Tribunal: TJMT
Processo: 1000791-23.2024.8.11.0100
Relator(a): JONES GATTASS DIAS
Órgão julgador: JONES GATTASS DIAS
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-06-30
Data de publicação: 2026-07-14

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDORA PÚBLICA ESTADUAL. PROFISSIONAL DA EDUCAÇÃO BÁSICA. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. REGIME REMUNERATÓRIO POR SUBSÍDIO. VEDAÇÃO LEGAL AO ACRÉSCIMO DE ADICIONAIS. AUSÊNCIA DE NORMA ESPECÍFICA AUTORIZADORA. IMPOSSIBILIDADE DE CONCESSÃO JUDICIAL. RECURSO NÃO PROVIDO.
I. CASO EM EXAME
1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedente ação de cobrança de adicional de insalubridade ajuizada por servidora pública estadual ocupante do cargo de Apoio Administrativo Educacional – Nutrição Escolar, sob o fundamento de que, embora a perícia técnica tenha constatado exposição ao calor acima dos limites de tolerância, com sugestão de insalubridade em grau médio, a carreira é regida pela Lei Complementar Estadual n. 50/1998, que adota o regime de subsídio em parcela única e veda o acréscimo de gratificações e adicionais.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há três questões em discussão: (i) definir se a Lei Complementar n. 04/1990 e o art. 7º, XXIII, da Constituição Federal autorizam, de forma subsidiária ou direta, o pagamento de adicional de insalubridade à servidora regida pela Lei Complementar Estadual n. 50/1998; (ii) estabelecer se a interpretação teleológica da norma permite afastar a vedação legal expressa ao pagamento de adicionais no regime de subsídio; e (iii) determinar se a constatação pericial de insalubridade autoriza, por si só, a concessão judicial da vantagem remuneratória.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A Lei Complementar Estadual n. 50/1998 disciplina especificamente a carreira dos Profissionais da Educação Básica do Estado de Mato Grosso e estabelece sistema remuneratório por subsídio fixado em parcela única, vedando expressamente o acréscimo de gratificações, adicionais e outras espécies remuneratórias.
4. A aplicação subsidiária da Lei Complementar n. 04/1990 pressupõe lacuna normativa, o que não ocorre quando a norma especial contém vedação expressa ao pagamento da vantagem pretendida.
5. O art. 7º, XXIII, da Constituição Federal não assegura, por si só, adicional de insalubridade aos servidores públicos estatutários, pois sua eficácia depende de regulamentação específica do ente federativo, não havendo extensão automática pelo art. 39, § 3º, da Constituição Federal.
6. A interpretação teleológica constitui método legítimo de compreensão da norma, mas não autoriza o Poder Judiciário a criar vantagem remuneratória não prevista em lei ou expressamente afastada pelo legislador.
7. O princípio da legalidade estrita rege a concessão de vantagens a servidores públicos, de modo que a criação de despesa pública depende de previsão legal específica, sendo vedada a atuação substitutiva do Judiciário em matéria remuneratória.
8. A constatação pericial da existência de agente insalubre constitui elemento técnico relevante, mas não basta, isoladamente, para gerar direito subjetivo ao adicional sem a correspondente base legal autorizadora.
9. A teoria da derrotabilidade da norma jurídica não se aplica ao caso, porque a vedação ao pagamento de adicionais no regime de subsídio decorre de opção legislativa legítima, compatível com o modelo constitucional previsto no art. 39, § 4º, da Constituição Federal.
10. A proteção à saúde do servidor deve ser promovida por medidas administrativas e legislativas adequadas, não sendo possível impor, por

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1000791-23.2024.8.11.0100
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Adicional de Insalubridade]
Relator:
Des(a).
JONES GATTASS DIAS

Turma Julgadora:

[DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[MEIRE PEREIRA DA SILVA - CPF: 041.896.101-86 (APELANTE), IGNEZ MARIA MENDES LINHARES XAVIER - CPF: 545.221.021-00 (ADVOGADO), LEILE DAYANE OLIVEIRA LELIS - CPF: 031.129.291-79 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

Não encontrado, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. JONES GATTASS DIAS.

