Tribunal: TJMT
Processo: 1021696-24.2025.8.11.0000
Relator(a): MARCOS REGENOLD FERNANDES
Órgão julgador: MARCOS REGENOLD FERNANDES
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2026-02-12
Data de publicação: 2026-02-13

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1021696-24.2025.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Inconstitucionalidade Material, Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade]
Relator:
Des(a).
MARCOS REGENOLD FERNANDES

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCOS REGENOLD FERNANDES, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). GILBERTO GIRALDELLI, DES(A). HELIO NISHIYAMA, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARCOS MACHADO, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO]

Parte(s):

[EXCELENTISSIMO GOVERNADOR DO ESTADO DE MATO GROSSO (AUTOR), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (AUTOR), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (TERCEIRO INTERESSADO), ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.929.049/0001-11 (TERCEIRO INTERESSADO), ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.929.049/0001-11 (REU), GOVERNADOR DO ESTADO DE MATO GROSSO (AUTOR), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
À UNANIMIDADE JULGOU IMPROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR E EM CONSONÂNCIA COM O PARECER MINISTERIAL.

E M E N T A

DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ESTADUALIZAÇÃO DE TRECHOS RODOVIÁRIOS. LEIS DE INICIATIVA PARLAMENTAR. ALEGADA OFENSA À RESERVA DE INICIATIVA, À LEGALIDADE ORÇAMENTÁRIA, À SEPARAÇÃO DOS PODERES E AO PACTO FEDERATIVO. IMPROCEDÊNCIA.

I. CASO EM EXAME

1. Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo GOVERNADOR DO ESTADO DE MATO GROSSO e pelo PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE MATO GROSSO, contra as Leis Estaduais nº 11.884/2022, 12.600/2024 e 12.707/2024, que estadualizam, respectivamente, a estrada Rio dos Couros (Cuiabá), criam e implantam o Anel Viário Abel Dal Bosco (Sinop) e estadualizam trecho da PA-284 (Paranatinga), todas de iniciativa parlamentar. A parte autora alega inconstitucionalidade formal e material, por afronta à reserva de iniciativa do Chefe do Executivo, ausência de estimativa de impacto orçamentário-financeiro, descumprimento de critérios técnicos estabelecidos pela SINFRA, afronta ao princípio da separação dos poderes e ao pacto federativo.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há quatro questões em discussão:

(i) definir se as leis impugnadas invadiram a iniciativa legislativa privativa do Chefe do Poder Executivo ao dispor sobre atribuições da Administração Pública;

(ii) apurar se as leis criaram despesa sem estimativa de impacto orçamentário-financeiro, em afronta à Constituição e à Lei de Responsabilidade Fiscal;

(iii) verificar se as normas impõem obrigações concretas ao Executivo em violação ao princípio da separação dos poderes; e

(iv) analisar eventual afronta ao pacto federativo pela estadualização de vias sem a concordância dos Municípios.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O texto das leis impugnadas não cria cargos, órgãos ou modifica atribuições administrativas, limitando-se a reconhecer trechos viários como de interesse estadual e a integrá-los ao sistema rodoviário do Estado.

4. As atribuições da SINFRA já compreendem, nos termos do Decreto Estadual nº 967/2024, a gestão da malha rodoviária estadual, de forma que a ampliação do sistema viário não configura inovação na estrutura administrativa.

5. A jurisprudência do STF (Tema 917) estabelece que leis de iniciativa parlamentar que apenas criam despesa, sem alterar estrutura ou atribuições de órgãos, não invadem a competência privativa do Executivo.

6. As leis não impõem execução imediata nem determinam realização de obras específicas, cabendo ao Executivo avaliar sua implementação segundo disponibilidade orçamentária e conveniência administrativa.

7. A ausência de estimativa de impacto orçamentário-financeiro não caracteriza inconstitucionalidade formal quando a norma não cria despesa obrigatória e sua execução se subordina à discricionariedade do administrador.

8. As normas impugnadas não impõem transferência imediata de domínio sobre vias municipais, sendo necessária a observância dos trâmites administrativos e legais para sua incorporação à malha estadual.

9. O controle concentrado de constitucionalidade não se presta a examinar eventual desconformidade da norma com instruções técnicas da Administração, como a Instrução Técnica nº 001/2021/SINFRA, que possui natureza infralegal.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10. Ação julgada improcedente.

Teses de julgamento:

1. Leis de iniciativa parlamentar que estadualizam trechos rodoviários, sem alterar a estrutura da Administração Pública ou o regime jurídico de servidores, não violam a reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo.

2. A ausência de estimativa de impacto orçamentário-financeiro não acarreta inconstitucionalidade de normas que não impõem execução imediata, sujeitando-se sua implementação à avaliação discricionária do Executivo.

3. O reconhecimento legislativo de interesse estadual sobre trechos viários não configura afronta à separação dos poderes nem ao pacto federativo, quando não há imposição de execução imediata ou transferência compulsória de bens.

Dispositivos relevantes citados:
CF, arts. 61, § 1º, II, “a” e “e”; 165 a 169; CE/MT, arts. 9º, 17, 39, parágrafo único, II, “d”, 66, V, e 162, §§ 1º e 4º; LC n. 101/2000, art. 16; LC/MT n. 614/2019, art. 15.

