Tribunal: TJMT
Processo: 1000739-21.2025.8.11.0026
Relator(a): EDUARDO CALMON DE ALMEIDA CEZAR
Órgão julgador: EDUARDO CALMON DE ALMEIDA CEZAR
Órgão colegiado: Primeira Turma Recursal
Data de julgamento: 2026-04-23
Data de publicação: 2026-04-28

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA TURMA RECURSAL

Número Único
:

1000739-21.2025.8.11.0026
Classe:

RECURSO INOMINADO (460)
Assunto:

[Obrigação de Fazer / Não Fazer]
Relator:
Des(a).
EDUARDO CALMON DE ALMEIDA CEZAR

Turma Julgadora:

[DES(A). EDUARDO CALMON DE ALMEIDA CEZAR, DES(A). EULICE JAQUELINE DA COSTA SILVA CHERULLI, DES(A). WALTER PEREIRA DE SOUZA]

Parte(s):

[ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (RECORRENTE), ERICA GUNTHEN DA SILVA LOPES - CPF: 946.065.871-72 (RECORRIDO), ARNALDO SILVA ARAUJO registrado(a) civilmente como ARNALDO SILVA ARAUJO - CPF: 593.489.331-91 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA TURMA RECURSAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

WALTER PEREIRA DE SOUZA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE CONHECEU DO RECURSO E DEU-LHE PARCIAL PROVIMENTO.

E M E N T A

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO INOMINADO. SERVIDORA PÚBLICA ESTADUAL. PROGRESSÃO FUNCIONAL HORIZONTAL. CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO. APLICAÇÃO RETROATIVA DE NORMA INFRALEGAL. IMPOSSIBILIDADE. EFEITOS FINANCEIROS A PARTIR DO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. PROVIMENTO PARCIAL.

I. CASO EM EXAME

Recurso inominado interposto contra sentença que reconheceu o direito de servidora estadual, professora da rede pública, à progressão horizontal da classe B para a classe C, com efeitos financeiros desde o implemento dos requisitos, em razão da conclusão de curso de especialização realizado entre 2002 e 2004.

O indeferimento administrativo fundamentou-se em resolução posterior que estabeleceu novos critérios para validade do título.

A sentença julgou procedente o pedido, reconhecendo a progressão e fixando efeitos financeiros retroativos à data do implemento dos requisitos.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) saber se é legítimo o indeferimento da progressão funcional com fundamento em norma
infralegal
posterior à conclusão do curso de especialização; e (
ii
) saber qual o termo inicial dos efeitos financeiros da progressão reconhecida judicialmente.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A aplicação retroativa de resolução administrativa para invalidar título obtido antes de sua vigência viola os princípios da legalidade e da segurança jurídica.

O certificado de especialização expedido por instituição de ensino superior goza de presunção de validade, inexistindo prova de fraude, nulidade ou desconstituição.

O controle judicial limita-se à legalidade do ato administrativo, sendo legítima a sua invalidação quando fundada em interpretação retroativa e restritiva.

A progressão funcional é devida, pois preenchidos os requisitos legais à época da conclusão do curso.

Os efeitos financeiros, contudo, dependem de provocação administrativa, devendo incidir a partir da data do requerimento, vedada a retroação a período anterior ao protocolo.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso inominado conhecido e parcialmente provido.

R E L A T Ó R I O

RELATÓRIO

Trata-se de recurso inominado interposto pelo Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou parcialmente procedente o pedido formulado por Érica
Gunthen
da Silva Lopes, reconhecendo seu direito à progressão horizontal da classe B para a classe C, nos termos da Lei Complementar Estadual nº 50/1998, e condenando o ente público à implementação da alteração funcional, com efeitos funcionais e financeiros retroativos à data em que a autora teria preenchido todos os requisitos legais para a progressão, até a efetiva promoção administrativa.

