Tribunal: TJMT
Processo: 1043433-83.2025.8.11.0000
Relator(a): MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO
Órgão julgador: MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-03-24
Data de publicação: 2026-04-07

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTRATAÇÃO DIRETA DE SERVIÇOS ADVOCATÍCIOS POR INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. TEMA 309, DO STF. TUTELA DE URGÊNCIA. SUSPENSÃO DE CONTRATO ADMINISTRATIVO. AUSÊNCIA DE PERIGO DE DANO. PERICULUM IN MORA INVERSO. CONSEQUENCIALISMO JURÍDICO. VEDAÇÃO À LIMINAR SATISFATIVA. REFORMA DA

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1043433-83.2025.8.11.0000
Classe:

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
Assunto:

[Improbidade Administrativa, Violação dos Princípios Administrativos, Anulação]
Relator:
Des(a).
MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[MUNICIPIO DE CACERES - CNPJ: 03.214.145/0001-83 (AGRAVANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (AGRAVADO), SCHNEIDER E MUNHOZ ADVOGADOS ASSOCIADOS - CNPJ: 22.807.196/0001-63 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVERAM O RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO A EXCELENTÍSSIMA SRA. DESA. RELATORA MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, 1º VOGAL EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (CONVOCADO) E 2º VOGAL, EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA.

EMENTA:

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTRATAÇÃO DIRETA DE SERVIÇOS ADVOCATÍCIOS POR INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. TEMA 309, DO STF. TUTELA DE URGÊNCIA. SUSPENSÃO DE CONTRATO ADMINISTRATIVO. AUSÊNCIA DE PERIGO DE DANO. PERICULUM IN MORA INVERSO. CONSEQUENCIALISMO JURÍDICO. VEDAÇÃO À LIMINAR SATISFATIVA. REFORMA DA DECISÃO. RECURSO PROVIDO.

I. Caso em exame

1.
Agravo de Instrumento interposto pelo Município de Cáceres, MT, contra decisão proferida em Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, que deferiu tutela provisória de urgência para suspender imediatamente a execução do Contrato Administrativo nº 051/2025-PGM, celebrado com o escritório Schneider e Munhoz Advogados Associados, vedando novos pagamentos, prorrogações ou aditamentos, bem como determinando que o Município se abstivesse de realizar novas contratações semelhantes por inexigibilidade de licitação. O agravante sustenta a presença dos requisitos fixados pelo STF no Tema n.° 309 e a inexistência de perigo de dano apto a justificar a medida liminar
.

II. Questão em discussão

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se estão presentes os requisitos do art. 300, do CPC, para a concessão da tutela de urgência; e (ii) determinar se a medida deferida esgota o objeto da ação e afronta o art. 1º, §3º, da Lei n.º 8.437/92, especialmente diante da existência de
periculum in mora
inverso.

III. Razões de decidir

3. A concessão de tutela de urgência exige a presença cumulativa da probabilidade do direito e do perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo, nos termos do art. 300 do CPC.

4.

A análise quanto ao preenchimento dos requisitos da inexigibilidade de licitação para contratação de serviços advocatícios, à luz do Tema n.° 309, do STF (RE 656.558/SP), demanda exame aprofundado sobre singularidade do serviço, notória especialização, inadequação da atuação da Procuradoria Municipal e compatibilidade de preços, matérias que reclamam dilação probatória.

5.

Consta dos autos a existência de procedimento administrativo formal, com estudo preliminar e parecer jurídico favorável, indicando natureza singular do serviço e insuficiência estrutural da Procuradoria-Geral do Município, circunstâncias que, em juízo perfunctório, afastam a evidência inequívoca de ilegalidade.

6. A simples existência de Procuradoria estruturada não afasta, por si só, a possibilidade de contratação pontual de apoio técnico especializado, especialmente quando alegada limitação funcional e complexidade das demandas perante o Tribunal de Contas.

7. Não se evidencia perigo de dano concreto decorrente da manutenção do contrato, sendo insuficiente a alegação genérica de prejuízo ao erário.

8. Verifica-se a presença de
periculum in mora
inverso, reconhecido em incidente de suspensão de liminar pelo Presidente do Tribunal de Justiça (Incidente nº 1033741-60.2025.811.0000), diante do risco à ordem e à economia públicas decorrente da paralisação de serviços técnicos relacionados a processos de alta complexidade perante o Tribunal de Contas.

9.
O art. 147, da Lei n.º 14.133/21 e os arts. 20 e 21, da LINDB, consagram o consequencialismo jurídico, impondo a consideração das consequências práticas da decisão judicial, especialmente quando envolvida a suspensão ou invalidação de contrato administrativo.

10. A suspensão liminar do contrato esgota, na prática, ainda que parcialmente, o objeto da ação civil pública, configurando medida de natureza satisfativa vedada pelo art. 1º, §3º, da Lei n.º 8.437/92.

IV. Dispositivo e tese

11. Recurso conhecido e provido.

Tese de julgamento: "1.
A concessão de tutela de urgência exige demonstração cumulativa da probabilidade do direito e do perigo de dano, nos termos do art. 300 do CPC. 2.
A análise sobre a regularidade da contratação direta de serviços advocatícios por inexigibilidade de licitação, à luz do Tema n.° 309, do STF, demanda dilação probatória quando presentes indícios de procedimento administrativo formal e justificativa técnica. 3. A presença de
periculum in mora
inverso e o dever de considerar as consequências práticas da decisão, conforme arts. 20 e 21, da LINDB, e art. 147, da Lei n.º 14.133/21, justificam a manutenção do contrato até julgamento de mérito".

Dispositivos relevantes citados: CF, arts. 37, §4º, 131 e 132; CPC, art. 300; Lei n.º 7.347/85, art. 12; Lei n.º 8.437/92, art. 1º, §3º, e art. 4º, §§6º e 9º; Lei n.º 8.666/93, arts. 13, V, e 25, II; Lei n.º 14.133/21, art. 147; LINDB, arts. 20 e 21.

Jurisprudência relevante citada: STF, RE nº 656.558/SP (Tema 309), Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 28.10.2024, DJe 11.02.2025; TJMT, Incidente nº 1033741-60.2025.811.0000, Rel. Des. José Zuquim Nogueira; TJMT, AI nº 1021160-52.2021.8.11.0000; AI nº 1004519-52.2022.8.11.0000; AI nº 1009405-31.2021.8.11.0000.

RELATÓRIO:

Egrégia Câmara:

Trata-se de AGRAVO DE INSTRUMENTO interposto pelo MUNICÍPIO DE CÁCERES, MT contra a decisão proferida pela Excelentíssima Juíza de Direito, Dra. Henriqueta Fernanda Chaves Alencar Ferreira Lima, nos autos de n.° 1010121-98.2025.811.0006, em trâmite perante a 4ª Vara da Comarca de Cáceres, MT, que deferiu a tutela provisória de urgência, nos seguintes termos (ID. 214843752 – processo n.° 1010121-98.2025.811.0006):

“
Vistos.

Trata-se de
Ação Civil Pública com Pedido de Tutela de Urgência
, ajuizada pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO
, por meio da 1ª Promotoria de Justiça Cível da Comarca de Cáceres/MT, em face do
MUNICÍPIO DE CÁCERES
e
SCHNEIDER E MUNHOZ ADVOGADOS ASSOCIADOS
.

A presente demanda tem origem no Inquérito Civil nº 14/2025 (SIMP nº 004233-012/2025)
,
instaurado para apurar a legalidade e regularidade da contratação direta, mediante inexigibilidade de licitação, de serviços de assessoria e consultoria jurídica especializada pelo Município de Cáceres.

Sustenta o Ministério Público, em síntese, que o Município de Cáceres

celebrou, em 03 de julho de 2025
,
o Contrato Administrativo nº 051/2025-PGM, com fundamento na Inexigibilidade de Licitação nº 03/2025 (Processo Administrativo nº 063/2025), contratando o escritório SCHNEIDER E MUNHOZ ADVOGADOS ASSOCIADOS para prestação de serviços técnicos de assessoramento e consultoria jurídica especializada, com foco em acompanhamento de processos de prestação de contas, auditorias, tomadas de contas especiais, análise de contratos administrativos e licitações públicas, elaboração de manifestações e defesas perante o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso (TCE/MT) e o Tribunal de Contas da União (TCU)
,
pelo valor global de R$ 360.000,00 (trezentos e sessenta mil reais), a serem pagos em parcelas mensais de R$ 30.000,00 (trinta mil reais)

ao longo de 12 (doze) meses.

O
Parquet
identificou, no exame preliminar do caso, que os serviços objeto da contratação não possuem caráter singular ou excepcional
,
tratando-se de atividades rotineiras e ordinárias

da Procuradoria-Geral do Município de Cáceres, órgão estruturado para exercer a representação judicial e extrajudicial do ente, bem como assessorá-lo juridicamente, inclusive em matéria de controle externo.

