITO. INCIDÊNCIA TAMBÉM SOBRE BENS ADQUIRIDOS ANTES DA CONDUTA ÍMPROBA.
1. A jurisprudência desta Corte é no sentido de que a decretação da indisponibilidade e do sequestro de bens em ação de improbidade administrativa é possível antes do recebimento da ação. Precedentes: AgRg no AREsp 671281/BA, Rel. Min. Olindo Menezes (Desembargador Convocado do TRF 1a Região), Primeira Turma, DJe 15/09/2015; AgRg no REsp 1317653/SP, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 13/03/2013; AgRg no AREsp 20853 / SP, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 29/06/2012.
2. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça orienta-se no sentido de que, ‘nos casos de improbidade administrativa, a responsabilidade é solidária até, ao menos, a instrução final do feito em que se poderá delimitar a quota de responsabilidade de cada agente para o ressarcimento’. Precedentes: MC 15.207/RJ, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 10/02/2012.
3. A jurisprudência do STJ conclui pela possibilidade de a indisponibilidade recair sobre bens adquiridos antes do fato descrito na inicial. Precedentes: REsp 1301695/RS, Rel. Min. Olindo Menezes (Desembargador Convocado do TRF 1a Região), Primeira Turma, DJe 13/10/2015; EDcl no AgRg no REsp 1351825/BA, Rel. Min. Og Fernandes, Segunda Turma, DJe 14/10/2015.
4. Agravo regimental não provido. (STJ, Primeira Turma, AgRg no AREsp 698259/CE, relator Ministro Benedito Gonçalves, publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 4 de dezembro de 2015).
Por outro lado, a questão atinente à possibilidade de inclusão do valor de eventual multa civil na medida de indisponibilidade de bens, foi submetida a julgamento pelo Superior Tribunal de Justiça, sob o rito do artigo 1.036 do Código de Processo Civil.
DIREITO SANCIONADOR. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. DEFINIÇÃO SE É POSSÍVEL INCLUIR OU NÃO O VALOR DE EVENTUAL MULTA CIVIL NO DECRETO DE INDISPONIBILIDADE DE BENS NAS AÇÕES DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATO DE AFETAÇÃO AO RITO DOS REPETITIVOS PELO COLEGIADO DA PRIMEIRA SEÇÃO DO STJ. OBSERVÂNCIA DO ART. 1.036, § 5o. DO CÓDIGO FUX E DOS ARTS. 256-E, II, E 256-I DO RI/STJ. SUSPENSÃO DOS FEITOS EM SEGUNDO GRAU DE JURISDIÇÃO.
1. Delimitação da tese: definir se é possível - ou não - a inclusão do valor de eventual multa civil na medida de indisponibilidade de bens decretada na ação de improbidade administrativa, inclusive naquelas demandas ajuizadas com esteio na alegada prática de conduta prevista no art. 11 da Lei 8.429/1992, tipificador da ofensa aos princípios nucleares administrativos.
2. Recurso Especial afetado ao rito do art. 1.036 e seguintes do Código Fux (arts. 256-E, II e 256-I do RISTJ). (STJ, Primeira Seção, ProAfR no REsp 1862792/PR, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, julgamento em 16 de junho de 2020, publicado no Diário da Justiça Eletrônico na data de 26 de junho de 2020).
Na proclamação do resultado do julgamento, consignou-se: “acordam os Ministros da Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça, na conformidade dos votos e das notas taquigráficas a seguir, por unanimidade, afetar o processo ao rito dos recursos repetitivos (RISTJ, art. 257-C) e, por maioria, suspender a tramitação de processos em todo território nacional, inclusive que tramitem nos juizados especiais, conforme proposta do Sr. Ministro Relator.”. [sem negrito no original]
Assim, entendo que melhor se aparenta não incluir por ora a multa civil até o julgamento dos recursos representativos da controvérsia, recursos especiais nos 1862792/PR e 1862797/PR (Tema no 1055), no Superior Tribunal de Justiça.
Dessa forma, a medida de indisponibilidade de bens deve, a princípio, limitar-se ao valor do dano, em tese, causado ao erário, no montante de R$ 1.154.996,76: um milhão cento e cinquenta e quatro mil novecentos e noventa e seis reais e setenta e seis centavos.
Essas, as razões por que defiro, em antecipação de tutela, a pretensão recursal para determinar a indisponibilidade de bens dos agravados, no montante de R$ 1.154.996,76: um milhão cento e cinquenta e quatro mil novecentos e noventa e seis reais e setenta e seis centavos, a ser efetivada em Primeira Instância.