Consta dos autos que a autora, professora efetiva da rede estadual, protocolou requerimento administrativo em 03/01/2024, sob nº SEDUC-PRO-2024/00452, pleiteando elevação horizontal da classe B para a classe C, instruindo o pedido com diploma de licenciatura plena em História, cuja colação de grau ocorreu em 28/08/2002, e com certificado de especialização em “História de Mato Grosso: Múltiplos Olhares”, cursado no período de 27/07/2002 a 24/08/2004.

A Administração indeferiu o requerimento. Na manifestação técnica administrativa, consignou-se que, conforme as Resoluções CNE/CES nº 1/2007 e nº 1/2018, cursos de pós-graduação lato sensu são abertos a candidatos diplomados em cursos de graduação; daí concluiu-se que, como a especialização teve início antes da colação de grau da autora, o certificado não poderia ser aceito para fins de progressão horizontal, determinando-se o indeferimento e o arquivamento do processo administrativo.

Na ação judicial, a autora sustentou, em síntese, que o indeferimento administrativo se baseou em aplicação retroativa de norma
infralegal
posterior, em afronta à legalidade, à segurança jurídica e ao direito adquirido; afirmou, ainda, que o curso foi regularmente concluído e certificado por instituição de ensino superior reconhecida, inexistindo óbice válido à progressão funcional.

A sentença acolheu em parte a pretensão, reconhecendo que todos os requisitos da LC nº 50/1998 haviam sido satisfeitos e que o indeferimento administrativo, calcado em norma posterior, não poderia impedir a progressão legítima. Determinou, por isso, a implementação da progressão, com efeitos funcionais e financeiros retroativos à data em que a autora preencheu os requisitos legais.

Irresignado
, o Estado interpôs recurso inominado. Em suas razões, defendeu: a legalidade do indeferimento administrativo; a inexistência de direito adquirido à progressão funcional, porque o certificado seria juridicamente inválido para o fim pretendido; a impossibilidade de o Judiciário substituir a Administração na análise técnica
da
titulação; subsidiariamente, a impossibilidade de efeitos financeiros retroativos a
período anterior ao protocolo administrativo, postulando que, mantido o direito à progressão, o marco inicial seja fixado em 03/01/2024.

Em contrarrazões, a recorrida pugnou pela manutenção integral da sentença. Reiterou a impossibilidade de aplicação retroativa da Resolução CNE/CES nº 1/2007, invocou os princípios da segurança jurídica e da legalidade, bem como a autonomia universitária, sustentando que a instituição de ensino certificou regularmente o curso, inexistindo vício de validade apto a afastar o direito à progressão.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

VOTO

Colendos Pares
,

O recurso é tempestivo e preenche os requisitos de admissibilidade, razão pela qual deve ser conhecido.

Delimitação da controvérsia recursal

A controvérsia devolvida a esta Turma Recursal possui dois núcleos distintos.

O primeiro diz respeito ao próprio direito material à progressão horizontal: cumpre definir se a Administração agiu legitimamente ao rejeitar o certificado de especialização da servidora sob o argumento de que o curso teve início antes da colação de grau da graduação, à luz de resoluções administrativas posteriores à realização e conclusão do curso.

O segundo, de natureza consequencial, refere-se ao termo inicial dos efeitos financeiros. A sentença fixou a retroação à data do preenchimento dos requisitos legais, ao passo que o Estado sustenta, subsidiariamente, que, caso mantido o reconhecimento do direito, os efeitos pecuniários devem se limitar à data do protocolo do requerimento administrativo, em 03/01/2024.

A análise, portanto, exige separar com precisão a existência do direito subjetivo à
progressão
funcional do regime jurídico de sua eficácia financeira.

Quadro fático-documental incontroverso

O conjunto documental permite afirmar, sem controvérsia relevante, os seguintes dados essenciais.

A autora é professora efetiva da rede estadual e protocolou requerimento administrativo em 03/01/2024, postulando a elevação da classe B para a classe C.