Ressalta que as atividades descritas no contrato — assessoramento jurídico e técnico perante tribunais de contas, análise de contratos e licitações, emissão de pareceres, elaboração de defesas, reuniões técnicas e acompanhamento de gestores — inserem-se com naturalidade nas atribuições constitucionais e legais da Procuradoria-Geral do Município
,
previstas inclusive na

Lei Complementar Municipal nº 227/2024 (Lei Orgânica da PGM), que estabelece a competência da Subprocuradoria de Licitações e Contratos Administrativos para responder a processos e solicitações judiciais advindas do Ministério Público e dos Tribunais de Contas.

Argumenta o Ministério Público que a função de consultoria e assessoramento jurídico é típica de Estado, insuscetível de delegação a particulares mediante inexigibilidade de licitação, especialmente quando não demonstrada a singularidade do serviço nem a notória especialização do contratado nos termos exigidos pela jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal no Tema 309 da Repercussão Geral
,
que restringiu a contratação de advocacia por inexigibilidade, exigindo, cumulativamente, singularidade do serviço

e

notória especialização do profissional ou da empresa
.

Rechaça o argumento de carência quantitativa de servidores na Procuradoria Municipal, citando a existência de Concurso Público Municipal vigente (Edital nº 02/2024-PMC), que ofertou vagas, inclusive, para Procurador Municipal, evidenciando meios legais para recomposição do quadro funcional. Sugere que a solução para eventual sobrecarga é a promoção de cursos de capacitação com órgãos de controle (TCE/MT e CGE/MT), e não a terceirização de funções típicas e inalienáveis do órgão jurídico próprio.

Relata que, em resposta à

Notificação Recomendatória nº 15/2025
,
expedida pela Promotoria de Justiça, na qual se alertava sobre a irregularidade da contratação direta e se recomendava a

rescisão do contrato e a

interrupção imediata dos pagamentos
,
o Município, por meio do

Ofício nº 1.687/2025-GP/PMC
,
encaminhado pela Prefeita Municipal,

recusou o acolhimento da orientação ministerial, defendendo a legalidade do procedimento com base em argumentos de déficit estrutural da Procuradoria, complexidade técnica dos serviços e compatibilidade de preço.

Aponta o Ministério Público que a manutenção do contrato implica na continuidade do desembolso mensal de R$ 30.000,00
,
totalizando R$ 360.000,00 em 12 meses, causando prejuízo concreto e de difícil reparação ao erário municipal, além de agravar a perpetuação de prática administrativa ilegítima e violadora dos princípios da legalidade, moralidade, impessoalidade e eficiência insculpidos no art. 37,
caput
, da Constituição Federal.

Menciona, ainda, que contratos celebrados pelo Município com o mesmo escritório, sob modalidade de inexigibilidade, alcançam cifra superior a R$ 1,8 milhão, configurando reiteração de prática administrativa irregular e lesiva ao patrimônio público.

Em razão disso, requer o Ministério Público a concessão de tutela provisória de urgência
,
com fundamento no art. 300 do Código de Processo Civil, para:

a)
Suspender imediatamente a execução do
Contrato Administrativo nº 051/2025-PGM
, vedando a realização de novos pagamentos, prorrogações ou renovações;

b)
Determinar ao Município de Cáceres que se abstenha de realizar novas contratações semelhantes que caracterizem substituição das atribuições típicas da Procuradoria-Geral do Município;

c)
Impor multa de
R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais)
ao gestor público em caso de descumprimento da ordem judicial;

d)
Determinar que o Município revise todas as inexigibilidades de licitação que se enquadrem em situação semelhante, promovendo sua anulação voluntária.

No mérito, requer a procedência total da ação, com a rescisão/anulação do Contrato Administrativo nº 051/2025-PGM e a restituição integral de todos os valores recebidos pelo escritório contratado, dando à causa o valor de R$ 360.000,00 (trezentos e sessenta mil reais)
.

A exordial veio acompanhada de robusta documentação, incluindo cópia integral do Inquérito Civil, Contrato Administrativo nº 051/2025-PGM, Inexigibilidade de Licitação nº 03/2025, Estudos Técnicos Preliminares (ETP nº 03/2025), Termo de Referência nº 03/2025, Parecer Jurídico nº 156/2025 da Procuradoria-Geral do Município, Portaria de Designação de Fiscais, Notificação Recomendatória nº 15/2025, e resposta do Município de Cáceres (Ofício nº 1.687/2025-GP/PMC).

Inicialmente, este Juízo determinou a notificação do representante judicial da Fazenda Pública para que se manifestasse sobre o pedido de tutela provisória no prazo de 72 (setenta e duas) horas.

Em seguida, diante de questão suscitada de ofício acerca de eventual identidade de causa de pedir e pedidos com ação anterior (nº 1011700-18.2024.8.11.0006), este Juízo determinou a intimação do Ministério Público para manifestar, em 10 (dez) dias, sobre o interesse de prosseguir com a ação, em virtude de possível coisa julgada.

O Ministério Público apresentou manifestação, discordando da decisão e esclarecendo que não há coisa julgada.

Ainda, sustentou o
Parquet
que a ação anterior (nº 1011700-18.2024.8.11.0006), ajuizada pela Associação dos Procuradores do Município de Cáceres
,
discutia a constitucionalidade da representação judicial por servidores comissionados e a inconstitucionalidade de dispositivos da Lei Complementar Municipal nº 227/2024
,
tratando-se de controle abstrato de constitucionalidade em sede de Ação Civil Pública, razão pela qual foi extinta sem resolução de mérito pelo Tribunal de Justiça de Mato Grosso, por inadequação da via processual.

Esclarece que a presente ação tem natureza concreta e individualizada, visando a nulidade de uma contratação específica

(Contrato Administrativo nº 051/2025-PGM) por indevida inexigibilidade de licitação e lesão ao erário, configurando controle de legalidade e moralidade administrativa, em nada se confundindo com o objeto da ação anterior.

Reafirma que, como a ação anterior foi extinta sem resolução do mérito (art. 485, VI, do CPC), não produziu coisa julgada material (art. 502 do CPC), inexistindo qualquer óbice ao regular prosseguimento do feito.

Manifestou-se, portanto, pelo regular prosseguimento da demanda

e pela

análise do pedido liminar
.

Vieram os autos conclusos para análise do pedido de tutela de urgência.

É o relatório.
Decido.

Inicialmente, cumpre reconhecer, de ofício, a legitimidade ativa do Ministério Público

para o ajuizamento da presente Ação Civil Pública, nos termos dos arts. 127 e 129, inciso III, da Constituição Federal
,
e do art. 5º da Lei nº 7.347/85 (Lei da Ação Civil Pública).

Conforme fundamentado pelo próprio
Parquet
em sua manifestação, a presente ação possui natureza concreta e individualizada
,
visando a anulação de contratação específica (Contrato Administrativo nº 051/2025-PGM) por indevida inexigibilidade de licitação e consequente lesão ao erário municipal, configurando típico controle de legalidade e moralidade administrativa
,
valores cuja tutela é expressamente conferida ao Ministério Público pela ordem constitucional vigente.

A Constituição Federal estabelece, em seu art. 129, inciso III, que é função institucional do Ministério Público

"promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos"
.

Não se trata, portanto, de controle abstrato de constitucionalidade, mas de controle concreto

de legalidade de ato administrativo específico, cuja invalidação é postulada em face da alegada violação aos princípios constitucionais da legalidade, moralidade, impessoalidade e eficiência (art. 37,
caput
, da CF/88), bem como por inobservância aos requisitos legais para a contratação direta mediante inexigibilidade de licitação, nos termos do art. 74, inciso III, alínea "c", da Lei nº 14.133/2021
.

Nesse sentido, não há qualquer identidade de objeto ou de causa de pedir entre a presente ação e a demanda anteriormente ajuizada pela Associação dos Procuradores do Município de Cáceres (Processo nº 1011700-18.2024.8.11.0006), a qual buscava a declaração de inconstitucionalidade,
in abstracto
, de dispositivos da Lei Complementar Municipal nº 227/2024, tendo sido extinta sem resolução de mérito por inadequação da via processual (art. 485, VI, do CPC), não produzindo, portanto, coisa julgada material (art. 502 do CPC).

A legitimidade do Ministério Público para a defesa do patrimônio público é pacífica na jurisprudência dos Tribunais Superiores, restando superada qualquer dúvida acerca da pertinência subjetiva da presente demanda.

Portanto,
RECONHEÇO
a legitimidade ativa do Ministério Público para a propositura da presente Ação Civil Pública, passo à análise do pedido de tutela provisória de urgência.

Em continuidade, passo a análise da medida liminar.