Jurisprudências relevantes citadas:
STF, ARE 878.911/RJ (Tema 917), Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, j. 19.12.2019, DJe 21.09.2020; STF, ARE 1.462.680/GO, Rel. Min. Cristiano Zanin, Primeira Turma, j. 14.02.2024, DJe 29.02.2024; STF, ADI 6.102/RR, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, j. 21.12.2020, DJe 10.02.2021; TJ/MT, ADI 1009349-95.2021.8.11.0000, Rel. Des. Rui Ramos Ribeiro, j. 20.10.2022, DJe 04.11.2022; TJ/MT, ADI 1018975-02.2025.8.11.0000, Rel. Des. Gilberto Giraldelli, j. 16.09.2025, DJe 16.09.2025; TJ/MT, ADI 1003863-90.2025.8.11.0000, Rel. Des. Rodrigo Roberto Curvo, j. 28.08.2025, DJe 28.08.2025; TJ/MT, ADI 1020153-54.2023.8.11.0000, Rel. Des. Rui Ramos Ribeiro, j. 21.03.2024, DJe 10.04.2024.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. MARCOS REGENOLD FERNANDES (RELATOR)

Egrégio Órgão Especial:

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pelo
GOVERNADOR DO ESTADO DE MATO GROSSO
, juntamente com o
PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE MATO GROSSO
, em face das Leis Estaduais n. 11.884/2022, n. 12.600/2024 e n. 12.707/2024, todas promulgadas pela
ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO
após derrubada de vetos governamentais, que respectivamente:
(i)
estadualizam a estrada denominada Rio dos Couros (45 km de extensão) no Município de Cuiabá;
(ii)
criam e implantam o Anel Viário Estadual "Abel Dal Bosco" no Município de Sinop (49,27 km); e
(iii)
estadualizam aproximadamente 31,7 km do trecho PA-284 no Município de Paranatinga.

Em síntese, alegam os Requerentes que as leis impugnadas, todas de iniciativa parlamentar, padecem de
inconstitucionalidade formal
e
material
.

No que tange à inconstitucionalidade formal
, aduzem que:
(i)
houve violação à iniciativa legislativa privativa do Chefe do Poder Executivo para dispor sobre criação, estruturação e atribuições de órgãos da Administração Pública, conforme art. 39, parágrafo único, II, "d" e art. 66, V, da Constituição Estadual;
(ii)
as leis promovem criação de despesas públicas significativas sem a devida estimativa de impacto orçamentário-financeiro exigida pelo art. 162, §§ 1º e 4º da Constituição Estadual, arts. 165 a 169 da Constituição Federal, art. 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal e art. 15 da Lei Complementar Estadual nº 614/2019; e
(iii)
descumpriram os requisitos técnicos estabelecidos pela Instrução Técnica nº 001/2021/SINFRA.

Quanto à inconstitucionalidade material
, sustentam que as leis afrontam:
(i)
o princípio da separação dos poderes (art. 9º da Constituição Estadual), ao imporem ao Poder Executivo obrigações concretas de gestão, manutenção e eventual pavimentação de trechos rodoviários, interferindo indevidamente na organização administrativa e no planejamento setorial da SINFRA; e
(ii)
o pacto federativo (arts. 1º e 17 da Constituição Estadual), ao promoverem transferência compulsória de titularidade de bens entre entes federativos sem observância do princípio da consensualidade e da autonomia recíproca.

Destacam ainda
que todas as leis foram objeto de pareceres contrários da Procuradoria-Geral do Estado e de notas técnicas desfavoráveis da Secretaria de Estado de Infraestrutura e Logística (SINFRA), resultando em vetos integrais do Governador posteriormente derrubados pelo Poder Legislativo. Ademais, as despesas estimadas ultrapassam R$ 8 milhões anuais apenas para manutenção das vias estadualizadas e aproximadamente R$ 250 milhões para futura pavimentação, valores não previstos no orçamento estadual.

Em face desses argumentos, inicialmente, pugnam pela
concessão de medida cautelar para suspender a eficácia das normas impugnadas
e, ao final, pela
procedência da ação para declarar a inconstitucionalidade integral das Leis Estaduais n. 11.884/2022, n. 12.600/2024 e n. 12.707/2024
, com efeitos vinculantes, erga
omnes
e
ex tunc
.

Foi indeferido a medida cautelar
, por ausência de comprovação do
periculum in mora
, considerando o lapso temporal entre a promulgação das leis e o ajuizamento da ação, somado à inexistência de demonstração de prejuízo concreto e atual (ID. 298500860).

Devidamente notificada,
a Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso prestou informações
no ID. 302993881, defendendo a constitucionalidade das normas impugnadas.

Sustentou, naquela oportunidade, que as leis não criam órgãos, cargos ou estruturas administrativas, limitando-se a reconhecer trechos viários como de interesse estadual, o que se insere na atribuição já conferida à SINFRA pelo Decreto Estadual n. 967/2024.

Argumentou ainda que não há imposição de execução imediata nem criação automática de despesa, sendo a implementação condicionada à discricionariedade administrativa e rebateu a alegação de descumprimento da Instrução Técnica n. 001/2021/SINFRA, afirmando que tal ato normativo secundário não possui força para vincular o processo legislativo.

