Tribunal: TJMT
Processo: 1034213-40.2022.8.11.0041
Relator(a): MARCIO VIDAL
Órgão julgador: MARCIO VIDAL
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-06-30
Data de publicação: 2026-07-14

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1034213-40.2022.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Parcelamento do Solo]
Relator:
Des(a).
MARCIO VIDAL

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (APELADO), MUNICIPIO DE CUIABÁ - CNPJ: 03.533.064/0001-46 (APELADO), SEBASTIAO GOMES DA SILVA - CPF: 255.056.531-20 (APELANTE), FERNANDA SILVA FERREIRA - CPF: 030.998.411-45 (ADVOGADO), LEILA APARECIDA GONCALVES TRIGUEIRO DA SILVA - CPF: 346.637.621-15 (APELANTE), MUNICIPIO DE CUIABÁ - CNPJ: 03.533.064/0001-46 (APELANTE)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO INTERPOSTO PELO MUNICÍPIO DE CUIABÁ E NÃO CONHECEU DO RECURSO MANEJADO POR SEBASTIÃO GOMES DA SILVA E LEILA APARECIDA GONÇALVES TRIGUEIRO DA SILVA, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. MÁRCIO VIDAL.

Ementa
:
DIREITO URBANÍSTICO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÕES CÍVEIS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PARCELAMENTO IRREGULAR DO SOLO. LOTEAMENTO CLANDESTINO. REGULARIZAÇÃO URBANÍSTICA. RESPONSABILIDADE DOS LOTEADORES. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO MUNICÍPIO. DESERÇÃO RECURSAL. RECURSO DOS PARTICULARES NÃO CONHECIDO. RECURSO DO MUNICÍPIO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelações Cíveis interpostas por particulares e pelo Município de Cuiabá contra sentença que julgou procedente Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público, condenando os proprietários da área à regularização de loteamento clandestino e à execução das obras de infraestrutura exigidas pela legislação urbanística, bem como impondo ao Município obrigação subsidiária de promover a regularização e executar as obras faltantes em caso de inadimplemento dos loteadores. Os particulares buscaram a reforma integral da sentença, enquanto o Município requereu a exclusão de sua responsabilidade subsidiária.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há 2 questões em discussão: (i) definir se o recurso interposto pelos particulares preenche os pressupostos de admissibilidade diante da ausência de complementação do preparo recursal; e (ii) estabelecer se o Município pode ser responsabilizado subsidiariamente pela regularização de loteamento clandestino e pela execução das obras de infraestrutura urbana quando os responsáveis diretos permanecem inadimplentes.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

Os particulares, regularmente intimados para complementar o preparo recursal, não comprovam o recolhimento da diferença devida, circunstância que caracteriza deserção e impede o conhecimento do recurso.

4.

A Constituição da República Federativa do Brasil atribui ao Município o dever de promover o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento, fiscalização e controle do uso, parcelamento e ocupação do solo urbano.

5.

A Lei n. 6.766/1979 condiciona a implantação de loteamentos à prévia aprovação do Poder Público e ao respectivo registro imobiliário, constituindo tais exigências pressupostos para a regularidade do parcelamento do solo urbano.

6.

O art. 40 da Lei n. 6.766/1979 consagra poder-dever de atuação estatal, impondo ao Município a adoção de medidas voltadas à regularização do loteamento irregular quando o loteador não cumpre suas obrigações legais.

7.

A lavratura de embargo e auto de infração não afasta a responsabilidade municipal quando tais medidas se mostram insuficientes para impedir a consolidação do loteamento clandestino e a lesão à ordem urbanística.

8.

A responsabilidade principal pela regularização permanece atribuída aos loteadores, mas a tutela efetiva do interesse coletivo justifica a imposição de responsabilidade subsidiária ao Município, com preservação do direito de regresso contra os responsáveis diretos.

9.

Os princípios da prevenção, da precaução urbanística, da função social da cidade e da vedação ao retrocesso urbanístico exigem atuação estatal efetiva para restaurar a legalidade urbanística e assegurar condições adequadas de ocupação do solo urbano.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10.

Recurso dos particulares não conhecido. Recurso do Município desprovido.

Tese de julgamento
:

1.

A ausência de complementação do preparo recursal após regular intimação configura deserção e impede o conhecimento da apelação.

2.

O Município possui dever constitucional e legal de fiscalizar, controlar e promover a regularização do parcelamento do solo urbano.