A concessão de liminar em Ação Civil Pública está prevista no art. 12 da Lei nº 7.347/85, que assim dispõe:

Art. 12. Poderá o juiz conceder mandado liminar, com ou sem justificação prévia, em decisão sujeita a agravo.

No entanto, o sobredito art. 12 da Lei nº 7.347/85 apenas prevê a possibilidade de concessão de liminar, sem mencionar os requisitos necessários para tanto. Deste modo, esses requisitos devem ser extraídos do Código de Processo Civil, por aplicação subsidiária, prevista no art. 19 da Lei nº 7.347/85.

Nesse sentido, a tutela de urgência está disciplinada no art. 300 do Código de Processo Civil
,
de onde se extraem os requisitos para concessão da liminar prevista no art. 12 da Lei nº 7.347/85:

Art. 300.

A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a

probabilidade do direito

e o

perigo de dano

ou o

risco ao resultado útil do processo
.

A antecipação dos efeitos da tutela de mérito é admissível, portanto, desde que haja elementos que demonstrem a probabilidade do direito (
fumus boni iuris
) e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo (
periculum in mora
).

Presentes os requisitos mencionados, deverá o julgador acatar o pleito liminar, especialmente em se tratando de tutela ao patrimônio público, cuja proteção reclama atuação pronta e eficaz do Poder Judiciário, em observância aos princípios da legalidade, moralidade, impessoalidade e eficiência, insculpidos no art. 37,
caput
, da Constituição Federal.

Passo à análise da presença dos requisitos no caso concreto, em cognição sumária, própria do momento processual.

A
probabilidade do direito
resta evidenciada, nesta fase de cognição sumária, pelo robusto conjunto probatório documental juntado aos autos pelo Ministério Público, do qual se extrai,
prima facie
, a irregularidade da contratação direta do escritório SCHNEIDER E MUNHOZ ADVOGADOS ASSOCIADOS pelo Município de Cáceres, mediante inexigibilidade de licitação, para prestação de serviços de assessoria e consultoria jurídica especializada, em aparente violação aos requisitos legais e constitucionais aplicáveis à espécie.

Com efeito, a análise perfunctória dos documentos colacionados aos autos — especialmente o Contrato Administrativo nº 051/2025-PGM
,
a

Inexigibilidade de Licitação nº 03/2025
,
os Estudos Técnicos Preliminares (ETP nº 03/2025)
,
o

Termo de Referência nº 03/2025
,
e o

Parecer Jurídico nº 156/2025 da Procuradoria-Geral do Município — permite concluir, ao menos neste momento processual, que os serviços objeto da contratação não se revestem da singularidade exigida pela legislação de regência, nem restou demonstrada, de forma inequívoca, a notória especialização do escritório contratado, requisitos cumulativos para a validade da contratação direta por inexigibilidade de licitação, nos termos do art. 74, inciso III, alínea "c", da Lei nº 14.133/2021.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal
,
no julgamento do Tema 309 da Repercussão Geral (RE 839.947/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Pleno, DJe 27/04/2016), pacificou o entendimento de que a contratação de serviços advocatícios por inexigibilidade de licitação somente é admissível quando presentes, cumulativamente
,
os seguintes requisitos:

(i) singularidade do serviço

e

(ii) notória especialização do profissional ou da empresa contratada
.

Conforme consignado no acórdão paradigma:

"A contratação de profissionais ou empresas para prestação de serviços técnicos especializados de natureza singular, com arrimo no art. 13 da Lei nº 8.666/93 e no art. 25, II, do mesmo diploma legal, exige a demonstração objetiva da singularidade do serviço a ser prestado e da notória especialização do contratado."

No caso dos autos, nenhum dos requisitos restou satisfatoriamente demonstrado, ao menos nesta fase de cognição sumária.

Quanto à singularidade do serviço
, verifica-se que as atividades descritas no objeto do contrato — assessoramento jurídico e técnico perante tribunais de contas, análise de contratos administrativos e licitações públicas, elaboração de manifestações e defesas, emissão de pareceres jurídicos orientativos, elaboração de manifestações técnicas, impugnações, contrarrazões, orientações estratégicas, realização de reuniões técnicas, acompanhamento de gestores e secretários municipais, e apoio especializado em processos de controle externo e consultivo administrativo — inserem-se, com naturalidade, nas atribuições constitucionais e legais da Procuradoria-Geral do Município de Cáceres, órgão estruturado para exercer a representação judicial e extrajudicial do ente, bem como assessorá-lo juridicamente em todas as áreas de atuação da Administração Pública.

A Lei Complementar Municipal nº 227/2024 (Lei Orgânica da Procuradoria-Geral do Município de Cáceres), mencionada pelo próprio Ministério Público, estabelece, de forma expressa, a competência da Subprocuradoria de Licitações e Contratos Administrativos para "responder a processos e solicitações judiciais advindos do Ministério Público e dos Tribunais de Contas
"
(art. 25, inciso VII), demonstrando que a atuação perante órgãos de controle externo integra o rol de atribuições típicas e inalienáveis da Procuradoria Municipal.

Não se trata, portanto, de serviço singular ou excepcional, mas de atividade rotineira e ordinária do órgão jurídico próprio do Município, cuja execução não pode ser terceirizada mediante contratação direta por inexigibilidade de licitação, sob pena de violação aos princípios da legalidade, moralidade, impessoalidade e eficiência, insculpidos no art. 37,
caput
, da Constituição Federal.

A alegação do Município de que a Procuradoria-Geral enfrenta déficit estrutural superior a 30% de seu quadro funcional

e acúmulo de mais de 17.000 processos ativos, embora relevante do ponto de vista administrativo, não autoriza a terceirização de funções típicas de Estado

mediante contratação direta por inexigibilidade de licitação, especialmente quando existem meios legais adequados para a recomposição do quadro funcional, como o Concurso Público Municipal vigente (Edital nº 02/2024-PMC)
,
que ofertou vagas, inclusive, para o cargo de Procurador Municipal.

A sobrecarga de trabalho, por si só, não configura singularidade do serviço, nem justifica a contratação direta de escritório de advocacia privado para o desempenho de atribuições que, por sua natureza, são indelegáveis

e devem ser exercidas por agentes públicos efetivos, devidamente investidos em cargo ou emprego público mediante concurso público.

Quanto à notória especialização
, o Ministério Público sustenta, com razão, que o escritório contratado (SCHNEIDER E MUNHOZ ADVOGADOS ASSOCIADOS), embora regularmente constituído e possuidor de capacidade técnica para o exercício da advocacia, não ostenta qualificação excepcional ou notoriedade pública que o singularize no cenário jurídico nacional, regional ou estadual, nem demonstrou diferencial técnico de envergadura que justificasse a contratação direta por inexigibilidade.

Os documentos juntados aos autos pelo Município — atestados de capacidade técnica, portfólio institucional, e declarações de experiência — revelam, quando muito, a aptidão genérica do escritório para a prestação de serviços jurídicos, o que não se confunde com a notória especialização exigida pela legislação e pela jurisprudência como pressuposto para a contratação direta por inexigibilidade de licitação.

A notória especialização pressupõe o reconhecimento público e objetivo da excelência técnica do profissional ou da empresa, aferível por meio de critérios objetivos, tais como: publicações de renome, titulação acadêmica de alto nível, certificações técnicas especializadas, premiações ou distinções conferidas por entidades de prestígio, atuação destacada em casos de grande complexidade e repercussão, e reconhecimento pelos pares e pela comunidade jurídica.

No caso dos autos, tais elementos não foram minimamente comprovados, não sendo suficiente, para tanto, a mera apresentação de atestados de capacidade técnica ou de declarações genéricas de experiência profissional, que apenas evidenciam a aptidão ordinária para o exercício da advocacia, e não a notória especialização exigida pela lei.

Ademais, conforme ressaltado pelo Ministério Público, o argumento de que os serviços contratados exigiriam conhecimento multidisciplinar (jurídico, contábil, financeiro, orçamentário e de auditoria) também não se sustenta, uma vez que a Procuradoria-Geral do Município, como órgão estruturado para o assessoramento jurídico da Administração, deve possuir, em seu quadro funcional, profissionais capacitados para a atuação em áreas especializadas, ou, quando necessário, valer-se de servidores de outros órgãos municipais (como a Controladoria-Geral, a Secretaria de Fazenda, e a Secretaria de Planejamento) para o suporte técnico em matérias afetas a suas respectivas áreas de competência, o que não autoriza, em hipótese alguma, a terceirização de funções típicas de Estado mediante contratação direta por inexigibilidade de licitação.

