Tribunal: TJMT
Processo: 0003927-10.2018.8.11.0018
Relator(a): MARCIO VIDAL
Órgão julgador: MARCIO VIDAL
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-05-12
Data de publicação: 2026-05-18

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0003927-10.2018.8.11.0018
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Efeitos, Improbidade Administrativa]
Relator:
Des(a).
MARCIO VIDAL

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), LUCIANE BORBA AZOIA BEZERRA - CPF: 581.047.711-91 (APELANTE), MARCELO SEGURA - CPF: 110.667.678-58 (ADVOGADO), ANGELIZA NEIVERTH - CPF: 031.868.709-76 (ADVOGADO), LEONARDO FERNANDES MACIEL ESTEVES - CPF: 322.261.908-56 (APELANTE), MAURICIO MAGALHAES FARIA NETO - CPF: 031.410.811-40 (ADVOGADO), RAYSSA TOLEDO BALSTER DE CASTILHO - CPF: 033.110.031-28 (ADVOGADO), FLAVIA CAVICHIOLI DA SILVA - CPF: 002.284.401-57 (APELANTE), RODRIGO CARLOS BERGO - CPF: 915.971.701-78 (ADVOGADO), GHYSLEN ROBSON LEHNEN - CPF: 890.605.471-87 (ADVOGADO), ANTONIO BATISTA DA MOTA - CPF: 275.609.611-34 (APELANTE), LUCIANA BORGES MOURA CABRAL - CPF: 846.156.301-82 (ADVOGADO), JESSIKA NAIARA VAZ DA SILVA - CPF: 022.104.581-37 (ADVOGADO), JOAO CANDIDO DE OLIVEIRA - CPF: 175.273.091-72 (APELANTE), LYSANDRA ISABELLE DE MORAIS E SILVA - CPF: 039.772.651-13 (ADVOGADO), CARLOS JOSE DE CAMPOS - CPF: 019.903.269-60 (ADVOGADO), RAYRA DA SILVA ANTUNES - CPF: 024.825.821-48 (ADVOGADO), THIAGO RIBEIRO - CPF: 004.283.391-40 (ADVOGADO), ADNAN JOSE ZAGATTO RIBEIRO - CPF: 378.212.531-20 (APELANTE), JOEL BECKER - CPF: 922.214.911-49 (ADVOGADO), THAMIS VIZZOTTO - CPF: 694.453.891-15 (ADVOGADO), GERALDO APARECIDO DE VITTO JUNIOR - CPF: 129.357.238-13 (ADVOGADO), VANESSA TAIS MARQUES DA SILVA - CPF: 017.584.741-06 (ADVOGADO), COSMOTRON CONSTRUTORA, SANEAMENTO E TECNOLOGIA LTDA - CNPJ: 10.947.768/0001-20 (APELANTE), LUCIANE BORBA AZOIA BEZERRA - CPF: 581.047.711-91 (TERCEIRO INTERESSADO), LEONARDO FERNANDES MACIEL ESTEVES - CPF: 322.261.908-56 (TERCEIRO INTERESSADO), FLAVIA CAVICHIOLI DA SILVA - CPF: 002.284.401-57 (TERCEIRO INTERESSADO), JOAO CANDIDO DE OLIVEIRA - CPF: 175.273.091-72 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DEU PROVIMENTO AO RECURSO INTERPOSTO POR ANTÔNIO BATISTA DA MOTA E NÃO CONHECEU O RECURSO MANEJADO POR ADNAN JOSÉ ZAGATTO RIBEIRO E COSMOTRON CONSTRUTORA, SANEAMENTO E TECNOLOGIA LTDA, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. MÁRCIO VIDAL.

Ementa
:

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÕES CÍVEIS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DESERÇÃO RECURSAL. NÃO CONHECIMENTO. DISPENSA DE LICITAÇÃO. CONTRATAÇÃO EMERGENCIAL. DOLO ESPECÍFICO. DEMONSTRAÇÃO. DANO AO ERÁRIO. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO POR ATO ÍMPROBO. RECURSO PROVIDO.

I. Caso em exame

1.

Apelações cíveis interpostas contra sentença que julgou parcialmente procedentes os pedidos em ação civil pública por ato de improbidade administrativa, condenando os requeridos às sanções do art. 12, II, da Lei n. 8.429/1992, em razão de irregularidades na contratação direta de empresa para serviços de coleta de resíduos sólidos no Município de Juara/MT.

II. Questão em discussão

2. Há duas questões em discussão: (i) saber se o recurso interposto pelos apelantes pode ser conhecido diante da ausência de preparo; e (ii) saber se restam configurados os elementos caracterizadores do ato de improbidade administrativa, notadamente o dolo específico e o dano efetivo ao erário, à luz das alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021.

