Tribunal: TJMT
Processo: 1041963-93.2022.8.11.0041
Relator(a): DEOSDETE CRUZ JUNIOR
Órgão julgador: DEOSDETE CRUZ JUNIOR
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-04-28
Data de publicação: 2026-05-04

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1041963-93.2022.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Multas e demais Sanções, Cessão de créditos não-tributários]
Relator:
Des(a). DEOSDETE CRUZ JUNIOR

Turma Julgadora:

[DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[BANCO BRADESCO S.A. - CNPJ: 60.746.948/0001-12 (APELANTE), ANDRE LUIZ DO REGO MONTEIRO TAVARES PEREIRA - CPF: 072.870.367-03 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL (APELADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR DEOSDETE CRUZ JÚNIOR, 1º VOGAL, EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA E 2ª VOGAL, EXMA. SRA. DESA. VANDYMARA GALVÃO RAMOS PAIVA ZANOLO (CONVOCADA).

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MULTAS ADMINISTRATIVAS APLICADAS PELO PROCON. CUMULAÇÃO DE CDAS. REGULARIDADE FORMAL DOS TÍTULOS. PRESUNÇÃO DE CERTEZA E LIQUIDEZ. PROCESSO ADMINISTRATIVO. MOTIVAÇÃO SUFICIENTE. CONTROLE JUDICIAL RESTRITO. PROPORCIONALIDADE DAS SANÇÕES. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedentes embargos à execução fiscal fundada em três Certidões de Dívida Ativa decorrentes de multas administrativas aplicadas pelo PROCON/MT, reconhecendo a legitimidade, liquidez e certeza dos títulos e condenando a embargante ao pagamento de honorários advocatícios.

II. Questão em discussão

2. Há quatro questões em discussão: (i) saber se a reunião de múltiplas CDAs oriundas de fatos distintos compromete a validade da execução fiscal; (ii) saber se as certidões apresentam vícios formais ou materiais capazes de afastar sua presunção de legitimidade; (iii) verificar se houve nulidade no processo administrativo por ausência de motivação ou violação ao contraditório e à ampla defesa; (iv) analisar eventual desproporcionalidade das multas aplicadas.

III. Razões de decidir

3. A cumulação de CDAs em uma única execução fiscal é admissível quando os títulos são formalmente autônomos, individualizam adequadamente os créditos e se dirigem ao mesmo devedor, inexistindo prejuízo ao exercício do contraditório.

4. As certidões atendem aos requisitos do art. 202 do CTN e do art. 2º, §5º, da Lei nº 6.830/1980, gozando de presunção relativa de certeza e liquidez, não elidida por prova robusta da parte executada.

5. O processo administrativo sancionador observou o devido processo legal, com notificação da parte, possibilidade de defesa e decisões suficientemente motivadas, não sendo exigível enfrentamento exaustivo de todos os argumentos defensivos.

6. O controle jurisdicional dos atos administrativos sancionadores limita-se à legalidade, sendo vedada a reavaliação do mérito administrativo, salvo em hipóteses de ilegalidade manifesta, o que não se verifica no caso.

7. As multas aplicadas pelo PROCON encontram respaldo nos arts. 56 e 57 do CDC, tendo sido fixadas com base em critérios legais e sem demonstração de desproporcionalidade ou caráter confiscatório.

IV. Dispositivo e tese

8. Recurso desprovido.

Tese de julgamento:
“1. É válida a cumulação de múltiplas CDAs em uma única execução fiscal, desde que os títulos sejam formalmente regulares e permitam o pleno exercício da defesa. 2. As certidões de dívida ativa regularmente constituídas gozam de presunção relativa de certeza e liquidez, afastável apenas por prova inequívoca. 3. O controle judicial sobre sanções administrativas limita-se à legalidade, não alcançando o mérito do ato, salvo em caso de ilegalidade manifesta ou desproporção evidente. 4. A multa administrativa aplicada pelo PROCON, fixada nos parâmetros do CDC, presume-se proporcional quando não demonstrado excesso.”

