Tribunal: TJMT
Processo: 1012703-34.2023.8.11.0041
Relator(a): JONES GATTASS DIAS
Órgão julgador: JONES GATTASS DIAS
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-04-14
Data de publicação: 2026-04-16

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA DO PROCON. NULIDADE DE PROCESSO ADMINISTRATIVO. AUSÊNCIA DE INSTRUÇÃO, MOTIVAÇÃO E DOSIMETRIA. CONTROLE JURISDICIONAL DE LEGALIDADE. PRESUNÇÃO RELATIVA DA CDA. RECURSO DESPROVIDO.
I. CASO EM EXAME
Apelação cível interposta pelo Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou procedentes embargos à execução fiscal opostos por M. Serviços Ltda., declarando a nulidade de processo administrativo sancionador e a inexigibilidade de Certidão de Dívida Ativa decorrente de multa aplicada pelo PROCON/MT, em razão de alegada irregularidade em parcelamento de compra.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
Há 3 questões em discussão: (i) definir se o recurso atende ao princípio da dialeticidade recursal; (ii) estabelecer se houve indevida incursão do Poder Judiciário no mérito administrativo; (iii) determinar se o processo administrativo que originou a CDA padece de vícios de legalidade aptos a ensejar sua nulidade.
III. RAZÕES DE DECIDIR
O recurso atende minimamente ao princípio da dialeticidade, pois, embora não enfrente de forma específica todos os fundamentos da sentença, manifesta inconformismo suficiente para viabilizar o conhecimento, em prestígio à primazia do julgamento de mérito.
O Poder Judiciário exerce controle de legalidade dos atos administrativos sem adentrar no mérito administrativo, verificando a observância do devido processo legal, contraditório, ampla defesa e motivação.
A

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1012703-34.2023.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Multas e demais Sanções]
Relator:
Des(a).
JONES GATTASS DIAS

Turma Julgadora:

[DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO]

Parte(s):

[CLUB ADMINISTRADORA DE CARTOES DE CREDITO LTDA - CNPJ: 08.262.343/0001-36 (APELADO), MARCELO DOMINGUES PEREIRA - CPF: 261.429.038-63 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELANTE)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. JONES GATTASS DIAS.

E M E N T A

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA DO PROCON. NULIDADE DE PROCESSO ADMINISTRATIVO. AUSÊNCIA DE INSTRUÇÃO, MOTIVAÇÃO E DOSIMETRIA. CONTROLE JURISDICIONAL DE LEGALIDADE. PRESUNÇÃO RELATIVA DA CDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pelo Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou procedentes embargos à execução fiscal opostos por M. Serviços Ltda., declarando a nulidade de processo administrativo sancionador e a inexigibilidade de Certidão de Dívida Ativa decorrente de multa aplicada pelo PROCON/MT, em razão de alegada irregularidade em parcelamento de compra.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há 3 questões em discussão: (i) definir se o recurso atende ao princípio da dialeticidade recursal; (
ii
) estabelecer se houve indevida incursão do Poder Judiciário no mérito administrativo; (
iii
) determinar se o processo administrativo que originou a CDA padece de vícios de legalidade aptos a ensejar sua nulidade.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O recurso atende minimamente ao princípio da dialeticidade, pois, embora não
enfrente
de forma específica todos os fundamentos da sentença, manifesta inconformismo suficiente para viabilizar o conhecimento, em prestígio à primazia do julgamento de mérito.

O Poder Judiciário exerce controle de legalidade dos atos administrativos sem adentrar no mérito administrativo, verificando a observância do devido processo legal, contraditório, ampla defesa e motivação.

A decisão judicial não substitui a Administração, mas invalida ato administrativo eivado de ilegalidade, nos termos da jurisprudência consolidada, inclusive da Súmula 665 do STJ.

O processo administrativo é nulo por ausência de instrução adequada, pois não houve análise dos documentos apresentados pela defesa nem realização de diligências para elucidação dos fatos controvertidos.

Há vício de motivação, uma vez que a decisão administrativa não enfrenta os elementos probatórios relevantes, limitando-se a fundamentação genérica sem correlação concreta com os fatos.

A ausência de motivação viola o art. 50 da Lei nº 9.784/99 e os princípios do contraditório e da ampla defesa, comprometendo a validade do ato sancionador.