III. Razões de decidir

3. A ausência de comprovação do recolhimento do preparo recursal, mesmo após regular intimação, configura deserção, impondo o não conhecimento do apelo, nos termos do art. 1.007, do CPC.

4. A configuração do ato de improbidade administrativa, após a Lei n. 14.230/2021, exige a demonstração de dolo específico e de dano efetivo ao erário, afastando-se a responsabilização fundada em culpa ou em dano presumido.
5. No caso concreto, embora evidenciada a irregularidade na condução do procedimento de dispensa de licitação, não restou comprovada a ocorrência de dano efetivo ao erário, nem o resultado lesivo exigido pelo tipo legal.

6. A ilicitude administrativa, desacompanhada de prejuízo patrimonial comprovado, não é suficiente para caracterizar ato de improbidade administrativa, sob pena de indevida ampliação do regime sancionatório.

IV. Dispositivo e tese

7. Apelo não conhecido e Apelação provida, para afastar a condenação por ato de improbidade administrativa em relação ao apelante Antônio Batista da Mota.

Tese de julgamento
:

“1. A irregularidade no procedimento de dispensa de licitação, por si só, não configura ato de improbidade administrativa.
2. A configuração do ato ímprobo previsto no art. 10, da Lei n. 8.429/1992, exige a demonstração de dano efetivo ao erário, sendo inadmissível a condenação fundada em prejuízo presumido.

3. A ilicitude administrativa desacompanhada de dano comprovado não autoriza a aplicação das sanções da Lei de Improbidade Administrativa.”

____________________________________________

Dispositivos relevantes citados: CPC, arts. 98, 99 e 1.007; Lei n. 8.429/1992, arts. 1º, 10 e 12; Lei n. 14.230/2021.
Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843989/PR (Tema 1.199), Rel. Min. Alexandre de Moraes; STJ, REsp n. 2.201.349/PE, Rel. Min. Teodoro Silva Santos, 2ª Turma, j. 18.03.2026.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL

Egrégia Câmara,

Trata-se de Recursos de Apelação Cível, interpostos
por Adnan José Zagatto Ribeiro, Cosmotron Construtora, Saneamento e Tecnologia Ltda. e Antônio Batista da Mota, contra a sentença prolatada pelo Juízo da Primeira Vara Cível da Comarca de Juara, que julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados em Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, condenando-os às sanções previstas no art. 12, II, da Lei n. 8.429/92, consistentes na suspensão dos direitos políticos (03 anos), pagamento de multa civil (R$ 1.459.896,37), proibição de contratar com o Poder Público (05 anos) e ressarcimento ao erário (R$ 1.459.896,37).

Os Recorrentes, Adnan José Zagatto Ribeiro e Cosmotron Construtora, Saneamento e Tecnologia Ltda., sustentam que não restou comprovado o dolo em suas condutas, afirmando que não possuem qualquer responsabilidade sobre a decretação de situação emergencial ou sobre a condução do procedimento administrativo de dispensa de licitação, por não integrarem a estrutura do Poder Executivo municipal, limitando-se sua atuação ao atendimento de solicitação de orçamento e apresentação de documentação fiscal.

Alegam que os elementos utilizados para embasar a condenação não lhes são imputáveis e não demonstram a prática de ato ímprobo.

Aduzem que inexistiu fraude ao procedimento licitatório, destacando que o Tribunal de Contas do Estado, ao analisar os mesmos fatos em tomada de contas, reconheceu a regularidade das condutas, afastando indícios de direcionamento, ausência de pesquisa de preços e irregularidades na cessão de bens públicos, circunstância que, segundo defendem, fragiliza a conclusão adotada na sentença.

Argumentam que não houve irregularidade quanto aos requisitos de habilitação da empresa contratada, asseverando que o edital não exigia quantidade específica de veículos e que os equipamentos e equipe disponíveis eram suficientes para a adequada execução dos serviços, os quais foram efetivamente prestados durante todo o período contratual.

Defendem que a utilização de veículo pertencente à municipalidade ocorreu mediante cessão remunerada, devidamente formalizada e reconhecida como regular pelo Tribunal de Contas, inexistindo, portanto, utilização indevida de bens públicos ou qualquer benefício ilícito decorrente da contratação.

Afirmam, ainda, que não houve dano ao erário ou enriquecimento ilícito, uma vez que os serviços contratados foram integralmente executados, com efetiva contraprestação à Administração Pública, não sendo possível presumir prejuízo ao patrimônio público diante da comprovada prestação dos serviços.

Sustentam que, para a configuração do ato de improbidade administrativa previsto no art. 10 da Lei n. 8.429/1992, é indispensável a comprovação de dano efetivo ao erário e dolo específico, o que não se verifica no caso concreto, razão pela qual a condenação não pode subsistir.