Destacou, por fim, que as leis foram regularmente aprovadas e gozam de presunção de constitucionalidade.

Ao ID. 318690356,
a d. Procuradoria-Geral de Justiça se manifestou pela improcedência da ação
, ao entendimento de que as leis questionadas não invadiram a iniciativa privativa do Executivo, pois apenas ampliaram a malha viária já sob gestão da SINFRA, sem interferir na estrutura administrativa do Poder Executivo, nem alterar atribuições de seus órgãos ou o regime jurídico de seus servidores.

Outrossim, asseverou que as normas não criam despesa nem determinam execução imediata, apenas reconhecendo interesse público em trechos viários, podendo ser executadas conforme necessidade e disponibilidade orçamentária. Afirmou ainda que a ausência de prévia dotação orçamentária não implica inconstitucionalidade, apenas limitando a execução no exercício financeiro.

A Procuradoria-Geral do Estado, regularmente intimada, deixou transcorrer
in albis
o prazo para manifestação, conforme certificado no ID. 307949867.

É o relatório
.

Inclua-se na pauta de julgamento.

V O T O R E L A T O R

EXMO. SR. DES. MARCOS REGENOLD FERNANDES (RELATOR)

Colendo Órgão Especial:

Não há questões preliminares a serem apreciadas, de modo que o feito comporta julgamento imediato, nos termos do art. 12 da Lei n. 9.868/1999 e do art. 174 do Regimento Interno desta Corte de Justiça.

Como relatador, a presente demanda visa à declaração de inconstitucionalidade das Leis Estaduais n. 11.884/2022, n. 12.600/2024 e n. 12.707/2024, todas promulgadas pela
ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO
após derrubada de vetos governamentais, que promovem a estadualização de trechos rodoviários nos Municípios de Cuiabá, Sinop e Paranatinga.

Em sua inicial, o
GOVERNADOR DO ESTADO DE MATO GROSSO
, juntamente com o
PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE MATO GROSSO
,
consigna que as leis questionadas, de iniciativa parlamentar, impõem à Secretaria de Estado de Infraestrutura e Logística novas atribuições, criando obrigações concretas de gestão e manutenção de rodovias sem observância dos trâmites administrativos, violando o disposto nos arts. 39, parágrafo único, II, “
d
”, e 66, V, da Constituição Estadual, além de caracterizar ofensa ao princípio da separação dos poderes (art. 9º, da CE) e ao pacto federativo (arts. 1º e 17, da CE).

Pois bem.

Sem delonga, após detida análise,
vislumbro que a ação deve ser julgada improcedente
.

Cediço que o sistema constitucional brasileiro, desde a promulgação da Carta de 1988, estabeleceu como regra geral a iniciativa concorrente das leis, atribuindo-a a qualquer membro ou Comissão do Poder Legislativo, ao Chefe do Poder Executivo, aos Tribunais, ao Ministério Público e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos na Constituição, conforme dispõe o art. 61,
caput
, da Constituição Federal.

Todavia, o § 1º do referido dispositivo constitucional estabelece rol taxativo de matérias de iniciativa privativa do Presidente da República, entre as quais se destacam aquelas que disponham sobre criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração, bem como sobre criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública.

A seu turno, o art. 61, § 1º, inc. II, da Constituição Federal, dispõe que são de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que disponham sobre alínea “
a
”: “
criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração
” e alínea “
e”
: “
criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI
”.

Por força do princípio da simetria
, a Constituição do Estado de Mato Grosso reproduz esse sistema no art. 39, estabelecendo em seu parágrafo único as matérias de iniciativa privativa do Governador do Estado, especialmente no inc. II, alínea “
d
”, que dispõe sobre “
criação, estruturação e atribuições das Secretarias de Estado e órgãos da Administração Pública
”.

Deveras, o Supremo Tribunal Federal consolidou entendimento no sentido de que as normas constitucionais sobre reserva de iniciativa legislativa constituem cláusulas elementares de distribuição de poder no contexto da Federação, devendo ser necessariamente observadas pelos Estados-membros, independentemente da espécie legislativa envolvida (
Ex vi
STF, ADI 5.087/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 19/12/2019, DJe 21/09/2020).

Contudo, a jurisprudência da Suprema Corte também firmou orientação de que tais hipóteses de iniciativa privativa constituem exceções à regra geral da iniciativa concorrente e, como tais, devem ser interpretadas restritivamente, não comportando ampliação por via hermenêutica.

Dito isso, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE 878.911/RJ, sob a relatoria do Ministro Gilmar Mendes, fixou tese com repercussão geral reconhecida, consolidada no Tema n. 917, estabelecendo que “
Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos
”.

Esclareça-se que a
ratio decidendi
subjacente a esse precedente vinculante se assenta na compreensão de que a reserva constitucional de iniciativa legislativa se restringe às hipóteses em que a lei parlamentar intervenha no núcleo organizacional da Administração Pública, seja criando, extinguindo ou modificando órgãos, seja instituindo cargos, funções ou empregos públicos, seja alterando o regime jurídico de servidores ou sua remuneração.