A multa aplicada carece de fundamentação quanto à dosimetria, pois não demonstra a gravidade da infração, a vantagem auferida ou a condição econômica do fornecedor, conforme exige o art. 57 do CDC.

A presunção de legitimidade da Certidão de Dívida Ativa é relativa e pode ser afastada por prova de vícios no processo administrativo que lhe deu origem.

O conjunto probatório evidencia, além dos vícios formais, a ausência de demonstração da materialidade da infração, reforçando a invalidade do crédito.

Os precedentes invocados pelo apelante não se aplicam ao caso, pois tratam de hipóteses sem vícios procedimentais, ao contrário da situação em exame.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, LIV e LV; art. 37, caput; CPC, art. 1.010, II e III; art. 85, §§ 3º e 11; Lei nº 9.784/99, art. 50; CDC, art. 57; Lei nº 6.830/80, art. 3º; CTN, art. 204.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, Súmula 665; TJSP, Remessa Necessária nº 1001993-54.2020.8.26.0586, Rel. Camargo Pereira, j. 02.05.2022; TJMG, Remessa Necessária nº 50088166220248130338, Rel. Des. Áurea Brasil, j. 02.10.2025; TJMT, Apelação Cível nº 0013414-71.2014.8.11.0041, Rel. Des. Maria Erotides Kneip, j. 22.05.2023.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara:

Recurso de Apelação
interposto contra sentença proferida pelo Juízo do Núcleo de Justiça Digital de Execuções Fiscais Estaduais 4.0 da Comarca de Cuiabá/MT, que, nos autos dos Embargos à Execução Fiscal n. 1012703-34.2023.8.11.0041, julgou procedente a pretensão deduzida pela embargante, para declarar a nulidade do processo administrativo sancionador que deu origem à Certidão de Dívida Ativa n. 2022652791, bem como a inexigibilidade do crédito nela consubstanciado, com a consequente extinção da execução fiscal correlata.

Consta dos autos que a demanda originária versa sobre multa administrativa aplicada pelo PROCON/MT, decorrente de suposta infração às normas consumeristas, a qual foi impugnada pela parte embargante sob o fundamento de vícios no procedimento administrativo, notadamente ausência de adequada instrução probatória, deficiência de motivação e inexistência de demonstração dos critérios de dosimetria da penalidade.

O magistrado singular, ao apreciar a controvérsia, reconheceu a existência de vícios procedimentais relevantes no processo administrativo, especialmente pela ausência de análise dos documentos apresentados pela autuada e pela falta de motivação concreta quanto à configuração da infração e à fixação da multa, concluindo pela invalidade do ato sancionador e, por conseguinte, da certidão de dívida ativa dele decorrente.

Irresignado, o Estado de Mato Grosso interpôs recurso de apelação, sustentando, em síntese, a regularidade do processo administrativo e a impossibilidade de o Poder Judiciário adentrar no mérito administrativo, defendendo a observância dos princípios do contraditório, da ampla defesa e da legalidade, bem como a legitimidade da multa aplicada.

A parte apelada apresentou contrarrazões, nas quais pugna pelo não conhecimento do recurso, ao argumento de violação ao princípio da dialeticidade recursal e, subsidiariamente, pelo seu desprovimento, defendendo a manutenção integral da sentença, ao reiterar a existência de vícios insanáveis no processo administrativo que ensejaram a nulidade reconhecida em primeiro grau.

Ressalte-se, por oportuno, que a matéria devolvida a esta instância recursal possui natureza eminentemente patrimonial e individual, não evidenciando interesse público qualificado a justificar a intervenção obrigatória da Procuradoria-Geral de Justiça, razão pela qual se revela desnecessária a sua intimação para manifestação no feito.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Egrégia Câmara:

Conhecimento do recurso

Nos termos do art. 1.010, incisos II e III, do Código de Processo Civil, a apelação deve conter a exposição dos fatos e do direito, bem como as razões específicas que embasam o pedido de reforma ou de decretação de nulidade da decisão impugnada. Tal exigência consubstancia a materialização do princípio da dialeticidade recursal, impondo ao recorrente o ônus de infirmar, de modo claro, objetivo e fundamentado, os fundamentos que sustentam o decisum recorrido.

A jurisprudência pátria consolidou entendimento no sentido de que não se admite recurso fundado em alegações genéricas ou dissociadas da razão de decidir, sendo imprescindível o enfrentamento específico dos fundamentos da decisão recorrida, sob pena de deficiência dialética.

