Tribunal: TJMT
Processo: 1020931-95.2023.8.11.0041
Relator(a): MARCIO VIDAL
Órgão julgador: MARCIO VIDAL
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-01-27
Data de publicação: 2026-02-03

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1020931-95.2023.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Violação dos Princípios Administrativos]
Relator:
Des(a).
MARCIO VIDAL

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), JADSON RODRIGUES DA SILVA - CPF: 883.666.931-04 (APELANTE), LUIZ SEBASTIAO RODRIGUES - CPF: 917.846.389-00 (ADVOGADO), DEBORA REGINA SOUZA - CPF: 865.775.901-25 (ADVOGADO), JEAN JACKES DO CARMO - CPF: 569.637.341-00 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. MÁRCIO VIDAL.

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FRUSTRAÇÃO DO CARÁTER CONCORRENCIAL DE CONTRATAÇÕES POR MEIO DE COTAÇÕES FALSIFICADAS. DOLO ESPECÍFICO COMPROVADO. LEGITIMIDADE DA CONDENAÇÃO COM FUNDAMENTO NO ART. 11, V, DA LEI 8.429/92. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em Exame

1.

Recurso de Apelação interposto por Jadson Rodrigues da Silva contra sentença da Vara Especializada em Ações Coletivas de Cuiabá/MT, que julgou parcialmente procedente Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada pelo Ministério Público Estadual. O réu foi condenado com base no art. 11, V, da Lei n. 8.429/92, por frustrar dolosamente o caráter concorrencial de procedimentos de contratação do SESC/MT, sendo-lhe aplicadas as sanções de multa civil correspondente a dez vezes a remuneração percebida à época dos fatos e proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios fiscais por três anos.

II. Questão em Discussão

2.

Há três questões em discussão: (i) verificar se a conduta do apelante se amolda ao tipo do art. 11, V, da Lei n. 8.429/92, após as alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021; (ii) definir se há comprovação suficiente do dolo específico exigido para a configuração do ato ímprobo; e (iii) analisar a proporcionalidade das sanções impostas, à luz da gravidade do fato e dos elementos probatórios constantes dos autos.

III. Razões de Decidir

3.

A conduta do apelante caracteriza a prática dolosa de frustração do caráter concorrencial dos procedimentos de contratação direta e licitatória, por meio da constituição de empresa em nome de terceiro e apresentação de propostas falsificadas atribuídas a supostos concorrentes, com o objetivo de direcionar contratações públicas.

4.

A existência de dolo específico se comprova pelo conjunto probatório, especialmente: (a) confissão do apelante quanto à criação da empresa em nome da irmã para contornar impedimentos legais; (b) entrega pessoal de cotações materialmente falsas ao setor de compras; (c) uso reiterado do esquema por anos; e (d) manipulação consciente do processo de formação de preços.

5.

A tese defensiva de ausência de dano ao erário não descaracteriza o ato ímprobo do art. 11 da LIA, cuja configuração independe de lesão patrimonial, bastando a violação dolosa aos princípios da legalidade, moralidade e imparcialidade.

6.

A alegação de nulidade por ausência de contraditório em relação às provas oriundas da sindicância administrativa não prospera, pois estas foram corroboradas em juízo por depoimentos e documentos que evidenciam a prática do ilícito.

7.

As sanções impostas mostram-se proporcionais à gravidade da conduta, à intensidade do dolo e à reiteração do comportamento ilícito, atendendo aos princípios da razoabilidade e da função preventiva e pedagógica da responsabilização por improbidade.

IV. Dispositivo e Tese

8.

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1.

A configuração do ato de improbidade previsto no art. 11, V, da Lei n. 8.429/92, exige a demonstração de dolo específico, que pode ser extraído das circunstâncias objetivas do caso.

2.

A frustração do caráter concorrencial de contratações públicas mediante apresentação de cotações falsas e utilização de empresa interposta constitui violação qualificada aos princípios da Administração Pública, ainda que não haja demonstração de dano ao erário.

3.

As provas produzidas em sindicância administrativa podem ser valoradas judicialmente quando corroboradas por outros elementos dos autos e pela confissão do réu.

4.

A sanção de multa civil e a proibição de contratar com o poder público por três anos são proporcionais diante da reiteração da conduta, do grau de ilicitude e da gravidade institucional do ato praticado.

____________________________

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, XXXVI; Lei n. 8.429/1992 (com redação da Lei n. 14.230/2021), arts. 11, V; CPC, art. 487, I.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ARE 843.989/PR (Tema 1.199 da Repercussão Geral), Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 18.08.2022; TJMT, RAC 1002037-77.2022.8.11.0018, Rel. Des. Márcio Vidal, 3ª Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 17.06.2025.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL

Egrégia Câmara,

Trata-se de Recurso de Apelação, interposto por Jadson Rodrigues da Silva, contra a sentença prolatada pelo Juízo da Vara Especializada em Ações Coletivas da Comarca de Cuiabá, que, nos autos da
Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa
, ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, julgou parcialmente procedentes os pedidos, condenando o réu pela prática do ato previsto no art. 11, inciso V, da Lei n. 8.429/92, consistente na frustração dolosa do caráter concorrencial de procedimentos de contratação realizados pelo SESC/MT.

