Tribunal: TJMT
Processo: 1005451-60.2024.8.11.0003
Relator(a): RODRIGO ROBERTO CURVO
Órgão julgador: RODRIGO ROBERTO CURVO
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-04-01
Data de publicação: 2026-04-13

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1005451-60.2024.8.11.0003
Classe:

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL (1728)
Assunto:

[Desapropriação Indireta]
Relator:
Des(a).
RODRIGO ROBERTO CURVO

Turma Julgadora:

[DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[SILVIO HENRIQUE CORREA - CPF: 091.800.408-02 (APELADO), SILVIO HENRIQUE CORREA - CPF: 091.800.408-02 (ADVOGADO), JOSE FERREIRA DE MOURA - CPF: 240.841.901-87 (APELADO), Prefeitura de Rondonópolis-MT (APELADO), MUNICIPIO DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 03.347.101/0001-21 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO CÍVEL. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA DE INTERESSE SOCIAL (REURB-S). LEGITIMAÇÃO FUNDIÁRIA SOBRE IMÓVEL PARTICULAR COM CADEIA DOMINIAL CONHECIDA. NULIDADE DO PROCEDIMENTO NOTIFICATÓRIO. RECURSO NÃO PROVIDO. SENTENÇA RATIFICADA.

I. Caso em exame:

1. Remessa necessária com apelação cível interposta contra sentença que julgou procedente o pedido formulado na inicial da ação de indenização por desapropriação indireta, condenando o Município ao pagamento de indenização acrescida de juros compensatórios, moratórios, correção monetária e honorários advocatícios.

II. Questão em discussão:

2. Há duas questões em discussão: (i) saber se os autores possuem legitimidade ativa para propor ação indenizatória por desapropriação indireta, mesmo sem registro imobiliário formal; e (ii) saber se a legitimação fundiária no âmbito da REURB-S, quando incidente sobre imóvel particular com cadeia dominial conhecida pelo ente público, configura desapropriação indireta e gera dever de indenizar.

III. Razões de decidir:

3. A decisão interlocutória que rejeita alegação de ilegitimidade de parte não se enquadra na hipótese do art. 1.015, VII, do CPC, que se restringe à exclusão de litisconsorte, razão pela qual a matéria não está preclusa e pode ser reexaminada em sede de apelação.

4. O promitente comprador, ainda que sem contrato registrado, possui legitimidade ativa para ação indenizatória por desapropriação indireta, conforme jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça.

5. A titularidade dos autores sobre o imóvel era de conhecimento inequívoco do Município, demonstrada por legislação municipal que os mencionava expressamente como promitentes compradores e pela intervenção do ente público como terceiro interessado em ação possessória anterior envolvendo a mesma área.

6. A garantia constitucional da propriedade (CF, art. 5º, XXII) e a exigência de justa e prévia indenização para qualquer forma de expropriação (CF, art. 5º, XXIV) impedem que a Administração utilize instrumento de regularização fundiária para incorporar propriedade privada com cadeia dominial conhecida sem o pagamento de indenização.

7. A conduta do ente público que reconhece a titularidade dos particulares em legislação municipal e, posteriormente, aplica procedimento de REURB-S sobre o mesmo imóvel como se fosse área sem proprietário registrado configura comportamento contraditório, em afronta ao princípio da boa-fé objetiva e à vedação ao
venire contra factum proprium
.

8. O procedimento notificatório conduzido pelo Município padece de nulidade insanável, por ser dirigido a pessoas falecidas, sem notificação de todos os titulares de direitos e sem esgotamento dos meios de localização dos proprietários, em violação ao devido processo legal (CF, art. 5º, LIV).

IV. Dispositivo e tese:

9. Recurso não provido. Sentença ratificada em sede de remessa necessária.

Tese de julgamento: “1. O promitente comprador, ainda que sem contrato registrado em cartório, possui legitimidade ativa para propor ação indenizatória por desapropriação indireta. 2. A legitimação fundiária prevista no art. 23 da Lei n. 13.465/2017, quando aplicada sobre imóvel particular com cadeia dominial conhecida pelo ente público, sem observância do devido processo legal e sem justa e prévia indenização, configura desapropriação indireta e gera dever de indenizar. 3. A Administração Pública que reconhece a titularidade de particulares em legislação municipal não pode, posteriormente, aplicar procedimento de regularização fundiária sobre o mesmo imóvel como se de área sem proprietário registrado se tratasse, sob pena de afronta à boa-fé objetiva e à vedação ao
venire contra factum proprium
. 4. A notificação dirigida a pessoa falecida, sem inclusão de todos os titulares de direitos e sem esgotamento dos meios de localização, é ato nulo, incapaz de conferir higidez ao procedimento de regularização fundiária.”