R E L A T Ó R I O

Trata-se de recurso de apelação interposto por Banco Bradesco S.A. contra sentença proferida pelo juízo da Vara Especializada de Execução Fiscal Estadual da Comarca de Cuiabá, que, nos autos dos Embargos à Execução nº 1041963-93.2022.8.11.0041, julgou-os improcedentes, reconhecendo a legitimidade, liquidez e certeza das Certidões de Dívida Ativa nºs 20163997, 2018832917 e 2018832933, todas oriundas de multas administrativas aplicadas pelo PROCON/MT.

Na mesma oportunidade, a parte embargante foi condenada ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor da causa. Posteriormente, os embargos de declaração opostos pelo banco foram rejeitados, ao fundamento de inexistirem omissão, contradição, obscuridade ou erro material na sentença.

Consta dos autos que a execução fiscal está fundada em três CDAs decorrentes de procedimentos administrativos distintos, relacionados a infrações de natureza consumerista apuradas no âmbito do PROCON/MT. Os títulos correspondem, respectivamente, a multa no valor originário de R$ 14.000,00, vinculada a cobrança reputada indevida em cartão de crédito; a multa no valor originário de R$ 134.400,00, decorrente de infração referente ao tempo de espera para atendimento; e a multa no valor originário de R$ 195.300,00, ligada a irregularidades constatadas em fiscalização na agência bancária, inclusive quanto a fila, senha e acessibilidade.

Na origem, o banco sustentou, em síntese, a inépcia da inicial executiva, ao argumento de que as CDAs não guardariam relação entre si; a nulidade dos autos de infração e das próprias certidões, por deficiência de motivação e por suposta ofensa ao devido processo legal; a inexistência das infrações; e, subsidiariamente, a desproporção das multas aplicadas. O Estado de Mato Grosso impugnou os embargos, defendendo a regularidade formal das CDAs, a higidez do procedimento administrativo, a observância do contraditório e da ampla defesa e a adequação da dosimetria das penalidades. Ao final, o Juízo singular rejeitou todas as teses da embargante.

Em suas razões recursais, a apelante reitera, em essência, quatro linhas argumentativas. A primeira consiste na alegação de irregularidade da execução fiscal, por reunir, em um só feito, três CDAs oriundas de fatos geradores diversos. A segunda reside na afirmada ausência de fundamentação das decisões administrativas, as quais, segundo sustenta, não teriam enfrentado adequadamente os argumentos defensivos. A terceira volta-se contra a validade material das autuações e das penalidades, inclusive com questionamento quanto à incidência de normas locais relativas ao tempo de espera em fila bancária. A quarta, de caráter subsidiário, pretende a redução das multas por reputá-las exorbitantes e desconformes com os critérios do art. 57 do Código de Defesa do Consumidor.

Intimado, o Estado de Mato Grosso deixou de apresentar contrarrazões.

A intervenção da Douta Procuradoria de Justiça é desnecessária, conforme Súmula 189 do STJ.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Conforme relatado, trata-se de recurso de apelação interposto por Banco Bradesco S.A. contra sentença proferida pelo juízo da Vara Especializada de Execução Fiscal Estadual da Comarca de Cuiabá, que, nos autos dos Embargos à Execução nº 1041963-93.2022.8.11.0041, julgou-os improcedentes, reconhecendo a legitimidade, liquidez e certeza das Certidões de Dívida Ativa nºs 20163997, 2018832917 e 2018832933, todas oriundas de multas administrativas aplicadas pelo PROCON/MT.

A controvérsia devolvida a esta instância cinge-se a verificar se a sentença deve ser reformada para acolher os embargos à execução fiscal, seja por nulidade da própria execução, seja por invalidade das CDAs, seja por vícios no procedimento administrativo sancionador, seja, ainda, por desproporção das multas aplicadas.

A resposta, contudo, é negativa.

Desde logo, não prospera a preliminar renovada de nulidade da execução fiscal pela circunstância de o feito executivo reunir três certidões de dívida ativa oriundas de procedimentos administrativos diversos.