O Juiz de Direito de Primeiro Grau reconheceu a prática de ato ímprobo atentatório aos princípios da Administração Pública e aplicou ao réu, ora Apelante, as sanções de multa civil correspondente a dez vezes a remuneração percebida à época dos fatos e proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios fiscais ou creditícios pelo prazo de três anos.

Em suas razões, o Recorrente sustenta em síntese, nulidades processuais, erro na subsunção jurídica dos fatos, insuficiência probatória, ausência de dolo específico e desproporcionalidade das sanções aplicadas.

Aduz que que a conduta que lhe foi imputada estaria indevidamente enquadrada no art. 11, V, da LIA, porquanto, após as alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021, a frustração do caráter concorrencial dos procedimentos licitatórios teria sido deslocada para o art. 10, VIII, exigindo, necessariamente, a comprovação de prejuízo ao erário, o que não teria ocorrido no caso concreto.

Afirma, ainda, haver contradição na fundamentação da sentença, que teria reconhecido a inexistência de dano material, mas, ao mesmo tempo, teria mantido a condenação por improbidade.

Defende a nulidade da condenação por insuficiência probatória, ao argumento de que a decisão se baseou essencialmente em provas produzidas na sindicância administrativa, não submetidas ao contraditório judicial, notadamente depoimentos de testemunhas que não foram ouvidas em juízo, em violação aos princípios da ampla defesa e do contraditório, bem como ao art. 155 do Código de Processo Penal, aplicado por analogia ao direito administrativo sancionador.

Alega a atipicidade da conduta, por ausência de dolo específico, sustentando que a mera criação de empresa em nome de terceiro, ainda que irregular, não comprova intenção deliberada de fraudar licitações, e que não há prova direta de que tenha falsificado ou apresentado os orçamentos utilizados nos procedimentos de contratação.

Afirma que inexistem nos autos elementos probatórios judicializados capazes de demonstrar sua vontade consciente de frustrar a concorrência, devendo prevalecer o princípio do
in dubio pro reo
.

Sustenta, ainda, a inexistência de dano ao erário, afirmando que não houve demonstração de prejuízo financeiro ao SESC/MT, o que reforçaria a tese absolutória ou, ao menos, justificaria a mitigação das penalidades.

Em caráter subsidiário, requer a redução das sanções impostas, alegando desproporcionalidade da multa fixada em dez vezes sua remuneração e da proibição de contratar com o poder público por três anos, especialmente diante da ausência de dano material, da suposta menor gravidade da conduta e de sua condição funcional à época dos fatos.

Por fim, postula a alteração do critério de atualização do débito, com a substituição do INPC e juros de 1% ao mês pela aplicação exclusiva da taxa Selic, invocando precedentes do STF e STJ e a superveniência da Lei n. 14.905/2024.

Ao final, requer o provimento integral do recurso para absolvê-lo ou, subsidiariamente, a redução das sanções e a modificação dos critérios de correção monetária e juros.

Contrarrazões apresentadas, pugnando pelo desprovimento do recurso (id 321123440).

A Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer da lavra da lavra do Dr. Edmilson da Costa Pereira, opina pelo não provimento do recurso (id. 333994391).

É o relatório.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR)

Eminentes Pares,

Conforme relatado, Jadson Rodrigues da Silva insurge-se contra a sentença prolatada pelo Juízo da Vara Especializada em Ações Coletivas da Comarca de Cuiabá, nos autos da
Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa
, ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso.

Na ocasião, o Magistrado de Primeiro Grau julgou parcialmente procedentes os pedidos, condenando o réu pela prática do ato de improbidade previsto no art. 11, inciso V, da Lei n. 8.429/92, consistente na frustração dolosa do caráter concorrencial de procedimentos de contratação realizados pelo SESC/MT, aplicando-lhe as sanções de multa civil correspondente a dez vezes a remuneração percebida à época dos fatos e proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios fiscais ou creditícios pelo prazo de três anos.

Diante da complexidade da causa, necessário descrever de forma um pouco mais minuciosa as circunstâncias fático-jurídicas da demanda.

Extrai-se dos autos que, no período compreendido entre 2013 e 2016, Jean Jackes do Carmo exercia o cargo de Diretor Administrativo do SESC-MT, ao mesmo tempo em que figurava como proprietário da empresa JJ do Carmo – ME.

Paralelamente, a empresa Letícia Rodrigues da Silva – ME foi constituída por Jadson Rodrigues da Silva, ora Recorrente, em março de 2013, tendo como atividade econômica a manutenção de ar-condicionado automotivo, iniciando, já no mês seguinte, a prestação de serviços ao SESC-MT.

Destaca-se que, nos primeiros meses após sua constituição, a empresa Letícia Rodrigues da Silva – ME possuía o mesmo endereço da JJ do carmo – ME, utilizando, ambas, o nome fantasia Prisma Climatização.

