Tribunal: TJMT
Processo: 1001048-61.2019.8.11.0023
Relator(a): JONES GATTASS DIAS
Órgão julgador: JONES GATTASS DIAS
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-01-27
Data de publicação: 2026-02-03

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1001048-61.2019.8.11.0023
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa, Dano ao Erário]
Relator:
Des(a).
JONES GATTASS DIAS

Turma Julgadora:

[DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), MAURICIO FERREIRA DE SOUZA - CPF: 408.557.409-49 (APELADO), FELIPE COSTA FERNANDO - CPF: 040.583.971-52 (ADVOGADO), MICHAEL CESAR BARBOSA COSTA - CPF: 039.478.009-40 (ADVOGADO), VILAMIR JOSE LONGO - CPF: 512.848.129-87 (APELADO), ARGEMIRO ALCANTARA - CPF: 396.001.900-97 (APELADO), MUNICIPIO DE PEIXOTO DE AZEVEDO 03.238.631/0001-31 (TERCEIRO INTERESSADO), MUNICIPIO DE PEIXOTO DE AZEVEDO - CNPJ: 03.238.631/0001-31 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. JONES GATTASS DIAS.

E M E N T A

Ementa:

Direito
administrativo
e processual civil
.
Apelação cível. Ação civil pública por ato de improbidade administrativa. Contratações diretas reiteradas para serviços de publicidade. Fracionamento de despesas. Ausência de dolo específico. Inexistência de dano efetivo ao erário
.
Recurso
não

provido
.

I. Caso em exame

1.

A
pelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados em ação civil pública por ato de improbidade administrativa, fundada em contratações diretas sucessivas, supostamente irregulares, para serviços de publicidade institucional realizadas pelo Município de Peixoto de Azevedo/MT, no exercício de 2017, no valor total de R$ 56.977,00.

II. Questão em discussão

2.

A questão em discussão consiste em verificar se as contratações diretas reiteradas, promovidas sem procedimento licitatório, configuram ato de improbidade administrativa nos
moldes dos
arts
. 10 e 11 da L
ei
8.429/1992, diante das alterações promovidas pela
Lei
14.230/2021, especialmente quanto à exigência de dolo específico.

III. Razões de decidir

3.

A nova redação da LIA exige, para a configuração de ato de improbidade, a demonstração de dolo específico, não sendo mais admitida a responsabilização por conduta culposa.

4. As provas dos autos evidenciam ilegalidade na superação do limite legal para dispensa de licitação, mas não demonstram intenção deliberada dos apelados em causar
dano
ao erário ou obter vantagem indevida.

5. Os depoimentos colhidos indicam má interpretação normativa sobre o critério de fracionamento, o que, embora represente falha administrativa, não configura, por si, ato ímprobo.

6. Ausente comprovação de prestação fictícia dos serviços, superfaturamento ou direcionamento ilícito das contratações, não se constata o efetivo dano patrimonial ou a lesão qualificada à moralidade administrativa.

IV. Dispositivo.

7
.

Recurso
não
provido
.

Dispositivos relevantes citados:

CF/1988, art. 37, § 4º; L. 8.429/1992 (com redação da L. 14.230/2021),
arts
. 10, VIII e XI, e 11.

Jurisprudência relevante citada:

STF, ARE 843.989 RG, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Plenário, j. 03.08.2022;
TJMT, Apelação Cível n. 0003447-77.2017.8.11.0079, Rel.ª Des.ª
Vandymara
Galvão, j. 25.06.2025.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara:

Apelação Cível

interposta contra a sentença proferida pelo Juízo da Juízo da 2ª Vara da Comarca de Peixoto de Azevedo nos autos da ação civil pública por ato de improbidade administrativa n. 1001048-61.2019.8.11.0023, que julgou improcedentes os pedidos formulados em face dos apelados, por suposta prática de atos de improbidade administrativa.

Nas razões recursais, o Ministério Público requereu a reforma da sentença para julgar procedentes os pedidos iniciais, sustentando que restou comprovado o dolo na conduta dos apelados, que realizaram contratações diretas reiteradas de serviços de publicidade institucional durante o exercício de 2017, mediante fracionamento indevido de despesas, cujo valor total de R$ 56.977,00 (cinquenta e seis mil, novecentos e setenta e sete reais) ultrapassou o limite legal para dispensa de licitação.

Argumentou que os apelados foram previamente orientados pela Controladoria Interna do Município sobre a ilegalidade das contratações, mas optaram por continuar com a prática, evidenciando vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito. Aduziu que o apelado Maurício, na condição de Prefeito, autorizava os pagamentos; o apelado Vilamir, como Secretário de Administração, detinha poder decisório sobre a forma de contratação; e o apelado Argemiro, como Chefe do Departamento de Compras, era responsável pelo controle dos limites legais das contratações diretas. Sustentou que as condutas configuraram atos de improbidade administrativa previstos no artigo 10, inciso VIII e XI, e artigo 11, ambos da Lei n. 8.429/92 (Id 316266433).

Em sede de contrarrazões, os apelados pugnaram pelo desprovimento do recurso, argumentando que não houve comprovação de dolo específico ou prejuízo ao erário, requisitos necessários para a configuração de ato de improbidade administrativa, especialmente após as alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021. Sustentaram que a conduta, no máximo, configurou mera irregularidade administrativa, sem qualquer indício de que tenha sido deliberadamente praticada para beneficiar os agentes ou terceiros (Id 316266436).

A Procuradoria-Geral de Justiça opinou pelo provimento do recurso, entendendo que restou demonstrado o dolo na conduta dos apelados, que mesmo após orientação expressa da Controladoria Interna, continuaram praticando irregularidades com a contratação direta de serviços de publicidade mediante fracionamento indevido de despesas, com o claro objetivo de burlar o limite legal para dispensa de licitação (Id 329776358).