Asseveram que, inclusive, o Município permanece inadimplente quanto a parcelas contratuais relativas aos serviços prestados, o que evidencia a regularidade da execução contratual e afasta a tese de prejuízo ao erário.

Por fim, invocam a aplicação retroativa da Lei n. 14.230/2021, sustentando que a nova redação da Lei de Improbidade Administrativa exige a demonstração de dolo específico para a configuração do ato ímprobo, o que não teria sido comprovado nos autos, razão pela qual requerem a reforma da sentença para julgar improcedentes os pedidos em relação a eles ou, subsidiariamente, o afastamento das sanções impostas.

O Apelante, Antônio Batista da Mota, em suas razões recursais, afirma
que a sentença é nula por ausência de individualização adequada de sua conduta, afirmando que o
decisum
se baseia em inferências genéricas, sem indicar atos concretos por ele praticados que configurem violação legal, destacando que, na condição de Presidente da Comissão Permanente de Licitação, não detinha competência para decretar situação de emergência, autorizar contratação ou firmar aditivos contratuais.

Alega violação ao contraditório substancial, ao argumento de que a sentença valorou de forma desproporcional elementos oriundos de CPI e depoimentos fragmentados, deixando de considerar provas relevantes constantes dos autos, como dados técnicos e justificativas administrativas que evidenciariam a existência de situação emergencial e a regularidade dos atos praticados.

Aponta que está ausente o dolo específico, porque, após as alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021, a configuração de improbidade administrativa exige demonstração inequívoca de intenção deliberada de violar a lei ou causar dano ao erário, o que não teria ocorrido no caso concreto, pois sua atuação limitou-se a funções técnicas e procedimentais no âmbito da comissão de licitação.

Argumenta que não possui responsabilidade pelos atos decisórios relacionados à contratação emergencial, à escolha da empresa contratada, à assinatura de contratos ou à prorrogação de prazos, os quais seriam de atribuição exclusiva de autoridades superiores, inexistindo nexo causal entre sua conduta e eventual dano ao erário.

Insiste que a contratação emergencial decorreu de situação concreta de risco à saúde pública, caracterizada pelo acúmulo de resíduos sólidos e aumento expressivo de casos de dengue no Município, o que justificaria a dispensa de licitação, nos termos do art. 24, IV, da Lei n. 8.666/1993, bem como a adoção de medidas céleres para garantir a continuidade do serviço público essencial.

Assevera que a caracterização da situação emergencial não exige modelo formal rígido, podendo ser reconhecida a partir de dados fáticos, epidemiológicos e administrativos, sendo a urgência aferida à luz da razoabilidade da decisão administrativa no momento de sua adoção, e não a partir de uma análise retrospectiva fundada em exigências documentais excessivas.

Acrescenta que a demora inerente ao procedimento licitatório poderia comprometer a efetividade da contratação e agravar os riscos à saúde pública, sendo legítima a dispensa de licitação quando a realização do certame puder acarretar prejuízos à coletividade, sobretudo em hipóteses de urgência e imprevisibilidade.

Destaca que a emergência enfrentada pelo Município decorreu de situação concreta de acúmulo de resíduos e proliferação de doenças, exigindo atuação imediata do Poder Público, sob pena de agravamento do quadro sanitário, o que legitima a contratação direta com fundamento no interesse público e na continuidade dos serviços essenciais.

Ressalta que a Administração adotou providências para regularização da situação, inclusive com a posterior instauração de procedimento licitatório regular, demonstrando que a contratação emergencial teve caráter transitório e não visou burlar a exigência de licitação.

Aduz que os preços contratados estavam compatíveis com os praticados no mercado, inexistindo superfaturamento ou prejuízo ao erário, bem como que a contratação atendeu aos princípios da economicidade e da eficiência administrativa.

Pontua que eventuais questionamentos acerca da execução contratual, como medição de serviços, forma de pagamento e fiscalização, não podem ser imputados ao recorrente, por não integrarem suas atribuições funcionais, inexistindo nexo causal entre sua conduta e qualquer dano eventualmente apurado.

Anota que a contratação emergencial contribuiu para a redução significativa dos casos de dengue no Município, evidenciando a adequação e a necessidade das medidas adotadas pela Administração Pública.

Defende, subsidiariamente, que as sanções aplicadas são desproporcionais, requerendo sua redução, com afastamento da suspensão dos direitos políticos e da multa civil, ao argumento de inexistência de dano comprovado, ausência de enriquecimento ilícito e necessidade de observância dos critérios de proporcionalidade e individualização das penas.

Requer, ao final, o conhecimento e provimento do Recurso para reformar integralmente a sentença, afastando as imputações de improbidade administrativa ou, subsidiariamente, a readequação das sanções impostas.