Afirma-se, ainda, que o Apelante, Jadson Rodrigues da Silva, é irmão de Letícia Rodrigues da Silva e que esta jamais exerceu, de fato, a administração da empresa, limitando-se a ceder seu nome, sendo o Apelante o verdadeiro gestor.

Com o propósito de direcionar as contratações em favor da empresa Letícia Rodrigues da Silva – ME, Jadson encaminhava à Gerência de Preços do SESC propostas de preços falsificadas, supostamente emitidas por empresas concorrentes. Simultaneamente, apresentava proposta em nome da referida empresa, com valor inferior, assegurando, assim, sua escolha e contratação para execução dos serviços de manutenção dos aparelhos de ar-condicionado do SESC-MT.

As contratações eram realizadas por dispensa de licitação, com fundamento exclusivo nas cotações fornecidas pelo próprio Recorrente.

Em 2017, o SESC-MT instaurou sindicância, por meio de portaria específica, destinada à apuração das irregularidades nas contratações. No curso dos trabalhos, a Comissão entrou em contato com as empresas que, em tese, teriam apresentado orçamentos e atestados, constatando que estas não reconheciam como autênticos os documentos que lhes eram atribuídos.

No âmbito da apuração administrativa, diversos servidores do SESC-MT foram ouvidos. Segundo depoimento de funcionária, várias cotações eram entregues pessoalmente pelo Apelante, apenas após a execução dos serviços, circunstância corroborada por outros dois servidores.

Além das dispensas de licitação, a empresa Letícia Rodrigues da Silva – ME sagrou-se vencedora de procedimento licitatório na modalidade convite, do qual teriam participado, formalmente, cinco empresas, embora apenas duas tenham comparecido. Do certame resultou contrato administrativo cujo objeto consistia na prestação de serviços de manutenção de ar-condicionado, pelo prazo inicial de doze meses, posteriormente prorrogado por sucessivos termos aditivos, até setembro de 2016.

Consoante relatório final da Comissão de Sindicância, os pagamentos realizados à empresa totalizaram R$ 736.949,83, sendo que parte desse montante não foi sequer registrado no sistema interno de controle de materiais do SESC.

Ressalta-se que não foi apurado sobrepreço, tampouco identificados indícios robustos de pagamento por serviços não prestados, inexistindo cálculo objetivo de eventual prejuízo financeiro, sobretudo em razão da ausência de controles internos adequados. Não se exigia comprovação formal da execução dos serviços, e os pagamentos eram efetuados mediante simples apresentação de notas fiscais.

Afirma-se que Jean Jackes do Carmo, apesar de ocupar o cargo de Diretor Administrativo, quedou-se inerte diante das contratações direcionadas, mantendo, segundo a conclusão da sindicância, vínculo comercial com a empresa Letícia Rodrigues da Silva – ME, com a qual sua empresa compartilhava endereço e nome fantasia.

Em decorrência dos fatos apurados, Jadson Rodrigues da Silva foi desligado do SESC-MT em julho de 2017, e Jean Jackes do Carmo, em novembro de 2016.

Citado, Jadson suscitou, em preliminar, a incompetência da Justiça Federal e sua ilegitimidade passiva, pugnando, no mérito, pela improcedência do pedido da ação. A decisão judicial reconheceu a incompetência absoluta da Justiça Federal, determinando a remessa dos autos à Justiça Estadual.

Redistribuído o feito, as partes foram intimadas a se manifestar acerca do prosseguimento da ação, bem como determinada a renovação da citação de Jean Jackes do Carmo, cujo endereço foi posteriormente informado pelo Ministério Público Estadual.

Regularmente citado, Jean Jackes apresentou contestação, arguindo, preliminarmente, a prescrição, sob o argumento de que, à luz da redação anterior do art. 23 da Lei n. 8.429/92, o prazo prescricional já estaria consumado, considerando sua exoneração em novembro de 2016. No mérito, negou o compartilhamento de endereço e nome fantasia, sustentando que sua empresa havia deixado o local indicado desde o segundo semestre de 2015, alegando, ainda, ter transferido o ponto comercial e seus equipamentos à empresa pertencente à irmã de Jadson, mediante pagamento parcelado.

O Ministério Público apresentou impugnação às contestações.

Na decisão de saneamento e organização do processo, o Juízo reconheceu a prescrição em relação a Jean Jackes do Carmo, extinguindo o processo quanto a ele, com resolução do mérito. Rejeitou, contudo, a preliminar de ilegitimidade passiva arguida por Jadson, delimitando como ato ímprobo a conduta dolosa consistente em atentado aos princípios da Administração Pública, nos termos do art. 11, V, da Lei n. 8.429/92.

Fixaram-se como pontos controvertidos: (i) se Jadson entregou propostas falsificadas com o intuito de direcionar as contratações; e (ii) se os serviços contratados foram integralmente prestados.

Instadas a especificar provas, o Ministério Público requereu a produção de prova testemunhal, apresentando rol de testemunhas. O réu remanescente deixou de indicar provas. Posteriormente, o
Parquet
desistiu da oitiva de uma das testemunhas, o que foi homologado.

