Tribunal: TJMT
Processo: 1000797-78.2020.8.11.0000
Classe: Cível
Órgão julgador: HELENA MARIA BEZERRA RAMOS
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2020-03-11
Data de publicação: 2020-03-11

Ementa:
Recurso de Agravo de Instrumento no 1000797-78.2020
Agravante: Município de Cuiabá
Agravado: Ministério Público do Estado de Mato Grosso
Vistos, etc.
Trata-se de Agravo de Instrumento, com pedido de efeito suspensivo, interposto pelo Município de Cuiabá em face da decisão proferida pelo Juízo da Vara Especializada do Meio Ambiente da Comarca da Capital/MT, que, nos autos da Ação Civil Pública no 2668-45.2019.811.0082 – Código 55007, proposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, deferiu o pedido de antecipação de tutela para suspender os efeitos da Lei Complementar Municipal no 468, de 17-7-2019 (ato que viabilizou o zoneamento do Distrito do Sucuri).
Aduz, em síntese, que, o Ministério Público Estadual ajuizou Ação Civil Pública em desfavor do Município Agravante objetivando anular os atos de criação do Distrito do Sucuri (Leis Complementares Municipais no 5.395/2011 e 5.425/2011) bem como o ato que viabilizou o zoneamento urbano do distrito (Lei Complementar Municipal no 468/2019) em razão da suposta desconformidade com o Plano Diretor de Desenvolvimento Estratégico de Cuiabá.
Sustenta, preliminarmente, a prescrição da pretensão do Ministério Público Estadual na Ação Civil Pública, já que teria havido a estabilização do ato impugnado (leis complementares editadas em 2011), ressaltando que, embora a Lei no 7.347/1985 seja silente quanto à prescrição para a propositura de ação civil pública, aplica-se por analogia a prescrição quinquenal prevista na Lei da Ação Popular (Lei no 4.717/65).
Assevera, também, a inadequação da via eleita para anulação de lei, por se tratar de pedido típico de ação direta de inconstitucionalidade.
No mérito, defende a regularidade da Lei Complementar no 468/2019 que aprovou o Zoneamento do Distrito do Sucuri, ressaltando sua importância para o ordenamento territorial, com restrições ao uso do solo urbano no referido Distrito, bem como que, a sua ausência implica na possível aprovação de empreendimentos ou atividades comerciais com ocupação irregular em qualquer área do Distrito.
Por essas razões, pugna pela concessão do efeito suspensivo ao recurso, de forma a permitir a continuidade da vigência da Lei Complementar no 468/2019 e a imediata continuidade do zoneamento e restrições de uso do solo dele decorrentes tão almejados por toda a coletividade do Distrito do Sucuri.
Os documentos foram juntados eletronicamente.
O presente recurso é isento de preparo, nos termos do art. 10, XXII, da Constituição Estadual.
Antes de proceder à análise do pedido de liminar, determinei a intimação do Agravado, para manifestar-se sobre a eventual inadequação da via eleita da Ação Civil Pública, como sucedâneo de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ID no 33914472), uma vez que o pedido principal da Ação Civil Pública é a anulação dos atos de criação do Distrito do Sucuri (Leis Complementares Municipais no 5.395/2011 e 5.425/2011) bem como o ato que viabilizou o zoneamento urbano do distrito (Lei Complementar Municipal no 468/2019) em razão da suposta desconformidade com o Plano Diretor de Desenvolvimento Estratégico de Cuiabá.
Ato contínuo, em manifestação colacionada no ID no 35025954 o Agravado rechaçou a tese de inadequação da via eleita, ressaltando que a questão referente à fixação das zonas do Distrito do Sucuri (implementadas pela Lei Complementar Municipal 489/2019) é típico diploma normativo de efeitos concretos.
É a síntese do necessário.
Decido.
Compulsando os autos, observa-se que a pretensão formulada pelo Autor da Ação Civil Pública contém pedido expresso de declaração de nulidade de legislação municipal, o qual se apresenta como objeto principal e único da lide.
Todavia, como se sabe, a Ação Civil Pública pode ser utilizada para postular a declaração incidental de inconstitucionalidade de uma norma, em sede de controle difuso, desde que este argumento se perfaça apenas em causa de pedir remota, ou prejudicial indispensável para o julgamento da causa, hipótese em que deve figurar na parte dispositiva do provimento jurisdicional somente a acolhida, ou não, dos pedidos concretos formulados, repelindo-se, a utilização de tal instrumento como sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade.
