Tribunal: TJMT
Processo: 1000605-76.2020.8.11.0023
Relator(a): MARCIO VIDAL
Órgão julgador: MARCIO VIDAL
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-01-27
Data de publicação: 2026-02-11

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1000605-76.2020.8.11.0023
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Dano ao Erário, Interesses ou Direitos Coletivos em Sentido Estrito]
Relator:
Des(a).
MARCIO VIDAL

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), MAURICIO FERREIRA DE SOUZA - CPF: 408.557.409-49 (APELADO), FELIPE COSTA FERNANDO - CPF: 040.583.971-52 (ADVOGADO), VILAMIR JOSE LONGO - CPF: 512.848.129-87 (APELADO), ARGEMIRO ALCANTARA - CPF: 396.001.900-97 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), MUNICIPIO DE PEIXOTO DE AZEVEDO - CNPJ: 03.238.631/0001-31 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. MÁRCIO VIDAL.

Ementa:

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FRACIONAMENTO DE DESPESAS. CONTRATAÇÃO DIRETA SEM LICITAÇÃO. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO E DANO AO ERÁRIO. APLICAÇÃO IMEDIATA DA LEI N. 14.230/2021 AOS PROCESSOS EM CURSO. IMPROBIDADE NÃO CONFIGURADA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Recurso de Apelação interposto pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou improcedente Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa movida em face de agentes públicos do Município de Peixoto de Azevedo, pela suposta prática de fracionamento indevido de despesas em compras de medicamentos, com o objetivo de burlar os limites legais de dispensa de licitação previstos no art. 24, II, da Lei n. 8.666/1993.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em verificar se as contratações diretas reiteradas, com fracionamento de despesas acima do limite legal, configuram ato de improbidade administrativa previsto no art. 10, VIII, da Lei n. 8.429/1992, considerando as alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021, especialmente quanto à necessidade de comprovação de dolo específico e de efetivo dano ao erário.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE n. 843.989/PR (Tema 1.199), firmou a tese de que a Lei n. 14.230/2021 aplica-se aos processos em curso, exigindo a comprovação de dolo para a configuração de atos de improbidade administrativa, mas sem retroatividade em relação às condenações transitadas em julgado.

4. A redação vigente da Lei n. 8.429/1992 exige, para a caracterização do ato ímprobo previsto no art. 10, VIII, a presença de dolo específico e a demonstração de lesão efetiva ao erário, não sendo suficiente a mera irregularidade administrativa ou o descumprimento formal de normas licitatórias.

5. Embora comprovadas aquisições sucessivas com fracionamento de despesas e extrapolação do limite de dispensa, as provas constantes dos autos não revelam a intenção deliberada dos agentes públicos de causar dano ao erário ou de obter vantagem indevida, tampouco indicam direcionamento fraudulento ou ocultação dos procedimentos.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso de apelação desprovido.

Tese de julgamento
:

A Lei n. 14.230/2021 aplica-se imediatamente aos processos em curso, exigindo a comprovação de dolo específico para a caracterização dos atos de improbidade administrativa.

A responsabilização de agentes públicos por improbidade administrativa depende da demonstração inequívoca de intenção de lesar o erário ou de obter vantagem indevida.

O fracionamento indevido de despesas e a contratação direta sem licitação, desacompanhados de prova de dano ao erário e dolo específico, configuram mera irregularidade administrativa, e não ato ímprobo.

_______________________________

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, caput e § 4º; L. n. 8.429/1992, arts. 10, VIII, e 12, II, na redação da L. n. 14.230/2021; L. n. 8.666/1993, art. 24, II.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ARE n. 843.989/PR (Tema 1.199), Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, j. 18.08.2022; STJ, AgInt no AREsp n. 1.125.411/AL, Rel. Min. Manoel Erhardt, 1ª Turma, j. 23.06.2022.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL

Egrégia Câmara,

Trata-se de Recurso de Apelação Cível, interposto pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, contra a sentença prolatada pelo Juízo da Segunda Vara Cível da Comarca de Peixoto de Azevedo, que, nos autos da
Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa
, movida em desfavor de Maurício Ferreira de Souza, Vilamir José Longo e Argemiro Alcântara, julgou improcedentes os pedidos vertidos na inicial.