Aliás, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem reiteradamente aplicado essa tese em casos análogos. Veja-se:

“
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. LEI N. 10 .795/2022 DO MUNICÍPIO DE GOIÂNIA: REGRAMENTO DA EQUIPE MULTIDISCIPLINAR QUE DEVE ACOMPANHAR A GESTANTE NOS PERÍODOS PRÉ-NATAL, PARTO E PÓS-PARTO. VÍCIO DE INICIATIVA: NÃO OCORRÊNCIA. NORMA DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE NÃO TRATOU DA ESTRUTURA E ATRIBUIÇÃO DE ÓRGÃO NEM DE REGIME JURÍDICO DE SERVIDORES PÚBLICOS. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I — Consoante entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE 878.911 RG/RJ (Tema 917 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Gilmar Mendes, não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, a, c e e, da Constituição Federal). II — Agravo regimental ao qual se nega provimento.
” (STF. ARE 1.462.680/GO, Relator Min. Cristiano Zanin, Primeira Turma. Julgamento: 14/02/2024, DJe 29/02/2024).

Por certo, o regime de reserva de iniciativa legislativa constitui exceção ao princípio geral da iniciativa concorrente, devendo ser interpretado restritivamente, de modo que somente se justifica quando efetivamente presentes a criação, extinção ou modificação de órgãos públicos, a instituição de cargos, funções ou empregos, ou a alteração do regime jurídico de servidores.

A aferição da constitucionalidade deve centrar-se, portanto, no exame concreto do conteúdo normativo e de seus efeitos sobre a estrutura administrativa.

Passa-se, então, à análise das características das leis impugnadas à luz dos parâmetros constitucionais estabelecidos
.

A Lei Estadual n. 11.884/2022 possui a seguinte redação:
“Art. 1º Fica estadualizada a estrada denominada Rio dos Couros, com aproximadamente 45 (quarenta e cinco) km de extensão, que liga o Bairro Pedra 90 à BR-163/364, no Município de Cuiabá.”

Por sua vez, a Lei Estadual n. 12.600/2024 estabelece:

“Art. 1º Fica criado e implantado o Anel Viário Estadual no Município de Sinop, denominado por esta Lei de Anel Viário Abel Dal Bosco, composto por 49,27 quilômetros, e com base no memorial descritivo incluso no anexo I desta Lei.

Art. 2º Será promovida a abertura e implantação do trecho viário, compreendido entre o km 3,5 da MT-438, com as coordenadas do ponto A (664933.00m E, 8667206.00m S), até a intersecção das estradas municipais Ângela com Viviane nas coordenadas do ponto B (667635.00m E, 8674054.00m S), e do trecho compreendido entre as coordenadas do ponto D (676671.22m E, 8682541.28m S), na estrada municipal Viviane, até o entroncamento da MT 140 com a estrada municipal Clotilde, na comunidade Branca de Neve nas coordenadas do ponto E (676671.22m E, 8688002.00m S), numa extensão total de 12,94 km, conforme memorial descritivo incluso no anexo I desta Lei.

Parágrafo único: Os trechos viários descritos no caput deste artigo serão estadualizados e integrados ao Anel Viário de que se trata a presente Lei.

Art. 3º A estrada vicinal Viviane, compreendida com os trechos BC e CD, e a estrada vicinal Clotilde, compreendida com os trechos EF, FG, GH, HI e IJ, devidamente descritos no memorial descritivo incluso no anexo I desta Lei, serão estadualizadas e integradas ao Anel Viário Abel Dal’ Bosco.”

Já a Lei Estadual n. 12.707/2024 dispõe:

“Art. 1º Ficam estadualizados aproximadamente 31,7 km, do trecho PA-284 do entroncamento da MT-130, km 436, coordenadas 13º13'60"S 54º28'29"W e finalizando seu traçado no Distrito Salto da Alegria, coordenadas 13º06'05"S 54º08'89"W, localizados no Município de Paranatinga.

Parágrafo único Este traçado passa a compor o sistema viário estadual.”

Como se denota,
as leis impugnadas se limitam a reconhecer determinados trechos viários como de interesse estadual
,
promovendo sua integração à malha rodoviária estadual
. Não criam órgãos públicos, não instituem cargos ou funções, não alteram a estrutura organizacional da Administração Pública e não estabelecem novas atribuições funcionais à Secretaria de Estado de Infraestrutura e Logística (SINFRA).

Em verdade, o Decreto Estadual n. 967, de 02 de agosto de 2024, que aprovou o Regimento Interno da Secretaria de Estado de Infraestrutura e Logística, estabelece em seu art. 2º que compete àquele órgão “
administrar a política de infraestrutura, logística e transportes terrestre, hidroviário e ferroviário
” (Inc. I), bem como “
administrar a segurança viária, o controle e a fiscalização de trânsito das rodovias estaduais, exercendo as competências estabelecidas no art. 21 da Lei Federal nº 9.503, de 23 de setembro de 1997, como órgão executivo rodoviário do Estado de Mato Grosso
” (Inc. IV).

Observa-se, portanto, que
a gestão da malha rodoviária estadual já se encontra compreendida nas atribuições ordinárias e permanentes da SINFRA
. Logo,
o acréscimo de trechos rodoviários ao sistema viário estadual não representa inovação nas competências institucionais do órgão
, mas
apenas ampliação do objeto material sobre o qual recai sua atuação administrativa
, o que constitui consequência natural da dinâmica territorial e urbana.