O Ministério Público ressalta, ainda, com propriedade, que a solução para eventuais deficiências técnicas da Procuradoria-Geral do Município não é a terceirização de suas atribuições típicas, mas a promoção de cursos de capacitação e treinamento de seus servidores, em parceria com órgãos de controle externo como o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso (TCE/MT) e a

Controladoria-Geral do Estado (CGE/MT)
,
que disponibilizam, de forma regular e gratuita, programas de capacitação para gestores e procuradores municipais.

Ressalte-se, por fim, que o Município de Cáceres celebrou, com o mesmo escritório, diversos contratos de inexigibilidade de licitação para prestação de serviços similares, alcançando, segundo informado pelo Ministério Público, a cifra de mais de R$ 1,8 milhão
,
o que evidencia a reiteração de prática administrativa irregular, agravando a lesão ao patrimônio público e reforçando a necessidade de intervenção imediata do Poder Judiciário para a cessação da ilegalidade.

Diante de todo o exposto, entendo presentes, nesta fase de cognição sumária, elementos suficientes que evidenciam a probabilidade do direito invocado pelo Ministério Público, caracterizando o
fumus boni iuris
necessário à concessão da tutela provisória de urgência.

O
perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo
também se encontra caracterizado, de forma inequívoca, no caso dos autos.

Conforme demonstrado pela documentação juntada aos autos, o Contrato Administrativo nº 051/2025-PGM encontra-se em plena execução, com previsão de pagamento mensal de R$ 30.000,00 (trinta mil reais) ao escritório contratado, ao longo de 12 (doze) meses, totalizando o valor global de

R$ 360.000,00 (trezentos e sessenta mil reais)
.

A continuidade da execução do contrato, com a consequente realização de novos pagamentos ao escritório contratado, implica na perpetuação de lesão ao patrimônio público, configurando prejuízo concreto, imediato e de difícil reparação, especialmente diante da possibilidade de que os valores já desembolsados não sejam integralmente recuperados, mesmo em caso de eventual procedência da ação.

O desembolso mensal de R$ 30.000,00 representa dispêndio significativo de recursos públicos municipais, cuja legitimidade encontra-se, ao menos nesta fase processual, seriamente questionada, em razão da aparente ausência dos requisitos legais para a contratação direta por inexigibilidade de licitação.

Além disso, a manutenção do contrato agrava a perpetuação de prática administrativa irregular
,
em violação aos princípios constitucionais da legalidade, moralidade, impessoalidade e eficiência, que regem a atuação da Administração Pública, e cuja observância é requisito essencial para a legitimidade dos atos administrativos.

Ressalte-se que o Ministério Público, antes do ajuizamento da presente ação, expediu a Notificação Recomendatória nº 15/2025, alertando o Município de Cáceres sobre a irregularidade da contratação e recomendando a rescisão imediata do contrato e a suspensão dos pagamentos, o que não foi acolhido pela Administração Municipal, que, por meio do Ofício nº 1.687/2025-GP/PMC, manifestou sua recusa em acatar a orientação ministerial, reafirmando a manutenção do ajuste.

Diante da recusa da Administração em promover, voluntariamente, a correção da irregularidade apontada, mostra-se indispensável a intervenção imediata do Poder Judiciário, sob pena de se perpetuar a lesão ao patrimônio público e se agravar o dano ao erário municipal.

O risco ao resultado útil do processo também é evidente, uma vez que, caso mantida a execução do contrato até o julgamento final da ação, poderá restar exaurido o objeto do pedido, com o integral pagamento dos R$ 360.000,00

contratados, tornando inócua, nesse aspecto, a prestação jurisdicional.

A tutela provisória de urgência, no caso, não se destina apenas a prevenir o dano, mas também a assegurar a efetividade do provimento jurisdicional e a utilidade prática do processo, evitando-se que a demora na prestação jurisdicional definitiva resulte na consolidação de situação de fato irreversível, com prejuízo ao interesse público.

Nesse contexto, o perigo de dano e o risco ao resultado útil do processo

restam plenamente caracterizados, justificando a concessão da tutela provisória de urgência.

Ressalte-se que a Lei nº 8.437/92, em seu art. 1º, § 3º, veda a concessão de medida liminar que esgote, no todo ou em parte, o objeto da ação.

Contudo, tal vedação deve ser interpretada em harmonia com os princípios constitucionais da efetividade da tutela jurisdicional e do acesso à justiça (art. 5º, XXXV, da CF/88), não podendo servir de obstáculo intransponível à concessão de tutela de urgência em situações de manifesta ilegalidade e lesão ao patrimônio público, sob pena de se esvaziar a própria finalidade da jurisdição.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça consolidou o entendimento de que a vedação contida no art. 1º, § 3º, da Lei nº 8.437/92 não se aplica quando presentes os requisitos autorizadores da tutela de urgência e quando a medida não implicar em
esgotamento irreversível
do objeto da ação, mas apenas em suspensão provisória dos efeitos do ato impugnado, com possibilidade de restabelecimento da situação anterior em caso de eventual reforma da decisão.

Nesse sentido:

"É orientação pacífica desta Corte de que o art. 1º, § 3º, da Lei n. 8.437/1992, o qual estabelece que não será cabível medida liminar contra o Poder Público que esgote, no todo ou em parte, o objeto da ação, diz respeito 'às liminares satisfativas irreversíveis, ou seja, àquelas cuja execução produz resultado prático que inviabiliza o retorno ao
status quo ante
, em caso de sua revogação'." (STJ, Segunda Turma, AgInt no AREsp 785407/RJ, Rel. Min. Og Fernandes, DJe 17/12/2018).

No caso dos autos, a tutela de urgência requerida pelo Ministério Público não visa ao
esgotamento
do objeto da ação, mas tão somente à suspensão provisória da execução do contrato e à vedação de novos pagamentos, medidas de caráter cautelar e reversível, que não inviabilizam o retorno ao
status quo ante
em caso de eventual improcedência da ação, quando então o contrato poderá ser restabelecido, se for o caso, mediante decisão judicial fundamentada.

Não se trata, portanto, de liminar satisfativa irreversível, mas de medida acautelatória de caráter provisório e reversível, plenamente compatível com a vedação legal contida no art. 1º, § 3º, da Lei nº 8.437/92, e necessária à proteção do patrimônio público e à garantia da efetividade da tutela jurisdicional.

Diante de todo o exposto, em análise perfunctória, própria do momento processual, entendo presentes os requisitos autorizadores da concessão da tutela provisória de urgência, nos termos do art. 300 do Código de Processo Civil, aplicável subsidiariamente à Ação Civil Pública por força do art. 19 da Lei nº 7.347/85, quais sejam:
(i) a probabilidade do direito
(
fumus boni iuris
), evidenciada pela aparente irregularidade da contratação direta do escritório SCHNEIDER E MUNHOZ ADVOGADOS ASSOCIADOS pelo Município de Cáceres, mediante inexigibilidade de licitação, para prestação de serviços de assessoria jurídica que se inserem nas atribuições típicas e inalienáveis da Procuradoria-Geral do Município; e
(ii) o perigo de dano
(
periculum in mora
), caracterizado pela continuidade da execução do contrato, com desembolso mensal de R$ 30.000,00, totalizando R$ 360.000,00 em 12 meses, implicando em lesão concreta e de difícil reparação ao patrimônio público municipal.

A medida liminar, além de se revelar necessária à proteção do patrimônio público, afigura-se indispensável para assegurar a efetividade do provimento jurisdicional

e a

utilidade prática do processo, impedindo que a demora na prestação jurisdicional definitiva resulte na consolidação de situação de fato irreversível, com prejuízo ao interesse público e à coletividade.

Ante o exposto, com fundamento no art. 300 do Código de Processo Civil
,
aplicável subsidiariamente à Ação Civil Pública por força do

art. 19 da Lei nº 7.347/85
,
e nos

arts. 127 e 129, inciso III, da Constituição Federal,
DEFIRO
o pedido de
tutela provisória de urgência
formulado pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso e, em consequência,
DETERMINO
:

a)
A
suspensão imediata da execução do Contrato Administrativo nº 051/2025-PGM
, celebrado em 03 de julho de 2025 entre o
Município de Cáceres
e o escritório
SCHNEIDER E MUNHOZ ADVOGADOS ASSOCIADOS
, vedando-se a realização de novos pagamentos, prorrogações, renovações ou aditamentos ao referido ajuste, até ulterior deliberação deste Juízo;

b)
Que o
Município de Cáceres
se
abstenha de realizar novas contratações
de escritórios de advocacia ou de profissionais liberais, mediante inexigibilidade de licitação, para prestação de serviços de assessoria ou consultoria jurídica que se enquadrem nas atribuições típicas e ordinárias da Procuradoria-Geral do Município, nos termos da Lei Complementar Municipal nº 227/2024, sob pena de nulidade do ato e responsabilização do gestor público;

c)
A
intimação pessoal da Prefeita Municipal de Cáceres
, Sra.
Antônia Eliene Liberato Dias
, para dar imediato cumprimento à presente decisão, no prazo de
48 (quarenta e oito) horas
, sob pena de incidência de
multa diária
no valor de
R$ 10.000,00 (dez mil reais)
, limitada ao teto de
R$ 200.000,00 (duzentos mil reais)
, sem prejuízo de eventual caracterização de crime de desobediência (art. 330 do Código Penal) e de responsabilização por ato de improbidade administrativa (Lei nº 8.429/92);

d)
A
expedição de ofício ao Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso (TCE/MT)
e à
Controladoria-Geral do Estado de Mato Grosso (CGE/MT)
, comunicando-os acerca da presente decisão, para conhecimento e adoção de eventuais providências no âmbito de suas atribuições constitucionais e legais.