Com efeito, a pronúncia do Judiciário, sobre a inconstitucionalidade, não pode ser feita enquanto manifestação sobre o objeto principal da lide, mas sim sobre questão prévia, indispensável ao julgamento do mérito.
Vale dizer, o que é outorgado ao interessado é obter a declaração de inconstitucionalidade somente para o efeito de isentá-lo, no caso concreto, do cumprimento da lei ou ato normativo, produzidos em desacordo com a Constituição Federal. Entretanto, este ato normativo ou lei permanece válido no que se refere à sua força obrigatória com relação à terceiros.
Desse modo, o controle difuso caracteriza-se, principalmente, pelo fato de ser exercitável somente perante um caso concreto a ser decidido pelo Poder Judiciário, uma vez que, a declaração de inconstitucionalidade, nesse caso, é necessária para o deslinde do caso concreto, não sendo, pois, objeto principal da ação.
Por sua vez, em sede de controle concentrado ou abstrato de constitucionalidade, é permitida a declaração de inconstitucionalidade de lei ou de ato normativo em tese, independentemente da existência de um caso concreto, visando-se à obtenção da invalidação da lei, a fim de garantir-se a segurança das relações jurídicas, que não podem ser baseadas em normas inconstitucionais.
A discussão acerca da constitucionalidade como objeto principal da ação apenas pode ser realizada em sede de Ação Direta de Inconstitucionalidade, Ação Declaratória de Constitucionalidade e de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, nos termos do art. 102, § 2o, da Constituição Federal, in verbis:
Art. 102 (...)
§ 2o As decisões definitivas de mérito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas ações diretas de inconstitucionalidade e nas ações declaratórias de constitucionalidade produzirão eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal.
In casu, observa-se que, na origem, o Ministério Público do Estado de Mato Grosso ajuizou Ação Civil Pública em desfavor do Município de Cuiabá, pleiteando a anulação dos atos de criação do Distrito do Sucuri (Leis Complementares Municipais no 5.395/2011 e 5.425/2011) bem como do ato que viabilizou o zoneamento urbano do distrito (Lei Complementar Municipal no 468/2019) em razão da suposta desconformidade com o Plano Diretor de Desenvolvimento Estratégico de Cuiabá.
Vê-se, portanto, que a causa de pedir se circunscreve a pretensão de anulação da Leis Complementares Municipais no 5.395/2011, 5.425/2011 e 468/2019 por suposta violação ao Plano Diretor de Cuiabá, ao ampliar o perímetro urbano, com a criação e posterior zoneamento do núcleo urbano do Distrito do Sucuri.
Todavia, se mostra inadmissível, em sede de ação civil pública determinar que o Município afaste a aplicação de Lei municipal, eis que em vias transversas, seria o mesmo que declará-la inconstitucional.
Isso, porque, o controle de constitucionalidade é submetido a regramento próprio e formal, enquanto que a inicial é clara quanto à procedência da ação para que seja reconhecida a nulidade dos referidos atos normativos.
Nesse aspecto, apesar de o pedido formulado na inicial ter sido expresso quanto à declaração de nulidade das Leis Complementares Municipais no 5.395/2011, 5.425/2011 e 468/2019, fato é que a pretensão do Autor/Agravado se mostra voltada unicamente para invalidar legislação municipal (e os efeitos consectários), fim para o qual não se afigura adequado o manejo da ação civil pública.
Dirley da Cunha Júnior, ao tratar da questão afeta ao controle de constitucionalidade da lei de efeitos concretos, assevera que:
Todavia, embora a Constituição Federal se refira somente à normatividade dos atos do poder público, nada mencionando a respeito das leis (se de efeitos abstratos ou concretos), a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal vinha considerando que os atos do poder público – para se submeterem à fiscalização pela via da ação direta de inconstitucionalidade por ação e da ação declaratória de constitucionalidade – devem ter, necessariamente, caráter genérico, abstrato e impessoal, pouco importando se veiculados por lei ou por outro instrumento qualquer. Logo, à luz da jurisprudência que prevalecia no Supremo Tribunal Federal, mesmo as leis de efeitos concretos não podiam ser objeto daquelas ações. (...)