Na audiência de instrução, foram colhidos os depoimentos das testemunhas arroladas pelo Ministério Público e do próprio Apelante Jadson.

Nas alegações finais, o Ministério Público pugnou pela procedência dos pedidos, sustentando que restou comprovado que Jadson era o real proprietário da empresa Letícia Rodrigues da Silva – ME, constituída em nome da irmã para burlar as normas internas do SESC e a legislação aplicável, que vedam a participação de empregados em procedimentos licitatórios. Destacou a confissão do Recorrente quanto à titularidade da empresa, bem como a robustez da prova documental e testemunhal no tocante à falsificação dos orçamentos.

Por sua vez, Jadson requereu a improcedência da demanda, afirmando inexistirem provas suficientes da prática do ato ímprobo e do dolo específico. Argumentou que os depoimentos seriam frágeis e imprecisos, não demonstrando de forma inequívoca a autoria da fraude, tampouco a obtenção de vantagem indevida ou a ocorrência de prejuízo ao erário.

Em seguida, adveio a sentença condenatória contra a qual, inconformado, Jadson recorre.

Pois bem.

Vê-se que a controvérsia central dos autos consiste em verificar se os fatos apurados configuram ato de improbidade administrativa tipificado no art. 11, inciso V, da Lei n. 8.429/92, especialmente à luz das alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021, que passou a exigir, de forma expressa, a demonstração de dolo específico.

No caso concreto, conforme minuciosamente exposto, extrai-se do caderno processual que restou fartamente demonstrado que o Apelante, na época, empregado do SESC/MT, arquitetou mecanismo destinado a frustrar o caráter concorrencial dos procedimentos de contratação, mediante a criação de empresa formalmente registrada em nome de sua irmã, mas por ele efetivamente controlada, aliada à apresentação reiterada de orçamentos materialmente falsos de empresas supostamente concorrentes.

Eis a transcrição de parte do depoimento prestado pelo Apelante na audiência de instrução e julgamento:

“Juiz: O senhor era proprietário dessa empresa Letícia?

Jadson:
É, eu sou proprietário dela, antes de eu estar no SESC, eu já mexia
.

[...]
Juiz: Na época o senhor era contratado no SESC?
Jadson:
Eu era contratado no SESC
.
Juiz: Muito bem. Mas continuava tendo a empresa ativa, a empresa do senhor?

Jadson:
A empresa ativa
.

[...]
Promotor: Você tem irmã, Jadson?

Jadson: Tenho.

Promotor: Ela fazia parte da sua empresa?

Jadson: Hã?

Promotor: Ela trabalhava na empresa?

Jadson:
Minha irmã, não
.

Promotor: Não?

Jadson: Não.

Promotor: Não estava no contrato social?

Jadson: Minha irmã, não. Não, ela estava no contrato, eu que emprestei o nome dela para fazer montar uma empresa para mim
.

Promotor: Tá, então a empresa não estava no seu nome, ela estava no nome da irmã, é isso?

Jadson: É, porque na época eu não podia abrir, eu não abria, porque eu tinha nome sujo, entendeu? Aí eu não conseguia abrir
.

Promotor: E como que era o nome dela?

Jadson: Hã?

Promotor: Como que era o nome dela?
Jadson: Letícia Rodrigues da Silva.

Promotor: Ah, entendi, então era o mesmo nome.” (Id. 321123418).

Como muito bem pontuado pelo Juízo de origem, e aqui peço vênia para colacionar um trecho do ato sentencial, as testemunhas ratificaram em Juízo o que haviam afirmado durante a sindicância. Veja-se:

“
Segundo o Ministério Público, para direcionar a contratação da empresa Letícia Rodrigues da Silva - ME o requerido JADSON entregava à Gerência de Preços do SESC propostas de preços falsificadas, supostamente emitidas por outras empresas interessadas, apresentando proposta em nome da empresa Letícia Rodrigues com valor inferior às demais.

Sobre esse ponto, há nos autos declarações de empresas que supostamente teriam apresentado orçamentos nos procedimentos de contratação do SESC-MT, em que negam a autenticidade de tais documentos.

A
Empresa América Ar Condicionado e Serviços Eireli EPP
, em resposta à Carta nº 0313/2017 (Id. 120070271, pg. 102),
esclareceu que não reconhece a emissão da proposta de preço constante do Processo nº 13/0218-DL no valor de R$ 47.724,00
(Id. 120070271/101).

A
Empresa Multi Ar Climatização e Refrigeração LTDA ME
, em resposta à Carta nº 0314/2017 (Id. 120070272/115),
esclareceu que reconhece somente 01 (uma) das 07 (sete) propostas de preços
(Id. 120070272/113).

A
Empresa Stillo Ar Comércio de Ar Condicionado LTDA - EPP
, em resposta à Carta nº 0315/2017 (120070272/133),
esclareceu que não reconhece nenhuma das 09 (nove) propostas de preços
(Id. 120070272/132).

A
Empresa Alexandre José de Arruda Bastos
, em resposta ao e-mail enviado em 28 de março de 2017,
esclareceu que não reconhece a emissão da proposta de preço constante do Processo nº 16/0489-DL no valor de R$ 1.740,00
(Id. 120070272/155).