A Lei nº 6.830/1980 adota disciplina processual simplificada quanto à petição inicial da execução fiscal, exigindo, em essência, a indicação do juízo, do pedido e do requerimento de citação, sendo a CDA parte integrante da inicial.

O ponto decisivo, portanto, não está em eventual diversidade fática entre os créditos, mas na aptidão dos títulos para individualizar, de modo suficiente, a origem, a natureza, o fundamento legal, o valor devido, e o processo administrativo correspondente. Foi exatamente isso que a r. sentença reconheceu ao consignar que a petição inicial observou os requisitos legais e que cada CDA descreve de forma própria o crédito nela contido.

A alegação de prejuízo à ampla defesa tampouco se sustenta. Não basta invocar, em abstrato, que os créditos derivam de fatos distintos; incumbe à parte demonstrar, concretamente, de que maneira a reunião dos títulos teria inviabilizado o exercício defensivo.

No caso, ocorreu precisamente o oposto. A apelante identificou cada auto de infração, individualizou cada penalidade, impugnou separadamente as causas de pedir administrativas e desenvolveu defesa ampla em relação a todos os pontos que entendeu pertinentes.

No caso, ocorreu precisamente o oposto. A apelante identificou cada auto de infração, individualizou cada penalidade, impugnou separadamente as causas de pedir administrativas e desenvolveu defesa ampla em relação a todos os pontos que entendeu pertinentes.

Não há, pois, incompatibilidade lógica ou processual na cobrança conjunta dos créditos, sobretudo quando todos se dirigem contra o mesmo devedor, possuem a mesma natureza executiva e se encontram instrumentalizados por títulos formalmente autônomos e completos. A preliminar, assim, não merece acolhida.

Superado este ponto, passa-se a análise do mérito.

No que diz respeito à tese de nulidade das CDA, esta não merece prosperar.

Isso porque, todas as CDAs que acompanham a inicial contém todos os elementos exigidos pelo art. 202 do CTN e art. 2º, §5º, da Lei 6.830/80, incluindo o nome do devedor, o valor do débito, a origem e natureza do crédito, o fundamento legal, a forma de cálculo dos encargos e a data de inscrição.

In casu
, o apelante não apresentou prova inequívoca de vício formal ou material capaz de afastar a presunção legal de certeza, liquidez e exigibilidade que recai sobre o título executivo fiscal.

A propósito, a jurisprudência é firme no sentido de que tal presunção somente pode ser elidida mediante comprovação robusta e objetiva, o que não ocorreu no caso em análise. Vejamos:

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSUMIDOR. AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA IMPOSTA PELO PROCON/MT. CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA. PRESUNÇÃO RELATIVA DE CERTEZA E LIQUIDEZ. RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE DO VALOR. VEDAÇÃO AO CONFISCO. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. MAJORAÇÃO. DECISÃO MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

[...]

3. A CDA atende aos requisitos do art. 2º, § 5º, da Lei nº 6.830/80, gozando de presunção relativa de certeza e liquidez, não desconstituída pelo agravante.

[...]

Tese de julgamento:

"1. Certidões de Dívida Ativa regularmente emitidas presumem-se líquidas e certas, cabendo ao devedor infirmar essa presunção com provas robustas.

[...]

(N.U 1026297-57.2019.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, ANGLIZEY SOLIVAN DE OLIVEIRA, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 04/02/2025, Publicado no DJE 14/02/2025)

Igualmente não assiste razão à apelante quando sustenta a nulidade dos procedimentos administrativos por ausência de motivação e por ofensa ao contraditório e ampla defesa.

É certo que a motivação do ato administrativo sancionador constitui exigência inafastável do Estado de Direito. No plano constitucional, ela se vincula aos postulados do devido processo legal, do contraditório, da ampla defesa e do controle jurisdicional dos atos da Administração. No plano infraconstitucional, traduz garantia contra o arbítrio e instrumento de verificação da correção jurídica da sanção.

Todavia, a invalidação do ato exige demonstração objetiva de deficiência motivacional relevante, e não mera discordância da parte sancionada com as conclusões administrativas.