Essa posição do Supremo Tribunal Federal mereceu a apropriada censura de GILMAR FERREIRA MENDES e CLÉMERSON MERLIN CLÉVE. Segundo esses autores, se é certo que a constituição exigiu a normatividade dos atos do poder público, para, só então, sujeitá-los ao crivo do controle abstrato da constitucionalidade, não menos certo é que a Carta Magna não distinguiu entre leis formais de efeitos abstratos e de efeitos concretos, de modo que, cuidando-se de leis formais, todas elas expõem-se à fiscalização abstrata. Defendem os citados autores, portanto, que toda e qualquer norma sob a forma de lei – seja de efeitos abstratos ou de efeitos concretos – possa desafiar o controle abstrato através da Adin ou de outra ação direta.
Compartilhamos com a posição destes autores. De feito, dispõe o art. 102, I, a, da Constituição Federal, que a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade serão propostas contra "lei" ou "ato normativo" Não há aí – e isso salta aos olhos – qualquer referência à lei de efeitos abstratos. Logo, por um conhecido princípio de hermenêutica, não cabe ao interprete distinguir onde o legislador (e constituinte!) não distinguiu e tampouco autorizou a distinção. Além disso, restringir o controle abstrato ou concentrado principal de constitucionalidade às lei de efeitos abstratos, é deixar um sem-número de leis de efeitos concretos ao largo de qualquer controle concentrado no STF e nos Tribunais de Justiça, interditando as vias de acesso para se alcançar, a respeito delas, uma decisão erga omnes sobre a sua constitucionalidade. E não se alegue que a lei deve necessariamente ser de efeitos abstratos porque o controle é abstrato. Ora, como bem frisou GILMAR MENDES, o que é abstrato é o processo de controle, ou seja, desvinculado a qualquer lide ou a qualquer controvérsia concreta, e não à lei submetida ao controle. (Curso de Direito Constitucional. 10a. ed. Salvador: Juspodivm, 2016, p. 313). [Destaquei]
A jurisprudência pátria trilha o mesmo norte:
COMPETÊNCIA. Originária. Ação cível originária. Conflito entre autarquia federal e Estado-membro sobre constitucionalidade de lei estadual. Alegação de usurpação de competência legislativa exclusiva da União. Causa incidente sobre divisão de competências e atribuições prevista na Constituição da República. Feito da competência do STF. Aplicação do art. 102, I, f, cc. art. 22, XII, ambos da CF. Precedentes. É da competência do Supremo Tribunal Federal toda causa que, versando sobre distribuição constitucional de competências legislativas, implique conflito entre a União e Estado-membro, com potencial efeito gravoso às relações federativas. 2. AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. Propositura por autarquia federal. Pedido substancial de declaração de inconstitucionalidade da Lei no 6.710/2005, do Estado do Pará. Inviabilidade ostensiva. Remédio impróprio para controle abstrato de constitucionalidade. Processo extinto, sem julgamento de mérito. Precedentes. Ação ajuizada por autarquia federal com propósito de ver declarada a inconstitucionalidade de lei estadual não é sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade e, como tal, é inviável.( STF – ACO 845 AgR, Relator(a): Min. CEZAR PELUSO, Tribunal Pleno, julgado em 30/08/2007, DJe-117 DIVULG 04-10-2007 PUBLIC 05-10-2007 DJ 05-10-2007 PP-00020 EMENT VOL-02292-01 PP-00019 RTJ VOL-00202-03 PP-00945 LEXSTF v. 29, n. 346, 2007, p. 10-18 RT v. 97, n. 868, 2008, p. 131-135). [Destaquei]
No mesmo sentido é o entendimento adotado por este Sodalício:
APELAÇÃO CÍVEL COM REEXAME NECESSÁRIO- AÇÃO POPULAR – PEDIDO DE DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL - CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE – IMPOSSIBILIDADE – AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – RECURSO DESPROVIDO – SENTENÇA RATIFICADA. A utilização da Ação Popular como meio para formular pedido de declaração de inconstitucionalidade, como pedido principal da petição inicial, não é o meio processual adequado. Quando a inconstitucionalidade não constitui e causa de pedir mas o próprio pedido, o controle de constitucionalidade é o concentrado, que somente pode ser realização por ADIN. (TJMT – RAC/RNS no 43965/2014 – Relatora: Dra. Vandymara G. R. P. Zanolo – Juíza Convocada – Órgão Julgador: Terceira Câmara Cível – Data do Julgamento: 19-5-2015).
Assim, a via procedimental utilizada pelo Agravado não se presta a alcançar declaração de inconstitucionalidade de leis municipais, razão pela qual, impõe-se a aplicação do efeito translativo, para nesta decisão, julgar extinto o processo, sem resolução de mérito, pela inadequação da via eleita.