Em audiência de instrução, os proprietários das empresas América Ar Condicionado e Multi Ar, respectivamente Otávio Kuss e Adão Celiton de Jesus, respectivamente,
ratificaram as respostas encaminhadas à Comissão de Sindicância, reafirmando que os orçamentos apresentados ao SESC não foram elaborados por suas empresas
(Id. 184597063).

Otávio Kuss afirmou:

‘Promotor: Perfeito, perfeito. Senhor Otávio, o senhor se recorda, em meados de 2017, o senhor foi consultado, se o senhor reconhecia ou não um documento, em tese apresentado por sua empresa, de participação numa carta de número 0313, me parece que ao Sesc, Mato Grosso. O senhor se lembra desse fato?

Otávio: Eu me recordo, sim, o pessoal do SESC teve aqui na sede da empresa para perguntar se aquela proposta tinha sido feita pela empresa, né?

Promotor: E tinha?

Otávio: Não, não
.

Promotor: O senhor já prestou serviço para o SESC em algum momento?

Otávio: Ah, já prestei serviço para o SESC já.
Promotor:
Tá, mas nesta oportunidade não foi o seu orçamento?

Otávio: Não. Foi uma coisa amadora, nada a ver com a minha empresa, tá? Só usaram o nome mesmo, nem a logo era igual, tudo diferente.’

Adão Celiton de Jesus declarou:

‘Promotor:
O senhor se recorda de ter visto essas propostas de orçamento que em tese teria sido apresentado pela Multiar e o senhor disse 'não, não fui, não é da minha empresa'? O senhor se recorda como que era esse documento
?

Adão: Sim, sim. Era o mesmo logo da nossa empresa, mas não tinha no sistema. E como que não tem no sistema? Eu mando um orçamento para o Marco Aurélio de Castro e o Marco Aurélio vai levar um tempo para aprovar. Quando ele ligar lá, é só pegar lá no mês e puxar lá e ele está dentro. O que a gente fez foi isso, comparou o que ele tinha na mão, físico, olhamos o sistema, esse é, esse não é, esse não é, e tinha outros também que a fonte era diferente. A fonte que a gente costuma usar não é a mesma que estava no papel.’

Quanto à entrega desses orçamentos falsificados, há nos autos declarações de funcionários do SESC-MT afirmando que o réu JADSON entregava pessoalmente as cotações de preços.

A Sra. Keila Pereira Leite afirmou, perante a Comissão Processante, que recebeu várias cotações de preços em mãos entregues pelo requerido JADSON RODRIGUES DA SILVA (Id. 120070272. P. 217):

‘
O restante das propostas recebeu em mãos do funcionário do Sesc Jadson Rodrigues ('Correria')
’.

No mesmo sentido foram as declarações do funcionário Alexsandro da Silva Bonfim (Id. 120070273/23):

‘
O funcionário Jadson entregava para o setor cotações de várias empresas
’.

Embora estas testemunhas não tenham sido ouvidas em juízo, suas declarações prestadas na sindicância administrativa são corroboradas pelos demais elementos de prova constantes dos autos, especialmente pelas declarações das empresas que negaram a autenticidade dos orçamentos apresentados em seus nomes. [...]”. (Id. 321123430 – destaques do original).

Essas transcrições demonstram a inconsistência da tese de defesa no sentido de que as provas produzidas durante o procedimento de sindicância não foram novamente colhidas na fase da instrução processual do processo judicial.

Portanto, comprovado de forma cabal que o Apelante era quem encaminhava, ao setor responsável pela formação de preços do SESC, as cotações ideologicamente e materialmente inverídicas, atribuídas a empresas que figurariam como concorrentes, ao mesmo tempo em que apresentava, em nome da empresa Letícia Rodrigues, proposta deliberadamente mais vantajosa, com o nítido propósito de direcionar o resultado da contratação.

Certo é que a conduta do Apelante se amolda, com precisão cirúrgica, ao núcleo típico previsto no art. 11, V, da Lei de Improbidade Administrativa (LIA), que sanciona a ação dolosa consistente em
“frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros”
.

Vejam que não há aqui uma mera irregularidade administrativa, falha procedimental ou desorganização burocrática, pois, o que se evidencia é um esquema estruturado de direcionamento de contratações, com manipulação consciente da fase interna dos procedimentos, visando garantir resultado previamente ajustado.

A tipicidade, portanto, revela-se manifesta.

Sabe-se que a Lei n. 14.230/2021 promoveu verdadeira reconstrução dogmática da improbidade administrativa, exigindo, em todos os tipos, a comprovação de dolo específico, entendido como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado.

Nesse ponto, a defesa sustenta ausência de dolo, tentando reduzir a conduta a simples irregularidade administrativa. A tese, contudo, não resiste ao exame do conjunto probatório. Explico.

O dolo específico se extrai, de forma clara, da própria arquitetura do esquema:
(a)
criação deliberada de empresa em nome de terceiro para contornar impedimento normativo;
(b)
utilização de e-mail pessoal do réu como contato oficial da empresa;
(c)
entrega pessoal de orçamentos falsificados;
(d)
execução direta ou acompanhamento dos serviços contratados;
(e)
reiteração sistemática da prática ao longo de vários anos.