Irresignada, a parte apelante sustenta que os demandados, à época agentes públicos vinculados à estrutura administrativa do Município, teriam autorizado e executado sucessivas aquisições de medicamentos mediante fracionamento indevido de despesas, com o objetivo de contornar o limite legal fixado para contratação direta sem licitação, previsto no art. 24, inciso II, da Lei n. 8.666/1993, o que teria resultado na contratação reiterada de uma mesma empresa fornecedora, no mesmo dia, com objetos similares, alcançando valor considerável.

Afirma que os Recorridos mantiveram a conduta mesmo após expressas recomendações técnicas da Controladoria Interna do Município, expedidas ainda em 2017, advertindo para a irregularidade dos procedimentos adotados.

Sustenta que tais orientações foram negligenciadas pelos agentes públicos, que, com plena ciência das vedações legais, continuaram a realizar contratações diretas em descompasso com a norma, configurando conduta dolosa apta a ensejar a responsabilização por ato de improbidade administrativa.

Aduz, ainda, que os depoimentos colhidos na instrução, inclusive de servidores do próprio Município, confirmam a existência de sistema informatizado com capacidade de alertar para a extrapolação dos limites legais de dispensa, reforçando o caráter doloso da conduta.

Argumenta que a reiteração do mesmo procedimento e a ausência de justificativa para a urgência das aquisições demonstram não se tratar de falhas isoladas, mas sim de conduta consciente, em afronta deliberada aos princípios que regem a administração pública.

Requer, assim, o provimento do Apelo interposto, para que sejam julgados procedentes os pedidos iniciais.

Contrarrazões ofertadas pela parte apelada no id. 331167939.

Instada a se manifestar, a Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer da lavra do Procurador Edmilson da Costa Pereira, opina pelo provimento do Apelo interposto (id. 337150365).

É o relatório.

V O T O

EXMO SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR)

Eminente Pares,

Conforme relatado, o Ministério Público do Estado de Mato Grosso insurge-se contra a sentença prolatada pelo Juízo de primeiro grau que entendeu pela ausência de dolo específico a qualificar a conduta dos Requeridos, ora Apelados, e, por consequência, julgou improcedentes os pedidos formulados na Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa.

Extrai-se dos autos que a presente demanda foi ajuizada pelo Ministério Público Estadual, sob o fundamento de que Maurício Ferreira de Souza, Vilamir José Longo e Argemiro Alcântara, agentes públicos vinculados à Administração do Município de Peixoto de Azevedo no ano de 2018, autorizaram e executaram sucessivas compras diretas, por dispensa de licitação, sem a observância do limite legal e, sobretudo, com o fracionamento indevido da despesa pública, conduta que, segundo sustentado, teria causado dano ao erário e violado os princípios da administração pública.

Relata que as contratações totalizaram o montante de R$ 105.724,94 (cento e cinco mil, setecentos e vinte e quatro reais e noventa e quatro centavos), conforme documentação acostada aos autos, e que houve expressa recomendação técnica da Controladoria Interna Municipal, anteriormente aos atos impugnados, alertando para a vedação da prática adotada, bem como para a necessidade de estrita observância do teto legal para compras diretas, orientações estas ignoradas pelos gestores públicos.

Com tais razões, pugnou a condenação dos Requeridos pela prática de ato de improbidade administrativa descrito no art. 10, VIII, da Lei n. 8.429/92, com aplicação das sanções do art. 12, II, da referida lei, ou subsidiariamente, a condenação pela prática de ato de improbidade administrativa descrito no art. 11, inciso I, da mesma lei, aplicando-se as sanções do art. 12, III.