Comuniquem-se o Juízo (Código de Processo Civil, artigo 1.019, I, parte final) e intimem-se os agravados para que respondam (Código de Processo Civil, artigo 1.019, II).
Após, à Procuradoria-Geral de Justiça.
Intimem-se.
Às providências.
Cuiabá, 6 de outubro de 2020.
Des. Luiz Carlos da Costa
Relator

Inteiro teor:
SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO — AGRAVO DE INSTRUMENTO No 1020536-37.2020.8.11.0000 — CLASSE 202 — CNJ — CÍVEL — COMARCA DE RONDONÓPOLIS
AGRAVANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO;
AGRAVADOS: PERCIVAL SANTOS MUNIZ, FUNDAÇÃO DE APOIO AO ENSINO SUPERIOR PÚBLICO ESTADUAL e MARCELO GERALDO COUTINHO HORN.
Vistos etc.
Agravo de instrumento, com pedido de antecipação de tutela da pretensão recursal, interposto pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra a decisão que, em ação civil pública de responsabilidade por ato de improbidade administrativa c/c pedido de tutela provisória de indisponibilidade de bens proposta contra Percival Santos Muniz, Fundação de Apoio ao Ensino Superior Público Estadual e Marcelo Geraldo Coutinho Horn, indeferiu a medida de indisponibilidade de bens dos agravados.
Assegura que, os agravados, “os quais numa atuação de gravíssimo desperdício de dinheiro público, celebraram a ilícita terceirização de pessoal, pagando, além dos salários dos contratados, uma altíssima taxa administrativa no valor de R$ 1.154.996,76 a título de ‘despesas administrativas’ em favor da entidade privada requerida e seu Diretor-Geral réu, configurando prejuízo ao erário e violação aos princípios basilares da administração pública.”.
Assevera que a celebração do convênio teve por finalidade “a contratação precária de mais de cento e treze (113) servidores temporários, sem concurso público, em manifesta e flagrante desobediência à admissão impessoal e republicana determinada pela Constituição Federal”.
Afiança que “é evidente o dano ao erário, diante do pagamento de R$ 1.154.996,76 (não atualizado), em taxa administrativa a favor dos recorridos privados Fundação de Apoio ao Ensino Superior Público Estadual (FAESPE) e Marcelo Geraldo Coutinho Horn, os quais estavam atuando em conluio com o Prefeito na época, o recorrido Percival Santos Muniz”.
Requer a antecipação de tutela da pretensão recursal para que seja decretada a indisponibilidade de bens dos agravados.
É o relatório.
Eis, no ponto de interesse, o teor da decisão:
[...] No caso, em que pesem os argumentos expendidos pelo representante do Ministério Público, tenho como ausentes os requisitos que me possibilitam deferir, em sede de convicção sumária, a tutela inicial ora pleiteada.
Com efeito, os elementos probatórios trazidos ao processo não permitem afirmar com evidências de que houve lesão ou dano ao erário público, pelo menos nesta fase inicial, em razão do Convênio no 01/2015, celebrado pelo requerido Percival Muniz com a Universidade do Estado de Mato Grosso - UNEMAT, que tinha como interveniente a requerida Fundação de Apoio ao Ensino Superior Público Estadual - FAESPE, então administrada pelo terceiro requerido, Marcelo Geraldo Coutinho Horn.
Registra-se que é imperiosa a demonstração cabal do dano ao erário para fins de ressarcimento e, para tanto, a questão deverá ser devidamente analisada com a instrução processual, mostrando-se prudente o contraditório neste momento processual.
Por tal razão, impõe-se indeferir a medida de indisponibilidade dos bens, sem prejuízo, porém, de que este juízo venha a apreciar eventuais requerimentos lastreados em elementos novos ensejadores da alteração da instrução processual.
[...]
Com essas considerações, indefiro o pedido de indisponibilidade de bens formulado pelo representante do Ministério Público. [...]. (Processo Judicial Eletrônico no 1017198-46.2020.8.11.0003, Primeira Instância, Id. 38357934, fls. 2/3).
A conduta ímproba imputada aos agravados estaria configurada em razão de ter ocorrido desvio de finalidade no convênio firmado entre o Município de Rondonópolis e a Universidade do Estado de Mato Grosso, com a participação de Fundação de Apoio ao Ensino Superior Público Estadual, em razão da terceirização de atividades atribuídas a servidores efetivos.