3.

O art. 40 da Lei n. 6.766/1979 estabelece poder-dever de atuação municipal para evitar lesão à ordem urbanística e aos direitos dos adquirentes de lotes.

4.

A adoção de medidas administrativas fiscalizatórias não afasta a responsabilidade subsidiária do Município quando o loteamento clandestino se consolida.

5.

A responsabilidade do Município pela regularização do loteamento irregular possui caráter subsidiário, exigível após o inadimplemento dos loteadores, assegurado o direito de regresso.

____________________________________________

Dispositivos relevantes citados
: CRFB, arts. 30, VIII, e 182; CPC, art. 1.007, caput e § 2º, e art. 487, I; Lei n. 6.766/1979, arts. 12, 18 e 40.

Jurisprudência relevante citada
: TJMT, Apelação Cível n. 0000112-62.2018.8.11.0096, Rel. Des. Vandymara Galvão Ramos Paiva Zanolo, 3ª Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 18.02.2026.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL

Egrégia Câmara,

Trata-se de Recursos de Apelação Cível, interpostos
pelo Município de Cuiabá, por Sebastião Gomes da Silva e Leila Aparecida Gonçalves Trigueiro da Silva, contra a sentença prolatada pelo Juízo da Vara Especializada do Meio Ambiente da Comarca de Cuiabá, que julgou procedentes os pedidos formulados em Ação Civil Pública e condenou os Requeridos particulares, como responsáveis principais, e o ente municipal Apelante, de forma subsidiária, à regularização de loteamento clandestino e à execução das obras de infraestrutura necessárias (id. 357456598, págs. 01/20).

O Município de Cuiabá argumenta que não houve omissão no exercício do poder-dever de fiscalização, porque, ao tomar conhecimento da irregularidade, promoveu a lavratura do Termo de Embargo n. 01331 e do Auto de Infração n. 90742, demonstrando atuação administrativa efetiva e tempestiva para coibir o parcelamento irregular do solo.

Defende que a responsabilização do Município por omissão exige a demonstração de falha do serviço, circunstância inexistente na hipótese, uma vez que os particulares deram continuidade ao empreendimento em desrespeito às medidas administrativas adotadas.

Alega que a obrigação de implantar a infraestrutura do loteamento incumbe primordialmente aos loteadores, nos termos da legislação federal que rege o parcelamento do solo urbano, sustentando que a transferência desse encargo ao Município implica indevido favorecimento dos particulares responsáveis pelo empreendimento irregular e afronta ao princípio da vedação ao enriquecimento sem causa.

Aduz que a execução das obras demandaria recursos públicos não previstos no orçamento municipal, em prejuízo da coletividade.

Assevera que a responsabilidade do Município possui caráter meramente subsidiário e somente pode ser cogitada em situações de absoluta inércia estatal, o que não se verifica no caso concreto.

Sustenta que a atuação administrativa comprovada afasta a conclusão adotada na origem, requerendo a exclusão de sua condenação subsidiária ou, sucessivamente, que eventual responsabilização fique condicionada ao prévio esgotamento de todos os meios executórios em face dos particulares responsáveis pelo loteamento irregular.

Ao final, pugna pelo provimento do Recurso para reformar a sentença nos termos expostos.

Os Apelantes,
Sebastião Gomes da Silva e Leila Aparecida Gonçalves Trigueiro da Silva,
em suas razões recursais, levantam,
preliminarmente, as preliminares de
ilegitimidade passiva de Leila Aparecida Gonçalves Trigueiro da Silva, sob o fundamento de que não participou das negociações, da administração da área ou dos atos que teriam caracterizado o parcelamento irregular, tendo sido incluída na demanda apenas em razão do vínculo conjugal e da condição de coproprietária do imóvel e de inépcia parcial da petição inicial, já que a demanda foi construída com base em generalizações, sem individualização de condutas e sem demonstração concreta dos fatos aptos a justificar as medidas postuladas.

Suscitaram a prejudiciais de cerceamento de defesa, ao argumento de que foram impostas obrigações de elevada complexidade técnica, relacionadas à regularização urbanística e à execução de infraestrutura, sem a realização da prova pericial requerida e sem a adequada instrução probatória e de
prescrição, afirmando que os fatos eram de conhecimento do Poder Público desde os anos de 2016 e 2017, tendo a ação sido ajuizada apenas em 2022 e que a demora estatal compromete a segurança jurídica e que, ao menos, deveria servir como elemento de modulação da extensão das obrigações impostas.