O processo administrativo foi instruído com diploma de licenciatura plena em História, com colação de grau em 28/08/2002, bem como com certificado de especialização em “História de Mato Grosso: Múltiplos Olhares”, cursado entre 27/07/2002 e 24/08/2004.

A Administração indeferiu expressamente o pedido, destacando que a especialização teve início antes da colação de grau e, por isso, estaria em desacordo com as Resoluções CNE/CES nº 1/2007 e nº 1/2018, além de referência à Portaria MEC nº 1.095/2018.

Também é incontroverso que a sentença de primeiro grau julgou parcialmente procedente a ação, reconhecendo o direito à progressão e fixando os efeitos funcionais e financeiros desde a data em que implementados os requisitos legais, e não desde o protocolo administrativo.

Assim, a controvérsia é predominantemente jurídica, fundada na interpretação dos
efeitos
temporais das normas administrativas e no valor jurídico do título acadêmico apresentado.

Da tese recursal principal: legalidade do indeferimento administrativo

Não assiste razão ao recorrente no ponto central de sua insurgência.

O Estado sustenta que a Administração apenas observou a legalidade estrita ao rejeitar título de pós-graduação iniciado antes da colação de grau, afirmando que a Resolução CNE/CES nº 1/2007 não criou exigência nova, mas apenas explicitou requisito lógico já inerente ao sistema educacional. Alega, ainda, que a progressão funcional é ato vinculado e que título supostamente inválido não produz direito subjetivo.

A premissa do recurso, todavia, não se sustenta integralmente diante do caso concreto.

O problema jurídico não é saber, em abstrato, se a pós-graduação pressupõe graduação. Isso, evidentemente, é verdadeiro no plano da lógica educacional contemporânea. O ponto decisivo é outro: pode a Administração, em 2024, negar eficácia funcional a certificado regularmente expedido, com base em leitura restritiva fundada em resolução editada apenas em 2007, quando o curso foi realizado entre 2002 e 2004?

A resposta, a meu sentir, é negativa.

O próprio processo administrativo revela que o indeferimento se ancorou
expressamente
nas Resoluções CNE/CES nº 1/2007 e nº 1/2018, ambas posteriores à realização e conclusão do curso da autora. Não se está diante de vício formal contemporâneo do título, nem de demonstração de falsidade, fraude, nulidade acadêmica ou cassação do certificado pela instituição emissora ou pelo sistema educacional competente. O que houve foi uma desqualificação superveniente, fundada em parâmetro normativo posterior e aplicado em prejuízo da servidora.

Esse modo de decidir ofende a segurança jurídica. A Administração Pública, embora submetida ao princípio da legalidade, também está vinculada à estabilidade das situações constituídas, à confiança legítima e à vedação de surpresa normativa desfavorável. Não lhe é dado, salvo expressa base legal e sem transgressão a direitos consolidados, requalificar retroativamente fatos pretéritos com base em norma superveniente.

De mais a mais, o certificado de especialização foi emitido por instituição de ensino superior e permaneceu hígido nos autos como documento apto a comprovar a titulação acadêmica da autora. A Administração não instaurou procedimento para desconstituí-lo; não trouxe prova de nulidade administrativa ou acadêmica; não demonstrou que a universidade cancelou o ato certificador; tampouco indicou decisão do órgão educacional competente anulando o título. Limitou-se a negar-lhe efeitos funcionais por interpretação retroativa e restritiva.

Nessas circunstâncias, a sentença acertou ao afastar a legalidade do indeferimento.

Da irretroatividade da norma
infralegal
e da proteção à segurança jurídica

Este é o ponto axial do caso.

A especialização da autora ocorreu entre 2002 e 2004; a resolução administrativa utilizada como razão de decidir é de 2007. O descompasso temporal é objetivo e incontroverso.