Na hipótese em exame, verifica-se que o recurso interposto pelo Estado de Mato Grosso apresenta
evidente fragilidade dialética
, porquanto deixa de enfrentar, de forma direta e individualizada, os fundamentos centrais da sentença recorrida, notadamente aqueles relacionados: (i) à ausência de instrução adequada do processo administrativo; (
ii
) à falta de análise dos documentos apresentados pela defesa; (
iii
) à inexistência de diligências para elucidação dos fatos; (
iv
) à deficiência de motivação do ato sancionador; e (v) à ausência de demonstração dos critérios de dosimetria da penalidade, nos termos do art. 57 do Código de Defesa do Consumidor.

Com efeito, o apelante limita-se a invocar, de maneira genérica, a presunção de legitimidade da Certidão de Dívida Ativa e a impossibilidade de incursão do Poder Judiciário no mérito administrativo, sem, contudo, demonstrar concretamente a regularidade do procedimento administrativo ou infirmar os vícios específicos reconhecidos pelo juízo de origem.

Todavia,
não obstante tal deficiência argumentativa
, não se constata a ausência absoluta de impugnação apta a inviabilizar o conhecimento do recurso. Ainda que de forma insuficiente e não exauriente, o recorrente manifesta inconformismo com a conclusão adotada na sentença, o que, à luz do princípio da primazia do julgamento de mérito e do acesso à justiça, autoriza o conhecimento da apelação.

Desse modo,
a deficiência dialética ora reconhecida não conduz ao não conhecimento do recurso
, mas deve ser valorada no exame do mérito, como elemento que fragiliza a pretensão recursal e reforça a manutenção da decisão recorrida.

Mérito

O cerne da controvérsia reside na verificação da validade do processo administrativo instaurado a partir de reclamação formulada pela consumidora
DAYANE MARIA DUARTE MOREIRA
, a qual alegou ter sido submetida a parcelamento diverso daquele inicialmente pretendido, bem como na análise dos limites do controle jurisdicional sobre atos administrativos sancionadores, notadamente no que concerne à existência de
vícios procedimentais, ausência de motivação adequada e eventual deficiência na demonstração da materialidade da infração.

Discute-se, em síntese, se a sentença recorrida incorreu em indevida incursão no mérito administrativo ou se, ao contrário, limitou-se ao legítimo controle de legalidade, diante de vícios que comprometeriam a higidez do procedimento administrativo que deu origem à Certidão de Dívida Ativa.

Da inexistência de ingerência indevida no mérito administrativo

O cerne da insurgência recursal gravita em torno da alegação de que o Poder Judiciário teria ultrapassado os limites de sua atuação constitucional, imiscuindo-se indevidamente no mérito administrativo, em afronta ao princípio da separação dos poderes.

Tal argumento, todavia, não se sustenta diante de uma análise minimamente acurada dos contornos da decisão recorrida.

Com efeito, a sentença não promoveu qualquer incursão no âmbito da conveniência e oportunidade do ato administrativo, tampouco procedeu à reavaliação de critérios discricionários inerentes à formulação de políticas públicas de proteção ao consumidor. Não houve substituição do juízo valorativo da Administração por outro de natureza judicial. Ao revés, o que se verificou foi o exercício legítimo do controle jurisdicional de legalidade, restrito à aferição da conformidade do processo administrativo com os parâmetros normativos que regem sua validade.

É consabido que o controle de legalidade exercido pelo Poder Judiciário abrange, necessariamente, a verificação da observância dos princípios constitucionais que informam a atuação administrativa, notadamente os insculpidos no art. 37, caput, da Constituição Federal — legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência —, bem como daqueles inerentes ao devido processo administrativo, como o devido processo legal, o contraditório, a ampla defesa e o dever de motivação dos atos decisórios, previstos no art. 5º, incisos LIV e LV, da Carta Magna.

Nessa perspectiva, a atuação jurisdicional ora impugnada não representa ingerência indevida, mas sim expressão legítima da função contramajoritária do Poder Judiciário, vocacionada à contenção de ilegalidades e à garantia da higidez dos atos administrativos, sempre que evidenciada a inobservância dos requisitos formais e materiais que lhes conferem validade.