A respeito do efeito translativo, Nelson Nery Junior ensina que operasse o efeito translativo nos recurso ordinários (apelação, agravo, embargos infringentes, embargos de declaração e recurso ordinário constitucional), com exclusão, tão somente, dos recursos excepcionais (recurso extraordinário, recurso especial e embargos de divergência (Princípios Fundamentais - Teoria Geral dos Recursos, 5a ed., São Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 2000).
A propósito:
AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DECLARATÓRIOS NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. VIOLAÇÃO AO ART. 535 DO CPC. NÃO OCORRÊNCIA. AGRAVO DE INSTRUMENTO. EFEITO TRANSLATIVO DOS RECURSOS ORDINÁRIOS. MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA. EXAME. POSSIBILIDADE. TÍTULO EXECUTIVO. ANÁLISE DOS REQUISITOS CONSTITUTIVOS. PRECLUSÃO. NÃO OCORRÊNCIA. AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO.
1. Não se constata violação ao art. 535 do CPC quando a col. Corte de origem dirime, fundamentadamente, todas as questões suscitadas em sede de apelação cível e de embargos declaratórios. Havendo manifestação expressa acerca dos temas necessários à integral solução da lide, ainda que em sentido contrário à pretensão da parte, fica afastada qualquer omissão, contradição ou obscuridade no julgado.
2. Nos termos da orientação jurisprudencial desta Corte Superior, "as instâncias ordinárias podem extinguir o processo sem resolução de mérito, conhecendo de ofício de matéria de ordem pública, capaz de gerar a rescindibilidade do julgado caso não detectada a tempo, em respeito ao efeito translativo dos recursos ordinários e ao princípio da economia processual" (REsp 1.293.721/PR, Segunda Turma, Rel. Min. ELIANA CALMON, DJe de 10/4/2013).
3. A jurisprudência deste Sodalício entende ser "possível o conhecimento de ofício pelas instâncias ordinárias das questões referentes aos requisitos constitutivos do título executivo (certeza, liquidez e exigibilidade), porquanto trata-se de matéria de ordem pública que não se submete aos efeitos da preclusão" (AgRg no REsp 1.350.305/RS, Segunda Turma, Rel. Min. HUMBERTO MARTINS, DJe de 26/2/2013) 4. Aplicação da Súmula 83/STJ.
5. Agravo regimental a que se nega provimento. (STJ – AgRg nos EDcl no AREsp 396.902/ES, Rel. Ministro RAUL ARAÚJO, QUARTA TURMA, julgado em 19-8-2014, DJe 16-9-2014). [Destaquei]
(...) DECISÃO IMPUGNADA MEDIANTE AGRAVO DE INSTRUMENTO, NO QUAL SE FORMULA PEDIDO DE REFORMA PARA O FIM DE CONCESSÃO DO EFEITO SUSPENSIVO À EXCEÇÃO E DE PROSSEGUIMENTO DO PROCESSO. APLICAÇÃO, PELO TRIBUNAL, DO EFEITO TRANSLATIVO DOS RECURSOS, COM A EXTINÇÃO DIRETA DA AÇÃO DE EXECUÇÃO NO JULGAMENTO DO AGRAVO DE INSTRUMENTO, INDEPENDENTEMENTE DE PEDIDO. POSSIBILIDADE. PRECEDENTE. JULGAMENTO POR MAIORIA. DESNECESSIDADE DE INTERPOSIÇÃO DE EMBARGOS INFRINGENTES. (...) - É possível a aplicação, pelo Tribunal, do efeito translativo dos recursos em sede de agravo de instrumento, extinguindo diretamente a ação independentemente de pedido, se verificar a ocorrência de uma das causas referidas no art. 267, §3o, do CPC. Precedente. - Não é possível, em sede de recurso especial, promover a revisão da matéria fática decidida. Súmula 7/STJ. Recurso especial a que se nega provimento.” (STJ - REsp 736.966/PR - Rel. Min. Nancy Andrighi - 3a Turma – DJ 06-5-2009) [Destaquei]
Diante de todo o exposto, verificada a inadequação da via eleita da Ação Civil Pública, aplico o efeito translativo e JULGO EXTINTO O FEITO PRINCIPAL, sem resolução do mérito, nos termos do artigo 485, inciso VI, do CPC e, consequentemente, julgo prejudicado o presente agravo de instrumento.
Comunique-se a presente decisão ao Juízo de origem.
Intime-se.
Cumpra-se.
Transitada em julgado, arquive-se com as cautelas de estilo.