O Recorrido apresentou contrarrazões aos Apelos, defendendo o não provimento de ambos (id. 343667039, págs. 01/14).

A Procuradoria-Geral de Justiça, por meio do parecer da lavra do Dr. Edmilson da Costa Pereira, opina pelo desprovimento das Apelações (id. 353531355, págs. 01/08).

Determinei a intimação dos Recorrentes Adnan José Zagatto Ribeiro e Cosmotron Construtora, Saneamento e Tecnologia Ltda., para efetuarem o pagamento do preparo recursal, em dobro, sob pena de não conhecimento do Apelo e do Apelante Antônio Batista da Mota, para comprovar sua hipossuficiência financeira (id. 357545853, págs. 01/02).

Antônio Batista da Mota atendeu a determinação judicial (id. 361294352, pág. 01).

Devidamente intimados, Adnan José Zagatto Ribeiro e a pessoa jurídica Cosmotron Construtora, Saneamento e Tecnologia Ltda. não apresentaram o comprovante de pagamento do preparo recursal.

É o relatório.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR)

Egrégia Câmara,

Como explicitado no relatório,
Adnan José Zagatto Ribeiro, Cosmotron Construtora, Saneamento e Tecnologia Ltda. e Antônio Batista da Mota insurgem-se contra a sentença que julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados em Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, proposta pelo Recorrido
.

Denota-se dos autos que o Ministério Público do Estado de Mato Grosso propôs Ação Civil de Responsabilidade por Ato de Improbidade Administrativa, em face de Luciane Borba Azoia Bezerra, Leonardo Fernandes Maciel Esteves, Antônio Batista da Mota, João Cândido de Oliveira, Flávia Cavichioli da Silva, Adnan José Zagatto Ribeiro e da empresa Cosmotron Construtora, Saneamento e Tecnologia Ltda., visando à responsabilização dos Requeridos por supostas irregularidades na contratação de serviços de coleta de resíduos sólidos e limpeza urbana no Município de Juara/MT.

Alegou o Ministério Público que a contratação da referida empresa ocorreu mediante dispensa indevida de licitação, formalizada por meio dos contratos n. 021/2017 e n. 022/2017, sustentando que não estavam presentes os requisitos legais para a adoção da hipótese prevista no art. 24, inciso IV, da Lei n. 8.666/1993, especialmente pela inexistência de situação emergencial apta a justificar a contratação direta.

Sustentou que o procedimento administrativo foi conduzido de forma atípica e extremamente célere, com a prática de diversos atos em um único dia, o que evidenciaria direcionamento prévio da contratação, inclusive porque a empresa já havia apresentado orçamento antes mesmo da formalização da demanda administrativa.

Asseverou que houve utilização irregular de recursos públicos vinculados, inclusive provenientes do FETHAB, para custeio dos serviços contratados, em desacordo com a destinação legal das verbas, o que caracterizaria lesão ao erário.

Afirmou que os agentes públicos demandados atuaram de forma coordenada para viabilizar a contratação ilícita, cabendo à então Prefeita a autorização e homologação do procedimento, ao Procurador-Geral a emissão de parecer jurídico favorável sem respaldo fático-jurídico, e ao Presidente da Comissão de Licitação a condução do procedimento direcionado, enquanto os fiscais dos contratos teriam atestado notas sem a devida conferência.

Aduziu que a empresa contratada, representada por Adnan José Zagatto Ribeiro, beneficiou-se diretamente da contratação irregular, participando do esquema e recebendo valores superiores aos efetivamente devidos, em razão da ausência de fiscalização adequada da execução contratual.

Defendeu que tais condutas configuraram atos de improbidade administrativa por violação aos princípios da legalidade, moralidade, impessoalidade e isonomia, bem como por causarem enriquecimento ilícito e prejuízo ao erário, requerendo a aplicação das sanções previstas na Lei n. 8.429/92, inclusive o ressarcimento integral dos danos causados aos cofres públicos.

Encerrada a devida instrução, o
Julgador singular prolatou sentença, ficando a
parte dispositiva grafada da seguinte forma:

“
III. DISPOSITIVO

Ante o exposto e por tudo o mais que dos autos consta,
JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE OS PEDIDOS INICIAIS
, com resolução de mérito, nos termos do artigo 487, I, do Código de Processo Civil.

