Tribunal: TJMT
Processo: 1004306-07.2026.8.11.0000
Relator(a): JOSE ZUQUIM NOGUEIRA
Órgão julgador: JOSE ZUQUIM NOGUEIRA
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2026-04-09
Data de publicação: 2026-04-16

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1004306-07.2026.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Inconstitucionalidade Material]
Relator:
Des(a).
JOSE ZUQUIM NOGUEIRA

Turma Julgadora:

[DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). GILBERTO GIRALDELLI, DES(A). HELIO NISHIYAMA, DES(A). JOSE LUIZ LEITE LINDOTE, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARCOS MACHADO, DES(A). MARCOS REGENOLD FERNANDES, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO]

Parte(s):

[ROBERTO DORNER - CPF: 127.091.159-72 (AUTOR), CAMARA MUNICIPAL DE SINOP - CNPJ: 00.814.574/0001-01 (REU), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), MUNICIPIO DE SINOP - CNPJ: 15.024.003/0001-32 (TERCEIRO INTERESSADO), CARLOS MELGAR NASCIMENTO - CPF: 030.974.061-40 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE JULGOU IMPROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

E M E N T A

DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL DE INICIATIVA PARLAMENTAR. PROGRAMA “FARMÁCIA PERTO DE VOCÊ”. POLÍTICA PÚBLICA DE SAÚDE. NORMA AUTORIZATIVA E PROGRAMÁTICA. AUSÊNCIA DE USURPAÇÃO DA INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO. INEXISTÊNCIA DE CRIAÇÃO DE CARGOS, ÓRGÃOS OU ALTERAÇÃO DO REGIME JURÍDICO DE SERVIDORES. AUSÊNCIA DE VÍCIO MATERIAL POR FALTA DE PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA. INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA DA RESERVA DE INICIATIVA. PEDIDO IMPROCEDENTE.

I. CASO EM EXAME

1.

Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pelo Prefeito do Município de Sinop/MT em face da Lei Municipal nº 3.601/2025, de iniciativa parlamentar, que autoriza o Poder Executivo a instituir o programa “Farmácia Perto de Você”, destinado à ampliação do acesso a medicamentos de uso contínuo e essencial às populações residentes em comunidades rurais e regiões mais afastadas do município. Sustenta-se vício formal por usurpação da iniciativa privativa do Chefe do Executivo, bem como vício material pela criação de despesa pública sem prévia previsão orçamentária e sem compatibilidade com os instrumentos de planejamento fiscal. A Procuradoria-Geral de Justiça opinou pela improcedência da ação.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há duas questões em discussão: (i) definir se lei municipal de iniciativa parlamentar que autoriza a instituição de programa público de saúde configura usurpação da competência privativa do Chefe do Poder Executivo para dispor sobre organização e funcionamento da Administração Pública; e (ii) estabelecer se a ausência de demonstração prévia de impacto orçamentário e de compatibilidade com o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual caracteriza vício de inconstitucionalidade material.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A iniciativa legislativa, como regra geral, é concorrente, sendo a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo exceção que deve ser interpretada restritivamente, limitada às hipóteses expressamente previstas na Constituição.

4.

A Lei Municipal nº 3.601/2025 possui natureza autorizativa e programática, limitando-se a permitir que o Poder Executivo institua programa de acesso a medicamentos, sem impor execução obrigatória ou imediata.

5.

O diploma impugnado não cria cargos, funções ou empregos públicos, não altera o regime jurídico de servidores, nem dispõe sobre a estrutura administrativa ou atribuições de órgãos públicos, afastando a incidência da reserva de iniciativa do Executivo.

6.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, firmada no Tema 917 da Repercussão Geral (ARE 878.911/RJ), estabelece que não há usurpação de competência privativa do Chefe do Executivo quando lei de iniciativa parlamentar cria política pública sem tratar da estrutura administrativa ou do regime jurídico de servidores.

7.

A ausência de estimativa de impacto orçamentário ou de indicação específica de fonte de custeio não constitui, por si só, vício de inconstitucionalidade material, por se tratar de exigência de natureza instrumental a ser observada pelo gestor público na fase de execução orçamentária.

8.