Cuiabá, 11 de março de 2020.
Desa. Helena Maria Bezerra Ramos
Relatora

Inteiro teor:
Recurso de Agravo de Instrumento no 1000797-78.2020
Agravante: Município de Cuiabá
Agravado: Ministério Público do Estado de Mato Grosso
Vistos, etc.
Trata-se de Agravo de Instrumento, com pedido de efeito suspensivo, interposto pelo Município de Cuiabá em face da decisão proferida pelo Juízo da Vara Especializada do Meio Ambiente da Comarca da Capital/MT, que, nos autos da Ação Civil Pública no 2668-45.2019.811.0082 – Código 55007, proposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, deferiu o pedido de antecipação de tutela para suspender os efeitos da Lei Complementar Municipal no 468, de 17-7-2019 (ato que viabilizou o zoneamento do Distrito do Sucuri).
Aduz, em síntese, que, o Ministério Público Estadual ajuizou Ação Civil Pública em desfavor do Município Agravante objetivando anular os atos de criação do Distrito do Sucuri (Leis Complementares Municipais no 5.395/2011 e 5.425/2011) bem como o ato que viabilizou o zoneamento urbano do distrito (Lei Complementar Municipal no 468/2019) em razão da suposta desconformidade com o Plano Diretor de Desenvolvimento Estratégico de Cuiabá.
Sustenta, preliminarmente, a prescrição da pretensão do Ministério Público Estadual na Ação Civil Pública, já que teria havido a estabilização do ato impugnado (leis complementares editadas em 2011), ressaltando que, embora a Lei no 7.347/1985 seja silente quanto à prescrição para a propositura de ação civil pública, aplica-se por analogia a prescrição quinquenal prevista na Lei da Ação Popular (Lei no 4.717/65).
Assevera, também, a inadequação da via eleita para anulação de lei, por se tratar de pedido típico de ação direta de inconstitucionalidade.
No mérito, defende a regularidade da Lei Complementar no 468/2019 que aprovou o Zoneamento do Distrito do Sucuri, ressaltando sua importância para o ordenamento territorial, com restrições ao uso do solo urbano no referido Distrito, bem como que, a sua ausência implica na possível aprovação de empreendimentos ou atividades comerciais com ocupação irregular em qualquer área do Distrito.
Por essas razões, pugna pela concessão do efeito suspensivo ao recurso, de forma a permitir a continuidade da vigência da Lei Complementar no 468/2019 e a imediata continuidade do zoneamento e restrições de uso do solo dele decorrentes tão almejados por toda a coletividade do Distrito do Sucuri.
Os documentos foram juntados eletronicamente.
O presente recurso é isento de preparo, nos termos do art. 10, XXII, da Constituição Estadual.
Antes de proceder à análise do pedido de liminar, determinei a intimação do Agravado, para manifestar-se sobre a eventual inadequação da via eleita da Ação Civil Pública, como sucedâneo de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ID no 33914472), uma vez que o pedido principal da Ação Civil Pública é a anulação dos atos de criação do Distrito do Sucuri (Leis Complementares Municipais no 5.395/2011 e 5.425/2011) bem como o ato que viabilizou o zoneamento urbano do distrito (Lei Complementar Municipal no 468/2019) em razão da suposta desconformidade com o Plano Diretor de Desenvolvimento Estratégico de Cuiabá.
Ato contínuo, em manifestação colacionada no ID no 35025954 o Agravado rechaçou a tese de inadequação da via eleita, ressaltando que a questão referente à fixação das zonas do Distrito do Sucuri (implementadas pela Lei Complementar Municipal 489/2019) é típico diploma normativo de efeitos concretos.
É a síntese do necessário.
Decido.
Compulsando os autos, observa-se que a pretensão formulada pelo Autor da Ação Civil Pública contém pedido expresso de declaração de nulidade de legislação municipal, o qual se apresenta como objeto principal e único da lide.
Todavia, como se sabe, a Ação Civil Pública pode ser utilizada para postular a declaração incidental de inconstitucionalidade de uma norma, em sede de controle difuso, desde que este argumento se perfaça apenas em causa de pedir remota, ou prejudicial indispensável para o julgamento da causa, hipótese em que deve figurar na parte dispositiva do provimento jurisdicional somente a acolhida, ou não, dos pedidos concretos formulados, repelindo-se, a utilização de tal instrumento como sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade.