No mérito, reforçam a inexistência de prova suficiente para atribuir-lhes a responsabilidade integral pelo cenário urbanístico existente na área, ressaltando a presença prévia de infraestrutura, a alegada omissão do Município na condução de medidas de regularização e a complexidade da situação fática consolidada ao longo dos anos.

Acrescentam que as alienações realizadas decorreram da necessidade de custear tratamento de saúde do primeiro Apelante, acometido por doença grave, inexistindo intuito de exploração imobiliária irregular.

Acrescentam que Sebastião Gomes da Silva foi absolvido em processo criminal relacionado aos mesmos fatos, circunstância que, segundo afirmam, recomendaria maior cautela na imposição das obrigações civis estabelecidas na sentença.

Insurgem-se contra a amplitude das obrigações impostas, os prazos fixados para apresentação de projetos e execução das obras de infraestrutura, bem como contra a multa diária arbitrada, por reputá-los excessivos e desproporcionais.

Defendem que não detinham domínio urbanístico exclusivo sobre a área, sustentando que a existência de ocupantes, adquirentes e terceiros afasta a presunção de que seriam os únicos responsáveis pela situação urbanística consolidada no local.

Aduzem que a área possuía natureza rural à época dos fatos e que o crescimento urbano posterior não autoriza a aplicação retroativa das exigências próprias do regime jurídico urbano.

Enfatizam a impossibilidade material de cumprimento das obrigações impostas em razão da condição financeira dos Apelantes e da enfermidade enfrentada por Sebastião Gomes da Silva, bem como requerem a reforma do capítulo relativo às custas processuais, por considerarem desproporcional a condenação baseada no valor atribuído à causa.

Ao final, requerem a reforma integral da sentença, julgando-se improcedentes os pedidos formulados em seu desfavor ou, subsidiariamente, para anular o
decisum
, reconhecer a ilegitimidade passiva de Leila Aparecida Gonçalves Trigueiro da Silva, redimensionar as obrigações impostas e afastar ou reduzir os encargos processuais fixados.

O Recorrido apresentou contrarrazões aos Apelos, salientando que os Recorrentes Sebastião
Gomes da Silva e Leila Aparecida Gonçalves Trigueiro da Silva recolheram valor insuficiente do preparo recursal e, no mérito,
defende o não provimento de ambos (id. 357456606, págs. 01/10).

A Procuradoria-Geral de Justiça, por meio do parecer da lavra da Dra. Eliana Cícero de Sá Maranhão Ayres Campos, opina pelo desprovimento das Apelações (id. 365935396, págs. 01/06).

Determinei a intimação dos Recorrentes Sebastião Gomes da Silva e Leila Aparecida Gonçalves Trigueiro da Silva, para complementarem o valor do preparo recursal, sob pena de deserção (id. 371617889, págs. 01/02).

Devidamente intimados, os Apelantes não apresentaram o comprovante de pagamento do complemento do preparo recursal (id. 374505850, pág. 01).

É o relatório.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR)

Egrégia Câmara,

Como explicitado no relatório,
o Município de Cuiabá, Sebastião Gomes da Silva e Leila Aparecida Gonçalves Trigueiro da Silva insurgem-se contra a sentença que julgou procedentes os pedidos formulados em Ação Civil Pública, proposta pelo Recorrido.

Denota-se dos autos que o Ministério Público do Estado de Mato Grosso ajuizou Ação Civil Pública com pedido de tutela de urgência, em face de Sebastião Gomes da Silva, Leila Aparecida Gonçalves Trigueiro da Silva e do Município de Cuiabá, sustentando a ocorrência de parcelamento irregular do solo urbano, na modalidade de loteamento clandestino, em área resultante do remembramento dos Lotes 11-J, 12-J e 13-J, localizada no Bairro Nova Esperança, em Cuiabá, sem a prévia aprovação do Poder Público e sem o devido registro imobiliário.

Afirmou, na inicial, que os proprietários da área promoveram a subdivisão e comercialização de lotes, embora inexistisse projeto de parcelamento aprovado pelo Município.

Relatou que laudo pericial produzido em investigação criminal constatou a existência de vias abertas, lotes demarcados, edificações residenciais e comerciais, bem como redes de abastecimento de água e energia elétrica, evidenciando a implantação de loteamento clandestino. Acrescentou que os responsáveis foram autuados administrativamente e advertidos para interromper a atividade e promover a regularização do empreendimento, mas permaneceram comercializando os lotes.