CITE-SE
o
Município de Cáceres
, na pessoa de sua representante legal, para, querendo, no prazo de 30 (trinta) dias, apresentar contestação, nos termos do art. 335 do Código de Processo Civil, consignando-se as advertências legais pertinentes.

CITE-SE
o escritório
SCHNEIDER E MUNHOZ ADVOGADOS ASSOCIADOS
, na pessoa de seu representante legal, para, querendo, no prazo de 30 (trinta) dias, apresentar contestação, nos termos do art. 335 do Código de Processo Civil, consignando-se as advertências legais pertinentes.

Apresentada(s) contestação(ões),
intime-se
o Ministério Público para, querendo, apresentar réplica, no prazo de 15 (quinze) dias.

Após, venham os autos conclusos para deliberação acerca da produção de provas e demais atos processuais.

Dispenso o adiantamento de custas judiciais, nos termos do art. 18 da Lei nº 7.347/85
.

Publique-se. Registre-se. Intime-se. Cumpra-se.

Cáceres/MT, datado e assinado digitalmente.

HENRIQUETA FERNANDA C.A.F. LIMA

Juíza de Direito
”.

Em suas razões recursais, a parte agravante sustenta que a decisão agravada desconsidera a legislação e jurisprudência que ampara a contratação direta por inexigibilidade de licitação de serviços advocatícios de natureza singular, notadamente o Tema n.° 309, do STF.

Argumenta que a contratação do escritório Schneider e Munhoz Advogados Associados foi precedida da instauração de procedimento administrativo formal, e envolve a prestação de serviços especializados perante o Tribunal de Contas em matéria que exige expertise técnica diferenciada e conhecimento prático de procedimentos e rotinas daquela Corte, como reconhecido pelo
Parquet,
evidenciando a singularidade dos serviços prestados.

Nesse ponto, afiança que
“
o apoio técnico especializado – em debate neste Agravo - se faz necessário para assegurar a condução eficiente das defesas e esclarecimentos prestados pelo Município ao Tribunal de Contas, garantindo que a atuação da Administração Pública se dê em conformidade com as exigências legais e técnicas, com a devida celeridade e segurança jurídica
”.

Salienta, ademais, que os advogados que compõem a sociedade contratada possuem notório saber e especialização para o exercício da atividade contratada, caracterizada não apenas pelas qualificações acadêmicas formais, mas também pelo amplo conhecimento prático no âmbito da administração pública, o que já foi reconhecido pelo Ministério Público de Contas do Estado de Mato Grosso e pelo TCE/MT.

Destaca, nesse contexto, que os advogados contratados atendem, atualmente, mais de 36 municípios e câmaras municipais, atuando em demandas continuas, permanentes e emergenciais, demonstrando a robustez e o reconhecimento do escritório no cenário jurídico estadual.

Acrescenta que
“
nos autos do Incidente de Suspensão de Liminar nº. 1033741-60.2025.8.11.0000, em trâmite perante a Presidência do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso - procedimento que trata do mesmo objeto discutido nestes autos, embora envolvendo o Município de Juína - o Presidente do TJMT reconheceu de forma expressa a plena regularidade, juridicidade e necessidade da contratação de assessoria jurídica especializada por inexigibilidade”, assentando, além disso, que “[...] a
atuação do escritório Schneider e Munhoz Advogados Associados se destinava à execução de tarefas de natureza altamente técnica e específica relacionadas ao controle externo
”.

Pontua quanto à inadequação de prestação de serviço pela Procuradoria Jurídica, que a despeito de dispor de corpo técnico qualificado, o elevado volume de trabalho e multiplicidade de atribuições cotidianas da Procuradoria e demais Secretarias não permitem a dedicação exclusiva e especializada demandada nos processos que tramitam nos Tribunais de Contas.

Apregoa, outrossim, que o Estudo Técnico Preliminar n.° 03/2025, elaborado no processo administrativo de contratação, descreve que a Procuradoria se encontra com quadro técnico reduzido em aproximadamente 30% (trinta por cento), estando os profissionais alocados em áreas essenciais e inadiáveis, como a execução fiscal, defesa judicial, assessoramento normativo e controle de legalidade interna.

Esclarece que estão presentes os requisitos para a atribuição de efeito suspensivo ao recurso, afirmando que a probabilidade do direito está evidenciada na regularidade da contratação, respaldada em fundamentos legais e jurisprudenciais consolidados, bem como que o perito de dano se caracteriza no fato de que a execução do contrato permanece suspensa, privando o Poder Executivo Municipal da imprescindível assessoria jurídica especializada para a adequada defesa de seus interesses.

Em face dessa situação, depois de discorrer sobre os fatos e fundamentos jurídicos que entende cabíveis à espécie, a parte agravante, dentre outras alegações e providências, requer (ID. 334038377):

“
a)
INAUDITA ALTERA PARS
, o deferimento da antecipação da tutela
recursal
, nos termos do art. 1.019, I do CPC, haja vista o preenchimento dos requisitos autorizadores, para
suspender os efeitos da decisão agravada e permitir a continuidade da execução contratual (Contrato Administrativo nº. 051/2025-PGM), até o julgamento final do mérito
, promovendo-se, assim, a justiça de forma plena;

b)
NO MÉRITO
, o provimento integral do recurso de agravo de instrumento, para reformar a decisão agravada, indeferindo-se o pedido de tutela de urgência formulado na petição inicial da Ação Civil Pública nº. 1010121-98.2025.8.11.0006 e que resultou na suspensão do Contrato Administrativo nº. 051/2025-PGM, firmado entre o Recorrente e a empresa Schneider e Munhoz Advogados Associados.

c) Intimação do Agravado para, querendo,
contrarrazoar o presente
Agravo na forma do art. 1.019, II do CPC”.

O pedido de antecipação de efeito suspensivo foi deferido (ID. 334577863).

Nas contrarrazões, a parte agravada defende que a singularidade exigida pelo ordenamento jurídico não se confunde com a mera complexidade técnica, devendo ser demonstrado concretamente que o serviço apresente características únicas, incomuns e específicas ao ponto de não ser possível a prestação adequada pelas estruturas disponíveis.

Reforça que, no caso dos autos, as atividades previstas no contrato integram o núcleo ordinário das atribuições da advocacia pública municipal, bem como que o notório saber e especialização da sociedade de advogados contratados, por ser requisito excepcional, não se confunde com mera experiência profissional, exigindo demonstração de que os profissionais gozem de prestígio técnico diferenciado e amplamente reconhecido no meio jurídico, com base em produção intelectual relevante, atuação destacada em casos paradigmático ou desenvolvimento de soluções inovadoras que os tornem objetivamente distintos de seus pares.

Justifica, ainda, que a contratação direta não preenche os requisitos necessários para a inexigibilidade de licitação,
seja por não ter sido demonstrada a singularidade do serviço, como também por não haver comprovado que o quadro de procuradores existentes no município não atende a demanda do MUNICÍPIO DE CÁCERES, MT, pugnando pelo não provimento do recurso (ID. 341624882).

A Procuradoria-Geral de Justiça emite parecer pelo
“
desprovimento
do agravo
”
(ID. 342831356).

É o relatório.

VOTO DA
RELATORA

EXMA. SRA. DESA. MARIA APARCIDA FERREIRA FAGO

Egrégia Câmara:

Como relatado, trata-se de
AGRAVO DE INSTRUMENTO
interposto pelo MUNICÍPIO DE CÁCERES, MT contra a decisão proferida pela Excelentíssima Juíza de Direito, Dra. Henriqueta Fernanda Chaves Alencar Ferreira Lima, nos autos de n.° 1010121-98.2025.811.0006, em trâmite perante a 4ª Vara da Comarca de Cáceres, MT.