Dispositivos relevantes citados: CF, art. 5º, XXII, XXIV e LIV; Lei n. 13.465/2017, art. 23; CPC, art. 85, § 11, e art. 1.015, VII.

Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp 1.688.989/DF, Rel. Ministra Maria Isabel Gallotti, Quarta Turma, j. 24.11.2025; STJ, REsp n. 2.183.113/SP, Rel. Ministro Ricardo Villas Bôas Cueva, Terceira Turma, j. 24.2.2025; STJ, REsp 1.395.774/MG, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, j. 5.6.2018; TJ-MT, apelação/remessa necessária 1026277-78.2022.8.11.0003, Rel. Des. José Luiz Leite Lindote, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 26.3.2025.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (RELATOR)

Egrégia Câmara,

Trata-se de remessa necessária com recurso de apelação cível interposto pelo
MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS (MT)
contra sentença (Id. 350281495) proferida pelo Juízo da Primeira Vara Especializada de Fazenda Pública da Comarca de Rondonópolis (MT) que, nos autos da ação de indenização por desapropriação indireta n. 1005451-60.2024.8.11.0003,

ajuizada por
SILVIO HENRIQUE CORREA
e
JOSÉ FERREIRA DE MOURA
, julgou procedente o pedido para condenar o Município ao pagamento de indenização no valor de R$ 150.318,00 (cento e cinquenta mil, trezentos e dezoito reais), acrescida de juros compensatórios, moratórios, correção monetária, e honorários advocatícios fixados em 3% (três por cento) sobre o valor atualizado da condenação.

O apelante sustenta, em preliminar, a ilegitimidade ativa dos autores, sob o argumento de que a cessão de direitos em favor de Silvio Henrique Correa é posterior à legitimação fundiária.

No mérito, alega que o procedimento de regularização fundiária urbana de interesse social, amparado na Lei n. 13.465/2017, constitui forma originária de aquisição de propriedade, sem transferência do imóvel ao patrimônio municipal e, portanto, sem configurar desapropriação indireta ou gerar dever de indenizar.

Com base nesses fundamentos, requer a extinção do feito sem resolução do mérito, em razão da ilegitimidade ativa dos apelados. Subsidiariamente, pugna pelo provimento do recurso para reformar a sentença e julgar improcedentes os pedidos formulados na inicial.

Contrarrazões apresentadas pelos apelados, constantes do Id. 350281506, pugnando pela manutenção da sentença.

O órgão ministerial se manifestou no Id. 351375897, apontando a inexistência de interesse público ou social capaz de justificar sua intervenção.

É o relatório
.

V O T O – PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE ATIVA
AD CAUSAM

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (RELATOR)

Egrégia Câmara
,

De início, cumpre registrar que a questão atinente à alegada preliminar de ilegitimidade ativa
ad causam
foi rejeitada pelo d. Juízo
a quo
quando da prolação da decisão de saneamento e de organização do processo, proferida em 12.2.2025 (Id. 350281412).

Todavia, o c. Superior Tribunal de Justiça tem decidido que a hipótese do art. 1.015, VII, do Código de Processo Civil restringe-se à efetiva exclusão de litisconsorte, não abrangendo a decisão que meramente rejeita a alegação de ilegitimidade (STJ, REsp 1.688.989/DF, Rel. Ministra Maria Isabel Gallotti, Quarta Turma, julgado em 24.11.2025, publicado no DJEN em 27.11.2025; REsp n. 2.183.113/SP, Rel. Ministro Ricardo Villas Bôas Cueva, Terceira Turma, julgado em 24.2.2025, publicado no DJEN em 5.3.2025).

Portanto, não se trata de matéria preclusa. Esclarecida essa questão, passo ao exame da preliminar.

É certo que a escritura pública de compra e venda (Id. 350280949) lavrada em 6.12.2000, pela qual Candemar Cecílio Fechner Victório e Petrônio Ferreira alienaram o lote 21 da quadra 17 do loteamento “Jardim Rui Barbosa” ao apelado José Ferreira de Moura, não foi levada a registro perante o Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Rondonópolis (MT).