Aqui, conforme assentado na sentença, os procedimentos administrativos foram instaurados a partir de fiscalização realizada por agentes de defesa do consumidor, com a lavratura dos respectivos autos de infração. O
decisum
de origem registrou, ainda, que a instituição financeira foi regularmente notificada, apresentou impugnações no prazo legal e teve suas razões submetidas à apreciação administrativa.

Consignou, ademais, que as decisões administrativas fizeram alusão clara às irregularidades constatadas e aos dispositivos normativos considerados violados. Esse quadro afasta a tese de ausência absoluta de motivação e evidencia, quando menos, a presença de motivação suficiente para o controle de legalidade.

A apelante, em verdade, pretende converter a alegação de nulidade formal em mecanismo de rediscussão do mérito administrativo. Sustenta que seus argumentos não foram acolhidos de maneira exaustiva, que determinadas teses não receberam a profundidade por ela desejada e que as provas administrativas comportariam valoração diversa.

Ocorre que o controle jurisdicional dos atos administrativos sancionadores não autoriza o Poder Judiciário a substituir a Administração na apreciação do acervo fático-probatório, salvo quando identificada ilegalidade manifesta, desvio de finalidade, erro grosseiro de enquadramento ou desproporção evidente da sanção. Não demonstrado nenhum desses vícios em grau bastante, impõe-se prestigiar a presunção de legitimidade do ato administrativo.

A própria sentença foi precisa ao destacar que, na seara executiva, o exame judicial do procedimento administrativo é restrito, não se abrindo espaço para revisitação ampla do mérito sancionador, ressalvada a verificação de legalidade formal, observância ao devido processo legal e manifesta desproporcionalidade da pena. Essa premissa harmoniza-se com a orientação jurisprudencial consolidada segundo a qual a multa administrativa imposta por órgão de proteção ao consumidor insere-se no exercício regular do poder de polícia, cabendo ao Judiciário apenas o controle de legalidade.

A propósito, a legitimidade do PROCON para apurar infrações às normas de defesa do consumidor e aplicar as penalidades cabíveis não é controvertida e, de todo modo, foi corretamente reafirmada na sentença. O fundamento normativo invocado pelo Juízo singular, com remissão ao Decreto Estadual n. 3.571/2004 e aos arts. 56 e 57 do CDC, mostra-se compatível com a atuação administrativa narrada nos autos. Trata-se de típica expressão do poder de polícia administrativa em matéria consumerista, voltada à tutela de interesses transindividuais e individuais homogêneos dos consumidores.

Assim, não há ausência de motivação, tampouco ofensa ao contraditório ou à ampla defesa, estando a decisão suficientemente fundamentada, sendo incabível, portanto, a tese de nulidade sustentada pela apelante.

No que concerne à alegada desproporcionalidade ou irrazoabilidade da sanção, observa-se que a multa imposta está devidamente justificada e dentro dos parâmetros legais e regulamentares previstos nos artigos 56 e 57 do CDC.

Outrossim, como é cediço, a discussão sobre a legalidade das penalidades administrativas aplicadas pelo PROCON insere-se no espectro do controle judicial da legalidade do ato administrativo, o qual, como sabido, não comporta incursão no mérito da sanção, salvo quando se verificar flagrante abuso, desvio de finalidade ou ausência de motivação

A alegação de excesso, portanto, não encontra respaldo probatório ou normativo que justifique a intervenção judicial.

Neste sentido:

ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. LICITAÇÃO. ASSINATURA DE ATA DE REGISTROS DE PREÇOS. RECUSA INJUSTIFICADA. APLICAÇÃO DE MULTA ADMINISTRATIVA. TIPO SANCIONADOR. LEGALIDADE. PREVISÃO EDITALÍCIA. DEVIDO PROCESSO LEGAL. RECURSO ORDINÁRIO NÃO PROVIDO.

[...]

3. Ausente a comprovação dos vícios de legalidade, de inexistência de motivação do ato administrativo ou de falta de fundamentação das decisões administrativas a acarretar a concessão do mandamus. Conforme afirmado no acórdão recorrido, o Princípio da Separação dos Poderes proíbe qualquer incursão no mérito administrativo, a impedir a análise e valoração das provas constantes do processo administrativo.
Ademais, o Ministério Público Federal bem destacou que a legitimidade da desclassificação não está em discussão no presente Mandado de Segurança, consoante a própria impetrante confessa na inicial.