Do exame dos autos de origem, verifica-se que MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO

ajuizou
“
AÇÃO CIVIL PÚBLICA C/C PEDIDO DE CONCESSÃO DE LIMINAR
”
em desfavor do MUNICÍPIO DE CÁCERES, MT, postulando pela antecipação da tutela de urgência para determinar a imediata suspensão do Contrato Administrativo n.° 051/2025-PGM, com a cessação de seus efeitos e vedação de novos pagamentos, prorrogações ou renovações, além de estabelecer ao município que se abstenha de realizar novas contratações semelhantes, sob pena de multa pessoal ao Gestor e, no mérito, a procedência dos pedidos para rescindir/anular o contrato mencionado, com a restituição de todos os valores recebidos por meio da pactuação impugnada.

O juízo
a quo
deferiu a tutela provisória de urgência, consoante decisão já transcrita no relatório, para
“
a)
A
suspensão imediata da execução do Contrato Administrativo nº 051/2025-PGM
, celebrado em 03 de julho de 2025 entre o
Município de Cáceres
e o escritório
SCHNEIDER E MUNHOZ ADVOGADOS ASSOCIADOS
, vedando-se a realização de novos pagamentos, prorrogações, renovações ou aditamentos ao referido ajuste, até ulterior deliberação deste Juízo;
b)
Que o
Município de Cáceres
se
abstenha de realizar novas contratações
de escritórios de advocacia ou de profissionais liberais, mediante inexigibilidade de licitação, para prestação de serviços de assessoria ou consultoria jurídica que se enquadrem nas atribuições típicas e ordinárias da Procuradoria-Geral do Município, nos termos da Lei Complementar Municipal nº 227/2024, sob pena de nulidade do ato e responsabilização do gestor público”.

Com essas considerações, passo à análise das insurgências recursais.

Inicialmente, mister destacar que, à vista dos limites estreitos do Agravo de Instrumento, a apreciação recursal se limita ao acerto, ou não, da decisão impugnada, sob pena de supressão de instância.

Com efeito, o artigo 300, do Código de Processo Civil, dispõe que o deferimento da tutela antecipada exige a presença dos pressupostos autorizadores da medida de urgência, quais sejam, a probabilidade do direito e o fundado receio de dano grade de difícil reparação,
in verbis
:

“Art. 300. A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo.

§ 1 o Para a concessão da tutela de urgência, o juiz pode, conforme o caso, exigir caução real ou fidejussória idônea para ressarcir os danos que a outra parte possa vir a sofrer, podendo a caução ser dispensada se a parte economicamente hipossuficiente não puder oferecê-la.

§ 2º A tutela de urgência pode ser concedida liminarmente ou após justificação prévia.

§ 3º A tutela de urgência de natureza antecipada não será concedida quando houver perigo de irreversibilidade dos efeitos da decisão”.

No caso em questão, a parte agravada defende, no processo de origem, que a probabilidade do direito está evidenciada pela celebração de sucessivos contratos de inexigibilidade com o mesmo escritório de advocacia, sem que estivessem preenchidos os requisitos constitucionais e legais que legitimam tal modalidade de contratação, tratando-se de serviços rotineiros de assessoria e consultoria jurídica, desprovidos de singularidade e notoriedade técnica, em afronta aos princípios da legalidade, moralidade, eficiência, economicidade e impessoalidade, além do Tema n.° 309, do STF.

Como cediço, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE n.° 656.558 (Tema n.° 309), fixou a tese de que os artigos 13, inciso V e 25, inciso II, da Lei n.° 8.666/93 são constitucionais, desde que interpretados no sentido de que a contratação direta de serviços advocatícios pela Administração Pública, na hipótese de inexigibilidade de licitação, observe a necessidade de procedimento administrativo formal, notória especialização profissional, natureza singular do serviço, inadequação do prestação do serviço pelos integrantes do Poder Público e a cobrança de preço compatível com a responsabilidade profissional exigida para o caso e o valor médio cobrado pelo escritório contratado em situações similares. Veja-se:

“Direito constitucional e administrativo. Improbidade administrativa. Necessidade de dolo. Inexigibilidade de licitação . Contratação pelos municípios de escritório de advocacia para patrocínio e defesa de causas perante os tribunais de contas estaduais. Requisitos. 1. O ato de improbidade administrativa deve ser entendido como ato violador do princípio constitucional da probidade administrativa, ou seja, aquele no qual o agente pratica o ato violando o dever de agir com honestidade . Isso é, o agente ímprobo atua com desonestidade, ao que se conectam a deslealdade e a má-fé. 2. Estando a desonestidade relacionada com o dolo, não é possível desvincular a improbidade administrativa, a qual depende da desonestidade, do referido elemento subjetivo, isso é, do dolo. Nessa toada, o dolo é necessário para a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa (art . 37, § 4º, da Constituição Federal), sendo inconstitucional a modalidade culposa prevista nos arts. 5º e 10 da Lei nº 8.429/92, com sua redação originária. 3 .
No que diz respeito aos arts. 13, inciso V, e 25, inciso II, da Lei nº 8.666/93, deve-se ter em mente, como bem apontou o Ministro Roberto Barroso, que a disciplina constitucional da advocacia pública (arts. 131 e 132 da CF) impõe que, em regra, a assessoria jurídica das entidades federativas, tanto na vertente consultiva como na defesa em juízo, caiba aos advogados públicos . Excepcionalmente, caberá a contratação de advogados privados, desde que plenamente configurada a impossibilidade ou relevante inconveniência de que a atribuição seja exercida pelos membros da advocacia pública. 4. Ainda em relação aos dispositivos mencionados, insta realçar que, mesmo que a contratação direta envolva atuações de maior complexidade e responsabilidade, é necessário que a Administração Pública demonstre que os honorários ajustados se encontram dentro de uma faixa de razoabilidade, segundo os padrões do mercado, observadas as características próprias do serviço singular e o grau de especialização profissional
. 5 . Foram fixadas as seguintes teses de repercussão geral: a) O dolo é necessário para a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da Constituição Federal), de modo que é inconstitucional a modalidade culposa de ato de improbidade administrativa prevista nos arts. 5º e 10 da Lei nº 8.429/92, com sua redação originária; b)
São constitucionais os arts . 13, inciso V, e 25, inciso II, da Lei nº 8.666/93, desde de que interpretados de maneira que a contratação direta de serviços advocatícios pela Administração Pública por inexigibilidade de licitação, além dos critérios já previstos expressamente (necessidade de procedimento administrativo formal; notória especialização profissional; natureza singular do serviço), observe: (i) a inadequação da prestação do serviço pelos integrantes do Poder Público; e (ii) a cobrança de preço compatível com o praticado pelo mercado. 6. RE nº 610 .523/SP julgado prejudicado e RE nº 656.558/SP ao qual se dá provimento, restabelecendo-se a decisão em que se julgou improcedente a ação
”.

(STF - RE: 656558 SP, Relator.: DIAS TOFFOLI, Data de Julgamento: 28/10/2024, Tribunal Pleno, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-s/n DIVULG 10-02-2025 PUBLIC 11-02-2025).

No caso, a decisão agravada, como mencionado, reconheceu preliminarmente a probabilidade de irregularidade na contratação direta, sob o fundamento de que os serviços contratados não se enquadram nas hipóteses acima transcritas.

Nesse ponto, pertinente destacar que a observância ou não dos critérios para a inexigibilidade de licitação, no caso concreto, incursiona no mérito da questão posta, notadamente pela necessidade de se apreciar critérios específicos quanto à inadequação do serviço prestado pelos integrantes do poder público, compatibilidade de preços, além dos demais pressupostos legais.

Sem aprofundar na questão meritória, colhe-se do processado que a contratação,
primo ictu oculi
, foi antecedida de procedimento administrativo, no qual foi elaborado
Preliminar n.° 02/2025 e o Parecer n.° 156/2025, da Procuradoria-Geral do Município, favorável à celebração do contrato, indicando a natureza singular do serviço e inadequação da prestação pelos integrantes do ente público.

As informações preliminares apontam que a despeito da existência de concurso público vigente para o cargo de Procurador Jurídico, a Secretaria Municipal de Administração pontuou em seu estudo que a
Procuradoria-Geral do Município está com quadro técnico funcional reduzido, sem possibilidade de alocação dos profissionais na atividade de defesa e controle externo. Veja-se:

“[...]