Com efeito, esse encadeamento lógico de atos revela planejamento, consciência da ilicitude e finalidade específica de obtenção de vantagem econômica, mediante frustração da competitividade do certame.

Importante ressaltar que a confissão judicial do réu, ao admitir que utilizou o nome da irmã para abrir empresa em razão de restrições cadastrais, constitui elemento de especial relevo, pois desnuda o propósito deliberado de burlar regras institucionais. Somada às demais provas, afasta, de forma categórica, qualquer hipótese de erro escusável, negligência ou desorganização administrativa.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF), ao julgar o ARE 843.989 (Tema 1.199), sob a égide da Repercussão Geral, assentou que o dolo, embora fenômeno psicológico, pode e deve ser inferido a partir das circunstâncias objetivas do caso. Veja-se:

“Ementa: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92) . NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA ( CF, ART. 5º, XXXVI) . RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199. 1. A Lei de Improbidade Administrativa, de 2 de junho de 1992, representou uma das maiores conquistas do povo brasileiro no combate à corrupção e à má gestão dos recursos públicos. 2 . O aperfeiçoamento do combate à corrupção no serviço público foi uma grande preocupação do legislador constituinte, ao estabelecer, no art. 37 da Constituição Federal, verdadeiros códigos de conduta à Administração Pública e aos seus agentes, prevendo, inclusive, pela primeira vez no texto constitucional, a possibilidade de responsabilização e aplicação de graves sanções pela prática de atos de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da CF). 3 . A Constituição de 1988 privilegiou o combate à improbidade administrativa, para evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois, como já salientava Platão, na clássica obra REPÚBLICA, a punição e o afastamento da vida pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra proibitiva para que os servidores públicos não se deixem "induzir por preço nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado”. 4. O combate à corrupção, à ilegalidade e à imoralidade no seio do Poder Público, com graves reflexos na carência de recursos para implementação de políticas públicas de qualidade, deve ser prioridade absoluta no âmbito de todos os órgãos constitucionalmente institucionalizados. 5 . A corrupção é a negativa do Estado Constitucional, que tem por missão a manutenção da retidão e da honestidade na conduta dos negócios públicos, pois não só desvia os recursos necessários para a efetiva e eficiente prestação dos serviços públicos, mas também corrói os pilares do Estado de Direito e contamina a necessária legitimidade dos detentores de cargos públicos, vital para a preservação da Democracia representativa. 6. A Lei 14.230/2021 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade administrativa e suas sanções, pois essa “natureza civil” retira seu substrato normativo diretamente do texto constitucional, conforme reconhecido pacificamente por essa SUPREMA CORTE (TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria, RE nº 976 .566/PA). 7. O ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado – “ilegalidade qualificada pela prática de corrupção” – e exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9º da LIA) ou gerar prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da administração pública (artigo 11 da LIA). 8 . A Lei 14.230/2021 reiterou, expressamente, a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo – em todas as hipóteses – a presença do elemento subjetivo do tipo – DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1º, §§ 1º e 2º; 9º, 10, 11; bem como na revogação do artigo 5º. 9. Não se admite responsabilidade objetiva no âmbito de aplicação da lei de improbidade administrativa desde a edição da Lei 8 .429/92 e, a partir da Lei 14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA. 10. A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas ( CF, art . 37, § 4º). 11. O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (“a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador. 12 . Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de “anistia” geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma – revogação do ato de improbidade administrativa culposo – em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado. 13. A norma mais benéfica prevista pela Lei 14 .230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. Observância do artigo 5º, inciso XXXVI da Constituição Federal. 14. Os prazos prescricionais previstos em lei garantem a segurança jurídica, a estabilidade e a previsibilidade do ordenamento jurídico; fixando termos exatos para que o Poder Público possa aplicar as sanções derivadas de condenação por ato de improbidade administrativa . 15. A prescrição é o perecimento da pretensão punitiva ou da pretensão executória pela INÉRCIA do próprio Estado. A prescrição prende-se à noção de perda do direito de punir do Estado por sua negligência, ineficiência ou incompetência em determinado lapso de tempo. 16 . Sem INÉRCIA não há PRESCRIÇÃO. Sem INÉRCIA não há sancionamento ao titular da pretensão. Sem INÉRCIA não há possibilidade de se afastar a proteção à probidade e ao patrimônio público. 17 . Na aplicação do novo regime prescricional – novos prazos e prescrição intercorrente – , há necessidade de observância dos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, com a IRRETROATIVIDADE da Lei 14.230/2021, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa. 18. Inaplicabilidade dos prazos prescricionais da nova lei às ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, que permanecem imprescritíveis, conforme decidido pelo Plenário da CORTE, no TEMA 897, Repercussão Geral no RE 852 .475, Red. p/Acórdão: Min. EDSON FACHIN. 19 . Recurso Extraordinário PROVIDO.
Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199:

“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;
2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14 .230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei”. (STF - ARE: 843989 PR, Relator: Min. Alexandre de Moraes, Data de Julgamento: 18/08/2022, Tribunal Pleno, Data de Publicação: Processo Eletrônico DJe-251 Divulg 09-12-2022 Public 12-12-2022). Negritei.