Todavia, a jurisprudência consolidada do c. Superior Tribunal de Justiça reconhece que “
o promitente comprador, ainda que sem contrato registrado, possui legitimidade ativa para as ações indenizatórias por desapropriação indireta
” (STJ, REsp 1.395.774/MG, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 5.6.2018, publicado no DJe em 11.6.2018).

No presente caso, a ciência inequívoca do Município de Rondonópolis (MT) quanto à titularidade dos apelados está amplamente demonstrada por elementos que transcendem a simples posse:

(i) A legislação municipal: a Lei Municipal n. 10.811/2020 (Id. 350281394) e o Decreto Municipal n. 10.733/2022 (Id. 350281395) mencionam expressamente José Ferreira de Moura e Silvio Henrique Correa como promitentes compradores de imóveis no loteamento “Jardim Rui Barbosa”;

(ii) A atuação processual: o próprio Município “
interveio como terceiro interessado na ação de reintegração de posse (processo nº 0005692-47.2007.8.11.0003), onde a titularidade dos autores sobre a área global do loteamento era o objeto central da lide
” (trecho da sentença, Id. 350281495 – pág. 3), demonstrando plena ciência da cadeia possessória.

Quanto à cessão de direitos em favor do apelado Silvio Henrique Correa, realizada em 18.1.2024 (escritura pública de cessão de direitos de posse, Id. 350280947), embora posterior à regularização fundiária urbana, não afasta a legitimidade ativa: o cedente José Ferreira de Moura, que detinha direitos desde 2000 (escritura pública de compra e venda, Id. 350280949), integra o polo ativo em litisconsórcio, assegurando a presença de titular cujo direito é anterior a qualquer restrição administrativa.

Pelo exposto,
REJEITO
a preliminar de ilegitimidade ativa arguida pelo apelante.

V O T O – MÉRITO

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (RELATOR)

Egrégia Câmara
,

Conforme relatado, trata-se de remessa necessária com recurso de apelação cível interposto pelo
MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS (MT)
contra sentença (Id. 350281495) proferida pelo Juízo da Primeira Vara Especializada de Fazenda Pública da Comarca de Rondonópolis (MT) que, nos autos da ação de indenização por desapropriação indireta n. 1005451-60.2024.8.11.0003,

ajuizada por
SILVIO HENRIQUE CORREA
e
JOSÉ FERREIRA DE MOURA
, julgou procedente o pedido para condenar o Município ao pagamento de indenização no valor de R$ 150.318,00 (cento e cinquenta mil, trezentos e dezoito reais), acrescida de juros compensatórios, moratórios, correção monetária, e honorários advocatícios fixados em 3% (três por cento) sobre o valor atualizado da condenação.

O contexto fático remonta à conclusão do procedimento de Regularização Fundiária Urbana de Interesse Social (REURB-S) em 21 de julho de 2023, oportunidade em que o Município emitiu título de legitimação fundiária em favor de Janaína Viana Meireles sobre o imóvel dos apelados, sem indenização e por meio de procedimento notificatório que a sentença reputou nulo por ter sido dirigido a pessoa falecida, sem incluir litisconsorte necessário e com aviso de recebimento assinado por terceiro desconhecido.

O Município sustenta, como tese única, que a legitimação fundiária no âmbito da Regularização Fundiária Urbana de Interesse Social (REURB-S) constitui forma de aquisição originária da propriedade, prevista no art. 23 da Lei n. 13.465/2017, e que, por essa razão, não configura desapropriação indireta nem gera dever de indenizar.

Pois bem.

É sabido que a garantia constitucional da propriedade (art. 5º, XXII, da CF) e a exigência de justa e prévia indenização para qualquer forma de expropriação (art. 5º, XXIV, da CF) constituem cláusulas pétreas que delimitam o poder estatal de intervenção no domínio privado.

A legitimação fundiária, enquanto instituto criado pela Lei n. 13.465/2017 para viabilizar a regularização de núcleos urbanos informais, tem como pressuposto lógico e jurídico a incidência sobre áreas públicas, terrenos sem titulação registrada ou imóveis cujos proprietários não puderam ser identificados ou localizados após regular procedimento de notificação.

Quando, porém, o instrumento é aplicado sobre imóvel particular com cadeia dominial conhecida e registrada, sem observância do devido processo legal e sem compensação, o resultado prático não é a regularização fundiária legítima, mas o confisco puro e simples, vedado pelo ordenamento jurídico.