Com efeito, a pronúncia do Judiciário, sobre a inconstitucionalidade, não pode ser feita enquanto manifestação sobre o objeto principal da lide, mas sim sobre questão prévia, indispensável ao julgamento do mérito.
Vale dizer, o que é outorgado ao interessado é obter a declaração de inconstitucionalidade somente para o efeito de isentá-lo, no caso concreto, do cumprimento da lei ou ato normativo, produzidos em desacordo com a Constituição Federal. Entretanto, este ato normativo ou lei permanece válido no que se refere à sua força obrigatória com relação à terceiros.
Desse modo, o controle difuso caracteriza-se, principalmente, pelo fato de ser exercitável somente perante um caso concreto a ser decidido pelo Poder Judiciário, uma vez que, a declaração de inconstitucionalidade, nesse caso, é necessária para o deslinde do caso concreto, não sendo, pois, objeto principal da ação.
Por sua vez, em sede de controle concentrado ou abstrato de constitucionalidade, é permitida a declaração de inconstitucionalidade de lei ou de ato normativo em tese, independentemente da existência de um caso concreto, visando-se à obtenção da invalidação da lei, a fim de garantir-se a segurança das relações jurídicas, que não podem ser baseadas em normas inconstitucionais.
A discussão acerca da constitucionalidade como objeto principal da ação apenas pode ser realizada em sede de Ação Direta de Inconstitucionalidade, Ação Declaratória de Constitucionalidade e de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, nos termos do art. 102, § 2o, da Constituição Federal, in verbis:
Art. 102 (...)
§ 2o As decisões definitivas de mérito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas ações diretas de inconstitucionalidade e nas ações declaratórias de constitucionalidade produzirão eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal.
In casu, observa-se que, na origem, o Ministério Público do Estado de Mato Grosso ajuizou Ação Civil Pública em desfavor do Município de Cuiabá, pleiteando a anulação dos atos de criação do Distrito do Sucuri (Leis Complementares Municipais no 5.395/2011 e 5.425/2011) bem como do ato que viabilizou o zoneamento urbano do distrito (Lei Complementar Municipal no 468/2019) em razão da suposta desconformidade com o Plano Diretor de Desenvolvimento Estratégico de Cuiabá.
Vê-se, portanto, que a causa de pedir se circunscreve a pretensão de anulação da Leis Complementares Municipais no 5.395/2011, 5.425/2011 e 468/2019 por suposta violação ao Plano Diretor de Cuiabá, ao ampliar o perímetro urbano, com a criação e posterior zoneamento do núcleo urbano do Distrito do Sucuri.
Todavia, se mostra inadmissível, em sede de ação civil pública determinar que o Município afaste a aplicação de Lei municipal, eis que em vias transversas, seria o mesmo que declará-la inconstitucional.
Isso, porque, o controle de constitucionalidade é submetido a regramento próprio e formal, enquanto que a inicial é clara quanto à procedência da ação para que seja reconhecida a nulidade dos referidos atos normativos.
Nesse aspecto, apesar de o pedido formulado na inicial ter sido expresso quanto à declaração de nulidade das Leis Complementares Municipais no 5.395/2011, 5.425/2011 e 468/2019, fato é que a pretensão do Autor/Agravado se mostra voltada unicamente para invalidar legislação municipal (e os efeitos consectários), fim para o qual não se afigura adequado o manejo da ação civil pública.
Dirley da Cunha Júnior, ao tratar da questão afeta ao controle de constitucionalidade da lei de efeitos concretos, assevera que:
Todavia, embora a Constituição Federal se refira somente à normatividade dos atos do poder público, nada mencionando a respeito das leis (se de efeitos abstratos ou concretos), a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal vinha considerando que os atos do poder público – para se submeterem à fiscalização pela via da ação direta de inconstitucionalidade por ação e da ação declaratória de constitucionalidade – devem ter, necessariamente, caráter genérico, abstrato e impessoal, pouco importando se veiculados por lei ou por outro instrumento qualquer. Logo, à luz da jurisprudência que prevalecia no Supremo Tribunal Federal, mesmo as leis de efeitos concretos não podiam ser objeto daquelas ações. (...)
Essa posição do Supremo Tribunal Federal mereceu a apropriada censura de GILMAR FERREIRA MENDES e CLÉMERSON MERLIN CLÉVE. Segundo esses autores, se é certo que a constituição exigiu a normatividade dos atos do poder público, para, só então, sujeitá-los ao crivo do controle abstrato da constitucionalidade, não menos certo é que a Carta Magna não distinguiu entre leis formais de efeitos abstratos e de efeitos concretos, de modo que, cuidando-se de leis formais, todas elas expõem-se à fiscalização abstrata. Defendem os citados autores, portanto, que toda e qualquer norma sob a forma de lei – seja de efeitos abstratos ou de efeitos concretos – possa desafiar o controle abstrato através da Adin ou de outra ação direta.