A Súmula 665 do Superior Tribunal de Justiça, invocada pela própria sentença, estabelece que
:

"
O
controle jurisdicional do processo administrativo disciplinar restringe-se ao exame da regularidade do procedimento e da legalidade do ato, à luz dos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, não sendo possível incursão no mérito administrativo, ressalvadas as hipóteses de flagrante ilegalidade, teratologia ou manifesta desproporcionalidade da sanção aplicada."

Ora, a decisão recorrida enquadra-se com precisão na ressalva expressamente admitida pelo enunciado sumular, porquanto reconheceu a ocorrência de vício de legalidade manifesta, consubstanciado na deficiência de motivação do ato administrativo e na ausência de instrução probatória mínima apta a amparar a conclusão adotada. Não se trata, portanto, de indevida incursão no mérito administrativo, mas de legítima atuação jurisdicional voltada à invalidação de ato maculado por ilegalidade evidente, em estrita observância aos limites do controle judicial delineados pela própria jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça.

Da nulidade do processo administrativo por ausência de motivação

A motivação constitui requisito de validade dos atos administrativos, especialmente daqueles que impõem sanções. Não se trata de mera formalidade burocrática, mas de garantia fundamental do administrado, que lhe permite conhecer as razões da decisão, exercer adequadamente o contraditório e a ampla defesa, e possibilitar o controle de legalidade pelo Poder Judiciário.

A Lei Federal nº 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, aplicável subsidiariamente aos Estados por força do princípio da simetria, estabelece em seu artigo 50 que os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos.

No caso concreto, o exame dos autos do processo administrativo revela, de forma inequívoca, a ausência de instrução adequada e de motivação suficiente.

A reclamação da consumidora versava sobre alegado parcelamento não autorizado em sete vezes com juros. A embargante apresentou, em sua defesa administrativa, cupom fiscal assinado pela consumidora, no qual consta expressamente a opção pelo parcelamento em sete vezes, documentos internos do estabelecimento comercial e faturas posteriores da própria consumidora, nas quais se verifica não apenas a confirmação do parcelamento em sete vezes, mas também a antecipação voluntária de três parcelas com abatimento proporcional dos encargos.

Tais elementos probatórios, longe de serem irrelevantes, constituíam o cerne da controvérsia. Se a consumidora efetivamente assinou documento autorizando o parcelamento em sete vezes, se as faturas demonstravam a regularidade da cobrança, e se a própria consumidora procedeu à antecipação de parcelas com desconto de juros, tais circunstâncias eram absolutamente essenciais para a formação do convencimento administrativo sobre a existência ou não de infração.

Todavia,
pelo que se colhe de cópia do procedimento administrativo anexado aos autos,
a decisão administrativa não examinou nenhum desses elementos. Não há, em toda a decisão, qualquer referência ao cupom fiscal apresentado, qualquer análise das faturas juntadas, qualquer cotejo entre a narrativa da consumidora e os documentos apresentados pela defesa.

O próprio voto proferido no recurso administrativo, conforme destacado na sentença, registra que "não consta comprovação de entrega do cupom à consumidora", o que demonstra, de forma cristalina, que a autoridade administrativa não analisou o documento apresentado, limitando-se a presumir sua inexistência ou invalidade.

Não foram realizadas diligências para esclarecer os fatos controvertidos. Não se determinou a oitiva da consumidora para confirmar ou infirmar a autenticidade de sua assinatura no cupom fiscal. Não se requisitaram esclarecimentos ao estabelecimento comercial sobre os procedimentos adotados no momento da venda. Não se procedeu a qualquer verificação técnica sobre a regularidade das faturas apresentadas.

A decisão administrativa limitou-se a reproduzir dispositivos do Código de Defesa do Consumidor, sem demonstrar, de forma concreta e individualizada, como os fatos apurados se subsumiriam às normas invocadas.

Essa ausência de análise dos elementos de defesa configura vício insanável, que compromete a validade do ato sancionador. A jurisprudência é pacífica nesse sentido.

O Tribunal de Justiça de São Paulo
citado na sentença
assentou que
"a decisão administrativa deve ser motivada, sob pena de nulidade. Ofensa aos princípios do contraditório e da ampla defesa"
(TJSP, Remessa Necessária nº 1001993-54.2020.8.26.0586, Rel. Camargo Pereira, j. 02/05/2022).