A própria lei condiciona a implementação do programa à conveniência administrativa e à disponibilidade orçamentária, de pessoal e de infraestrutura, preservando a autonomia do Executivo na gestão fiscal e na implementação da política pública.

9.

O art. 5º da lei prevê que as despesas decorrentes de sua execução correrão por conta de dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessário, o que remete a compatibilização financeira ao momento da execução administrativa.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10.

Pedido improcedente.

Tese de julgamento
:

1.

Lei municipal de iniciativa parlamentar que institui ou autoriza política pública na área da saúde, sem criar cargos, órgãos administrativos ou alterar o regime jurídico de servidores, não configura usurpação da competência privativa do Chefe do Poder Executivo.

2.

A reserva de iniciativa legislativa do Executivo deve ser interpretada restritivamente, limitando-se às hipóteses constitucionalmente previstas.

3.

A ausência de estimativa de impacto orçamentário ou de indicação específica de fonte de custeio no texto legal não caracteriza, por si só, vício de inconstitucionalidade material, constituindo exigência a ser observada na fase de execução orçamentária pelo Poder Executivo.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 2º, 61, §1º, II, 165 e 196; Constituição do Estado de Mato Grosso, art. 195, parágrafo único; Lei nº 9.868/1999, art. 12.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ARE 878.911/RJ (Tema 917 da Repercussão Geral); STF, ADI 3.599/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes; TJMT, N.U. 1016732-85.2025.8.11.0000, Rel. Des. José Zuquim Nogueira, Órgão Especial, j. 09.10.2025; TJMT, N.U. 1003863-90.2025.8.11.0000, Rel. Des. Rodrigo Roberto Curvo, Órgão Especial, j. 21.08.2025; TJMT, N.U. 1020003-73.2023.8.11.0000, Rel. Des. Márcio Vidal, Órgão Especial, j. 26.02.2024.

R E L A T Ó R I O

Egrégio Plenário:

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta por,
Roberto Dorner
,
Prefeito Municipal de Sinop/MT
, em face da
Lei Municipal nº 3.601/2025
, de iniciativa parlamentar, que autoriza o Poder Executivo a instituir o Programa denominado
“Farmácia Perto de Você”
, voltado à ampliação do acesso a medicamentos de uso contínuo e essencial às populações residentes em comunidades rurais e regiões mais afastadas do município.

O requerente sustenta, em síntese, que a norma impugnada padece de inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa legislativa, sob o argumento de que a instituição do referido programa configuraria ingerência do Poder Legislativo na organização e funcionamento da Administração Pública municipal, matéria reservada à iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo.

Aduz, ainda, inconstitucionalidade material, ao argumento de que a lei criaria despesa pública sem a correspondente previsão orçamentária e sem compatibilidade com os instrumentos de planejamento fiscal.

Pugna pela concessão da medida cautelar para suspender a eficácia da norma impugnada e, no mérito, requer a procedência da ação para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 3.601/2025, com efeitos
ex tunc
(id. 343888879).

Adotado o rito abreviado previsto no art. 12 da Lei nº 9.868/1999,

foram requisitadas informações à autoridade apontada como responsável pela edição do ato impugnado, no entanto, o prazo transcorreu sem manifestação da Câmara Municipal (id. 351010851).

A Procuradoria-Geral do Município de Sinop/MT, na manifestação de id. 348282397, reiterou os termos da petição inicial apresentada.

A Procuradoria-Geral de Justiça, por meio do Parecer da lavra do Subprocurador-Geral de Justiça Jurídico e Institucional, Dr. Marcelo Ferra de Carvalho, opinou pela improcedência da ADI.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Egrégio Plenário:

Inicialmente, à vista da relevância da matéria e de seu especial significado para a ordem social e a segurança jurídica, bem como pelo fato de que já fora oportunizada a manifestação da parte ré, assim como da Procuradoria-Geral de Justiça, nos termos do art. 12 da Lei nº 9.868/99, deixo de me manifestar sobre a tutela de urgência.