A Administração não pode valer-se de norma
infralegal
posterior para invalidar,
ex
post facto, situação acadêmica concluída sob regime pretérito, sobretudo quando o próprio certificado foi regularmente expedido e jamais desconstituído. A norma administrativa superveniente pode, em regra, reger situações futuras e pedidos posteriores quanto a títulos futuros; não pode, porém, ser manejada como instrumento de retroação restritiva contra certificado pretérito regularmente incorporado ao patrimônio jurídico do administrado.

A tese defensiva do Estado procura contornar essa dificuldade afirmando que a Resolução nº 1/2007 apenas explicitou requisito lógico preexistente. Ainda assim, a argumentação não resolve o problema concreto.

Isso porque, mesmo que se admita a existência de uma racionalidade sistêmica segundo a qual a pós-graduação pressupõe graduação, o fato é que a autora concluiu o curso de especialização depois da colação de grau, e o respectivo certificado foi emitido pela universidade. Não cabe à Administração funcional, sem procedimento próprio de invalidação do ato educacional, presumir a nulidade material do título apenas porque seu início antecedeu em aproximadamente um mês a colação.

Em matéria de direitos funcionais, o formalismo administrativo não pode suplantar a realidade jurídica certificada por instituição competente, nem justificar revisão retroativa de situações estabilizadas. A segurança jurídica exige contenção interpretativa quando a leitura administrativa produz consequência gravosa desproporcional: negar à servidora, décadas depois, toda a eficácia funcional de um título aceito e certificado por universidade regularmente instituída.

Por isso, rejeito a tese recursal de inexistência de retroatividade. Houve, sim, aplicação retroativa prejudicial de parâmetro
infralegal
posterior.

Da autonomia universitária e do valor jurídico do certificado apresentado

A recorrida invocou, em contrarrazões, a autonomia universitária como fundamento adicional para a manutenção da sentença.

A autonomia universitária, por si só, não impede qualquer controle estatal sobre títulos acadêmicos. Todavia, no caso concreto, ela possui relevância argumentativa específica: a universidade certificou a autora, e esse ato goza de presunção de legitimidade e validade até sua regular desconstituição pelos meios próprios.

A Administração de pessoal não é o
locus
institucional adequado para declarar, de forma oblíqua e incidental, a invalidade substancial de título acadêmico que não foi anulado pela instituição emissora nem pelo órgão educacional competente. Pode, evidentemente, verificar autenticidade, pertinência temática e correspondência funcional do título. O que não lhe cabe é criar,
ex
post
, um juízo
desconstitutivo
implícito sobre ato acadêmico pretérito com base em normativa superveniente.

Em outras palavras: a autonomia universitária não funciona aqui como blindagem absoluta, mas como elemento que reforça a presunção de legitimidade do certificado. Se o Estado pretendia afastar a eficácia do documento por invalidade intrínseca, deveria trazer prova robusta e juridicamente adequada da nulidade do título, e não apenas invocar resoluções posteriores como razão para não lhe reconhecer efeitos.

Assim, também essa tese da recorrida merece acolhimento parcial como fundamento complementar da manutenção do capítulo sentencial que reconheceu a progressão.

Da alegada inexistência de direito adquirido à progressão funcional

O Estado argumenta que a progressão funcional não constitui direito adquirido automático, mas mera expectativa de direito, dependente do preenchimento integral dos requisitos legais no momento da análise administrativa.

A afirmação, em tese, é correta apenas em parte.

Com efeito, a progressão funcional não nasce do simples desejo do servidor; depende do atendimento dos requisitos legais de regência. Todavia, uma vez comprovado o preenchimento desses requisitos conforme o regime jurídico aplicável e uma vez
afastado o fundamento ilegítimo do indeferimento, a situação deixa de ser mera expectativa e assume contornos de direito subjetivo à prática do ato vinculado.