Melhor explicitando, a estadualização de trechos rodoviários não se confunde com a criação de novas atribuições administrativas, eis que, a primeira, consiste em ato de reconhecimento de interesse público estadual sobre determinadas vias, enquanto, a segunda, implicaria inovação no núcleo funcional do órgão administrativo, o que não se verifica no caso concreto.

Como bem registrado no parecer da Procuradoria-Geral de Justiça, as normas impugnadas não dispuseram sobre organização e funcionamento da Administração, criação de cargos ou alteração do regime jurídico de servidores públicos, limitando-se a instituir política pública específica de infraestrutura rodoviária.

Consigna-se que este Tribunal de Justiça, em precedentes recentes, tem aplicado a tese do Tema n. 917 do STF em casos análogos, reconhecendo a constitucionalidade de leis de iniciativa parlamentar que não interfiram na estrutura administrativa ou no regime jurídico de servidores.

Nesse sentido:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI MUNICIPAL 734/2021 DE FELIZ NATAL QUE CRIOU PROGRAMA MÉDICO NAS CRECHES E ESCOLAS MUNICIPAIS, NO ÂMBITO DO MUNICÍPIO DE FELIZ NATAL – IMPROCEDÊNCIA – AUSÊNCIA DE CRIAÇÃO OU ESTRUTURAÇÃO DE ÓRGÃOS MUNICIPAIS – DIREITO À SAÚDE E A VIDA – GARANTIA ASSEGURADA CONSTITUCIONALMENTE – OBRIGAÇÃO DO PODER PÚBLICO – USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA NÃO CONFIGURADA – NORMA DE CONTEÚDO PURAMENTE PROGRAMÁTICO – NÃO INFLIÇÃO DO ART. 195, III, DA CE/MT – TEMA 917/STF – AÇÃO DIRETA IMPROCEDENTE. A Lei nº 734/2021 do Município de Feliz Natal, ao instituir o “Programa Médico nas Creches e Escolas Municipais”, não promove alteração na composição dos quadros de funcionários das escolas, não provoca mudança na estrutura da rede municipal e ensino e nem impede o regular funcionamento da Administração Pública. Ao contrário, o ato normativo busca a integrar e garantir o direito à saúde e a vida assegurada constitucionalmente. O art. 195, III, da CE/MT, ao atribuir privativamente ao Chefe do Poder Executivo Municipal a iniciativa legislativa de projetos de lei que visem à criação, estrutura e atribuição de órgãos de Administração Pública municipal, deve ser compreendido mediante exegese restritiva, somente abrangendo a criação, funcionamento e estruturação de órgãos da Administração Pública, de modo que as normas de conteúdo puramente programático que determinem uma simples autorização com fins de promoção do bem-estar social não se inclui no âmbito de sua incidência. Ação direta improcedente. A competência privativa do chefe do Poder Executivo não resulta usurpada quando a matéria regulada não invade a estrutura ou a atribuição de seus órgãos, tampouco o regime jurídico de servidores públicos (STF, ARE nº 878911 RG - Relator.: Min. Gilmar Mendes; TJMT, ADI nº 1018462-10.2020.8.11 .0000 – Relatora: Des.ª Maria Erotides Kneip Baranjak), de modo que inexiste ofensa ao art. 195 da CEMT. O c. STF assentou diretriz constitucional no sentido de que, somente nas matérias reservadas à competência privativa do Chefe do Executivo – estrutura da administração pública e regime dos servidores –, é vedada a iniciativa parlamentar causadora de aumento de despesa (STF, AgR RE: 1243591/MT – Relator: Min. Roberto Barroso).”
(TJ/MT. ADI 1009349-95.2021.8.11.0000, Relator Des. Rui Ramos Ribeiro, Órgão Especial. Julgamento: 20/10/2022, DJe: 04/11/2022).

“DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL N.º 6 .861/2025 DE TANGARÁ DA SERRA. INSTITUIÇÃO DO ‘PROJETO AUTISMO NA ESCOLA’ NA REDE MUNICIPAL DE ENSINO. ALEGAÇÃO DE VÍCIO FORMAL DE INICIATIVA. INEXISTÊNCIA. JURISPRUDÊNCIA CONSOLIDADA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. TEMA 917 DE REPERCUSSÃO GERAL. NORMA DE CARÁTER PROGRAMÁTICO E AUTORIZATIVO. NÃO INTERFERÊNCIA NA ESTRUTURA ADMINISTRATIVA OU REGIME JURÍDICO DE SERVIDORES. INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA DAS HIPÓTESES DE INICIATIVA PRIVATIVA. IMPROCEDÊNCIA. (...). III. Razões de decidir: 3. A jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal, consubstanciada no Tema 917 de Repercussão Geral, estabelece que não usurpa a competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata de sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos, nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. As hipóteses de iniciativa legislativa privativa do Chefe do Poder Executivo, previstas no art. 61, § 1º, II, da Constituição Federal, art. 195 da Constituição Estadual e Lei Orgânica Municipal, devem ser interpretadas restritivamente, não comportando ampliação interpretativa. 5. A Lei Municipal n.º 6.861/2025, ao instituir projeto extracurricular voltado à conscientização sobre o Transtorno do Espectro Autista nas escolas municipais, possui caráter predominantemente programático e autorizativo, sem criar ou estruturar órgãos da Administração Pública ou interferir no regime jurídico de servidores municipais. 6. A simples previsão de despesas na lei impugnada não configura, por si só, vício de inconstitucionalidade formal, quando ausente interferência direta na estrutura administrativa municipal. (...). Tese de julgamento: ‘1. Lei de iniciativa parlamentar que institui projeto educacional extracurricular sobre o Transtorno do Espectro Autista (TEA) na rede municipal de ensino não viola a competência privativa do Chefe do Poder Executivo quando não altera a estrutura administrativa ou o regime jurídico de servidores públicos.’ (...).”
(TJ/MT. ADI 1018975-02.2025.8.11.0000, Relator Des. Gilberto Giraldelli, Órgão Especial. Julgamento: 16/09/2025, DJe: 16/09/2025).

“DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL DE INICIATIVA PARLAMENTAR. POLÍTICA PÚBLICA DE SAÚDE. AUSÊNCIA DE USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO PREFEITO. PEDIDO JULGADO IMPROCEDENTE. (...). III. Razões de decidir: 3. A reserva de iniciativa legislativa, enquanto corolário do princípio da separação dos poderes e exceção à regra geral da iniciativa concorrente, deve ser interpretada restritivamente, circunscrevendo-se às hipóteses taxativamente previstas no art. 195, parágrafo único, da Constituição Estadual, que se referem essencialmente à estrutura interna da Administração e ao regime jurídico de seus servidores. 4. A norma impugnada não dispôs sobre organização e funcionamento da Administração, criação de cargos ou alteração do regime jurídico de servidores públicos, limitando-se a instituir política pública específica de saúde em consonância com o dever constitucional estabelecido pelo art. 196 da Constituição Federal. 5. O Supremo Tribunal Federal, ao fixar tese com repercussão geral no julgamento do ARE 878.911/RJ (Tema 917), pacificou o entendimento segundo o qual não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata de sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 6. A ausência de estimativa de impacto orçamentário-financeiro no texto legal não constitui, per se, vício de inconstitucionalidade, tratando-se de exigência de natureza eminentemente instrumental dirigida ao gestor público no momento da execução orçamentária, permanecendo na esfera de competência do Poder Executivo a definição dos meios para implementação da política pública instituída. (...). Tese de julgamento: ‘Não configura usurpação de competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei de iniciativa parlamentar que institui política pública específica na área da saúde, sem criar órgãos administrativos, cargos públicos ou dispor sobre regime jurídico de servidores, devendo a reserva de iniciativa legislativa ser interpretada restritivamente e limitada às hipóteses constitucionalmente previstas de forma taxativa.’ (...).”
(TJ/MT. ADI 1003863-90.2025.8.11.0000, Relator Des. Rodrigo Roberto Curvo, Órgão Especial. Julgamento: 28/08/2025, DJe: 28/08/2025).

Nessa ordem de ideias,
não se verifica violação à reserva de iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo
, uma vez que as leis impugnadas não criaram, extinguiram ou modificaram órgãos da Administração Pública, não instituíram cargos, funções ou empregos públicos, e não alteraram o regime jurídico de servidores ou suas remunerações.

Não se olvida que a Parte Requerente tenha sustentado que as leis impugnadas tenham violado o princípio da legalidade orçamentária, ao criarem despesas públicas significativas sem a devida estimativa de impacto orçamentário-financeiro exigida pelo art. 162, §§ 1º e 4º, da Constituição Estadual, arts. 165 a 169 da Constituição Federal, art. 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal e art. 15 da Lei Complementar Estadual n. 614/2019.

Ocorre que,
as normas impugnadas não estabelecem comando de execução imediata nem fixam prazos para que o Poder Executivo promova obras de manutenção ou pavimentação dos trechos estadualizados
, restringindo-se, como já registrado anteriormente, a reconhecer o interesse público estadual sobre determinados segmentos viários,
cabendo à Administração, no exercício de sua discricionariedade, definir a oportunidade e a conveniência da implementação das medidas necessárias
,
observadas as
disponibilidades orçamentárias
e as
prioridades do planejamento
governamental
.

Nessa intelecção, evidencia-se que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal se firmou no sentido de que a ausência de dotação orçamentária prévia não implica inconstitucionalidade da lei, mas apenas impede sua aplicação no respectivo exercício financeiro, até que sejam alocados os recursos necessários. Confira-se:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO FINANCEIRO. LEI Nº 1.237, DE 22 DE JANEIRO DE 2018, DO ESTADO DE RORAIMA. PLANO DE CARGOS, CARREIRAS E REMUNERAÇÕES DOS SERVIDORES PÚBLICOS EFETIVOS DA ÁREA ADMINISTRATIVA DA UNIVERSIDADE ESTADUAL DE RORAIMA – UERR. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTIGOS 169, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, E 113 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS – ADCT. A AUSÊNCIA DE PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA NÃO IMPLICA INCONSTITUCIONALIDADE. IMPEDIMENTO DE APLICAÇÃO DA LEI CONCESSIVA DE VANTAGEM OU AUMENTO DE REMUNERAÇÃO A SERVIDORES PÚBLICOS NO RESPECTIVO EXERCÍCIO FINANCEIRO. NÃO CONHECIMENTO DA AÇÃO DIRETA QUANTO À SUPOSTA VIOLAÇÃO DO ARTIGO 169, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. O ARTIGO 113 DO ADCT DIRIGE-SE A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. AUSÊNCIA DE ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO DA LEI IMPUGNADA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. CONHECIMENTO PARCIAL DA AÇÃO E, NA PARTE CONHECIDA, JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO. 1. A jurisprudência desta Casa firmou-se no sentido de que a ausência de dotação orçamentária prévia apenas impede a aplicação da legislação que implique aumento de despesa no respectivo exercício financeiro, sem que disso decorra a declaração de sua inconstitucionalidade. Precedentes. (...). 5. Conhecimento parcial da ação direta e, na parte conhecida, julgado procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade formal da Lei nº 1 .237, de 22 de janeiro de 2018, do Estado de Roraima, com efeitos ex nunc a contar da data da publicação da ata do julgamento.”
(STF. ADI 6.102/RR, Relatora Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno. Julgamento: 21/12/2020, DJe: 10/02/2021).