Analisando o voto do Ministro Relator, extrai-se que a tese prevalente orienta que Lei n. 14.230/2021 não retroage, contudo, deve ser aplicada aos atos de improbidade praticados na vigência da lei anterior, sem condenação transitada em julgado.

Dessa forma, em razão de o processo estar em tramitação, portanto, sem o trânsito em julgado, não há dúvidas de que as alterações procedidas pela referida normativa devem ser aplicadas ao presente caso.

Como sabido, a improbidade, pelo que se extrai da lei, refere-se à má qualidade na administração, à prática de atos que impliquem em enriquecimento ilícito do agente ou em prejuízo ao erário, ou, ainda, em violação aos princípios que orientam a Administração Pública.

Nos termos da doutrina de Pazzaglini Filho:

“[...] a improbidade administrativa é o designativo técnico para a chamada corrupção administrativa, que, sob diversas formas, promove o desvirtuamento da Administração Pública e afronta os princípios nucleares da Ordem Jurídica (Estado de Direito, Republicano e Democrático), revelando-se pela obtenção de vantagens patrimoniais indevidas às expensas do erário, pelo exercício nocivo das funções e empregos públicos, pelo 'tráfico de influência' nas esferas da Administração Pública e pelo favorecimento de poucos em detrimento dos interesses da sociedade, mediante concessão de obséquios e privilégios ilícitos”. (Improbidade administrativa. Aspectos jurídicos da defesa do Patrimônio Público. 3 ed. São Paulo: Atlas, 1998).

Além disso, a Administração Pública é regida pelos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e tem como primazia a garantia do interesse coletivo, não podendo se desviar desta finalidade.

Na hipótese, as circunstâncias objetivas do caso, que sustentam a configuração do dolo específico, são eloquentes e, por essa razão, o elemento subjetivo exigido pela legislação vigente encontra-se amplamente caracterizado.

Logo, a análise do cometimento do ilícito administrativo perpassa, tão somente, a existência do dolo, que se caracteriza pela vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado no referido art. 11.

Sobre o tema, nos ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro, na obra Direito Administrativo:

“[...] Assim, o que quis dizer o legislador, com a norma do artigo 21, I, é que as sanções podem ser aplicadas mesmo que não ocorra dano ao patrimônio econômico. É exatamente o que ocorre ou pode ocorrer com os atos de improbidade previstos no artigo 11, por atentado aos princípios da Administração Pública. Do ato pode não resultar qualquer prejuízo para o patrimônio público, mas ainda assim constituir ato de improbidade, porque fere o patrimônio moral da instituição, que abrange as ideias de honestidade, boafé, lealdade, imparcialidade”. (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 35 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2022. p. 2.294).

Cumpre destacar que a defesa do Recorrente tenta deslocar o enquadramento da conduta para o art. 10 da LIA, sustentando que, após a reforma legislativa, a frustração da licitação exigiria demonstração de efetivo prejuízo financeiro.

Acontece que o argumento não prospera, porque o art. 11, V, permanece plenamente vigente, sancionando condutas que atentam contra os princípios da Administração Pública, independentemente da comprovação de dano material, desde que demonstrados o dolo específico e a violação qualificada aos deveres de honestidade, imparcialidade e legalidade.

No caso, o bem jurídico tutelado não é apenas o patrimônio público, mas, sobretudo, a integridade do processo decisório administrativo, a moralidade institucional e a confiança pública na lisura das contratações.

A frustração do caráter concorrencial do procedimento licitatório constitui, por si só, grave lesão institucional, apta a configurar improbidade, ainda que não se consiga quantificar prejuízo financeiro direto, especialmente quando, como aqui, o próprio sistema de controle interno inviabiliza aferição precisa da execução dos serviços.

Admitir o contrário equivaleria a legitimar esquemas sofisticados de fraude, sempre que o agente conseguisse camuflar ou diluir o dano patrimonial, o que representaria verdadeiro prêmio à engenhosidade ilícita.

À vista do conjunto probatório e da moldura normativa vigente, revela-se juridicamente correta a condenação do réu pela prática de ato de improbidade administrativa previsto no art. 11, V, da Lei n. 8.429/92.

A conduta ostenta tipicidade clara, dolo específico comprovado, gravidade institucional relevante e adequada resposta sancionatória.

O entendimento aqui exposto encontra-se em sintonia àquele manifestado por esta Câmara Julgadora, em recurso sob minha relatoria, de um caso análogo. Confira-se:

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LICITAÇÃO. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS. ENVOLVIMENTO DE AGENTES PÚBLICOS E PARENTE EM PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. DEMONSTRAÇÃO DO DOLO. MANUTENÇÃO DA CONDENAÇÃO. RECURSOS DESPROVIDOS.