Compartilhamos com a posição destes autores. De feito, dispõe o art. 102, I, a, da Constituição Federal, que a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade serão propostas contra "lei" ou "ato normativo" Não há aí – e isso salta aos olhos – qualquer referência à lei de efeitos abstratos. Logo, por um conhecido princípio de hermenêutica, não cabe ao interprete distinguir onde o legislador (e constituinte!) não distinguiu e tampouco autorizou a distinção. Além disso, restringir o controle abstrato ou concentrado principal de constitucionalidade às lei de efeitos abstratos, é deixar um sem-número de leis de efeitos concretos ao largo de qualquer controle concentrado no STF e nos Tribunais de Justiça, interditando as vias de acesso para se alcançar, a respeito delas, uma decisão erga omnes sobre a sua constitucionalidade. E não se alegue que a lei deve necessariamente ser de efeitos abstratos porque o controle é abstrato. Ora, como bem frisou GILMAR MENDES, o que é abstrato é o processo de controle, ou seja, desvinculado a qualquer lide ou a qualquer controvérsia concreta, e não à lei submetida ao controle. (Curso de Direito Constitucional. 10a. ed. Salvador: Juspodivm, 2016, p. 313). [Destaquei]
A jurisprudência pátria trilha o mesmo norte:
COMPETÊNCIA. Originária. Ação cível originária. Conflito entre autarquia federal e Estado-membro sobre constitucionalidade de lei estadual. Alegação de usurpação de competência legislativa exclusiva da União. Causa incidente sobre divisão de competências e atribuições prevista na Constituição da República. Feito da competência do STF. Aplicação do art. 102, I, f, cc. art. 22, XII, ambos da CF. Precedentes. É da competência do Supremo Tribunal Federal toda causa que, versando sobre distribuição constitucional de competências legislativas, implique conflito entre a União e Estado-membro, com potencial efeito gravoso às relações federativas. 2. AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. Propositura por autarquia federal. Pedido substancial de declaração de inconstitucionalidade da Lei no 6.710/2005, do Estado do Pará. Inviabilidade ostensiva. Remédio impróprio para controle abstrato de constitucionalidade. Processo extinto, sem julgamento de mérito. Precedentes. Ação ajuizada por autarquia federal com propósito de ver declarada a inconstitucionalidade de lei estadual não é sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade e, como tal, é inviável.( STF – ACO 845 AgR, Relator(a): Min. CEZAR PELUSO, Tribunal Pleno, julgado em 30/08/2007, DJe-117 DIVULG 04-10-2007 PUBLIC 05-10-2007 DJ 05-10-2007 PP-00020 EMENT VOL-02292-01 PP-00019 RTJ VOL-00202-03 PP-00945 LEXSTF v. 29, n. 346, 2007, p. 10-18 RT v. 97, n. 868, 2008, p. 131-135). [Destaquei]
No mesmo sentido é o entendimento adotado por este Sodalício:
APELAÇÃO CÍVEL COM REEXAME NECESSÁRIO- AÇÃO POPULAR – PEDIDO DE DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL - CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE – IMPOSSIBILIDADE – AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – RECURSO DESPROVIDO – SENTENÇA RATIFICADA. A utilização da Ação Popular como meio para formular pedido de declaração de inconstitucionalidade, como pedido principal da petição inicial, não é o meio processual adequado. Quando a inconstitucionalidade não constitui e causa de pedir mas o próprio pedido, o controle de constitucionalidade é o concentrado, que somente pode ser realização por ADIN. (TJMT – RAC/RNS no 43965/2014 – Relatora: Dra. Vandymara G. R. P. Zanolo – Juíza Convocada – Órgão Julgador: Terceira Câmara Cível – Data do Julgamento: 19-5-2015).
Assim, a via procedimental utilizada pelo Agravado não se presta a alcançar declaração de inconstitucionalidade de leis municipais, razão pela qual, impõe-se a aplicação do efeito translativo, para nesta decisão, julgar extinto o processo, sem resolução de mérito, pela inadequação da via eleita.