Registrou que os Requeridos também parcelaram irregularmente áreas vizinhas de sua propriedade e posteriormente promoveram o remembramento dos imóveis, formando uma única área com aproximadamente 62 mil metros quadrados.

Defendeu que a continuidade das vendas e a ausência de providências voltadas à regularização demonstram a necessidade de intervenção judicial para assegurar a observância da legislação urbanística, a função social da propriedade e o direito à cidade sustentável.

Argumentou que a legislação urbanística exige a prévia aprovação municipal do projeto de loteamento, a execução das obras de infraestrutura indispensáveis e o registro do empreendimento perante o cartório competente, requisitos que não teriam sido observados pelos proprietários.

Sustentou que a implantação de loteamentos clandestinos compromete a adequada ocupação do solo urbano, gera impactos negativos à coletividade e transfere à Administração Pública ônus decorrentes da ausência de infraestrutura básica.

Defendeu a responsabilização subsidiária do Município de Cuiabá, ao fundamento de que lhe compete fiscalizar o parcelamento e a ocupação do solo urbano, tendo permanecido omisso diante da consolidação do empreendimento irregular.

Alegou que o ente municipal possui dever legal de promover a regularização do loteamento e a execução das obras essenciais necessárias à integração da área à malha urbana, sem prejuízo do posterior ressarcimento pelos loteadores.

Ao final, requereu, em sede de tutela de urgência, a suspensão da comercialização dos lotes, a instalação de placas informativas sobre a irregularidade do empreendimento, a identificação dos adquirentes, a determinação para depósito judicial das prestações eventualmente devidas pelos compradores, a averbação da existência da demanda na matrícula do imóvel e a indisponibilidade da área.

No mérito, postulou a condenação dos proprietários à execução de todas as obras de infraestrutura exigidas pela legislação urbanística, à cessação das vendas até a regularização do empreendimento e, subsidiariamente, a condenação do Município de Cuiabá à regularização do loteamento e à implementação das obras necessárias, além da fixação de multa diária para hipótese de descumprimento das obrigações impostas.

O pedido liminar foi parcialmente deferido (id. 357455930, págs. 01/15) e, posteriormente, o
Julgador singular prolatou sentença, ficando a
parte dispositiva grafada da seguinte forma:

“
DISPOSITIVO

Ante o exposto, e por tudo mais que dos autos consta,
JULGO PROCEDENTES
os pedidos formulados na presente Ação Civil Pública, resolvendo o mérito nos termos do artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil, para:

I - CONDENAR
os requeridos
SEBASTIÃO GOMES DA SILVA e LEILA APARECIDA GONÇALVES TRIGUEIRO DA SILVA
, de forma solidária, nas seguintes obrigações:

a)
OBRIGAÇÃO DE FAZER
, consistente em promover a integral regularização do loteamento clandestino implantado na área objeto da Matrícula n. 96.175 do 5º Serviço de Registro de Imóveis de Cuiabá, devendo, para tanto:

a.1) Apresentar perante a Secretaria Municipal competente, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, a contar do trânsito em julgado desta sentença, o projeto urbanístico completo do loteamento e todos os projetos técnicos de infraestrutura exigidos pela legislação municipal, incluindo, no mínimo, sistema de arruamento, drenagem de águas pluviais, rede de abastecimento de água potável, sistema de esgotamento sanitário, rede de distribuição de energia elétrica e iluminação pública;

a.2) Após a aprovação dos projetos pelo Município, executar integralmente e às suas expensas todas as obras de infraestrutura aprovadas, no prazo máximo de 02 (dois) anos, a contar da data da respectiva aprovação, admitida uma única prorrogação por igual período, desde que devidamente justificada e autorizada por este Juízo;

b)
OBRIGAÇÃO DE NÃO FAZER
, confirmando a tutela de urgência deferida em Id 94942618, para que se abstenham, de forma imediata e permanente, de realizar novas vendas, promessas de venda, cessões ou qualquer outra forma de alienação de lotes ou frações ideais da área em questão, até a emissão do Termo de Vistoria e Recebimento de Obras (TVRO) pelo Município de Cuiabá.

Para o caso de descumprimento de qualquer das obrigações de fazer ou de não fazer impostas, fixo multa diária no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), a ser revertida ao Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano, sem prejuízo da apuração de crime de desobediência e da adoção de outras medidas que assegurem o resultado prático equivalente.