No caso a presente ação direta de inconstitucionalidade tem como objeto a Lei Municipal nº 3.601/2025, do Município de Sinop/MT, de autoria do Poder Legislativo local, que dispõe o seguinte:

“A CÂMARA MUNICIPAL DE SINOP, ESTADO DE MATO GROSSO, no uso de suas atribuições legais aprovou, o Prefeito sancionou tacitamente e eu, Presidente, promulgo a seguinte Lei:

Art. 1º Fica o Poder Executivo autorizado a instituir, se entender conveniente e oportuno, o Programa “Farmácia Perto de Você”, destinado a ampliar o acesso a medicamentos de uso contínuo e essencial às populações residentes nas comunidades rurais e regiões mais afastadas do Município de Sinop.

§1º A implementação do programa será facultativa e dependerá da conveniência administrativa, da disponibilidade orçamentária, de pessoal e de infraestrutura.

§2º O Poder Executivo poderá, para execução deste programa, firmar parcerias com entidades públicas, privadas

ou filantrópicas, desde que observadas as normas legais e de controle sanitário vigentes.

Art. 2º O programa poderá disponibilizar unidades fixas ou móveis de atendimento farmacêutico, observadas as normas de segurança, conservação e transporte de medicamentos definidas pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA e pela Secretaria Municipal de Saúde.

Art. 3º O atendimento nas unidades deverá ser realizado por profissional farmacêutico devidamente habilitado, podendo o Poder Executivo definir equipe técnica de apoio conforme regulamentação própria.

Art. 4º O Poder Executivo poderá regulamentar esta Lei, se necessário, para garantir sua adequada aplicação, definindo critérios de funcionamento, horários de atendimento e abrangência territorial.

Art. 5º As despesas decorrentes da execução desta Lei correrão por conta de dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessário.

Art. 6º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação. CÂMARA MUNICIPAL DE SINOP ESTADO DE MATO GROSSO

Em,16 de dezembro de 2025.”

A lei municipal impugnada, que teve origem em projeto de iniciativa parlamentar, autorizou o Poder Executivo Municipal a instituir o Programa denominado “Farmácia Perto de Você”, voltado à ampliação do acesso a medicamentos de uso contínuo e essencial às populações residentes em comunidades rurais e regiões mais afastadas do município.

Em síntese, o autor afirma que a Lei n.º 3.601/2025 padece de inconstitucionalidade
formal
, por usurpação de iniciativa privativa do Prefeito Municipal, ao fundamento de que o ato normativo interfere na organização e no funcionamento da Administração Pública Municipal, e de inconstitucionalidade
material
,

por criar programa público de execução continuada sem a demonstração de compatibilidade com o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual, nos termos do art. 165 da Constituição Federal.

Inobstante as razões apresentadas, não visualizo que o Poder Legislativo, ao editar a lei impugnada, tenha extrapolado os limites de sua competência.

É cediço que a Constituição da República estabelece, como regra geral, a iniciativa legislativa concorrente, cabendo a qualquer parlamentar propor projetos de lei, ressalvadas as hipóteses expressamente reservadas a determinadas autoridades.

Nesse sentido, dispõe o art. 61 da Constituição Federal que a iniciativa das leis cabe, em regra, aos membros do Poder Legislativo, ao passo que a iniciativa privativa do Chefe do Executivo constitui exceção, devendo ser interpretada de forma restritiva.

No âmbito estatual, a Constituição do Estado de Mato Grosso reproduz esse modelo ao prever, no art. 195, parágrafo único, as hipóteses de iniciativa privativa do Prefeito, quais sejam, normas que disponham sobre matéria orçamentária e tributária; regime jurídico de servidores públicos; criação ou estruturação de órgãos da Administração Pública municipal e criação de cargos, funções ou empregos públicos.

Verifica-se, portanto, que a reserva de iniciativa legislativa está vinculada essencialmente a matérias diretamente relacionadas à organização interna da Administração Pública ou ao regime jurídico de seus agentes.

No caso dos autos, a Lei Ordinária Municipal n.º 3.601/2025 não se enquadra em nenhuma das hipóteses acima elencadas. Seu objeto é a autorização ao Poder Executivo para que institua, se assim entender conveniente e oportuno, programa de acesso a medicamentos de uso contínuo e essencial voltado às populações rurais e periféricas do Município. Não há, em seu texto, qualquer disposição que crie cargos, funções ou empregos públicos; que modifique ou estabeleça o regime jurídico de servidores; que crie, estruture ou atribua competências a órgãos da Administração; ou que verse sobre matéria orçamentária ou tributária.