Importa esclarecer que a PGM, mesmo sendo composta por profissionais de elevada qualificação, encontra-se atualmente com seu quadro técnico funcional reduzido em aproximadamente 30%, contando com número insuficiente de procuradores para atender, com a profundidade e celeridade desejadas, à totalidade das obrigações ordinárias e extraordinárias que recaem sobre o Município. Esses profissionais já se encontram alocados em áreas essenciais e inadiáveis como a execução fiscal, defesa judicial do ente, assessoramento normativo, pareceres legislativos e controle de legalidade interna, entre outras atribuições indelegáveis e de alta complexidade. A própria Lei Complementar Municipal nº 227/2024, que disciplina a atuação da Procuradoria, delimita suas funções à representação judicial e extrajudicial do Município, assessoria jurídica e controle de legalidade, não estando nos escopo deste órgão domínio técnico aprofundado de áreas especializadas como contabilidade pública ou auditoria de contas, cuja interpretação exige conhecimento específico, e que foge da seara jurídica. Assim matéria objeto da contratação — apoio técnico à elaboração de defesas, manifestações e diagnósticos em processos de contas e licitações submetidas aos Tribunais de Contas — não configura atividade corriqueira da PGM, tampouco se inclui em seu escopo típico de atribuições regulares, o que dificulta uma análise célere e objetiva do caso, demandando estudo e análise aprofundada do tema, o que pode levar um maior tempo de apreciação, e assim, dificultar uma resposta tempestiva ao órgão de controle.[...]” (ID. 334038381).

Perfaz curial salientar, ademais, que o
fato de existir uma Procuradoria Jurídica estruturada formalmente, entretanto, não é suficiente, por si só, para afastar, de imediato, eventual necessidade de adoção de medidas complementares e pontuais, como a contratação de apoio técnico jurídico, quando relacionado à natureza especializada dos serviços, sendo pertinente e razoável a sua avaliação após a instrução processual, notadamente por se tratar que questão que demanda dilação probatória.

Igualmente, as questões fáticas discutidas com relação à compatibilidade ou superfaturamento de preços em relação à prática de mercado implica em uma análise exauriente da matéria, reservada à apreciação meritória, incompatível com essa via
recursal.

De outra parte, mister destacar que a concessão de liminar, ainda que com base no artigo 12, da Lei n.° 7.347/85, exige a cumulatividade do
fumus boni iuris
com o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo.

Nesse contexto, percebe-se que a decisão aravada justificou o perigo na demora no alegado prejuízo econômico à administração pública, de difícil reparação, com o adimplemento de contrato que se encontra, ao menos em juízo preliminar, legitimamente questionado.

No entanto, a despeito dos fundamentos alegados de probabilidade do direito e perigo na demora, em situação idêntica à presente, inclusive envolvendo a contratação da mesma sociedade de advogados, o Presidente deste Egrégio Tribunal de Justiça, Eminente Desembargador José Zuquim Nogueira, nos autos do
Incidente n.° 1033741-60.2025.811.0000, deferiu o pedido de suspensão da execução de decisão liminar, justificando a existência de
periculum in mora
inverso na suspensão dos contratos administrativos.

Demais disso, pondera-se
que um dos aspectos mais relevantes apresentados pela Lei n.° 14.133/21, a qual consagra uma quantidade elevada de princípios, é o destaque para o consequencialismo como um novo paradigma do Direito Administrativo.

O artigo 147, da referida Lei, ao tratar da nulidade dos contratos, é expresso no sentido de que se constatada irregularidade, seja no procedimento licitatório, ou na execução contratual, que se afigure como insanável, a decisão sobre a suspensão ou declaração de nulidade deve ser adotada quando se revelar medida de interesse público, assim entendida a partir da ponderação de diversos aspectos sociais, financeiros, ambientais, entre outros.

Veja-se:

“Art. 147. Constatada irregularidade no procedimento licitatório ou na execução contratual, caso não seja possível o saneamento, a decisão sobre a suspensão da execução ou sobre a declaração de nulidade do contrato somente será adotada na hipótese em que se revelar medida de interesse público, com avaliação, entre outros, dos seguintes aspectos:

I - impactos econômicos e financeiros decorrentes do atraso na fruição dos benefícios do objeto do contrato;

II - riscos sociais, ambientais e à segurança da população local decorrentes do atraso na fruição dos benefícios do objeto do contrato;

III - motivação social e ambiental do contrato;

IV - custo da deterioração ou da perda das parcelas executadas;

V - despesa necessária à preservação das instalações e dos serviços já executados;

VI - despesa inerente à desmobilização e ao posterior retorno às atividades;

VII - medidas efetivamente adotadas pelo titular do órgão ou entidade para o saneamento dos indícios de irregularidades apontados;

VIII - custo total e estágio de execução física e financeira dos contratos, dos convênios, das obras ou das parcelas envolvidas;

IX - fechamento de postos de trabalho diretos e indiretos em razão da paralisação;

X - custo para realização de nova licitação ou celebração de novo contrato;

XI - custo de oportunidade do capital durante o período de paralisação.

Parágrafo único. Caso a paralisação ou anulação não se revele medida de interesse público, o poder público deverá optar pela continuidade do contrato e pela solução da irregularidade por meio de indenização por perdas e danos, sem prejuízo da apuração de responsabilidade e da aplicação de penalidades cabíveis”.

Trata-se, pois, de incidência da teoria do consequencialismo jurídico, a qual tem como um de seus percursores o Professor Richad Posner, que busca apontar a necessidade de adaptação das decisões às consequências na realidade para as quais são destinadas, avaliando os efeitos econômicos, sociais e culturais, prejudiciais ou favoráveis à sociedade, quando da aplicação das normas:

“[...] O positivismo jurídico estrito e a livre interpretação constitucional representam os dois extremos na antiga controvérsia sobre a discricionariedade judicial. A teoria econômica, tal como explico neste livro, representa uma posição intermediária. De acordo com ela, os juízes exercem e devem exercer a discricionariedade. Esta, porém, deve seguir os ditames de uma teoria econômica aplicada ao direito: a chamada “análise econômica do direito” ou “direito e economia” (law and economics)”. (POSNER, Richard. “Perspectivas filosóficas e econômicas”. In: POSNER, Richard. Para além do direito. São Paulo: WMF/Martins Fontes, 2009).

Ademais, a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, em seus artigos 20 e 21, estabelece a indispensabilidade de análise dos efeitos da decisão judicial na sociedade, reforçando, assim, a importância do consequencialismo jurídico no ordenamento pátrio:

“Art. 20. Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão.

Parágrafo único. A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta ou da invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em face das possíveis alternativas.

Art. 21. A decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, decretar a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deverá indicar de modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas”.

Parágrafo único. A decisão a que se refere o
caput
deste artigo deverá, quando for o caso, indicar as condições para que a regularização ocorra de modo proporcional e equânime e sem prejuízo aos interesses gerais, não se podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que, em função das peculiaridades do caso, sejam anormais ou excessivos.

Assim, torna-se necessário, na análise do caso concreto, mitigar a possibilidade de que decisões judiciais, as quais invalidem atos administrativos, culminem em maior e mais prejudicial impacto ao interesse coletivo do que aquele que adviria caso mantido o ato questionado.

Na hipótese em questão, reitera-se que
o Desembargador Presidente, ao suspender a liminar em sentido idêntico à presente, salientou que há potencial risco de rejeição das contas municipais e impacto direto na continuidade de políticas públicas essenciais pela paralização da atuação técnica em processos de alta complexidade nos Tribunais de Contas, com risco à ordem e à economia públicas. Veja-se:

“Com efeito, sem adentrar profundamente o mérito da ação principal, por não constituir o escopo do presente incidente, observa-se que a contratação de escritório de advocacia pelo Município de Juína teve por finalidade a execução de tarefas específicas, relacionadas a processos em trâmite nas Cortes de Contas, com ênfase na análise das prestações de contas (Id 203050656 da ACP).

Consoante reconhecido pela própria Procuradoria-Geral do Município de Juína, em parecer jurídico exarado no Processo Administrativo AGILI n. 2042/2025, tais demandas
“não integram o rol de atividades corriqueiras da Procuradoria Municipal, sendo necessário conhecimento específico e atuação direta nos órgãos de controle”
(Id 203050657 da ACP).

Além disso, a composição atual da Procuradoria Municipal evidencia notória limitação funcional: uma vaga encontra-se desocupada, uma procuradora está lotada em órgão diverso (PROCON), outra se encontra em teletrabalho por razões médicas, e um dos procuradores acumula a chefia do órgão com funções administrativas de elevada demanda.

Tal cenário, aliado à carga horária reduzida de apenas 20 horas semanais por procurador, compromete a capacidade institucional de resposta célere e técnica a demandas de natureza excepcional, como as que motivaram a contratação ora questionada.

Dessa forma, a simples existência de uma Procuradoria estruturada formalmente não afasta, por si, o risco de lesão à ordem administrativa e à economia públicas, uma vez que a deficiência de recursos humanos, somada à natureza altamente especializada dos serviços em questão, justifica a adoção de medidas complementares e pontuais, como a contratação de apoio jurídico técnico.

A recusa em admitir tal realidade institucional pode conduzir a prejuízos concretos, como o comprometimento da condução de processos relevantes, a perda de prazos peremptórios e, em consequência, danos diretos ao erário e à regularidade da gestão pública.