Após o regular trâmite processual, o Juízo de primeiro grau prolatou sentença de mérito, cujo dispositivo restou assim redigido:

“[...] DIANTE DO EXPOSTO, julgo IMPROCENDENTES os pedidos e declaro extinto o processo com resolução de mérito.

Sem custas judiciais e honorários, a teor do artigo 18 da Lei 7.347/85”.

Do ato sentencial,
o Ministério Público do Estado de Mato Grosso aviou o presente Recurso de Apelação Cível, que se passa à análise.

A controvérsia devolvida a esta instância recursal cinge-se a verificação do dolo a qualificar as condutas atribuídas aos Recorridos.

É sabido que a Lei n. 14.230/2021 alterou profundamente o regime de responsabilização pela prática de ato de improbidade administrativa, previsto na Lei n. 8.429/1992 e, por isso, passou-se a discutir sobre a sua retroatividade.

Dirimindo a questão, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Agravo em Recurso Extraordinário n. 843989/PR, paradigma do Tema n. 1.199, do regime da repercussão geral, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, fixou as seguintes teses:

“1)
É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO
;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior;
devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente
;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei”. (Negritei).

Analisando o voto do Ministro Relator, extrai-se que a tese prevalente orienta que Lei n. 14.230/2021 não retroage, contudo, deve ser aplicada aos atos de improbidade praticados na vigência da lei anterior, sem condenação transitada em julgado.

Dessa forma, em razão de o processo estar em tramitação, portanto, sem o trânsito em julgado, não há dúvidas de que as alterações procedidas pela referida normativa devem ser aplicadas ao presente caso.

Como sabido, a improbidade, pelo que se extrai da lei, refere-se à má qualidade na administração, à prática de atos que impliquem em enriquecimento ilícito do agente ou em prejuízo ao erário, ou, ainda, em violação aos princípios que orientam a Administração Pública.

Nos termos da doutrina de Pazzaglini Filho:

“[...] a improbidade administrativa é o designativo técnico para a chamada corrupção administrativa, que, sob diversas formas, promove o desvirtuamento da Administração Pública e afronta os princípios nucleares da Ordem Jurídica (Estado de Direito, Republicano e Democrático), revelando-se pela obtenção de vantagens patrimoniais indevidas às expensas do erário, pelo exercício nocivo das funções e empregos públicos, pelo 'tráfico de influência' nas esferas da Administração Pública e pelo favorecimento de poucos em detrimento dos interesses da sociedade, mediante concessão de obséquios e privilégios ilícitos”. (Improbidade administrativa. Aspectos jurídicos da defesa do Patrimônio Público. 3 ed. São Paulo: Atlas, 1998).

Além disso, a Administração Pública é regida pelos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e tem como primazia a garantia do interesse coletivo, não podendo se desviar desta finalidade.

No caso concreto, os fatos foram devidamente apurados no curso da instrução processual, com base em prova documental robusta, corroborada por depoimentos prestados em audiência, inclusive pelos próprios agentes públicos requeridos, que confirmaram a dinâmica das contratações diretas realizadas no exercício de 2018.

Conforme a planilha apresentada pelo Ministério Público, e corroborada pelos documentos de empenho e ordens de pagamento juntados aos autos, restou demonstrado que foram realizadas, ao longo do referido exercício financeiro, 37 (trinta e sete) aquisições diretas, todas voltadas à aquisição de medicamentos e insumos, com dispensa de licitação, cujo montante totalizou a quantia de R$ 105.724,94 (cento e cinco mil, setecentos e vinte e quatro reais e noventa e quatro centavos).

Ocorre que, nos termos da Lei Municipal n. 909/2015, vigente à época, o limite legal para contratações diretas era de R$ 19.312,80 (dezenove mil, trezentos e doze reais e oitenta centavos). Ou seja, o valor total das aquisições realizadas extrapolou, em muito, o teto autorizado, circunstância que evidencia violação ao disposto no art. 24, inciso II, da Lei n. 8.666/1993, o qual prevê a dispensa de licitação apenas nos casos em que os valores estejam dentro do limite legal e não se refiram a parcelas de um mesmo serviço ou compra de maior vulto que possa ser realizada de uma só vez.