No caso, a própria sentença reconheceu que a autora preencheu os requisitos exigidos pela LC nº 50/1998 para a elevação da classe B para a classe C, notadamente a titulação de licenciatura plena com especialização. O único obstáculo oposto pelo Estado foi a invalidação administrativa superveniente do certificado. Afastado esse óbice por sua inadequação jurídica, resta configurado o direito subjetivo da servidora à progressão.

Portanto, rejeito a tese de inexistência de direito adquirido ou de ausência de
direito
subjetivo. O que não há é direito a partir de título inexistente ou fraudulento. Mas esse não é o caso dos autos.

Da alegação de que o Judiciário estaria substituindo indevidamente a Administração

Também não procede a tese recursal de indevida invasão do mérito administrativo.

O Estado afirma que a sentença teria substituído o juízo técnico da Administração por juízo judicial em matéria educacional. Entretanto, não foi isso o que ocorreu.

A sentença não organizou o sistema de ensino, não
recredenciou
curso, não expediu diploma, nem formulou diretrizes educacionais abstratas. Limitou-se a exercer o controle jurisdicional da legalidade do ato administrativo de indeferimento funcional, verificando se a Administração podia ou não afastar o certificado apresentado com fundamento em resolução posterior.

Esse controle é típico da função jurisdicional. Quando a Administração pratica ato vinculado sob fundamento normativo inadequado, com afronta à irretroatividade, à segurança jurídica e à razoabilidade, compete ao Judiciário invalidar o ato e assegurar a consequência jurídica correta. Não há substituição ilegítima da Administração; há recomposição da legalidade.

Aliás, admitir o argumento estatal implicaria tornar imune ao controle jurisdicional qualquer indeferimento administrativo rotulado como “técnico”, ainda que
fundado
em premissa jurídica equivocada. Isso seria incompatível com o Estado de Direito.

Portanto, também nesse ponto a sentença merece manutenção.

Do direito à progressão horizontal da classe B para a classe C

À luz do que foi exposto, tenho por correta a conclusão do juízo de origem quanto ao reconhecimento do direito material da autora.

A LC nº 50/1998, conforme destacado na própria sentença, estrutura a carreira do cargo de professor em progressão horizontal por classes, sendo a classe C correspondente à licenciatura plena com especialização. Os autos indicam que a autora apresentou diploma de graduação e certificado de especialização, além de ter formulado o pedido após o interstício funcional pertinente, em janeiro de 2024, quando já ocupava o cargo desde janeiro de 2021.

Como o indeferimento administrativo se apoiou em fundamento inválido para o caso concreto, o reconhecimento judicial da progressão é
medida
que se impõe.

Mantenho, assim, o capítulo da sentença que reconheceu o direito da autora à progressão horizontal da classe B para a classe C.

Do termo inicial dos efeitos financeiros

Aqui reside, a meu juízo, o ponto que justifica o parcial provimento do recurso.

A sentença determinou efeitos funcionais e financeiros retroativos à data em que a autora teria preenchido todos os requisitos legais para a progressão horizontal. O Estado, subsidiariamente, requer que, se mantido o direito à progressão, os efeitos financeiros sejam fixados exclusivamente a partir do protocolo do requerimento administrativo, em 03/01/2024.

Neste ponto, entendo assistir razão parcial ao recorrente.

É preciso distinguir duas ideias: a maturação do direito material e a produção dos efeitos financeiros exigíveis perante a Administração. O fato de a servidora já possuir, em plano material, os requisitos da progressão antes do protocolo não conduz
automaticamente ao pagamento retroativo a período anterior à própria provocação administrativa, salvo quando a lei expressamente estabelecer automatismo funcional ou quando o atraso decorra de obrigação
ex

officio
da Administração. Não é essa a moldura evidenciada nos autos.

No caso, a autora formulou requerimento específico em 03/01/2024, instruindo-o com a documentação necessária. A partir
daí, a
Administração passou a ter ciência formal da pretensão, podendo proceder à análise, deferimento e implantação. Uma vez reconhecido judicialmente que o indeferimento foi ilegal, a consequência coerente é fazer retroagir os efeitos financeiros ao momento em que a servidora formalizou o pedido administrativo, e não a período anterior em que ainda não havia sido acionado o procedimento funcional correspondente.