Ressalte-se que a decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 656.558/SP (Tema 309) estabeleceu importantes parâmetros para a contratação de serviços advocatícios pela Administração Pública municipal mediante inexigibilidade de licitação, situação discutida na ação subjacente.

A Suprema Corte fixou que são constitucionais os arts. 13, V, e 25, II, da Lei n. 8.666/1993 (reproduzidos na Lei n. 14.133/2021), desde que interpretados no sentido de que a contratação direta de serviços advocatícios deve observar, além dos critérios legalmente previstos (procedimento administrativo formal, notória especialização profissional e natureza singular do serviço), dois requisitos adicionais: a inadequação da prestação do serviço pelos integrantes do Poder Público e a cobrança de preço compatível com a responsabilidade profissional exigida.

Nesse sentido, longe de realizar o reexame aprofundado dos fundamentos fático-probatórios que embasaram a decisão impugnada, observa-se que a contratação objeto da controvérsia judicial apresenta, ao menos na análise perfunctória e inerente ao presente incidente, fundamentos sólidos que justificam sua formalização.

Assim, não se pode desconsiderar, ao analisar o pedido de suspensão da decisão liminar, as graves e concretas consequências advindas da paralisação de um contrato que visa exclusivamente à atuação técnica em processos de alta complexidade junto ao Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, notadamente a análise das Contas Anuais de Governo (Processo TCE/MT n. 1850032/2024).

Com efeito, é notório que o não atendimento adequado às exigências daquele órgão de controle pode culminar na rejeição das contas do Executivo municipal, na consequente inelegibilidade de seu titular, bem como na imposição de sanções financeiras, com impacto direto na continuidade de políticas públicas essenciais (repasses obrigatórios, celebração de convênios etc.), configurando-se, assim, evidente risco à ordem e à economia públicas.

Por fim, não desconsidero que tanto o
Município de Juína
quanto o escritório
Schneider e Munhoz Advogados Associados
interpuseram recurso de agravo de instrumento, o primeiro registrado sob o n. 1026750-68.2025.8.11.0000 e o segundo sob o n. 1030767-50.2025.8.11.0000, ambos em trâmite na Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo.

Todavia, conforme expressa previsão do art. 4º, § 6º, da Lei n. 8.437/1992,
“a interposição do agravo de instrumento contra liminar concedida nas ações movidas contra o Poder Público e seus agentes não prejudica nem condiciona o julgamento do pedido de suspensão”
. Assim, permanece hígido o interesse na presente medida, especialmente diante do risco de grave lesão à ordem e à economia públicas, já demonstrado.

Ante o exposto,
defiro
o pedido de suspensão da execução da decisão liminar proferida na Ação Civil Pública n. 1003048-18.2025.8.11.0025, em trâmite na 2ª Vara da Comarca de Juína.

Expressamente consigno que, por força do disposto no art. 4º, §9º, da Lei n. 8.437/92, a suspensão deferida vigorará até o trânsito em julgado da decisão de mérito na ação principal” (ID. 329717374 – autos de n.° 1033741-60.2025.811.0000).

Ademais, é necessário observar que, tratando-se de tutela provisória contra a Administração Pública, deve-se aplicar com parcimônia a concessão de medidas que possam esvaziar, ainda que parcialmente, o objeto da ação.

O artigo 1°, § 3°, da Lei n.° 8.437/92, disciplina que não é cabível, contra a Fazenda Pública, a concessão de medida liminar que esgote, no todo ou em qualquer parte, o objeto da ação,
in verbis
:

“Art. 1° Não será cabível medida liminar contra atos do Poder Público, no procedimento cautelar ou em quaisquer outras ações de natureza cautelar ou preventiva, toda vez que providência semelhante não puder ser concedida em ações de mandado de segurança, em virtude de vedação legal.

§ 1° Não será cabível, no juízo de primeiro grau, medida cautelar inominada ou a sua liminar, quando impugnado ato de autoridade sujeita, na via de mandado de segurança, à competência originária de tribunal.

§ 2° O disposto no parágrafo anterior não se aplica aos processos de ação popular e de ação civil pública.

§ 3
° Não será cabível medida liminar que esgote, no todo ou em qualquer parte, o objeto da ação
.

§ 4° Nos casos em que cabível medida liminar, sem prejuízo da comunicação ao dirigente do órgão ou entidade, o respectivo representante judicial dela será imediatamente intimado.

§ 5° Não será cabível medida liminar que defira compensação de créditos tributários ou previdenciários”. (Grifo nosso).

Nesse sentido:

“AGRAVO DE INSTRUMENTO COM PEDIDO DE CONCESSÃO DE EFEITO ATIVO – JULGAMENTO EM CONJUNTO COM O RECURSO DE AGRAVO INTERNO – MANDADO DE SEGURANÇA - PRETENSÃO DE REAJUSTE DE CONTRATO ADMINISTRATIVO REQUERIDO EM LIMINAR - CARÁTER SATISFATIVO - VEDAÇÃO - AUSÊNCIA DOS REQUISITOS ENSEJADORES DA MEDIDA – RECURSO DESPROVIDO - DECISÃO MANTIDA – AGRAVO INTERNO PREJUDICADO.

Os pedidos formulados em sede de liminar são dotados de caráter eminentemente satisfativo em relação ao pedido principal, situação que caracteriza violação ao artigo 1º, § 3º, da Lei nº 8.437/92
”.

(N.U 1021160-52.2021.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 13/02/2023, Publicado no DJE 24/02/2023). (Grifo nosso).

“AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO COLETIVA - INDEFERIMENTO DA TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA PELO JUÍZO A QUO - PROBABILIDADE DO DIREITO E DO FUNDADO RECEIO DE DANO GRAVE E DE DIFÍCIL REPARAÇÃO - NÃO DEMONSTRADOS - TUTELA PRETENDIDA, ADEMAIS, QUE ESGOTA O OBJETO DA AÇÃO - PRUDENTE O AGUARDO DA REGULAR INSTRUÇÃO PROBATÓRIA.

1.
Não vislumbrando o julgador, pelos fatos articulados e documentos apresentados pela parte, os pressupostos indispensáveis para o deferimento de liminar, inviável se mostro o seu deferimento.

2. Além disso, se os pedidos formulados em sede de liminar detém caráter eminentemente satisfativo em relação ao pedido principal, a situação retrata violação ao artigo 1º, § 3º, da Lei n.º 8.437/92 e impede a sua concessão, mostrando-se prudente e seguro que se aguarde a regular instrução probatória, com a observância ao devido processo legal, a fim de que, obtidos maiores elementos sobre a questão, o Juízo dirigente da ação principal possa melhor decidir a respeito do direito vindicado
.

4. Agravo de Instrumento desprovido”.

(N.U 1004519-52.2022.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, GRACIEMA RIBEIRO DE CARAVELLAS, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 20/06/2023, Publicado no DJE 23/06/2023). (Grifo nosso).

“PROCESSUAL CIVIL E CONSUMIDOR – RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – PEDIDO DE TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA – NÃO CONCEDIDO – SUPOSTAS IRREGULARIDADES NA PRESTAÇÃO DO SERVIÇO DE TRANSPORTE COLETIVO INTERMUNICIPAL E INTERESTADUAL DE PASSAGEIROS – AUSÊNCIA DE PROVAS INEQUÍVOCAS – NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA – CARÁTER SATISFATIVO DO PLEITO LIMINAR – PROBABILIDADE DO DIREITO E O PERIGO DE DANO – NÃO DEMONSTRADOS – REQUISITOS NÃO PREENCHIDOS NA AÇÃO DE BASE – DECISÃO MANTIDA – DESPROVIMENTO.

Em vista da ausência de provas inequívocas das irregularidades na prestação do serviço de transporte coletivo intermunicipal e interestadual de passageiros, a probabilidade do direito mostra-se duvidosa.

Deve ser negado o pedido de tutela de urgência, quando não demonstrados a probabilidade do direito e o perigo de dano.

A pretensão liminar, com vistas a compelir a parte requerida a sanar as supostas irregularidades indicadas na inicial, esgota o objeto da ação de base”.

(N.U 1009405-31.2021.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARCIO VIDAL, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 08/08/2022, Publicado no DJE 16/08/2022). (Grifo nosso).

Desse modo, em juízo não exauriente, a despeito dos indícios de probabilidade do direito, não comprovado o risco concreto na demora e presente o
periculum in mora
inverso reconhecido pelo Egrégio Tribunal de Justiça, associado ao caráter eminentemente satisfativo em relação ao pedido inicial, impõe-se a reforma da decisão vergastada, para indeferir a antecipação da tutela concedida na origem.

Ante o exposto,
CONHEÇO e DOU PROVIMENTO
ao recurso de AGRAVO DE INSTRUMENTO, para reformar a decisão
a quo
e indeferir a antecipação da tutela de urgência.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 24/03/2026