O Tribunal de Justiça de Minas Gerais decidiu que
"constatada a ausência de fase instrutória e o não enfrentamento das provas e alegações apresentadas pela impetrante, resta caracterizada a violação ao contraditório e à ampla defesa no processo administrativo"
(TJMG, Remessa Necessária nº 50088166220248130338, Rel. Des. Áurea Brasil, j. 02/10/2025).

Este Egrégio Tribunal de Justiça de Mato Grosso já assentou que
"não incumbe ao Poder Judiciário analisar o mérito administrativo, quando os processos administrativos tenham se desenvolvido em observância aos princípios da ampla defesa e do contraditório e inexistindo vícios hábeis a ensejar a sua nulidade"
(TJMT, Apelação Cível nº 0013414-71.2014.8.11.0041, Rel. Des. Maria Erotides Kneip, j. 22/05/2023).

Em sentido contrário
, quando o processo administrativo não observa os princípios da ampla defesa e do contraditório, quando existem vícios hábeis a ensejar sua nulidade, incumbe ao Poder Judiciário exercer o controle de legalidade, declarando a invalidade do ato.

Da ausência de demonstração dos critérios de dosimetria da multa

A sentença recorrida também identificou vício na fixação do
valor da multa
, por ausência de demonstração dos critérios previstos no artigo 57 do Código de Defesa do Consumidor.

Referido dispositivo estabelece que
:

"
a
pena de multa, graduada de acordo com a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do fornecedor, será aplicada mediante procedimento administrativo, revertendo para o Fundo de que trata a Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985, os valores cabíveis à União, ou para os Fundos estaduais ou municipais de proteção ao consumidor nos demais casos."

A norma em questão materializa, no âmbito do direito administrativo sancionador, o princípio da individualização da sanção, impondo à Administração o dever de calibrar a penalidade à luz das peculiaridades concretas da conduta apurada, em consonância com os parâmetros legais expressamente previstos. A imposição de multa, portanto, não se compatibiliza com critérios genéricos ou padronizados, devendo refletir, de maneira proporcional e motivada, a gravidade específica da
infração, a vantagem eventualmente auferida e a capacidade econômica do infrator.

Nessa perspectiva, a exigência de motivação quanto à dosimetria da sanção não se qualifica como formalismo estéril, mas consubstancia garantia essencial contra o arbítrio administrativo. Trata-se de requisito indispensável à transparência do agir estatal, pois permite ao administrado compreender as razões determinantes da penalidade imposta, viabilizando o exercício pleno do contraditório e da ampla defesa, além de possibilitar o adequado controle jurisdicional de legalidade.

No caso concreto, a decisão administrativa revela-se absolutamente lacônica no que se refere à fundamentação da multa aplicada. Não há qualquer explicitação acerca da gravidade concreta da conduta imputada, tampouco indicação de eventual vantagem auferida pela embargante, ou ainda análise de sua condição econômica, elementos estes imprescindíveis à correta individualização da sanção.

Por sua vez, o apelante, em sede recursal, limitou-se a reproduzir afirmações abstratas acerca dos limites do controle judicial, sustentando genericamente que a intervenção jurisdicional somente se justificaria diante de manifesta desproporcionalidade ou inobservância dos critérios legais. Todavia, deixou de demonstrar, de forma objetiva e específica, que tais parâmetros foram efetivamente observados na formação do ato administrativo impugnado.

Cumpre salientar que a presunção de legitimidade dos atos administrativos, embora existente, possui natureza relativa, não se prestando a suprir a ausência de motivação concreta quando questionada em juízo.
Incumbe à Administração, especialmente diante de impugnação judicial, evidenciar a conformidade do ato com os requisitos legais de validade, mediante demonstração clara dos critérios utilizados na fixação da penalidade.

Desse modo, a ausência de explicitação dos parâmetros de dosimetria configura vício substancial e autônomo, apto, por si só, a comprometer a validade da sanção administrativa imposta, independentemente das demais irregularidades procedimentais reconhecidas na origem.

Da ausência de materialidade da infração

Embora a sentença tenha se lastreado, de forma preponderante, nos vícios procedimentais — circunstância, por si só, suficiente para o acolhimento dos embargos —, não se pode deixar de consignar que o acervo probatório constante dos autos revela, igualmente, a ausência de demonstração da própria materialidade da infração imputada.