Por conseguinte, em atenção ao disposto no art. 17-C da Lei de Improbidade Administrativa, e considerando o expressivo dano causado ao erário em município de pequeno porte, a premeditação das condutas, o ganho econômico obtido pela requerida Cosmotron e a cooperação entre agentes públicos e privados,
CONDENO
os requeridos às seguintes sanções:

i. Suspensão dos direitos políticos
dos requeridos
ADNAN JOSE ZAGATTO RIBEIRO, ANTONIO BATISTA DA MOTA e LUCIANE BORBA AZOIA BEZERRA
, pelo prazo de 3 (três) anos, nos termos do art. 12, II, da Lei 8.429/92;

ii. Pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano para ANTONIO BATISTA DA MOTA e LUCIANE BORBA AZOIA BEZERRA
, no montante de R$ 1.459.896,37 (um milhão, quatrocentos e cinquenta e nove mil, oitocentos noventa e seis reais e trinta e sete centavos), na proporção de 50% para cada um, com juros de mora na forma do art. 406, § 1º do CC e correção monetária pelo IPCA, dos quais deverão incidir desde a data do ato ímprobo, (12/01/2017 - procedimento licitatório de dispensa), nos termos do Tema 1.128 do Superior Tribunal de Justiça.

iii. Pagamento de multa civil equivalente ao valor do acréscimo patrimonial para ADNAN JOSE ZAGATTO RIBEIRO e COSMOTRON CONSTRUTORA, SANEAMENTO E TECNOLOGIA LTDA
no montante de R$ 1.459.896,37 (um milhão, quatrocentos e cinquenta e nove mil, oitocentos noventa e seis reais e trinta e sete centavos), na proporção de 50% para cada um, com juros de mora na forma do art. 406, § 1º do CC e correção monetária pelo IPCA, dos quais deverão incidir desde a data do ato ímprobo, (12/01/2017 - procedimento licitatório de dispensa), nos termos do Tema 1.128 do Superior Tribunal de Justiça.

iv. Proibição de contratar com o poder público municipal para os requeridos ADNAN JOSE ZAGATTO RIBEIRO, COSMOTRON CONSTRUTORA, SANEAMENTO E TECNOLOGIA LTDA, ANTONIO BATISTA DA MOTA e LUCIANE BORBA AZOIA BEZERRA
direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 5 (cinco) anos, nos termos art. 12, II, da Lei 8.429/92.

Deixo de condenar os requeridos a perda da função pública
, tendo em vista não a exercer mais atualmente.

CONDENO
os requeridos
ADNAN JOSE ZAGATTO RIBEIRO, COSMOTRON CONSTRUTORA, SANEAMENTO E TECNOLOGIA LTDA, ANTONIO BATISTA DA MOTA e LUCIANE BORBA AZOIA BEZERRA
, solidariamente ao ressarcimento ao erário no valor de R$ 1.459.896,37 (um milhão, quatrocentos e cinquenta e nove mil, oitocentos noventa e seis reais e trinta e sete centavos), corrigidos monetariamente pelo IPCA e juros de mora na forma do art. 406 §1º, do CC, dos quais deverão incidir desde a data do ato ímprobo, (12/01/2017 - procedimento licitatório de dispensa), nos termos da Súmula nº 43 e 54, ambas do STJ.

[...].” (Sic).

Leonardo Fernandes Maciel Esteves e João Cândido de Oliveira opuseram Embargos de Declaração (ids. 343667010, págs. 01/03 e 343667012, págs. 01/05).

Os Declaratórios foram parcialmente acolhidos. Veja-se:

“Ante o exposto,
CONHEÇO e

ACOLHO PARCIALMENTE
os Embargos de Declaração, sanando a omissão e corrigindo erro material, acrescentando ao final do dispositivo da sentença de ID. 197287969 o seguinte parágrafo:

"Determino o
levantamento imediato
de todas as indisponibilidades de bens decretadas em desfavor de
LEONARDO FERNANDES MACIEL ESTEVES
,
JOÃO CANDIDO DE OLIVEIRA
e
FLAVIA CAVICHIOLI DA SILVA
, nos autos deste processo, notadamente as efetivadas por meio da decisão de ID. 62811878 – pág. 154/160. Expeça-se o necessário.

Intimem-se os embargantes (
LEONARDO FERNANDES MACIEL ESTEVES
,
JOÃO CANDIDO DE OLIVEIRA
), bem como a requerida
FLAVIA CAVICHIOLI DA SILVA
para, no prazo de 5 (cinco) dias, informarem seus dados bancários (banco, agência, conta e CPF/CNPJ do titular), a fim de viabilizar a expedição dos competentes alvarás para levantamento dos valores eventualmente bloqueados."

No mais, permanece a sentença tal como lançada.” (Sic).

Contra a sentença, Adnan José Zagatto Ribeiro, Cosmotron Construtora, Saneamento e Tecnologia Ltda. e Antônio Batista da Mota i
nterpuseram
os Recursos de Apelação Cível.

Do Apelo de Adnan José Zagatto Ribeiro, Cosmotron Construtora, Saneamento e Tecnologia Ltda.