[...] Pois bem, referido convênio, em síntese, teria por objetivo a realização de estudos, pesquisas e produção de informações, para garantir uma melhor efetividade das políticas públicas do Município de Rondonópolis voltadas à sua população.
Todavia, o que se observa nos autos, com a prestação de contas efetuada ao final do convênio ora combatido, é que o mesmo produziu tão somente um ‘estudo’ padronizado e de alcance meramente genérico e sem qualquer proveito prático à Municipalidade e sobretudo ao povo rondonopolitano, tendo na realidade, contribuído apenas para disfarçar o desvio de recursos públicos, com a contratação precária de mais de cento e treze (113) servidores temporários, sem concurso público, em manifesta e flagrante desobediência à admissão impessoal e republicana determinada pela Constituição Federal. [...]. (Processo Judicial Eletrônico no 1017198-46.2020.8.11.0003, Primeira Instância, Id. 37488832, fls. 5).
A celebração de convênio entre o Município de Rondonópolis e a Universidade do Estado de Mato Grosso, com a participação de Fundação de Apoio ao Ensino Superior Público Estadual foi autorizada pela Lei do Município de Rondonópolis no 8.341, de 30 de janeiro de 2015, com a finalidade de elaboração e execução de diretrizes indispensáveis à modernização e educação corporativa no âmbito dos órgãos da Administração Direta do Município de Rondonópolis (artigo 1o).
Firmou-se, então, em 5 de fevereiro de 2015, o convênio no 1/2015, cujo objeto é o seguinte:
[...] Capítulo I – Objeto
Cláusula Primeira – Do Objeto – O objeto deste documento é celebrar Convênio com a Universidade do Estado de Mato Grosso – UNEMAT, tendo como Interveniente/Anuente a Fundação de Apoio ao Ensino Superior Público Estadual – FAESPE, para auxiliar e apoiar projetos de fortalecimento das Políticas Públicas, mediante o Aperfeiçoamento de Métodos e Técnicas de Gestão com Prioridade às Diretrizes Emanadas do Plano Estratégico – Programa de Desenvolvimento Interinstitucional Integrado – PDI, nas Secretarias das áreas finalísticas e das áreas meios, de acordo com o Plano de Trabalho aprovado pelos partícipes e que integra o presente instrumento, independentemente de transcrição (Anexo I). [...]
Anexo I
[...]
Identificação do Objeto
[...]
2. Objetivo Geral:
Contribuir para o alcance dos objetivos estratégicos relativos à efetividade das políticas públicas municipais, mediante o assessoramento metodológico, desenvolvimento de pesquisas, diagnósticos, consultorias, cursos, seminários e outros eventos em especial as atividades de apoio aos processos de trabalho para atender a Prefeitura de Rondonópolis, bem como a realização de projetos envolvendo parcerias na área de desenvolvimento institucional. [...]. (Processo Judicial Eletrônico no 1017198-46.2020.8.11.0003, Primeira Instância, Id. 37488833, fls. 13/32).
A agravada Fundação de Apoio ao Ensino Superior Público Estadual, a pretexto de auxiliar a implementação do Programa de Desenvolvimento Institucional Integrado – PDI instituído pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, teria contratado pessoal para exercer, em caráter temporário, atividades atribuídas a servidores do Município de Rondonópolis, a evidenciar a existência de desvio de finalidade do convênio no 1/2015.