E M E N T A

EMENTA:
DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDORA PÚBLICA ESTADUAL. PROFISSIONAL DA EDUCAÇÃO BÁSICA. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. REGIME REMUNERATÓRIO POR SUBSÍDIO. VEDAÇÃO LEGAL AO ACRÉSCIMO DE ADICIONAIS. AUSÊNCIA DE NORMA ESPECÍFICA AUTORIZADORA. IMPOSSIBILIDADE DE CONCESSÃO JUDICIAL. RECURSO NÃO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedente ação de cobrança de adicional de insalubridade ajuizada por servidora pública estadual ocupante do cargo de Apoio Administrativo Educacional – Nutrição Escolar, sob o fundamento de que, embora a perícia técnica tenha constatado exposição ao calor acima dos limites de tolerância, com sugestão de insalubridade em grau médio, a carreira é regida pela Lei Complementar Estadual n. 50/1998, que adota o regime de subsídio em parcela única e veda o acréscimo de gratificações e adicionais.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há três questões em discussão: (i) definir se a Lei Complementar n. 04/1990 e o art. 7º, XXIII, da Constituição Federal autorizam, de forma subsidiária ou direta, o pagamento de adicional de insalubridade à servidora regida pela Lei Complementar Estadual n. 50/1998; (
ii
) estabelecer se a interpretação teleológica da norma permite afastar a vedação legal expressa ao pagamento de adicionais no regime de subsídio; e (
iii
) determinar se a constatação pericial de insalubridade autoriza, por si só, a concessão judicial da vantagem remuneratória.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A Lei Complementar Estadual n. 50/1998 disciplina especificamente a carreira dos Profissionais da Educação Básica do Estado de Mato Grosso e estabelece sistema remuneratório por subsídio fixado em parcela única, vedando expressamente o acréscimo de gratificações, adicionais e outras espécies remuneratórias.

4. A aplicação subsidiária da Lei Complementar n. 04/1990 pressupõe lacuna normativa, o que não ocorre quando a norma especial contém vedação expressa ao pagamento da vantagem pretendida.

5. O art. 7º, XXIII, da Constituição Federal não assegura, por si só, adicional de insalubridade aos servidores públicos estatutários, pois sua eficácia depende de regulamentação específica do ente federativo, não havendo extensão automática pelo art. 39, § 3º, da Constituição Federal.

6. A interpretação teleológica constitui método legítimo de compreensão da norma, mas não autoriza o Poder Judiciário a criar vantagem remuneratória não prevista em lei ou expressamente afastada pelo legislador.

7. O princípio da legalidade estrita rege a concessão de vantagens a servidores públicos, de modo que a criação de despesa pública depende de previsão legal específica, sendo vedada a atuação substitutiva do Judiciário em matéria remuneratória.

8. A constatação pericial da existência de agente insalubre constitui elemento técnico relevante, mas não basta, isoladamente, para gerar direito subjetivo ao adicional sem a correspondente base legal autorizadora.

9. A teoria da
derrotabilidade
da norma jurídica não se aplica ao caso, porque a vedação ao pagamento de adicionais no regime de subsídio decorre de opção legislativa legítima, compatível com o modelo constitucional previsto no art. 39, § 4º, da Constituição Federal.

10. A proteção à saúde do servidor deve ser promovida por medidas administrativas e legislativas adequadas, não sendo possível impor, por decisão judicial, verba remuneratória sem amparo legal.

IV. DISPOSITIVO E TESE

11. Recurso não provido.

Tese de julgamento:
"1. O servidor público estadual vinculado à carreira regida pela Lei Complementar Estadual n. 50/1998, submetido ao regime de subsídio em parcela única, não faz jus ao adicional de insalubridade sem previsão legal específica. 2. A vedação expressa ao pagamento de adicionais na lei de regência afasta a aplicação subsidiária de norma geral e impede a criação judicial de vantagem remuneratória. 3. A constatação pericial de insalubridade, sem suporte em norma legal autorizadora, não basta para o deferimento do adicional. 4. O art. 7º, XXIII, da Constituição Federal não é autoaplicável aos servidores públicos estatutários para fins de concessão judicial de adicional de insalubridade."

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988,
arts
. 7º, XXIII, 37, caput, 39, §§ 3º e 4º; CPC,
arts
. 85, § 11, e 98, § 3º; Lei Complementar Estadual n. 50/1998, art. 44.

Jurisprudência relevante citada:
STJ, REsp n. 1.826.962/AP, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 6.2.2020; TJMT, AC n. 1014879-30.2024.8.11.0015, Rel. Desa. Maria Aparecida Ferreira Fago, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 7.4.2026.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara:

A
pelação
C
ível
interposto contra a sentença proferida pelo
j
uízo da Vara Única da Comarca de Brasnorte que, nos autos da ação de cobrança de adicional de insalubridade movida em face do Estado de Mato Grosso, julgou improcedente o pedido inicial.