Inicialmente, cumpre salientar que, embora regularmente intimados para efetuar o recolhimento do preparo recursal, nos termos do artigo 1.007, §4º, do Código de Processo Civil, os Apealntes permaneceram inertes, deixando transcorrer o prazo assinalado sem a devida comprovação do pagamento.

Sabe-se que, nos termos do artigo 1.007,
caput
, do CPC, o recorrente deve comprovar o recolhimento do preparo no ato de interposição do recurso, sob pena de deserção.

No caso de não recolhimento do preparo, o recurso é declarado deserto, conforme o entendimento jurisprudencial
in verbis
:

“AGRAVO DE INSTRUMENTO – CONFIRMAÇÃO DO INDEFERIMENTO DE JUSTIÇA GRATUITA – RECURSO DESERTO – Agravante que pretende a concessão da justiça gratuita e a concessão de efeito suspensivo a embargos de terceiro opostos na origem – Determinação para recolhimento do preparo, pois foi confirmada a denegação da gratuidade processual (art. 101, § 2º, do CPC) –
Intimada, a agravante quedou-se inerte, sem pagamento da taxa judiciária – Deserção configurada

– RECURSO NÃO CONHECIDO.
(TJSP RAI 2317584-70.2023.8.26.0000. Órgão Julgador: 10ª Câmara de Direito Privado. Relatora: Desa. Angela Moreno Pacheco de Rezende Lopes. Julgamento: 15/03/2024. Publicação: 15/03/2024).” (Negritei).

Nessa quadra, em vista de os Apelantes não terem atendido a determinação judicial com vistas a realizarem o pagamento do preparo recursal, é certo que o Apelo carece de pressuposto processual extrínseco de admissibilidade, o que impõe o seu não conhecimento por deserção.

Diante disso, o não conhecimento do Apelo, manejado por
Adnan José Zagatto Ribeiro e a pessoa jurídica Cosmotron Construtora, Saneamento e Tecnologia Ltda.
é medida que se impõe.

Da Apelação de Antônio Batista da Mota

De início, cumpre analisar o pedido de gratuidade da justiça, formulado pelo Apelante.

Da Gratuidade da Justiça

O Recorrente requer a concessão da gratuidade da justiça, alegando ser hipossuficiente.

O atual Código de Processo Civil, em seu artigo 98, estabelece que a pessoa com insuficiência de recursos para pagar custas, despesas processuais e honorários advocatícios tem direito à gratuidade, não sendo necessário que seja pobre ou necessitada. Basta, tão somente, que não disponha de recursos suficientes para arcar com as despesas judiciais.

Observo, ainda, o previsto no parágrafo 3
o
do artigo 99, em que se deve presumir como verdadeira a alegação de insuficiência, deduzida, exclusivamente, por pessoa natural. Imperioso destacar, também, que a assistência da parte recorrente por advogado particular não impede a concessão de Gratuidade da Justiça (§4
o
art. 99).

O mencionado artigo 99 do CPC assim dispõe:

“Artigo 99 - O pedido de gratuidade da justiça pode ser formulado na petição inicial, na contestação, na petição para ingresso de terceiro no processo ou em recurso.

§ 2º - O juiz somente poderá indeferir o pedido se houver nos autos elementos que evidenciem a falta dos pressupostos legais para a concessão de gratuidade, devendo, antes de indeferir o pedido, determinar à parte a comprovação do preenchimento dos referidos pressupostos.

§ 3º - Presume-se verdadeira a alegação de insuficiência deduzida exclusivamente por pessoa natural.

§ 4º - A assistência do requerente por advogado particular não impede a concessão de gratuidade da justiça.”

No caso vertente, entendo que o pedido deve ser concedido, já que o Apelante, após intimado para trazer provas da sua hipossuficiência financeira, apresentou extratos bancários, faturas de cartão de crédito e declarações de imposto de renda que confirmam sua alegação.

Dessa forma, o pedido de gratuidade da justiça deve ser concedido.

Por tais considerações,
CONCEDO
o pedido de gratuidade da justiça, pleiteado pelo Apelante.

Do Mérito

É sabido que a Lei n. 14.230/2021 alterou profundamente o regime de responsabilização pela prática de ato de improbidade administrativa, previsto na Lei n. 8.429/1992.

O Supremo Tribunal Federal, dirimindo a questão, julgou o ARE n. 843989/PR, paradigma do Tema n. 1.199, da repercussão geral, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, fixando as seguintes teses:

“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo -
DOLO
;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.” (Negritei).