II - CONDENAR o MUNICÍPIO DE CUIABÁ
, em caráter
subsidiário
, na
OBRIGAÇÃO DE FAZER
de, na hipótese de inércia dos requeridos principais (Sebastião Gomes da Silva e Leila Aparecida Gonçalves da Silva) no cumprimento das obrigações estabelecidas no item "I" e esgotados os respectivos prazos, promover a regularização do loteamento e executar as obras de infraestrutura faltantes, nos termos da legislação aplicável, ficando-lhe assegurado o direito de regresso contra os loteadores para o ressarcimento integral dos custos e despesas incorridos.

III - CONDENAR
os requeridos
SEBASTIÃO GOMES DA SILVA
e
LEILA APARECIDA GONÇALVES TRIGUEIRO DA SILVA
, solidariamente, ao pagamento das custas e despesas processuais. Deixo de condená-los em honorários advocatícios, em razão da titularidade da ação pelo Ministério Público.

Sem condenação do Município de Cuiabá em ônus sucumbenciais, dada a natureza subsidiária de sua responsabilidade e a ausência de pretensão resistida quanto ao mérito da regularização.” (Sic).

Contra a sentença, o Município de Cuiabá, Sebastião Gomes da Silva e Leila Aparecida Gonçalves Trigueiro da Silva i
nterpuseram
os Recursos de Apelação Cível.

Do Apelo de Sebastião Gomes da Silva e Leila Aparecida Gonçalves Trigueiro da Silva

Inicialmente, cumpre salientar que, embora regularmente intimados para efetuar o recolhimento da diferença do preparo recursal, nos termos do artigo 1.007, §2º, do Código de Processo Civil, os Apelantes permaneceram inertes, deixando transcorrer o prazo assinalado sem a devida comprovação do pagamento.

Sabe-se que, nos termos do artigo 1.007,
caput
, do CPC, o recorrente deve comprovar o recolhimento do preparo no ato de interposição do recurso, sob pena de deserção.

No caso de não recolhimento do preparo, o recurso é declarado deserto, conforme o entendimento jurisprudencial
in verbis
:

“AGRAVO DE INSTRUMENTO – CONFIRMAÇÃO DO INDEFERIMENTO DE JUSTIÇA GRATUITA – RECURSO DESERTO – Agravante que pretende a concessão da justiça gratuita e a concessão de efeito suspensivo a embargos de terceiro opostos na origem – Determinação para recolhimento do preparo, pois foi confirmada a denegação da gratuidade processual (art. 101, § 2º, do CPC) –
Intimada, a agravante quedou-se inerte, sem pagamento da taxa judiciária – Deserção configurada

– RECURSO NÃO CONHECIDO.
(TJSP RAI 2317584-70.2023.8.26.0000. Órgão Julgador: 10ª Câmara de Direito Privado. Relatora: Desa. Angela Moreno Pacheco de Rezende Lopes. Julgamento: 15/03/2024. Publicação: 15/03/2024).” (Negritei).

Nessa quadra, em vista de os Apelantes não terem atendido a determinação judicial com vistas a realizarem o pagamento da diferença do valor do preparo recursal, é certo que o Apelo carece de pressuposto processual extrínseco de admissibilidade, o que impõe o seu não conhecimento por deserção.

Diante disso, não conheço o Apelo, manejado por
Sebastião Gomes da Silva e Leila Aparecida Gonçalves Trigueiro da Silva
.

Da Apelação do Município de Cuiabá

A insurgência recursal restringe-se à condenação subsidiária imposta ao Município para promover a regularização do loteamento clandestino e executar as obras de infraestrutura indispensáveis, na hipótese de inadimplemento dos responsáveis diretos pelo parcelamento irregular do solo.

De início, saliento que a disciplina jurídica do parcelamento do solo urbano não se destina apenas à proteção do patrimônio público ou à observância de formalidades administrativas, trata-se de instrumento voltado à concretização da política urbana constitucional, cuja finalidade consiste em assegurar o desenvolvimento ordenado das cidades, a proteção do meio ambiente artificial e a efetivação da função social da propriedade.

A Constituição da República Federativa do Brasil, no seu artigo 30, assim estabelece:

“Art. 30. Compete aos Municípios:

I – [...];

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano.”

Por sua vez, dispõe o artigo 182, da Carta Constitucional:

“Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.”