No inquérito civil, as testemunhas Tania Neves Mangabeira e Bianca Mendes de Moura, contratadas pela agravada, declararam:
[...] Que a depoente confirma que foi uma das contratadas pelo convênio da FAESPE para trabalhar perante a Prefeitura Municipal de Rondonópolis, tendo iniciado seu vínculo entre março e abril do ano de 2015, imediatamente após o término do seu contrato com a empresa Rodorapido, permanecendo como contadora da FAESPE até novembro de 2016; Que trabalhou lotada na Secretaria Municipal de Receita exercendo o trabalho de contadora, função na qual essencialmente fiscalizava o cumprimento das obrigações assessórias (sic) pelas empresas contribuintes do ICMS para fins de arrecadação do valor adicional; Que a depoente se recorda que ao iniciar o seu trabalho na Prefeitura tiveram uma reunião com o pessoal a FAESPE, cujo nome não se recorda, e passaram algumas orientações e dessas orientações se recorda apenas da relativa sobre como preencher o relatório mensal que ao final de cada mês devia ser enviado à FAESPE; Que este relatório ao final do mês trabalhado era um relatório padrão que recebia da FAESPE e que os contratados preenchiam para posterior devolução; Que a depoente tinha como chefe imediato o seu gerente de departamento na Secretaria Municipal de Receita, mais especificamente o Departamento do Índice de Participação do Município – IPM no ICMS; Que com relação a sua rotina de trabalho a depoente se reportava sempre ao seu Gerente e ao pessoal da Secretaria Municipal de Receita, não se reportava diretamente para o pessoal da FAESPE; [...]. (declaração de Tania Neves Mangabeira, Processo Judicial Eletrônico no 1017198-46.2020.8.11.0003, Primeira Instância, Id. 37888034, fls. 109). [sem negrito no original]
[...] Que a depoente confirma que trabalhou como contratada do convênio da FAESP (sic) na Prefeitura Municipal de Rondonópolis, e ao que se recorda durante o período de março de 2015 a outubro de 2016; Que atuava especificamente lotada na Secretaria Municipal de Receita e se recorda que no mesmo período existia aproximadamente cinco pessoas ali trabalho mediante o referido convênio; Que desempenhava atividades administrativas da Secretaria, auxiliando administrativamente o trabalho dos fiscais; [...] Que a depoente era subordinada diretamente ao seu chefe de departamento na Secretaria Municipal de Receita, ou seja, recebia ordens diretamente naquela Secretaria Municipal; Que nesse período de contratação não recebeu ordens direta de qualquer diretor da FAESP (sic); Que nem sequer conheceu qualquer diretor da FAESP (sic) neste período; Que a depoente foi contratada pelo convênio e posteriormente seu contrato foi prorrogado, e em ambas as situações os contratos eram levados na própria Secretaria Municipal de Receita para que os contratados assinassem; Que a depoente nunca teve a necessidade de se deslocar até a sede da FAESP (sic) em Cáceres; Que a depoente não sabe dizer se existia algum escritório da FAESP (sic) em Rondonópolis, ‘acreditando que não’, pois nunca foi convocada para comparecimento em qualquer escritório da entidade; [...]. (declaração de Bianca Mendes de Moura, Processo Judicial Eletrônico no 1017198-46.2020.8.11.0003, Primeira Instância, Id. 37888034, fls. 111). [sem negrito no original]
Nada obstante a citada testemunha indicar a existência de outros contratados em idêntica situação, a quantidade de contratações é questão a ser esclarecida na fase instrutória.
Assim, constata-se que o convênio teria por finalidade a terceirização de atividades atribuídas a servidores efetivos do Município de Rondonópolis.
Portanto, nesta fase de cognição não exauriente, pode-se afirmar a presença de indícios suficientes da prática de atos de improbidade administrativa, a evidenciar a presença da fumaça do bom direito.
Pontuo, por necessário, que o dano ao erário decorreria do pagamento de despesas administrativas em benefício da agravada Fundação de Apoio ao Ensino Superior Público Estadual, no montante de R$ 1.154.996,76: um milhão cento e cinquenta e quatro mil novecentos e noventa e seis reais e setenta e seis centavos.
Quanto à indisponibilidade de bens, a Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992, no artigo 7o, dispõe sobre a tutela de urgência consistente na indisponibilidade de bens, cuja natureza é de cautelar e tem por finalidade impedir a quem é atribuída a prática de ato ímprobo, que causa prejuízo ao erário, se desfaça do seu patrimônio material, e, ao final, o ressarcimento do dano não se concretize, logo pode ser decretada antes do recebimento da inicial, decidiu o Superior Tribunal de Justiça:
[...] O Superior Tribunal de Justiça tem entendimento consolidado segundo o qual a decretação de indisponibilidade de bens é possível mesmo antes do recebimento da inicial da ação civil pública de improbidade administrativa, podendo ser lastreada em documentos ainda não submetidos ao contraditório, não havendo necessidade de prévia manifestação do acusado. [...]. (STJ, Primeira Turma, AgInt no REsp 1630633/SC, relator Ministra Regina Helena Costa, publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 10 de novembro de 2017). [sem negrito no original]
[...] 2. Esta Corte Superior firmou entendimento de que a indisponibilidade dos bens não está condicionada à comprovação de que o réu esteja dilapidando seu patrimônio, ou na iminência de fazê-lo, tendo em vista que o periculum in mora encontra-se implícito no comando normativo do art. 7o da LIA.