Vê-se, portanto, que a Lei n. 8.429/1992, com as alterações procedidas pela mencionada norma, exige, para a tipificação do ato ímprobo, a presença do dolo, conceituando-o como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos dispositivos normativos, não bastando mera voluntariedade do agente. Veja-se:

“Art. 1º - O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

§1º -
Consideram-se atos de improbidade administrativa as
condutas dolosas
tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei,
ressalvados tipos previstos em leis especiais.

§ 2º -
Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente
.” (Negritei).

Vê-se, portanto, que, para a configuração da improbidade administrativa, necessária se faz a demonstração do elemento subjetivo dolo.

Não bastasse isso, a nova redação do artigo 10, da LIA, estabelece que as condutas nele descritas demandam a comprovação de dano efetivo ao erário. Veja-se:

“
Art. 10.
Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial
, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:

I – [...];” (Destaquei).

Aliás, o Superior Tribunal de Justiça tem entendimento pacificado sobre essa questão,
in verbis
:

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DISPENSA/INEXIGIBILIDADE INDEVIDA DE LICITAÇÃO. ART. 10,
CAPUT
E INCISO VIII, DA LEI N. 8.429/1992. LEI N. 14.230/2021. TEMA N. 1.199/STF. PONTO NÃO CONHECIDO. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AO ART. 1.022, INCISOS I E II, DO CPC. INEXISTÊNCIA DE OMISSÃO. FUNDAMENTAÇÃO SUFICIENTE.
DANO PRESUMIDO (
IN RE IPSA
). INCOMPATIBILIDADE COM A ATUAL REDAÇÃO DA LIA. NECESSIDADE DE DEMONSTRAÇÃO DE DANO EFETIVO
E DE DOLO ESPECÍFICO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STJ. SÚMULA N. 7/STJ. RECURSO ESPECIAL PARCIALMENTE CONHECIDO E, NESSA EXTENSÃO, DESPROVIDO.

1. Não conhecido o recurso especial no ponto relativo à aplicação retroativa da Lei n. 14.230/2021, por incidência do Tema n. 1.199 do Supremo Tribunal Federal.

2. Inexiste violação do art. 1.022, inciso I e II, do Código de Processo Civil quando o Tribunal de origem enfrenta as questões necessárias ao deslinde da controvérsia e apresenta fundamentação suficiente, sendo desnecessária a análise individualizada de todos os argumentos das partes. Precedentes: AgInt nos EDcl no REsp 2.124.369/RJ; AgInt no AREsp 2.448.701/SP; AgInt no REsp 2.018.125/SC; REsp 1.713.637/RO.

3. A exigência de dano efetivo ao erário e de dolo específico para a configuração dos atos do art. 10, inciso VIII, da Lei n. 8.429/1992, na redação dada pela Lei n. 14.230/2021 e em consonância com o Tema n. 1.199/STF, afasta a possibilidade de condenação fundada em dano presumido (
in re ipsa
)
e em dolo genérico. Precedentes: REsp 2.141.282/MG; AREsp 2.102.066/SP; AgInt no REsp 2.065.616/SP; EREsp 1.288.585/RJ e AgInt no AREsp 2.035.931/MG.

4. A revisão das conclusões das instâncias ordinárias quanto à ausência de dolo e de prejuízo efetivo ao erário demanda reexame de matéria fático-probatória, providência vedada em recurso especial (Súmula n. 7/STJ). Precedente: AgInt no REsp 1.761.378/PR.

5. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa extensão, desprovido. (REsp n. 2.201.349/PE, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, julgado em 18/3/2026, DJEN de 25/3/2026).” (Negritei).

Da análise detida dos autos, verifico, de forma segura, que a atuação do Recorrente, na qualidade de Presidente da Comissão Permanente de Licitação, extrapolou os limites da mera atuação formal ou técnica, assumindo papel central na condução do Procedimento Administrativo que culminou na contratação direta da empresa Cosmotron
Construtora, Saneamento e Tecnologia Ltda.

A prova documental e os elementos colhidos no inquérito civil demonstram que o procedimento de dispensa de licitação foi instaurado, instruído, concluído e encaminhado à publicação no mesmo dia (12/01/2017), em lapso temporal extremamente reduzido – aproximadamente no período de um expediente administrativo – circunstância que, por si só, destoa dos parâmetros mínimos de razoabilidade exigidos para a formação válida de um Processo Administrativo dessa natureza.

Essa celeridade incomum não se limitou a uma atuação eficiente da Administração, mas evidenciou verdadeira compressão indevida das etapas procedimentais, com supressão material de análise crítica, comparativa e técnica das condições de contratação.

O conjunto probatório indica que o Apelante não apenas participou do Procedimento, mas atuou como agente indutor de sua rápida conclusão, conduzindo a tramitação de forma previamente orientada a um resultado já delineado.