Vê-se que não se trata de mera faculdade administrativa, pois o texto constitucional atribui ao Município verdadeiro dever jurídico de planejamento, fiscalização e controle da ocupação urbana, incumbência que decorre diretamente de sua posição institucional como principal gestor da política urbana local.

Em concretização desses mandamentos constitucionais, a Lei n. 6.766/1979 condiciona a implantação de loteamentos à prévia aprovação do Poder Público e ao respectivo registro imobiliário. Veja-se:

“Art. 12. O projeto de loteamento e desmembramento deverá ser aprovado pela Prefeitura Municipal, ou pelo Distrito Federal quando for o caso, a quem compete também a fixação das diretrizes a que aludem os arts. 6º e 7º desta Lei, salvo a exceção prevista nos artigos seguintes.”

“Art. 18. Aprovado o projeto de loteamento ou de desmembramento, o loteador deverá submetê-lo ao registro imobiliário dentro de 180 (cento e oitenta) dias, sob pena de caducidade da aprovação.”

A observância dessas exigências constitui pressuposto indispensável para que o parcelamento do solo seja compatível com os princípios da sustentabilidade urbana, da segurança jurídica dos adquirentes e da adequada prestação dos serviços públicos essenciais.

Já o artigo 40, da mesma lei, assim dispõe:

“Art. 40. A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, se desatendida pelo loteador a notificação, poderá regularizar loteamento ou desmembramento não autorizado ou executado sem observância das determinações do ato administrativo de licença, para evitar lesão aos seus padrões de desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos adquirentes de lotes.”

Não obstante o legislador tenha utilizado a expressão “poderá”, a interpretação sistemática do dispositivo não autoriza concluir tratar-se de faculdade discricionária.

A norma deve ser lida em consonância com os artigos 30, VIII, e 182, da CRFB, bem como com os princípios da supremacia do interesse público, da prevenção urbanística e da função social da cidade.

Sob essa perspectiva, o artigo 40 consagra verdadeiro poder-dever de atuação estatal.

O ordenamento jurídico, portanto, não permite que, uma vez consolidado parcelamento irregular causador de lesão à ordem urbanística, o Município simplesmente se abstenha de agir sob o argumento de que já exerceu, em algum momento pretérito, atividade fiscalizatória.

A finalidade da norma não é punir o loteador, mas restaurar a legalidade urbanística.

É justamente por essa razão que a responsabilidade municipal possui natureza subsidiária, surgindo apenas quando os responsáveis diretos não promovem a regularização do empreendimento.

Corroborando o entendimento, perfilho o seguinte julgado:

“DIREITO ADMINISTRATIVO E URBANÍSTICO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO URBANO IRREGULAR. RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO. EXECUÇÃO DE OBRAS DE INFRAESTRUTURA. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA COM EXECUÇÃO SUBSIDIÁRIA. PARCIAL PROVIMENTO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta contra sentença que, em ação civil pública, condenou loteador a promover a regularização de loteamento urbano irregular e condenou, solidariamente, o loteador e o Município à execução de obras de infraestrutura básica, nos termos da Lei nº 6.766/1979.

2. O recurso limita-se à condenação do ente municipal quanto à obrigação de promover obras de infraestrutura previstas nos arts. 2º, §§ 5º e 6º, e 18, inc. V, da Lei nº 6.766/1979, no prazo de 180 dias.

3. O Município sustenta que sua responsabilidade é apenas subsidiária, por se tratar de empreendimento de iniciativa privada.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

4. A questão em discussão consiste em saber se o Município responde solidariamente pela execução de obras de infraestrutura em loteamento irregular e se a execução da obrigação deve ocorrer de forma subsidiária em relação ao loteador.

III. RAZÕES DE DECIDIR

5. O Município detém poder-dever de fiscalizar o parcelamento, uso e ocupação do solo urbano. A omissão na fiscalização e na adoção de medidas para impedir loteamento irregular configura descumprimento de obrigação legal.

6. A jurisprudência do STJ reconhece que incumbe ao Município agir para fiscalizar e regularizar loteamento irregular, tratando-se de atividade vinculada.

7. Nos termos do art. 40 da Lei nº 6.766/1979, se o loteador não atender às determinações de regularização, a Prefeitura deve promovê-la para evitar lesão ao desenvolvimento urbano e aos direitos dos adquirentes.