3. O deferimento dessa medida não está condicionado ao recebimento da exordial e à prévia manifestação do réu. [...]. (STJ, Segunda turma, AgInt no AREsp 1045364/MS, relator Ministro Og Fernandes, publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 25 de agosto de 2017). [sem negrito no original]
Afinal de contas, a medida é consequência lógica do ato ímprobo que causou lesão ao patrimônio público, por força do disposto no artigo 37, § 4o, da Constituição da República Federativa do Brasil, que preceitua: “os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”.
[...] 3. A Corte de origem afirmou que mantinha a decretação da indisponibilidade de bens, diante ‘dos indícios de participação da agravante no suposto esquema engendrado’ (fl. 751, grifo acrescentado).
4. Esclareça-se que não há como fugir ao decreto da indisponibilidade, uma vez que, estando dispensada a prova da dilapidação patrimonial ou de sua iminência, o registro da presença do fumus boni iuris é suficiente para autorizar a medida constritiva.
5. É firme o entendimento no STJ de que a decretação de indisponibilidade dos bens não se condiciona à comprovação de dilapidação efetiva ou iminente de patrimônio, porquanto visa, justamente, a evitar dilapidação patrimonial futura. Nesse sentido: Recurso Especial Repetitivo 1.366.721/BA, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Rel. p/ Acórdão Ministro Og Fernandes, Primeira Seção, DJe 19.9.2014; AgRg no REsp 1.314.088/DF, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, DJe 27.6.2014; AgRg no REsp 1.407.616/SC, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 2.5.2014; AgRg no AREsp 287.242/MG, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 13.11.2013; AgRg no REsp 1.375.481/CE, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 2.5.2014; AgRg no REsp 1.414.569/BA, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 13.5.2014; REsp 1.417.942/PB, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 16/12/2013; AgRg no AREsp 415.405/SP, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 11.12.2013; AgRg nos EREsp 1.315.092/RJ, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Primeira Seção, DJe 7.6.2013; AgRg no AgRg no REsp 1.328.769/BA, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 20.8.2013; REsp 1.319.583/MT, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 20.8.2013; AgRg no AREsp 144.195/SP, Rel. Ministro Castro Meira, Segunda Turma, DJe 9/4/2013; AgRg no AREsp 133.243/MT, Rel. Ministro Castro Meira, Segunda Turma, DJe 24.5.2012; AgRg no REsp 1.312.389/PA, Rel. Ministro Arnaldo Esteves Lima, Primeira Turma, DJe 14.3.2013; AgRg no AREsp 197.901/DF, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira Turma, DJe 6.9.2012; AgRg no AREsp 188.986/MG, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira Turma, DJe 24.9.2012; AgRg nos EDcl no REsp 1.271.045/PR, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe 12.9.2012; REsp 1.373.705/MG, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 25/9/2013; REsp 1.319.484/SP, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 20.6.2014, REsp 1.304.148/MG, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 9.5.2013, e REsp 1.308.512/MT, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 1o.8.2013.
6. Ademais, alterar o entendimento firmado pelo Tribunal de origem demanda reexame dos elementos fático-probatórios dos autos, o que é inviável em Recurso Especial, diante do óbice da Súmula 7/STJ.
7. Dessume-se que o acórdão recorrido está em sintonia com o atual entendimento deste Tribunal Superior, razão pela qual não merece prosperar a irresignação. Incide, in casu, o princípio estabelecido na Súmula 83/STJ. [...]. (STJ, Segunda Turma, REsp 1653591/MT, relator Ministro Herman Benjamin, publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 30 de junho de 2017). [com itálico no original]
Frise-se que, quanto ao caráter da obrigação de ressarcir, por se tratar de ato ilícito, é solidária, consoante firme jurisprudência. Além disso, o Código Civil dispõe no artigo 942, cabeça que “Os bens do responsável pela ofensa ou violação do direito de outrem ficam sujeitos à reparação do dano causado; e, se a ofensa tiver mais de um autor, todos responderão solidariamente pela reparação.”.
ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CAUTELAR DE INDISPONIBILIDADE DOS BENS DO PROMOVIDO. POSSIBILIDADE DE DEFERIMENTO DA MEDIDA ANTES DO RECEBIMENTO DA INICIAL. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA ATÉ A INSTRUÇÃO FINAL DO FEITO. INCIDÊNCIA TAMBÉM SOBRE BENS ADQUIRIDOS ANTES DA CONDUTA ÍMPROBA.
1. A jurisprudência desta Corte é no sentido de que a decretação da indisponibilidade e do sequestro de bens em ação de improbidade administrativa é possível antes do recebimento da ação. Precedentes: AgRg no AREsp 671281/BA, Rel. Min. Olindo Menezes (Desembargador Convocado do TRF 1a Região), Primeira Turma, DJe 15/09/2015; AgRg no REsp 1317653/SP, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 13/03/2013; AgRg no AREsp 20853 / SP, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 29/06/2012.
2. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça orienta-se no sentido de que, ‘nos casos de improbidade administrativa, a responsabilidade é solidária até, ao menos, a instrução final do feito em que se poderá delimitar a quota de responsabilidade de cada agente para o ressarcimento’. Precedentes: MC 15.207/RJ, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 10/02/2012.
3. A jurisprudência do STJ conclui pela possibilidade de a indisponibilidade recair sobre bens adquiridos antes do fato descrito na inicial. Precedentes: REsp 1301695/RS, Rel. Min. Olindo Menezes (Desembargador Convocado do TRF 1a Região), Primeira Turma, DJe 13/10/2015; EDcl no AgRg no REsp 1351825/BA, Rel. Min. Og Fernandes, Segunda Turma, DJe 14/10/2015.
4. Agravo regimental não provido. (STJ, Primeira Turma, AgRg no AREsp 698259/CE, relator Ministro Benedito Gonçalves, publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 4 de dezembro de 2015).
Por outro lado, a questão atinente à possibilidade de inclusão do valor de eventual multa civil na medida de indisponibilidade de bens, foi submetida a julgamento pelo Superior Tribunal de Justiça, sob o rito do artigo 1.036 do Código de Processo Civil.
DIREITO SANCIONADOR. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. DEFINIÇÃO SE É POSSÍVEL INCLUIR OU NÃO O VALOR DE EVENTUAL MULTA CIVIL NO DECRETO DE INDISPONIBILIDADE DE BENS NAS AÇÕES DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATO DE AFETAÇÃO AO RITO DOS REPETITIVOS PELO COLEGIADO DA PRIMEIRA SEÇÃO DO STJ. OBSERVÂNCIA DO ART. 1.036, § 5o. DO CÓDIGO FUX E DOS ARTS. 256-E, II, E 256-I DO RI/STJ. SUSPENSÃO DOS FEITOS EM SEGUNDO GRAU DE JURISDIÇÃO.
1. Delimitação da tese: definir se é possível - ou não - a inclusão do valor de eventual multa civil na medida de indisponibilidade de bens decretada na ação de improbidade administrativa, inclusive naquelas demandas ajuizadas com esteio na alegada prática de conduta prevista no art. 11 da Lei 8.429/1992, tipificador da ofensa aos princípios nucleares administrativos.
2. Recurso Especial afetado ao rito do art. 1.036 e seguintes do Código Fux (arts. 256-E, II e 256-I do RISTJ). (STJ, Primeira Seção, ProAfR no REsp 1862792/PR, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, julgamento em 16 de junho de 2020, publicado no Diário da Justiça Eletrônico na data de 26 de junho de 2020).
Na proclamação do resultado do julgamento, consignou-se: “acordam os Ministros da Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça, na conformidade dos votos e das notas taquigráficas a seguir, por unanimidade, afetar o processo ao rito dos recursos repetitivos (RISTJ, art. 257-C) e, por maioria, suspender a tramitação de processos em todo território nacional, inclusive que tramitem nos juizados especiais, conforme proposta do Sr. Ministro Relator.”. [sem negrito no original]
Assim, entendo que melhor se aparenta não incluir por ora a multa civil até o julgamento dos recursos representativos da controvérsia, recursos especiais nos 1862792/PR e 1862797/PR (Tema no 1055), no Superior Tribunal de Justiça.
Dessa forma, a medida de indisponibilidade de bens deve, a princípio, limitar-se ao valor do dano, em tese, causado ao erário, no montante de R$ 1.154.996,76: um milhão cento e cinquenta e quatro mil novecentos e noventa e seis reais e setenta e seis centavos.
Essas, as razões por que defiro, em antecipação de tutela, a pretensão recursal para determinar a indisponibilidade de bens dos agravados, no montante de R$ 1.154.996,76: um milhão cento e cinquenta e quatro mil novecentos e noventa e seis reais e setenta e seis centavos, a ser efetivada em Primeira Instância.
Comuniquem-se o Juízo (Código de Processo Civil, artigo 1.019, I, parte final) e intimem-se os agravados para que respondam (Código de Processo Civil, artigo 1.019, II).
Após, à Procuradoria-Geral de Justiça.
Intimem-se.
Às providências.
Cuiabá, 6 de outubro de 2020.
Des. Luiz Carlos da Costa
Relator