[...]

(STJ - RMS: 60070 DF 2019/0042756-0, Data de Julgamento: 26/04/2022, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 24/06/2022)

DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA APLICADA PELO PROCON. VALIDADE DA DECISÃO MONOCRÁTICA FUNDADA EM JURISPRUDÊNCIA DOMINANTE. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. INEXISTÊNCIA DE ARBITRARIEDADE OU ILEGALIDADE. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS. POSSIBILIDADE. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Agravo interno interposto por ENERGISA MATO GROSSO DISTRIBUIDORA DE ENERGIA S.A. contra decisão monocrática que desproveu apelação em Embargos à Execução Fiscal ajuizados em face do ESTADO DE MATO GROSSO, mantendo a validade de multa administrativa imposta pelo PROCON e majorando os honorários advocatícios em 2%, com fundamento no art. 85, § 11, do CPC. A agravante alega nulidade da decisão monocrática por suposta afronta ao princípio da colegialidade, além de reiterar argumentos da apelação quanto à nulidade dos processos administrativos, à necessidade de redução da multa e à exclusão dos honorários advocatícios.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há quatro questões em discussão: (i) definir se a decisão monocrática proferida pelo relator é nula por não se enquadrar nas hipóteses do art. 932 do CPC; (ii) verificar se os processos administrativos que originaram a multa possuem vícios capazes de invalidá-los; (iii) avaliar a legalidade e proporcionalidade da multa administrativa aplicada pelo PROCON; (iv) determinar a possibilidade de majoração dos honorários advocatícios em sede recursal.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A decisão monocrática encontra respaldo no art. 932, IV e V, do CPC/2015 e está alinhada com jurisprudência dominante do STJ, sendo válida desde que passível de reexame pelo colegiado, o que se verificou com o presente agravo interno.

Os atos administrativos gozam de presunção de legitimidade e veracidade, cabendo à parte interessada o ônus de provar eventual ilegalidade, o que não foi demonstrado no caso concreto.

Os processos administrativos do PROCON foram devidamente instruídos, com descrição clara da conduta infratora, fundamentos legais e respeito ao contraditório e à ampla defesa, inclusive com atuação do advogado da parte.

A multa administrativa foi imposta com base no art. 57 do CDC e em critérios legais e objetivos, observando a gravidade da infração, reincidência e capacidade econômica do infrator, revelando adequação aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade.

A intervenção do Judiciário em penalidades administrativas exige demonstração de ilegalidade ou abuso, o que não se constatou nos autos.

A majoração dos honorários advocatícios foi corretamente aplicada nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, diante da improcedência do recurso de apelação e do agravo interno, respeitados os limites jurisprudenciais.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

É válida a decisão monocrática proferida com base em jurisprudência dominante, conforme art. 932, IV e V, do CPC/2015, desde que submetida ao colegiado via agravo interno.

Os atos administrativos do PROCON, instruídos com base legal e observância do contraditório e ampla defesa, gozam de presunção de legitimidade, não sendo inválidos sem prova robusta de ilegalidade.

A multa administrativa imposta em conformidade com os critérios do CDC, levando em conta a gravidade da infração e a condição econômica do fornecedor, atende aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade.

É devida a majoração de honorários advocatícios em sede recursal nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, quando mantida a improcedência da demanda.

(N.U 1034440-30.2022.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, DEOSDETE CRUZ JUNIOR, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 25/03/2025, Publicado no DJE 02/04/2025)

Com efeito, a sentença recorrida encontra-se em plena consonância com a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e desta Egrégia Corte, não merecendo qualquer reforma.

Ante o exposto, nego provimento ao recurso de apelação, mantendo-se inalterada a sentença recorrida.

Deixo de majorar os honorários advocatícios, ante a ausência de atuação defensiva nesta seara recursal.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 28/04/2026