A reserva de iniciativa legislativa constitui exceção à regra geral da iniciativa parlamentar concorrente, sendo cediço que as exceções devem ser interpretadas restritivamente, sob pena de esvaziamento da competência legislativa do Poder Legislativo e quebra do equilíbrio que a separação de poderes visa a assegurar. Nesse sentido, não cabe ao intérprete ampliar, por via exegética, o rol de matérias submetidas à iniciativa privativa do Executivo, para nele incluir hipóteses que o constituinte deliberadamente não consignou.

Vele mencionar que o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o ARE 878.911/RJ,
leading case
em que se deu a fixação da Tese do Tema 917 de Repercussão Geral, reafirmou sua jurisprudência dominante no sentido de que “
Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos
(art. 61, § 1º, II, a, c e e, da Constituição Federal).”.

Nesse sentido, caminha a jurisprudência deste egrégio Tribunal de Justiça. Senão vejamos:

“
DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL. INICIATIVA PARLAMENTAR. PROGRAMA MÉDICO NAS ESCOLAS. POLÍTICA PÚBLICA DE SAÚDE. AUSÊNCIA DE USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO PREFEITO. PEDIDO IMPROCEDENTE. I. CASO EM EXAME 1. Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Prefeito de Tangará da Serra em face da Lei Municipal n.º 6.859/2025, de iniciativa parlamentar, que institui o “Programa Médico nas Escolas” no município. Sustentou-se vício formal por usurpação de competência privativa do Executivo, diante da criação de programa público e atribuições administrativas, bem como afronta à separação de poderes. A Câmara Municipal defendeu a constitucionalidade, por se tratar de norma programática e de interesse local. A Procuradoria-Geral de Justiça opinou pela improcedência do pedido. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em definir se lei municipal de iniciativa parlamentar, que institui programa de saúde em escolas e creches, sem criação de cargos ou alteração do regime jurídico de servidores, configura usurpação da competência privativa do Prefeito. III. RAZÕES DE DECIDIR 3.
A reserva de iniciativa legislativa do Chefe do Executivo deve ser interpretada restritivamente, limitada a hipóteses expressamente previstas na Constituição, relativas à estrutura administrativa e ao regime jurídico de servidores
. 4. A Lei n.º 6.859/2025 tem caráter programático, pois condiciona sua execução à conveniência administrativa e não cria cargos, nem interfere na organização da Administração Pública municipal. 5. A norma concretiza o dever constitucional de proteção à saúde (CF/1988, art. 196), em consonância com a competência legislativa concorrente em matéria de saúde (CF/1988, art. 24, XII) e suplementar dos municípios (CF/1988, art. 30, I e II). 6. O Supremo Tribunal Federal, no ARE 878.911/RJ (Tema 917), firmou entendimento de que não há usurpação de competência privativa do Executivo quando a lei de iniciativa parlamentar cria política pública sem tratar da estrutura administrativa ou do regime de servidores. 7. A jurisprudência do Tribunal de Justiça de Mato Grosso confirma que a ausência de previsão de impacto orçamentário não invalida a lei, tratando-se de exigência a ser observada na execução administrativa. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Pedido improcedente. Tese de julgamento:
1. Lei municipal de iniciativa parlamentar que institui política pública de saúde sem criação de cargos, órgãos ou alteração do regime jurídico de servidores não configura usurpação de competência privativa do Prefeito. 2. A reserva de iniciativa legislativa deve ser interpretada restritivamente e limitada às hipóteses constitucionalmente previstas. 3. A ausência de previsão de impacto orçamentário não constitui vício de inconstitucionalidade, cabendo ao Executivo definir os meios de implementação no âmbito da execução orçamentária.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 2º, 24, XII, 30, I e II, 37 e 196; Constituição do Estado de Mato Grosso, arts. 9º e 190; Lei Orgânica do Município de Tangará da Serra, art. 3º, parágrafo único; Lei n.º 9.868/1999, art. 12.
Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 878.911/RJ (Tema 917); STF, ADI 5.706, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, j. 26.02.2024; TJMT, N.U 1003863-90.2025.8.11.0000, Órgão Especial, Rel. Des. Rodrigo Roberto Curvo, j. 28.08.2025
.” (N.U 1016732-85.2025.8.11.0000, ÓRGÃO ESPECIAL CÍVEL, minha relatoria, Órgão Especial, Julgado em 09/10/2025, Publicado no DJE 24/10/2025)