8. A responsabilidade do Município é solidária quanto à obrigação de regularização. Contudo, a execução da obrigação deve observar caráter subsidiário. O ente público somente deve ser compelido a cumprir a obrigação se o loteador não o fizer no prazo fixado.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9. Recurso parcialmente provido.

Tese de julgamento: “1. O Município possui poder-dever de fiscalizar e regularizar loteamento urbano irregular, respondendo solidariamente pela execução das obras de infraestrutura básica.
2. A execução da obrigação imposta ao ente municipal tem caráter subsidiário e somente se torna exigível após o inadimplemento do loteador
no prazo fixado, assegurado o direito de regresso.”

Dispositivos relevantes citados: Lei nº 6.766/1979, arts. 2º, §§ 5º e 6º, 18, inc. V, e 40.

Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp 1.565.310/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, 2ª Turma, DJe 26/8/2020. TJMG - Apelação Cível 1.0016.15.005600-6/002. 2ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 03/03/2020, publicação da sumula em 11/03/2020. (N.U 0000112-62.2018.8.11.0096, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 18/02/2026, Publicado no DJE 03/03/2026).” (Destaquei).

No caso
sub examine
, embora o Município Recorrente tenha efetivamente lavrado embargo administrativo e auto de infração, os elementos constantes dos autos demonstram que tais providências não foram suficientes para impedir a consolidação do loteamento clandestino.

A área permaneceu parcelada irregularmente, houve ocupação dos lotes, instalação de moradias, circulação de pessoas e formação de núcleo urbano sem a observância das exigências legais de infraestrutura e planejamento urbano.

Esse quadro evidencia que a atuação administrativa se revelou incapaz de alcançar a finalidade constitucionalmente prevista de preservação da ordem urbanística.

Não se está a afirmar a existência de responsabilidade objetiva integral do ente municipal pelos atos praticados pelos loteadores.

A condenação imposta na sentença recorrida não desloca para o Poder Público a responsabilidade principal pela irregularidade, pelo contrário, reconheceu que a obrigação primária de regularização permanece integralmente atribuída aos particulares (Loteadores) que promoveram o parcelamento clandestino.

Aliás, o que se reconheceu foi a existência de responsabilidade subsidiária decorrente da necessidade de tutela efetiva do interesse coletivo, assegurando-se que a restauração da legalidade urbanística não fique condicionada exclusivamente à vontade ou à capacidade econômica dos infratores.

Essa solução encontra fundamento nos princípios da prevenção e da precaução urbanística.

Com efeito, o princípio da prevenção impõe atuação estatal diante de riscos concretos já identificados, enquanto o princípio da precaução recomenda a adoção de medidas aptas a evitar a perpetuação de danos decorrentes da ocupação desordenada do solo urbano.

Igualmente, se mostra aplicável o princípio da função social da cidade, segundo o qual o espaço urbano deve ser organizado de forma a garantir moradia digna, mobilidade, saneamento, segurança e acesso aos serviços públicos.

A permanência de loteamento clandestino sem qualquer perspectiva de regularização representa inequívoca afronta a esses valores constitucionais.

De igual modo, incide o princípio da vedação ao retrocesso urbanístico, que impede a tolerância estatal com situações que comprometam padrões mínimos de organização territorial já assegurados pelo ordenamento jurídico.

Nessa perspectiva, admitir que a mera lavratura de embargo e auto de infração seja suficiente para afastar toda e qualquer responsabilidade municipal equivaleria a esvaziar o conteúdo material das competências urbanísticas atribuídas pela Constituição aos Municípios.

A proteção da ordem urbanística exige atuação efetiva, contínua e adequada aos resultados pretendidos pelo sistema normativo.

Diante de tais considerações, tenho que o Magistrado singular, ao reconhecer a responsabilidade subsidiária do Município para promover a regularização do empreendimento, caso os loteadores permaneçam inertes, preservando-se, inclusive, o direito regressivo contra os responsáveis diretos pela implantação do loteamento clandestino, agiu com acerto.

Sendo assim, o desprovimento do Apelo é medida que se impõe.

Forte nessas razões,
NÃO CONHEÇO
o Apelo, manejado por
Sebastião Gomes da Silva e Leila Aparecida Gonçalves Trigueiro da Silva, ante a deserção e

NEGO PROVIMENTO
ao Recurso de Apelação, interposto pelo Município de Cuiabá, mantendo inalterada a sentença recorrida.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 30/06/2026