Durante a instrução probatória, as provas demonstraram a prática reiterada de fracionamento indevido de despesas, a fim de burlar a obrigatoriedade do procedimento licitatório.

Como bem destacou o órgão ministerial, houve emissão de diversas notas de empenho no mesmo dia e para o mesmo fornecedor, com objeto idêntico ou similar, configurando artificial divisão da despesa. Destaca-se, como exemplo paradigmático, o ocorrido no dia 16/08/2018, quando foram emitidos cinco empenhos distintos, destinados a duas empresas diferentes, totalizando R$ 30.912,62 (trinta mil, novecentos e doze reais e sessenta e dois centavos) em aquisições realizadas em uma única data.

A conduta, nesses termos, afronta diretamente o texto do art. 24, inciso II, da Lei n. 8.666/93, conforme bem pontuado no ato sentencial.

Por tais motivos, o Recorrente postulou pela condenação dos Apelados pela prática de ato de improbidade administrativa descrito no art. 10, VIII, da Lei n. 8.429/92, com aplicação das sanções do art. 12, II, da referida lei, ou subsidiariamente, a condenação pela prática de ato de improbidade administrativa descrito no art. 11, inciso I, da mesma lei, aplicando-se as sanções do art. 12, III.

Em relação à tipificação dos incisos I e II do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa (LIA), registro que foram revogados, razão pela qual não cabe falar em condenação dos Apelados com fundamento nesses dispositivos.

Portanto, mostra-se cabível apenas a condenação dos Apelados pela prática de atos de improbidade administrativa previstos no art. 10, inciso VIII.

Cumpre destacar que o referido artigo tipifica condutas que, necessariamente, causem lesão ao erário, de modo que a condenação de agentes com base em tais dispositivos exige a análise da efetiva ocorrência de dano patrimonial à Administração Pública, bem como a demonstração do dolo específico na conduta.

Passa-se, portanto, à análise das condutas imputadas aos Recorridos.

As condutas atribuídas aos Apelados estão descritas no art. 10, inciso VIII, da LIA, que assim dispõe:

“Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:

VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente, acarretando perda patrimonial efetiva;

[...]”.

No caso, conquanto se reconheça que as contratações efetivadas pelo Município tenham se dado de maneira irregular, à margem da disciplina legal exigida para a formalização de ajustes com o poder público, notadamente a ausência de procedimento licitatório e de motivação suficiente que justificasse eventual inexigibilidade, não se verifica, à luz dos elementos constantes dos autos, a ocorrência dos pressupostos legais exigidos para a configuração do ato de improbidade administrativa.

Com efeito, a Lei n. 8.429/1992, em sua redação aplicável ao caso concreto, exige, para a configuração dos atos tipificados no art. 10, a demonstração inequívoca de dolo específico e de efetiva lesão ao erário, conforme já mencionado anteriormente. Não é suficiente, pois, a mera irregularidade administrativa ou o descumprimento de preceitos formais.

Neste caso, a instrução probatória evidencia que, embora tenha havido fracionamento indevido das despesas e extrapolação do limite legal para dispensa de licitação, não se verifica qualquer elemento indicativo de que os agentes públicos tenham atuado com a finalidade deliberada de lesar os cofres públicos ou de obter vantagem indevida.

Ao revés, inexiste nos autos notícia de dissimulação das contratações, de ocultação dos empenhos ou de direcionamento fraudulento em benefício próprio ou de terceiros, tendo restado evidenciado que os medicamentos foram efetivamente adquiridos e destinados ao atendimento das demandas da população local, especialmente no âmbito da saúde pública.

Assim, a irregularidade apurada revela-se incompatível com a exigência de dolo específico exigida pela atual sistemática da Lei de Improbidade Administrativa, na medida em que a conduta, embora juridicamente reprovável, não se mostra orientada à produção consciente e intencional de prejuízo ao erário.