Na
petição inicial (Id 368981371)
, a autora, servidora pública estadual ocupante do cargo de Apoio Administrativo Educacional – Nutrição Escolar, lotada na Escola Estadual Ewaldo Meyer
Roderjan
, narrou que, no exercício de suas funções, submete-se a condições prejudiciais à saúde, como calor excessivo proveniente da cozinha e manipulação constante de agentes químicos e biológicos. Sustentou que o ente estatal não fornece equipamentos de proteção individual adequados nem efetua o pagamento do adicional de insalubridade, razão pela qual pleiteou o reconhecimento do direito à verba em grau máximo, com o pagamento das parcelas retroativas dos últimos cinco anos.

O
juízo
de primeiro grau, após a realização de perícia técnica
,
que constatou a exposição ao calor acima dos limites de tolerância, sugerindo insalubridade em grau médio (20%), julgou improcedente a pretensão. Fundamentou
a decisão
no fato de a requerente ser regida pela Lei Complementar Estadual n
.
50/1998, que institui o regime de remuneração por subsídio em parcela única e veda expressamente o acréscimo de gratificações ou adicionais. Pontuou a prevalência da norma especial sobre a norma geral e destacou que a ausência de previsão legal específica impede a concessão da vantagem pelo Judiciário, sob pena de violação ao princípio da legalidade e à Súmula Vinculante n
.
37 do STF.

Inconformada, a servidora interpôs
este recurso (Id 368981864)
, defendendo a reforma da sentença. Em suas razões, argumenta que o direito ao adicional de insalubridade é garantia constitucional voltada à proteção da saúde do trabalhador e que a Lei Complementar n
.
04/1990 deve ser aplicada subsidiariamente à sua carreira. Invoca a interpretação teleológica da norma e a teoria da
derrotabilidade
da norma jurídica para sustentar que a vedação ao pagamento de adicionais não deve subsistir diante da constatação pericial de exposição a agentes nocivos, sob pena de esvaziamento de direitos fundamentais.

O Estado de Mato Grosso apresentou contrarrazões
(Id 368981866)
, pugnando pelo desprovimento do recurso. Reitera que o regime de subsídio absorve eventuais adicionais e que a concessão da verba depende de regulamentação específica inexistente para a categoria da apelante. Afirma que o art. 7º, inciso XXIII, da Constituição Federal não é norma autoaplicável e que a perícia técnica, isoladamente, não supre a falta de amparo legal para a criação de despesa pública.

A Procuradoria-Geral de Justiça manifestou-se pela desnecessidade de intervenção no feito, por entender que a demanda envolve interesse meramente patrimonial de partes capazes, inexistindo interesse público ou social que justifique a atuação como fiscal da ordem jurídica
(Id 374074391)
.

É o relatório.

Inclua-se em pauta.

V O T O R E L A T O R

Egrégia Câmara:

De início,
conheço
do recurso, uma vez que foi interposto tempestivamente por parte legítima e constitui instrumento processual adequado e necessário à consecução da finalidade pretendida. Desse modo, encontram-se preenchidos os requisitos objetivos e subjetivos de admissibilidade.

A controvérsia posta a julgamento cinge-se à possibilidade de concessão judicial do adicional de insalubridade
à
servidor
a
públic
a
estadua
l
ocupante do cargo de Apoio Administrativo Educacional — Nutrição Escolar, vinculado à carreira dos Profissionais da Educação Básica do Estado de Mato Grosso, regida pela Lei Complementar Estadual (LC) n. 50/1998.

A
apelante estrutura sua insurgência em três eixos argumentativos principais: (i) a aplicação subsidiária da Lei Complementar n. 04/1990 e da Constituição Federal como fundamento normativo suficiente para o deferimento do adicional, (
ii
) a interpretação teleológica da norma, com ênfase na finalidade protetiva do direito à saúde do trabalhador e (
iii
) a aplicação da Teoria da
Derrotabilidade
da Norma Jurídica para afastar o óbice da legalidade.

Passa-se à análise de cada um deles.

A
apelante sustenta que a Lei Complementar n. 04/1990 aplicar-se-ia subsidiariamente à LC n. 50/1998, suprindo a alegada omissão desta quanto ao adicional de insalubridade. Invoca, ainda, o art. 7º, inciso XXIII, da Constituição Federal como norma de eficácia plena e imediata, capaz de, por si só, fundamentar o direito pleiteado.