É precisamente o que ocorreu no caso concreto. Conforme consignado no voto da preliminar, os autos revelam que o Município tinha pleno conhecimento da titularidade dos apelados sobre o imóvel, porquanto, repita-se, (i) a Lei Municipal n. 10.811/2020 (Id. 350281394) e o Decreto Municipal n. 10.733/2022 (Id. 350281395) mencionam expressamente José Ferreira de Moura e Silvio Henrique Correa como promitentes compradores de imóveis no loteamento “Jardim Rui Barbosa”; e (ii) o próprio Município “
interveio como terceiro interessado na ação de reintegração de posse (processo nº 0005692-47.2007.8.11.0003), onde a titularidade dos autores sobre a área global do loteamento era o objeto central da lide
” (trecho da sentença, Id. 350281495 – pág. 3), demonstrando plena ciência da cadeia possessória.

Nesse contexto, a conduta do ente público que, após reconhecer a titularidade dos apelados em legislação municipal, aplica procedimento de Regularização Fundiária Urbana de Interesse Social (REURB-S) sobre o idêntico imóvel, como se de área sem proprietário registrado se tratasse, configura comportamento contraditório que afronta o princípio da boa-fé objetiva e a vedação ao
venire contra factum proprium
.

Não se pode admitir que a Administração se valha de um instrumento concebido para a regularização fundiária de áreas informais como subterfúgio para incorporar propriedade privada sem o pagamento da justa indenização constitucionalmente assegurada.

Some-se a isso a nulidade insanável do procedimento conduzido pelo Município, conforme registrado na sentença:

“
Notificou pessoas falecidas: Foram expedidos editais e ARs em nome de proprietários registrais já falecidos (Candemar, Rosemary, Petrônio), ignorando a existência dos Espólios e de seus inventariantes, cujas qualificações constavam nos processos judiciais em que o próprio Município era parte.

Violou o Litisconsórcio Necessário: Não houve a notificação de todos os condôminos e titulares de direitos constantes da matrícula e dos contratos de gaveta de conhecimento da Administração.

Não Esgotou os Meios de Localização: A notificação por edital é medida excepcional. No caso, o Município optou pela via editalícia (eivada de vícios, pois direcionada a mortos) sem esgotar as diligências para localizar os autores, cujos endereços eram de fácil acesso nos cadastros municipais (IPTU) e nos processos judiciais correlatos.

A notificação de pessoa falecida é ato jurídico inexistente, incapaz de gerar efeitos, mormente o de expropriar bens sem indenização.
” (trecho da sentença, Id. 350281495 – pág. 4).

Tais vícios comprometem a higidez de todo o procedimento administrativo e reforçam a conclusão de que a transferência operada pela legitimação fundiária ocorreu sem o mínimo respeito às garantias constitucionais do devido processo legal (art. 5º, LIV, da CF).

Quanto à eventual invocação do Tema 1.004/STJ, faz-se necessário desde já realizar a distinção do caso em julgamento com a tese firmada em sede de recursos repetitivos. O referido tema destina-se a regular a situação de quem adquire imóvel já gravado por restrição administrativa, presumindo que o preço pago refletiu o ônus preexistente. No entanto, os apelados não são adquirentes posteriores ao apossamento, uma vez que a cadeia dominial é anterior e independente do procedimento de Regularização Fundiária Urbana de Interesse Social (REURB-S).

Essa compreensão encontra amparo na própria jurisprudência desta e. Corte, que reconheceu que a desapropriação indireta se configura sempre que o ente público se apossa de terreno particular sem observância do procedimento expropriatório regular, gerando o dever de justa indenização.

“
A ocupação definitiva de imóvel particular pelo Poder Público, sem prévio procedimento expropriatório e sem justa indenização, configura desapropriação indireta, ensejando o dever de compensação ao proprietário
.” (TJ-MT, apelação/remessa necessária 1026277-78.2022.8.11.0003, Rel. Des. José Luiz Leite Lindote, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, julgado em 26.3.2025, publicado no DJe em 3.4.2025).

A partir dessas premissas, a manutenção da sentença é medida que se impõe.

Diante do exposto e em consonância com a fundamentação
supra
,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso de apelação interposto e, em sede de remessa necessária,
RATIFICO
a sentença.

Majoro em 1% (um por cento) os honorários de sucumbência, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 01/04/2026