Nessa perspectiva, dessume-se que
as leis impugnadas possuam caráter autorizativo e programático
,
não gerando obrigação de execução imediata
, mormente ao se considerar que a implementação das medidas de estadualização dependerá de prévia inclusão no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei Orçamentária Anual, bem como de avaliação técnica e administrativa quanto à viabilidade e à oportunidade de sua execução.

Não se desconhece que o art. 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal exige que a criação ou ampliação de despesa obrigatória seja acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro e da demonstração da origem dos recursos. Todavia, tal exigência se aplica às despesas de caráter obrigatório e de execução imediata, o que não se verifica no caso concreto.

Além de que,
os valores apontados pela Parte Autora como despesas decorrentes da aplicação das leis são
estimativas genéricas
,
desprovidas de demonstração técnica e documental que comprove sua veracidade e certeza
, não havendo nos autos
elementos concretos
que permitam aferir a exatidão dos montantes alegados ou a inevitabilidade de sua realização no exercício financeiro vigente.

Por tais razões,
não prospera a alegação de inconstitucionalidade formal por ausência de estimativa de impacto orçamentário-financeiro
.

Melhor sorte não assiste à Parte Autora ao aduzir que as leis impugnadas descumpriram os requisitos técnicos estabelecidos pela Instrução Técnica n. 001/2021/SINFRA, que dispõe sobre critérios objetivos para absorção de rodovias pelo Sistema Rodoviário Estadual, tais como relevância econômica e estratégica, conexão entre sedes municipais e compatibilidade com diretrizes de planejamento.

Ocorre que a Instrução Técnica constitui
ato normativo secundário
, de natureza administrativa,
desprovido de força para vincular a atividade legislativa.
Portanto, o presente controle de constitucionalidade não se presta a examinar a compatibilidade de leis com atos infralegais, mas apenas com a Constituição.

Em linha, o Supremo Tribunal Federal tem consistentemente afirmado que atos normativos secundários, como portarias, instruções normativas e decretos regulamentares, submetem-se a controle de legalidade, não de constitucionalidade.

Nesse contexto:

“AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO ADMINISTRATIVO. ATO Nº 10.413/2021 DA AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES. FEDERAÇÃO NACIONAL DE INSTALAÇÃO E MANUTENÇÃO DE ESTRUTURA DE REDES DE TELECOMUNICAÇÕES E INFORMÁTICA. FEDERAÇÃO NACIONAL DOS TRABALHADORES EM EMPRESAS DE TELECOMUNICAÇÕES E OPERADORES DE MESAS TELEFÔNICAS. ILEGITIMIDADE ATIVA DAS FEDERAÇÕES SINDICAIS. ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE TELESSERVIÇOS. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE REPRESENTAÇÃO DA TOTALIDADE DA CATEGORIA. ATO NORMATIVO SECUNDÁRIO. AUSÊNCIA DE AUTONOMIA, ABSTRAÇÃO E GENERALIDADE. VIOLAÇÃO REFLEXA À CONSTITUIÇÃO. AGRAVO DESPROVIDO. (...). 3. Atos normativos secundários sem autonomia normativa, abstração e generalidade não podem ser impugnados por meio das ações do controle concentrado de constitucionalidade. 4. Agravo regimental conhecido e desprovido.”
(STF. ADI 7.166/DF, Relator Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno. Julgamento: 22/02/2023, DJe 03/03/2023).