A Lei Complementar n. 50/1998 constitui o estatuto específico da carreira dos Profissionais da Educação Básica do Estado de Mato Grosso. Em seu art. 44, o legislador estadual
estabeleceu
que o sistema remuneratório dessa carreira é estruturado mediante subsídio fixado em parcela única, sendo vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou qualquer outra espécie remuneratória. Trata-se, portanto, não de omissão legislativa, mas de opção do legislador, que afastou a possibilidade de pagamento de adicionais para essa categoria.

Diante dessa vedação, não há espaço para a aplicação subsidiária da LC n. 04/1990. A subsidiariedade pressupõe lacuna normativa e não pode ser invocada para contornar proibição legal. Aplicar a norma geral onde a norma especial proibiu equivaleria a subverter a hierarquia das fontes normativas e o critério da especialidade, que determina a prevalência da norma específica sobre a geral.

Nesse mesmo sentido, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) já rechaçou a aplicação analógica de legislações diversas para suprir pretensa lacuna em matéria de adicionais remuneratórios de servidores públicos estatutários:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. BOMBEIRO MILITAR. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. AUSÊNCIA DE PREVISÃO DO DIREITO NA LEGISLAÇÃO LOCAL. ANALOGIA À LEI 8.112/90. IMPOSSIBILIDADE. 1. Na hipótese dos autos, extrai-se do acórdão vergastado que o entendimento do Tribunal de origem não está em consonância com a orientação do STJ. Com efeito, a analogia das legislações estaduais e municipais com a Lei 8.112/90 somente é possível se houver omissão no tocante a direito de cunho constitucional autoaplicável, e se a situação não der azo ao aumento de gastos, não se enquadrando nessa hipótese o adicional de insalubridade. Nesse sentido: RMS 46.438/MG, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 16/12/2014,
DJe
19/12/2014. 2. Recurso Especial provido.

(STJ, REsp n. 1826962 AP 2019/0205943-8, Rel. Min. Herman Benjamin, T2 – Segunda Turma, j. 6.2.2020)

O raciocínio do STJ é diretamente aplicável ao caso concreto, pois o adicional de insalubridade não constitui direito constitucional autoaplicável aos servidores públicos estatutários, e sua concessão implica necessariamente aumento de gastos públicos, o que torna inadmissível qualquer aplicação analógica ou subsidiária de norma diversa da que rege especificamente a carreira dos apelantes.

Quanto ao art. 7º, inciso XXIII, da Constituição Federal, invocado como fundamento autônomo, cumpre registrar que referida norma não é autoaplicável no âmbito do serviço público estatutário. Sua eficácia, no que tange aos servidores públicos, é limitada, dependendo de regulamentação específica de cada ente federativo.

O art. 39, § 3º, da Constituição Federal, ao estender aos servidores públicos alguns dos direitos previstos no art. 7º, não incluiu o inciso XXIII nesse rol de extensão automática, o que reforça a necessidade de norma regulamentadora própria de cada ente para que o direito ao adicional de insalubridade seja exigível.

Assim, inexistindo omissão normativa a ser suprida, mas, ao contrário, vedação na lei de regência da carreira, não há como acolher a tese de aplicação subsidiária da LC n. 04/1990 nem de eficácia imediata do preceito constitucional invocado.

A
apelant
e
p
ugna
, sob o rótulo de interpretação teleológica, que a finalidade protetiva da norma que institui o adicional de insalubridade, a tutela da saúde do trabalhador, deveria prevalecer sobre o óbice formal da ausência de previsão legal específica, especialmente diante da conclusão pericial que atestou a exposição a agentes nocivos.

A interpretação teleológica é instrumento hermenêutico legítimo e amplamente utilizado pelos tribunais. Contudo, ela opera dentro dos limites do texto normativo, servindo para extrair o sentido mais adequado da norma existente, e não para criar direitos ou obrigações onde a lei os vedou. Utilizar a interpretação teleológica para superar vedação legal não é interpretar a norma, é substituir o legislador, o que é vedado ao Poder Judiciário, especialmente em matéria de remuneração de servidores públicos.

O regime jurídico estatutário submete a Administração Pública ao princípio da legalidade estrita, consagrado no art. 37, caput, da Constituição Federal. Vantagens remuneratórias somente podem ser concedidas mediante previsão legal específica. Não cabe ao Poder Judiciário, a pretexto de realizar a finalidade protetiva de uma norma, criar vantagem pecuniária que o legislador competente deliberadamente não instituiu ou, como no caso, expressamente vedou.