I. Caso em exame

1. Recursos de Apelação Cível interpostos por três agentes públicos contra sentença que, nos autos de Ação de Improbidade Administrativa, reconheceu a prática de ato ímprobo previsto no art. 11, inciso V, da Lei n. 8.429/1992 (com redação da Lei n. 14.230/2021) e impôs a sanção de multa civil equivalente a seis vezes a remuneração percebida pelos réus em abril de 2017, em razão de irregularidades constatadas no Pregão Presencial n. 29/2017, no âmbito do Município de Juara/MT.

II. Questão em discussão

2. Há duas questões em discussão: (i) verificar se os recorrentes agiram com dolo ao permitir a participação e contratação de empresa pertencente a parente de agente público em procedimento licitatório; (ii) definir se a simples aprovação das contas da gestão pelos órgãos de controle afasta a configuração do ato de improbidade administrativa.

III. Razões de decidir

3. A nova redação da Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 14.230/2021) exige a demonstração de dolo para a configuração de atos previstos no art. 11, sendo inaplicável àqueles já transitados em julgado, mas aplicável aos processos em curso, como no presente caso, conforme fixado pelo STF no Tema 1.199 da Repercussão Geral.

4. A prova dos autos demonstra que a empresa vencedora do certame licitatório pertencia a irmão de servidor público que integrava a comissão de licitação e era chefe de gabinete da Prefeita Municipal, configurando quebra de imparcialidade e violação ao dever de legalidade, em contexto no qual os réus tinham prévio conhecimento da irregularidade e mesmo assim a permitiram.

5. A conduta da então Prefeita Municipal evidencia o dolo ao formalizar a contratação da empresa, mesmo ciente de que esta era de propriedade de parente de servidor com vínculo direto ao certame, anteriormente apontado como impedimento em outro procedimento licitatório.

6. A omissão dos demais recorrentes, na condição de agentes públicos, diante de ilegalidade evidente e anteriormente identificada em certame cancelado, caracteriza desrespeito consciente aos deveres funcionais e, portanto, dolo específico exigido para configuração do ato de improbidade do art. 11, inciso V, da LIA.

7. A aprovação das contas pelos órgãos de controle externo (Tribunal de Contas e Câmara Municipal) não elide a análise judicial da conduta administrativa sob o enfoque da improbidade, dada a independência das instâncias administrativa, legislativa e judicial, conforme entendimento consolidado no STJ.

IV. Dispositivo e tese

Recursos desprovidos.

Tese de julgamento:

“A configuração do ato de improbidade administrativa por violação aos princípios da Administração Pública exige a demonstração de dolo, conforme previsão do art. 11 da Lei n. 8.429/1992, com redação dada pela Lei n. 14.230/2021.

A participação de empresa pertencente a parente de agente público com influência no certame licitatório, com ciência dos envolvidos, caracteriza dolo e afronta aos deveres de legalidade e imparcialidade.

A aprovação de contas pela Câmara Municipal e pelo Tribunal de Contas não afasta, por si só, a responsabilização judicial por ato de improbidade administrativa, ante a independência das instâncias”.

_____________________________

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, XXXVI; Lei n. 8.429/1992 (com redação da Lei n. 14.230/2021), arts. 11, V e §4º; CPC, art. 487, I.

Jurisprudência relevante citada: STF, ARE n. 843.989/PR (Tema 1.199 da Repercussão Geral), Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 18.08.2022; STJ, AgInt no REsp 1939608/MG, Rel. Min. Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, j. 09.09.2024; TJMT, ApC n. 0020021-13.2008.8.11.0041, 2ª Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 20.02.2024. (RAC 1002037-77.2022.8.11.0018, Rel. Márcio Vidal, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 17/06/2025, Publicado no DJE 21/06/2025).

No que se refere às sanções aplicadas pelo Juízo de Primeiro Grau,
multa civil equivalente a dez vezes a remuneração percebida à época dos fatos e proibição de contratar com o poder público por três anos
, entendo que se mostram adequadas, razoáveis e proporcionais à gravidade concreta da conduta, visto que o Juízo sentenciante observou, com equilíbrio, os vetores do art. 12 da LIA, ponderando:
(i)
a intensidade do dolo;
(ii)
a reiteração da prática ao longo de vários anos;
(iii)
a sofisticação do esquema fraudulento;
(iv)
o grau de comprometimento da moralidade administrativa.

Vê-se que não se trata de penalidade simbólica, tampouco de sanção desmedida, mas sim que a resposta estatal mostra-se calibrada para cumprir suas funções preventiva, repressiva e pedagógica, sem resvalar em excesso.

Aliás, diante da duração temporal do esquema e dos valores globalmente envolvidos nas contratações, poderia, inclusive, ter sido adotado rigor maior, sem que se pudesse falar em desproporcionalidade.

Desta feita, o ato sentencial encontra-se em perfeita sintonia com o ordenamento jurídico pátrio e, por essa razão, não há que se falar em reforma.

Forte nessas razões,
NEGO PROVIMENTO
ao Recurso de Apelação, interposto por Jadson Rodrigues da Silva, e mantenho incólume a sentença combatida.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 27/01/2026