Nessa direção, este Sodalício aplicou recentemente tal entendimento quando do julgamento da ADI n. 1020153-54.2023.8.11.0000, em que se reconheceu que atos normativos secundários, provenientes de autoridade administrativa e com fundamento de validade direto e imediato em decreto, submetem-se exclusivamente a controle de legalidade, não de constitucionalidade:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – INCONSTITUCIONALIDADE DO § 1º, DO ARTIGO 2º DA PORTARIA Nº 066/2021/GAB/SAAP/SESP – RECOLHIMENTO DE EX-SERVIDORES DAS FORÇAS DE SEGURANÇA NA CADEIA PÚBLICA DE CHAPADA DOS GUIMARÃES – PRELIMINAR DE OFICIO – DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA – SEGMENTAÇÃO PARA A GARANTIA DA INTEGRIDADE DO EX MEMBRO DAS FORÇAS DE SEGURANÇA – AMPLIAÇÃO INDEVIDA DO ART. 295 DO CPP – INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – OBJETO IMPUGNADO – NATUREZA SECUNDÁRIA – AUTONOMIA NORMATIVA INEXISTENTE – SUJEIÇÃO A MERO CONTROLE DE LEGALIDADE – DECLARATÓRIA EXTINTA SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. As ações declaratórias de inconstitucionalidade envolvem o exame de uma norma legal primária em face de disposições constitucionais. Por isso, se o objeto do controle, além de proveniente de autoridade administrativa, tem natureza regulamentadora e fundamento de validade direto na lei, ele está sujeito apenas a controle de legalidade, não de constitucionalidade. Assim, uma vez constatado que o ato impugnado, descrito no § 1º, do art. 2º da Portaria nº 066/2021 editada pela Secretaria de Segurança Pública do Estado de Mato Grosso, possibilitando a segregação de ex-servidores das forças de segurança estadual na cadeia Pública de Chapada dos Guimarães, não é dotado de normatividade primária, deve ser reconhecida a inadequação da via eleita e extinta a declaratória sem resolução do mérito.”
(TJ/MT. ADI 1020153-54.2023.8.11.0000, Relator Des. Rui Ramos Ribeiro, Órgão Especial. Julgamento: 21/03/2024, DJe: 10/04/2024).

À vista disso, a eventual desconformidade das leis impugnadas com critérios estabelecidos em instrução normativa da SINFRA não configura vício de inconstitucionalidade, mas eventual conflito de legalidade, insuscetível de apreciação em sede de controle concentrado de constitucionalidade.

Ademais, o Poder Legislativo, no exercício de sua função típica, pode legitimamente estabelecer políticas públicas e definir prioridades que divirjam das diretrizes administrativas do Poder Executivo, desde que não invada competências privativas nem viole preceitos constitucionais, o que não se verifica no caso concreto.

No mais, insiste-se que as leis impugnadas teriam violado o princípio da separação dos poderes, consagrado no art. 9º da Constituição Estadual, ao imporem ao Poder Executivo obrigações concretas de gestão e manutenção de trechos rodoviários, interferindo indevidamente na organização administrativa e no planejamento setorial da SINFRA.

Clarifica-se que o princípio da separação dos poderes, em sua concepção moderna, não estabelece compartimentos estanques e incomunicáveis entre as funções estatais, mas sim um sistema de freios e contrapesos que assegure a harmonia e a independência entre os poderes, preservando a especialização funcional e a autonomia orgânica de cada um.

Sendo assim, o Poder Legislativo, como representante da vontade popular e órgão de fiscalização e controle, possui competência constitucional para estabelecer políticas públicas, definir diretrizes gerais de atuação estatal e aprovar leis que demandem prestações positivas da Administração Pública, desde que não invada o núcleo de competências privativas do Executivo.

Nessa conjuntura, tem-se que as aludidas leis impugnadas não determinam ações administrativas concretas de execução imediata, não fixam prazos, não estabelecem metodologias de trabalho nem interferem na discricionariedade técnica do administrador público quanto à definição de prioridades, alocação de recursos e planejamento de obras e serviços.

Repisa-se:
circunscrevem-se a reconhecer o interesse público estadual sobre determinados trechos viários
,
cabendo ao Poder Executivo, no exercício de suas atribuições constitucionais, avaliar a oportunidade e a conveniência da implementação das medidas necessárias
, respeitados os
limites orçamentários
e as
prioridades do planejamento
governamental.

Considerando isso, a atuação legislativa, no caso concreto, insere-se no âmbito da função típica de estabelecimento de políticas públicas,
não configurando ingerência indevida na esfera administrativa do Executivo
.

Por derradeiro, o Requerente afirma que as leis questionadas violariam o pacto federativo, ao promoverem transferência compulsória de titularidade de bens entre entes federativos sem observância do princípio da consensualidade e da autonomia recíproca.

Com a devida vênia,
tal a alegação não merece acolhida
.

Isso devido ao fato de que
as leis elencadas não determinam transferência imediata e compulsória de domínio de bens públicos municipais para o Estado
, visto que a estadualização de trechos rodoviários pressupõe procedimento administrativo próprio, com observância das formalidades legais, inclusive quanto à regularização dominial e, se necessário, desapropriação nos termos da legislação vigente.

O reconhecimento legal do interesse estadual sobre determinados trechos viários constitui
condição necessária
, mas não suficiente, para a efetiva incorporação ao sistema rodoviário estadual, que dependerá de atos administrativos subsequentes e da observância dos procedimentos legais aplicáveis.

Não há, portanto, violação ao pacto federativo
, uma vez que a implementação das leis impugnadas demandará a adoção de medidas administrativas que respeitem a autonomia dos entes federativos e os procedimentos legais de transferência de bens públicos.

Diante do exposto e em consonância com a fundamentação supra,
JULGO IMPROCEDENTES
os pedidos formulados na presente
Ação Direta de Inconstitucionalidade
proposta pelo
GOVERNADOR DO ESTADO DE MATO GROSSO
, juntamente com o
PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE MATO GROSSO
, mantendo-se a plena vigência e eficácia das Leis Estaduais n. 11.884/2022, n. 12.600/2024 e n. 12.707/2024.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 12/02/2026