Este Tribunal de Justiça reafirmou essa orientação em caso análogo envolvendo servidor público estadual:

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. POLICIAL PENAL. ADICIONAL DE PERICULOSIDADE. AUSÊNCIA DE LEI ESTADUAL REGULAMENTADORA. IMPOSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO ANALÓGICA DA CLT E DA NR-16. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. RECURSO DESPROVIDO.

[...]

Tese de julgamento: '1. A concessão de adicional de periculosidade a servidor público estatutário depende de previsão e regulamentação específica na legislação do ente federativo; 2. A ausência de norma regulamentadora estadual impede o reconhecimento judicial do adicional de periculosidade, em respeito ao princípio da legalidade; e 3. É incabível a aplicação analógica da CLT e da NR-16 do Ministério do Trabalho para suprir lacuna legislativa relativa a vantagens de servidores públicos estatutários'.

(TJMT, AC n. 1014879-30.2024.8.11.0015, Rel. Desa. Maria Aparecida Ferreira Fago, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 7.4.2026)

Ademais, o fato de a perícia judicial ter atestado a exposição d
a
apelante a agente insalubre, concluindo pela existência de insalubridade em grau médio por exposição ao calor excessivo, nos termos do Anexo 03 da NR-15, não tem o condão de, por si só, gerar o direito ao adicional. A constatação técnica da insalubridade é condição necessária, mas não suficiente para o deferimento do benefício.

É imprescindível que exista, previamente, norma legal que autorize o pagamento e regulamente suas condições, graus e valores. Sem essa base normativa, o laudo pericial não tem aptidão para criar direito subjetivo ao adicional, pois o Poder Judiciário não pode substituir o legislador na criação de vantagens remuneratórias para o serviço público.

Em derradeiro argumento,
a
apelante invoca a Teoria da
Derrotabilidade
da Norma Jurídica para sustentar que a vedação contida no art. 44 da LC n. 50/1998 deveria ser afastada no caso concreto, em razão da prevalência do direito fundamental à saúde sobre o princípio da legalidade.

A teoria da
derrotabilidade
, desenvolvida no âmbito da filosofia do direito, sustenta que normas jurídicas podem ser afastadas em casos excepcionais, quando circunstâncias não previstas pelo legislador tornariam sua aplicação manifestamente injusta ou contrária aos valores fundamentais do sistema.

Trata-se, contudo, de instrumento de aplicação excepcionalíssima, reservado a situações em que a aplicação literal da norma produziria resultado absolutamente incompatível com os princípios constitucionais estruturantes do ordenamento.

O caso dos autos não se enquadra nessa hipótese excepcional. A vedação ao pagamento de adicionais sobre o subsídio dos Profissionais da Educação Básica não é norma arbitrária, irracional ou contrária à Constituição. Ao contrário, ela decorre de opção legislativa legítima, fundada no modelo constitucional do subsídio em parcela única, previsto no art. 39, § 4º, da Constituição Federal, que visa justamente à transparência remuneratória e ao controle dos gastos públicos com pessoal. Trata-se de escolha política do legislador estadual, no exercício de sua autonomia constitucional, que não pode ser simplesmente desconsiderada pelo Poder Judiciário sob o pretexto de realizar valores constitucionais.

A proteção à saúde dos servidores públicos que laboram em condições insalubres é, sem dúvida, valor constitucionalmente relevante. Contudo, os instrumentos para sua concretização são a atuação do Poder Executivo no fornecimento de equipamentos de proteção individual, a fiscalização das condições de trabalho e, sobretudo, a iniciativa legislativa para regulamentar o adicional de insalubridade para a carreira da educação.

Não cabe ao Poder Judiciário, pela via da
derrotabilidade
ou de qualquer outro expediente hermenêutico, substituir esses instrumentos e criar, por sentença, obrigação financeira ao Estado sem amparo legal.

Assim
, verifica-se que a sentença recorrida está em plena consonância com o ordenamento jurídico vigente, com a jurisprudência deste Tribunal de Justiça e dos Tribunais Superiores.

Ante o exposto,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso de apelação, mantendo integralmente a sentença de primeiro grau.

Em razão da sucumbência recursal, majoro os honorários advocatícios para 12% sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, mantida a suspensão da exigibilidade em razão da gratuidade da justiça concedida a apelante, na forma do art. 98, § 3º, do CPC.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 30/06/2026