A respeito do efeito translativo, Nelson Nery Junior ensina que operasse o efeito translativo nos recurso ordinários (apelação, agravo, embargos infringentes, embargos de declaração e recurso ordinário constitucional), com exclusão, tão somente, dos recursos excepcionais (recurso extraordinário, recurso especial e embargos de divergência (Princípios Fundamentais - Teoria Geral dos Recursos, 5a ed., São Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 2000).
A propósito:
AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DECLARATÓRIOS NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. VIOLAÇÃO AO ART. 535 DO CPC. NÃO OCORRÊNCIA. AGRAVO DE INSTRUMENTO. EFEITO TRANSLATIVO DOS RECURSOS ORDINÁRIOS. MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA. EXAME. POSSIBILIDADE. TÍTULO EXECUTIVO. ANÁLISE DOS REQUISITOS CONSTITUTIVOS. PRECLUSÃO. NÃO OCORRÊNCIA. AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO.
1. Não se constata violação ao art. 535 do CPC quando a col. Corte de origem dirime, fundamentadamente, todas as questões suscitadas em sede de apelação cível e de embargos declaratórios. Havendo manifestação expressa acerca dos temas necessários à integral solução da lide, ainda que em sentido contrário à pretensão da parte, fica afastada qualquer omissão, contradição ou obscuridade no julgado.
2. Nos termos da orientação jurisprudencial desta Corte Superior, "as instâncias ordinárias podem extinguir o processo sem resolução de mérito, conhecendo de ofício de matéria de ordem pública, capaz de gerar a rescindibilidade do julgado caso não detectada a tempo, em respeito ao efeito translativo dos recursos ordinários e ao princípio da economia processual" (REsp 1.293.721/PR, Segunda Turma, Rel. Min. ELIANA CALMON, DJe de 10/4/2013).
3. A jurisprudência deste Sodalício entende ser "possível o conhecimento de ofício pelas instâncias ordinárias das questões referentes aos requisitos constitutivos do título executivo (certeza, liquidez e exigibilidade), porquanto trata-se de matéria de ordem pública que não se submete aos efeitos da preclusão" (AgRg no REsp 1.350.305/RS, Segunda Turma, Rel. Min. HUMBERTO MARTINS, DJe de 26/2/2013) 4. Aplicação da Súmula 83/STJ.
5. Agravo regimental a que se nega provimento. (STJ – AgRg nos EDcl no AREsp 396.902/ES, Rel. Ministro RAUL ARAÚJO, QUARTA TURMA, julgado em 19-8-2014, DJe 16-9-2014). [Destaquei]
(...) DECISÃO IMPUGNADA MEDIANTE AGRAVO DE INSTRUMENTO, NO QUAL SE FORMULA PEDIDO DE REFORMA PARA O FIM DE CONCESSÃO DO EFEITO SUSPENSIVO À EXCEÇÃO E DE PROSSEGUIMENTO DO PROCESSO. APLICAÇÃO, PELO TRIBUNAL, DO EFEITO TRANSLATIVO DOS RECURSOS, COM A EXTINÇÃO DIRETA DA AÇÃO DE EXECUÇÃO NO JULGAMENTO DO AGRAVO DE INSTRUMENTO, INDEPENDENTEMENTE DE PEDIDO. POSSIBILIDADE. PRECEDENTE. JULGAMENTO POR MAIORIA. DESNECESSIDADE DE INTERPOSIÇÃO DE EMBARGOS INFRINGENTES. (...) - É possível a aplicação, pelo Tribunal, do efeito translativo dos recursos em sede de agravo de instrumento, extinguindo diretamente a ação independentemente de pedido, se verificar a ocorrência de uma das causas referidas no art. 267, §3o, do CPC. Precedente. - Não é possível, em sede de recurso especial, promover a revisão da matéria fática decidida. Súmula 7/STJ. Recurso especial a que se nega provimento.” (STJ - REsp 736.966/PR - Rel. Min. Nancy Andrighi - 3a Turma – DJ 06-5-2009) [Destaquei]
Diante de todo o exposto, verificada a inadequação da via eleita da Ação Civil Pública, aplico o efeito translativo e JULGO EXTINTO O FEITO PRINCIPAL, sem resolução do mérito, nos termos do artigo 485, inciso VI, do CPC e, consequentemente, julgo prejudicado o presente agravo de instrumento.
Comunique-se a presente decisão ao Juízo de origem.
Intime-se.
Cumpra-se.
Transitada em julgado, arquive-se com as cautelas de estilo.
Cuiabá, 11 de março de 2020.
Desa. Helena Maria Bezerra Ramos
Relatora