“
DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL DE INICIATIVA PARLAMENTAR. POLÍTICA PÚBLICA DE SAÚDE. AUSÊNCIA DE USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO PREFEITO. PEDIDO JULGADO IMPROCEDENTE. I. Caso em exame: 1. Ação direta de inconstitucionalidade proposta por Prefeito contra lei de iniciativa parlamentar que institui política pública para fornecimento gratuito de dispositivos de monitoramento contínuo de glicose (Freestyle Libre ou similar) a crianças e adolescentes diabéticos cadastrados no Sistema Único de Saúde (SUS), com alegações de vício formal por usurpação de competência privativa do Executivo e vício material por ausência de prévia indicação da fonte de custeio e estudo de impacto orçamentário-financeiro.

II. Questão em discussão:
2. A questão em discussão consiste em determinar (i) se lei municipal de iniciativa parlamentar que institui política pública específica na área da saúde, sem criar órgãos administrativos, cargos públicos ou dispor sobre regime jurídico de servidores, configura usurpação de competência privativa do Prefeito; e (ii) se a ausência de prévia indicação da fonte de custeio e de estudo de impacto orçamentário-financeiro caracteriza vício de inconstitucionalidade material por ofensa às normas de responsabilidade fiscal.

III. Razões de decidir: 3. A reserva de iniciativa legislativa, enquanto corolário do princípio da separação dos poderes e exceção à regra geral da iniciativa concorrente, deve ser interpretada restritivamente, circunscrevendo-se às hipóteses taxativamente previstas no art. 195, parágrafo único, da Constituição Estadual, que se referem essencialmente à estrutura interna da Administração e ao regime jurídico de seus servidores. 4. A norma impugnada não dispôs sobre organização e funcionamento da Administração, criação de cargos ou alteração do regime jurídico de servidores públicos, limitando-se a instituir política pública específica de saúde em consonância com o dever constitucional estabelecido pelo art. 196 da Constituição Federal.

5. O Supremo Tribunal Federal, ao fixar tese com repercussão geral no julgamento do ARE 878.911/RJ (Tema 917), pacificou o entendimento segundo o qual não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata de sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos.

6. A ausência de estimativa de impacto orçamentário-financeiro no texto legal não constitui, per se, vício de inconstitucionalidade, tratando-se de exigência de natureza eminentemente instrumental dirigida ao gestor público no momento da execução orçamentária, permanecendo na esfera de competência do Poder Executivo a definição dos meios para implementação da política pública instituída. IV. Dispositivo e tese: 7. Pedido formulado na inicial da ação direta de inconstitucionalidade, julgado improcedente. Tese de julgamento: “
Não configura usurpação de competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei de iniciativa parlamentar que institui política pública específica na área da saúde, sem criar órgãos administrativos, cargos públicos ou dispor sobre regime jurídico de servidores, devendo a reserva de iniciativa legislativa ser interpretada restritivamente e limitada às hipóteses constitucionalmente previstas de forma taxativa.
” Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 2º, 195, § 5º, 196 e 198, II; Constituição do Estado de Mato Grosso, arts. 9º e 195, parágrafo único; Lei n. 9.868/1999, art. 12. Jurisprudência relevante citada: STF, Tema 917; STF, ADI 5.706, Rel. Ministro Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 26.2.2024
.” (N.U 1003863-90.2025.8.11.0000, ÓRGÃO ESPECIAL CÍVEL, RODRIGO ROBERTO CURVO, Órgão Especial, Julgado em 21/08/2025, Publicado no DJE 28/08/2025)