Com efeito, a embargante colacionou aos autos cupom fiscal devidamente subscrito pela consumidora, no qual consta, de forma expressa, a opção pelo parcelamento em sete vezes, conforme se extrai do documento digitalizado juntado na própria peça do recurso administrativo (Id 353472376, p. 62), bem como do documento de fl. 102. Ressalte-se que a autenticidade da assinatura aposta no referido documento não foi objeto de impugnação no âmbito do processo administrativo. Ademais, verifica-se que a consumidora, após a realização da compra, dirigiu-se espontaneamente ao estabelecimento comercial em três oportunidades distintas para proceder à antecipação do pagamento de parcelas, ocasião em que lhe foram concedidos
os respectivos descontos proporcionais dos juros, circunstância que
evidencia
, de forma inequívoca, o pleno conhecimento acerca das condições do parcelamento ajustado.

Outrossim, as faturas acostadas aos autos apresentam discriminação clara e detalhada do número de parcelas, do valor individual de cada prestação e dos encargos incidentes, conforme se observa do Id 353472376, p. 97-101, inexistindo qualquer elemento indicativo de cobrança indevida ou de deficiência informacional.

Nesse contexto probatório, a conclusão administrativa que reconheceu a existência de infração revela-se não apenas desprovida de adequada motivação, mas também materialmente dissociada da realidade fática evidenciada nos autos.

Cumpre destacar que o processo administrativo é regido pelo princípio da verdade material, o qual impõe à autoridade administrativa o dever de perseguir a efetiva ocorrência dos fatos, não se contentando com presunções ou com a adoção acrítica de versões unilaterais.

Da presunção de legitimidade da Certidão de Dívida Ativa

O apelante sustenta, de forma reiterada, a presunção de legitimidade e certeza da Certidão de Dívida Ativa, como se tal atributo ostentasse caráter absoluto, imune a qualquer possibilidade de desconstituição no âmbito jurisdicional.

A tese, contudo, não se sustenta à luz do ordenamento jurídico vigente.

Com efeito, a presunção de legitimidade e veracidade da CDA, prevista no art. 3º da Lei nº 6.830/80 e no art. 204 do Código Tributário Nacional, possui natureza eminentemente relativa, razão pela qual admite elisão mediante prova idônea em sentido contrário. Trata-se de presunção que visa conferir eficiência à atividade arrecadatória estatal, invertendo o ônus da prova em favor da Fazenda Pública, mas que, em nenhuma hipótese, se sobrepõe às garantias fundamentais do administrado, notadamente ao devido processo legal substancial.

Nesse contexto, é assente na doutrina e na jurisprudência que a higidez da Certidão de Dívida Ativa está indissociavelmente vinculada à regularidade do procedimento administrativo que lhe dá origem. Eventuais vícios ocorridos na fase constitutiva do crédito — tais como ausência de instrução adequada, deficiência de motivação, inobservância do contraditório e da ampla defesa — irradiam seus efeitos sobre a própria validade do título executivo, tornando-o suscetível de invalidação judicial.

No caso concreto, a embargante logrou êxito em produzir conjunto probatório consistente e convergente, apto a infirmar a presunção que milita em favor da CDA. Demonstrou, de forma clara, a existência de vícios estruturais no processo administrativo de origem, notadamente a ausência de instrução mínima, a deficiência de fundamentação do ato decisório e a desconsideração dos elementos probatórios apresentados em sua defesa.

Diante desse cenário, a invocação abstrata da presunção de legitimidade revela-se insuficiente para sustentar a exigibilidade do crédito, porquanto tal presunção não se presta a convalidar atos administrativos
eivados de ilegalidade. Ao revés, uma vez evidenciada a inconsistência do procedimento formador do título, impõe-se reconhecer a fragilidade do próprio crédito inscrito, afastando-se a eficácia executiva da Certidão de Dívida Ativa.

Assim, a desconstituição da presunção que ampara a CDA, no presente caso, decorre não de mera alegação defensiva, mas da comprovação concreta de vícios que comprometem a própria formação do crédito, o que legitima, por conseguinte, a intervenção jurisdicional para restaurar a legalidade e resguardar as garantias processuais do administrado.

Dos precedentes invocados pelo apelante

O apelante trouxe à colação diversos precedentes deste Egrégio Tribunal de Justiça, com o propósito de sustentar a tese de impossibilidade de revisão do mérito administrativo pelo Poder Judiciário.