A existência de orçamento da empresa contratada em momento anterior à formalização da demanda administrativa é elemento que reforça essa conclusão, demonstrando que a escolha do fornecedor antecedeu a própria justificativa formal da contratação.

Ainda mais relevante é o fato de que, conforme se depreende dos elementos colhidos na fase investigatória, os trabalhos da Comissão de Licitação não se desenvolveram de forma colegiada e deliberativa, como exige a legislação. Ao contrário, houve indicativos de que o Procedimento já foi apresentado substancialmente estruturado aos demais membros, restando a estes atuação meramente formal de chancela.

A dinâmica procedimental descrita nos autos evidencia que o Recorrente, valendo-se de sua posição de Presidente da Comissão, conduziu a formação do Processo Administrativo de modo unilateral, reduzindo a atuação dos demais membros a simples ratificação de atos previamente definidos, o que compromete a higidez do procedimento e afronta o princípio da colegialidade que rege os órgãos dessa natureza.

Não se trata, portanto, de mera falha procedimental, mas de atuação consciente e dirigida à concretização de uma contratação específica, à margem das garantias legais do processo licitatório.

Destaco que, embora o Decreto de situação emergencial tenha sido formalmente editado pela então Prefeita Municipal, tal circunstância não afasta a responsabilidade do Recorrente, porque o conjunto probatório indica que ele se valeu desse ato administrativo como fundamento para viabilizar uma contratação previamente direcionada, instrumentalizando a situação emergencial como justificativa formal para afastar a licitação.

Sendo assim, a ilegalidade da conduta se manifesta em múltiplos aspectos: na ausência de adequada comprovação da emergência, na condução acelerada e artificial do procedimento, na fragilização da atuação colegiada da Comissão e na prévia definição do contratado.

No que concerne ao elemento subjetivo, o dolo resta evidenciado pela conjugação desses fatores, visto que a atuação do Apelante não se deu por erro escusável ou interpretação razoável da norma, mas por vontade consciente de conduzir o Procedimento em desacordo com as exigências legais, com vistas à contratação direta da empresa previamente escolhida.

Entrementes, a despeito da gravidade da conduta e da inequívoca violação aos princípios da Administração Pública, a condenação por ato de improbidade que importe ressarcimento ao erário exige, cumulativamente, a comprovação do dano efetivo e do nexo causal entre a conduta do agente e o prejuízo suportado pela Administração.

E é precisamente nesse ponto que a sentença merece reforma. Explico.

Não obstante o Ministério Público Estadual tenha sustentado a ocorrência de prejuízo, especialmente em razão de suposto pagamento a maior e ausência de critérios adequados de medição dos serviços, não há nos autos prova técnica idônea capaz de demonstrar, de forma concreta, o efetivo dano ao erário.

Conforme consta dos autos, a contratação tinha por objeto a prestação de serviços de coleta de resíduos sólidos e limpeza urbana, sendo incontroverso que tais serviços, ainda que não a contento, foram efetivamente prestados pela empresa contratada.

Não verifico, no caderno processual, a demonstração de que os serviços deixaram de ser executados, tampouco prova de que foram prestados em quantidade inferior à contratada.

Ademais, a alegação de superfaturamento não foi acompanhada de prova pericial, estudo comparativo de preços ou qualquer elemento técnico capaz de evidenciar discrepância entre os valores pagos e os praticados no mercado ou efetivamente devidos.

A mera ausência de controle rigoroso de pesagem ou de aferição precisa dos serviços, embora configure irregularidade administrativa relevante, não autoriza, por si só, a conclusão de que houve pagamento indevido.

Registro que é imprescindível, para a configuração do dano ao erário, a demonstração objetiva de prejuízo patrimonial, o que não se admite por presunção.

Nesse contexto, a inexistência de prova do dano impede a subsunção da conduta ao artigo 10, inciso VIII, da Lei n. 8.429/1992, afastando as sanções dele decorrentes.

Importante ressaltar que a responsabilização por improbidade administrativa não admite regime de responsabilidade objetiva, exigindo comprovação simultânea de conduta, dolo e resultado lesivo, quando se tratar de lesão ao erário.

Dessa forma, embora a conduta do Recorrente seja inequivocamente ilegal e dolosa, a ausência de comprovação de dano efetivo ao erário inviabiliza a manutenção da condenação nos moldes fixados na sentença.

Por tais considerações, o provimento do Apelo é medida que se impõe.

Forte nessas razões,
NÃO CONHEÇO
a Apelação, interposta por
Adnan José Zagatto Ribeiro e Cosmotron Construtora, Saneamento e Tecnologia Ltda., ante a deserção e
DOU PROVIMENTO
ao Apelo, manejado por Antônio Batista da Mota, para reformar a sentença, a fim de julgar improcedente o pedido, com relação a ele.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 12/05/2026