Nessa linha de intelecção, colaciono o seguinte julgado:

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DIRETA SEM LICITAÇÃO E SUPOSTO FRACIONAMENTO DE DESPESA. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO. APLICAÇÃO IMEDIATA DA LEI Nº 14.230/2021 AOS PROCESSOS EM CURSO. AUSÊNCIA DE PROVAS CONCRETAS DE CONLUIO, DANO AO ERÁRIO, ENRIQUECIMENTO ILÍCITO OU VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. NÃO CONFIGURAÇÃO DE ATO ÍMPROBO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1. Trata-se de Recurso de Apelação cível interposto pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou improcedente Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa proposta em face de Juviano Lincoln, então Prefeito do Município de Diamantino/MT, e de Orlando Gonçalves, ex-Secretário Municipal de Administração, pela contratação direta da empresa E. C. Oliveira – ME para prestação de serviços de assessoria administrativa no valor de R$ 166.614,51, sem licitação.

II. Questão em discussão

2. A controvérsia reside em apurar se a conduta dos Apelados, ao procederem à contratação da empresa mencionada por meio de três processos administrativos distintos com fundamento no art. 24, II, da Lei n. 8.666/1993, sem prévia licitação, configurou ato de improbidade administrativa, com ou sem dano ao erário, à luz da Lei n. 8.429/1992, com as alterações da Lei n. 14.230/2021.

3. Avalia-se ainda se a alegada fragmentação da despesa, ausência de justificativa técnica e suposta sobreposição de funções com o quadro efetivo de servidores demonstrariam dolo específico necessário à responsabilização dos agentes públicos.

III. Razões de decidir

4. A jurisprudência do STF, em sede de repercussão geral (Tema 1.199), assentou a aplicação imediata da L. nº 14.230/2021 aos processos em curso, mesmo que os fatos tenham ocorrido sob a égide da redação anterior, desde que inexista trânsito em julgado.

5. A nova redação da Lei nº 8.429/1992 passou a exigir a comprovação do dolo específico como elemento essencial à configuração dos atos ímprobos.

6. O conjunto probatório não demonstra, de forma inequívoca, a intenção deliberada dos recorridos de lesar o erário, obter vantagem indevida ou violar princípios administrativos com fim ilícito, uma vez que ausente demonstração de que os serviços contratados não foram efetivamente prestados, tampouco prova de sobrepreço, superfaturamento ou direcionamento indevido da contratação.

7. A reiteração de contratos com valores dentro do limite legal para dispensa de licitação, ainda que possa sugerir prática administrativa questionável, não configura, por si, conduta dolosa qualificada.

IV. Dispositivo e tese

8. Recurso de apelação desprovido.

Tese de julgamento:

"1. As alterações promovidas pela L. nº 14.230/2021 aplicam-se de forma imediata aos processos em curso, nos termos do Tema 1.199 do STF.

2. A responsabilização por improbidade administrativa exige a comprovação de dolo específico, não se admitindo imputação com base em indícios ou irregularidades meramente formais.

3. A contratação direta de empresa sem licitação, mesmo reiterada, sem a comprovação de prejuízo ao erário, dolo ou desvio de finalidade, não configura, por si, ato ímprobo."

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, § 4º; L. nº 8.429/1992, arts. 9º, 10, 11, e 12, na redação da L. nº 14.230/2021. Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989 (Tema 1.199), Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário; STJ, AgInt no AREsp 1.125.411/AL, Rel. Min. Manoel Erhardt, 1ª Turma, j. 23.06.2022.

(N.U 0000068-93.2016.8.11.0005, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 19/08/2025, Publicado no DJE 19/08/2025)

Forte nessas razões,
NEGO PROVIMENTO
ao Recurso de Apelação Cível interposto pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, para manter inalterada a sentença prolatada pelo Juízo de primeiro grau.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 27/01/2026