Essa solução, além de equilibrada, está em sintonia com a própria tese subsidiária do Estado e c
om a orientação jurisprudencial,
segundo a qual, em casos de progressão funcional, o marco inicial dos efeitos financeiros deve ser a data do protocolo administrativo, desde que o requerimento tenha sido apresentado com documentação idônea.

Vejamos:

DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO INOMINADO.
SERVIDORA MUNICIPAL. PROGRESSÃO HORIZONTAL. TERMO INICIAL DOS EFEITOS FINANCEIROS. DATA DO PROTOCOLO ADMINISTRATIVO.
RECURSO PROVIDO.
(...)
O art. 33, II, da Lei Complementar Municipal nº 3.507/2010 estabelece como
termo inicial da progressão horizontal a data da protocolização do requerimento
, desde que atendidos os requisitos legais.
(...)
O termo inicial dos efeitos financeiros da
progressão horizontal de servidora municipal é a data do protocolo do requerimento administrativo
, desde que instruído com a documentação exigida.

(N.U 1037874-76.2024.8.11.0002, TURMA RECURSAL CÍVEL, EDUARDO CALMON DE ALMEIDA CEZAR, Primeira Turma Recursal, Julgado em 09/10/2025,
Publicado
no DJE 14/10/2025)
. (
grifei
).

Cumpre notar que isso não representa acolhimento da tese estatal principal. O Estado pretendia afastar integralmente a progressão, sustentando a invalidade do título. Essa pretensão é rejeitada. O que se acolhe é apenas a insurgência subsidiária quanto à extensão temporal da condenação pecuniária.

Assim, reformo a sentença exclusivamente para fixar que os efeitos financeiros da progressão incidem a partir de 03/01/2024, data do protocolo do requerimento administrativo, mantidos os efeitos funcionais decorrentes do reconhecimento do direito à progressão e preservados os demais capítulos do julgado.

Da tese de impossibilidade de pagamento de diferenças pretéritas e da legalidade orçamentária

O Estado também argumenta, em reforço subsidiário, que a condenação ao pagamento de diferenças pretéritas violaria a legalidade orçamentária.

A tese, tal como articulada nos autos, não merece acolhimento em sua formulação ampla.

Uma vez reconhecido o direito subjetivo da servidora à progressão desde o protocolo administrativo e demonstrada a ilegalidade do indeferimento, o pagamento das diferenças remuneratórias correspondentes deixa de ser liberalidade e se converte em mera consequência patrimonial do ilícito administrativo. A Administração não pode invocar genericamente limitações orçamentárias para se eximir do cumprimento de obrigação reconhecida judicialmente.

O ajuste do marco inicial para 03/01/2024 já acomoda, de modo juridicamente adequado, o alcance temporal da condenação. Não há espaço para excluir integralmente as diferenças remuneratórias, sob pena de esvaziar a tutela jurisdicional e legitimar o indeferimento ilegal.

Portanto, a tese é rejeitada, ressalvada apenas a limitação temporal já fixada

DISPOSITIVO

Assim, a sentença merece
parcial provimento
. Por estas razões, conheço o recurso e,
DOU
-LHE PARCI
A
L PROVIMENTO
para
:

REFORMAR
em parte a sentença e fixar o termo inicial dos efeitos financeiros da progressão horizontal da autora na data do protocolo do requerimento administrativo, ocorrido em 03/01/2024.

Mantém-se a sentença nos demais termos.

Sem custas processuais e honorários advocatícios, em razão do resultado do julgamento, nos termos do que dispõe o artigo 55, caput, da Lei
n.º
9.099/95.

É como voto.

Eduardo Calmon de Almeida Cézar

Juiz de Direito Relator

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 23/04/2026