Todavia, a invocação de tais julgados não se revela apta a infirmar a conclusão adotada na sentença, porquanto desprovida da necessária pertinência fático-jurídica com a hipótese em exame.

Com efeito, os precedentes mencionados versam sobre situações nas quais o processo administrativo se desenvolveu em conformidade com os requisitos legais de validade, inexistindo vícios estruturais em sua formação. Nesses casos, a controvérsia restringia-se à valoração dos fatos apurados ou à gradação da sanção aplicada, hipóteses em que, de fato, se impõe deferência à discricionariedade administrativa, vedando-se a substituição do juízo do administrador pelo do Poder Judiciário.

Não se identificou, nos paradigmas invocados, qualquer quadro de deficiência instrutória, ausência de apreciação dos elementos de defesa ou carência de fundamentação adequada do ato administrativo. Ao contrário, tratava-se de procedimentos regularmente constituídos, nos quais a autoridade administrativa promoveu a devida análise do conjunto probatório e apresentou motivação suficiente, ainda que o administrado divergisse do resultado alcançado.

A hipótese dos autos, contudo, apresenta contornos substancialmente distintos. Não se está diante de mero inconformismo com a valoração administrativa dos fatos ou com a intensidade da penalidade aplicada, mas de vícios estruturais que comprometem a própria higidez do processo administrativo, tais como a ausência de instrução mínima, a desconsideração dos elementos probatórios apresentados pela defesa e a deficiência de motivação do ato decisório.

A distinção é de relevo e não pode ser desconsiderada. É vedado ao Poder Judiciário substituir-se à Administração na apreciação de fatos regularmente apurados e na escolha de soluções discricionárias legitimamente fundamentadas. Contudo, é não apenas permitido, mas imposto, o controle jurisdicional voltado à verificação da legalidade do procedimento administrativo, abrangendo a observância do devido processo legal, do contraditório, da ampla defesa e do dever de motivação.

Assim, a inaplicabilidade dos precedentes invocados decorre da ausência de similitude fática e jurídica, não sendo possível transpor, de forma automática, entendimentos firmados em contextos de regularidade
procedimental para hipóteses, como a presente, marcadas por vícios que maculam a própria formação do ato administrativo.

Dos honorários advocatícios

A sentença recorrida fixou os honorários advocatícios em 10% sobre o valor atualizado da execução, em estrita observância aos parâmetros estabelecidos no art. 85, § 3º, do Código de Processo Civil.

Todavia, à luz do iter processual desenvolvido e da atuação diligente e tecnicamente qualificada dos patronos da embargante, mostra-se cabível a majoração da verba honorária em sede recursal, nos termos do art. 85, § 11, do diploma processual civil.

Com efeito, o conjunto dos autos revela atuação profissional que extrapola o ordinário, consubstanciada na apresentação de defesa administrativa consistente, na oposição de embargos à execução densamente fundamentados e na elaboração de contrarrazões recursais de elevado rigor técnico, as quais enfrentaram, de forma minuciosa e estruturada, todos os argumentos deduzidos pelo apelante. Soma-se a isso o tempo de tramitação do feito, a complexidade jurídica da controvérsia — que envolve o exame da regularidade de processo administrativo sancionador, com repercussões sobre a validade de título executivo — e o desfecho integralmente favorável à parte embargante.

O art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, ao dispor que o tribunal majorará os honorários anteriormente fixados em razão do trabalho adicional realizado em grau recursal, consagra verdadeira técnica de remuneração progressiva da atividade advocatícia, em prestígio ao labor
desenvolvido ao longo das diversas fases do processo, devendo tal majoração observar os limites previstos nos §§ 2º e 3º do mesmo dispositivo legal.

Nesse contexto, a elevação da verba honorária revela-se medida que atende não apenas aos critérios legais de fixação — notadamente o grau de zelo profissional, a natureza e a importância da causa, o trabalho realizado pelo advogado e o tempo exigido para o seu serviço —, mas também aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.

Assim, impõe-se a majoração dos honorários advocatícios para o patamar de 12% sobre o valor atualizado da execução, em consonância com os limites legais e em adequada retribuição ao trabalho adicional desenvolvido em grau recursal.

Ante o exposto,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso
,
mantendo integralmente a sentença recorrida, com a majoração dos honorários advocatícios para 12% sobre o valor atualizado da execução, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 14/04/2026