“
DIREITO CONSTITUCIONAL – AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI MUNICIPAL N. 2.612/2023 – INSTALAÇÃO DE BOTÃO DE PÂNICO, CÂMERAS DE MONITORAMENTO DE SEGURANÇA, PORTAL DETECTOR DE METAIS E CERCAS ELÉTRICAS NAS CRECHES E ESCOLAS PÚBLICAS MUNICIPAIS – COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL – VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES – NÃO OCORRÊNCIA – LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE NÃO CRIA ÓRGÃOS OU CARGOS PÚBLICOS E NÃO GERA DESPESAS AO MUNICÍPIO – POSSIBILIDADE – INCONSTITUCIONALIDADE – NÃO VERIFICADA – PEDIDO JULGADO IMPROCEDENTE.
Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos
.”
(N.U 1020003-73.2023.8.11.0000, ÓRGÃO ESPECIAL CÍVEL, MARCIO VIDAL, Órgão Especial, Julgado em 26/02/2024, Publicado no DJE 26/02/2024)

(destaquei)

A análise do conteúdo normativo da Lei Municipal nº 3.601/2025 evidencia tratar-se de norma de natureza programática, destinada a promover diretriz de política pública voltada à efetivação do direito fundamental à saúde, consagrado no art. 196 da Constituição Federal.

Portanto, inexistindo disposição normativa que crie cargos, altere a estrutura administrativa ou discipline o regime jurídico de servidores, não se verifica violação à reserva de iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo.

O requerente também alega que a Lei nº 3.601/2025

padece de inconstitucionalidade material, pelo fato de afrontar o regime constitucional orçamentário ao criar programa público de execução continuada sem a demonstração de compatibilidade com o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual, nos termos do art. 165 da Constituição Federal.

Também nesse ponto não assiste razão ao requerente.

É certo que o art. 165 da Constituição Federal e o art. 195, § 5.º, da mesma Carta impõem a necessidade de compatibilização orçamentária e de estimativa de impacto financeiro para a criação de despesas obrigatórias de caráter continuado. Tais exigências, contudo, têm natureza instrumental e operacional, endereçadas ao gestor público no momento da execução orçamentária, não se convertendo em requisito de validade da norma legal que institui a política pública.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a ausência de indicação de fonte de custeio no texto legal, por si só, não caracteriza vício de inconstitucionalidade material apto a eivar a norma de nulidade (ADI nº 3599/DF, relator Ministro Gilmar Mendes). A exigência é de natureza pragmática e administrativa: cabe ao Poder Executivo, ao implementar a política pública autorizada, observar as regras de responsabilidade fiscal, compatibilizando o gasto com os instrumentos de planejamento orçamentário vigentes.

Nesse sentido, o próprio art. 5.º da Lei n.º 3.601/2025 estabelece que as despesas decorrentes de sua execução correrão por conta de dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessário – cláusula que, embora genérica, remete expressamente à necessidade de adequação orçamentária na fase de execução, preservando o ciclo constitucional de planejamento.

Mais relevante ainda, a norma condiciona a implementação do programa, em seu art. 1.º, §1.º, à “disponibilidade orçamentária, de pessoal e de infraestrutura”. Isso significa que, na hipótese de o Executivo entender pela existência de recursos disponíveis e pela conveniência de iniciar o programa, deverá fazê-lo dentro dos limites previamente autorizados pelo orçamento municipal vigente, sem que a lei imponha qualquer gasto imediato ou compulsório.

Nesse contexto, não há como reconhecer a existência de vício material. A lei não cria despesa obrigatória; cria, tão somente, uma autorização condicional e facultativa, cujos desdobramentos financeiros estão integralmente subordinados à vontade administrativa do Executivo e aos limites do respectivo orçamento. A potencial onerosidade futura, quando e se o programa vier a ser implementado, far-se-á mediante os mecanismos legais de suplementação orçamentária e de compatibilização com os instrumentos de planejamento, sem que a norma autorizativa imponha, por si mesma, qualquer encargo imediato ao erário municipal.

Afastar lei de iniciativa parlamentar fundada em política pública de saúde ao argumento de que seu conteúdo pode, em algum momento futuro e contingente, gerar despesas não previstas no orçamento, significaria, na prática, inviabilizar a atuação legislativa na concretização de direitos sociais, transferindo ao Executivo um poder de veto implícito sobre toda e qualquer política pública cuja execução dependa de recursos financeiros. Essa interpretação é incompatível com o desenho constitucional de distribuição de competências entre os Poderes.

Improcede, portanto, o pedido também nessa vertente.

Ante o exposto,
julgo improcedente
o pedido formulado na inicial da ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Município de Sinop/MT em face da Lei Municipal nº 3.601/2025.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 09/04/2026