É o relatório.

Inclua-se em pauta.

V O T O R E L A T O R

Egrégia Câmara:

De início,
conheço
do Recurso, uma vez que foi interposto tempestivamente por parte legítima e constitui instrumento processual adequado e necessário à consecução da finalidade pretendida. Desse modo, encontram-se preenchidos os requisitos objetivos e subjetivos de admissibilidade.

Apela
ção Cível
interposta

contra a sentença proferida na
ação
civil
pública
por ato de improbidade administrativa n.
1001048-61.2019.8.11.0023
.

Consta da
inicial
o seguinte relato (Id
316266350
):

A partir de relatório encaminhado ao Ministério Público Estadual, noticiou-se que, no ano de 2017, em dissonância com os princípios constitucionais da legalidade, moralidade e impessoalidade, o Município de Peixoto de Azevedo/MT
contratou sem licitação, por reiteradas vezes, serviços relacionados à área de publicidade.

Tais serviços contratados, quando confrontados conjuntamente, superaram – e muito – o
quantum
estabelecido normativamente para as aquisições diretas, despidas de prévia licitação (artigo 24, inciso II, da lei n. 8.666/90).

Neste sentido, referidos fatos foram objeto de apontamento específico feito pela Controladoria Interna do Município de Peixoto de Azevedo/MT, de modo que o respectivo relatório
encontra-se
instruído com cópias dos empenhos e ordens de pagamento emitidas pelos órgãos da administração pública municipal. As descrições de tais pagamentos, em epítome, centravam-se na prestação de serviços de publicidade institucional.

Do dito relatório, registre-se, acostados às fls. 276/318 do inquérito civil, foi possível a elaboração da seguinte tabela que resume todas as informações noticiadas:
(...)

Neste diapasão, chama atenção que, para uma mesma natureza de despesa, foram realizadas sucessivas contratações, com fornecedores variados, cujos valores, somados, superaram – e muito – o teto permitido para as contratações diretas.

Com base nisto, como a recorrência das contratações do mesmo serviço evidenciava o fracionamento indevido do objeto, determinou-se a notificação do Município de Peixoto de Azevedo/MT, além dos demais atores envolvidos no processo de aquisição, para que prestassem informações sobre os fatos.

Em resposta assinada pelo então Prefeito, ora réu, noticiou-se que “(...)
os objetos ou serviços são de natureza distintas e diversas, variando desde carro de som (sonorização urbana), banners e spots televisivos e foram executados, cada qual a seu tempo e necessidade e sob a prerrogativa do §4º do artigo 62 da Lei Federal n.º 8.666/93
” (fl. 424).

VILAMIR JOSÉ LONGO, por sua vez, em depoimento prestado na Promotoria de Justiça quando ainda exercia o cargo de Secretário de Administração, destacou o fluxograma relacionado à contratação de despesas com serviços e produtos, indicando a sua participação no que toca ao processo decisório de aquisição. Segundo ele:

“(...)
referente ao fluxograma para aquisição de compras/serviços do Município de Peixoto de Azevedo/MT, tudo passa pela Secretaria de Administração para autorização, que somente os produtos/serviços com valor individual até um limite exato, passa pela Secretaria de Administração, que nesses casos a Secretaria encaminha o pedido ao departamento de compras, onde após análise e orçamento do mesmo passa para a contabilidade para análise da dotação orçamentária e
por
fim a prestação de serviço é adquirido pelo Departamento de compras
” (fls. 713/714 - destaque).

Também apresentou informações complementares às trazidas por VILAMIR, deixando claras as responsabilidades em relação ao processo decisório. Segundo ele:

“(...)
o departamento de compras recebe uma Comunicação Interna “CI” do Secretário da Pasta, após o devido
protocolo, o processo é encaminhado à Secretaria de Administração. Sr.
Vilamir
, nos casos em que o valor supera a cifra de R$ 40.000, após o devido trâmite autorizado pelo Secretário de Administração e encaminhado pelo Departamento de Contabilidade aquisição é realizada
” (fls. 718/719 - destaque).

Não bastasse, ARGEMIRO ainda esclareceu, com detalhes, todo o fluxograma do processo decisório, segundo o qual:

“(...)
o Secretário de Administração é quem define se um determinado produto vai ser adquirido diretamente, mediante dispensa, ou por licitação, cabendo aos secretários das pastas autorizarem a despesa; e ao Departamento de Compras cabe coletar os orçamentos necessários ao processo de contabilidade, bem como checar se o valor corresponde ao orçado do serviço; a contadora cabe verificar se há dotação orçamentária suficiente para a aquisição; realizado o devido empenho nos casos possíveis, o Secretário de Planejamento e Finanças cabe ao final do processo realizar o pagamento, cabendo ao Secretário de Administração e quem autoriza as aberturas de processos de compras; e o Prefeito é quem autoriza os pagamentos de todas as despesas realizadas
. Que atualmente há o controle das contratações diretas realizadas pela municipalidade, no ano de 2017 tal controle foi realizado de maneira equivocada, pois até então acreditava-se que o valor limite era no CNPL e não por seguimento, como determina a legislação;
Que
o declarante deveria ser responsável
por esse controle
porém esclarece que tal responsabilidade também
caberia aos Secretários das pastas, os quais são os autorizadores das despesas” (fls. 718/719 - destaque).

A partir daí, com base na definição das responsabilidades envolvendo o processo de contratação de despesas com os serviços de publicidade, e diante da superação do teto legalmente permitido, forçoso reconhecer a existência de ilegalidade, causadora de prejuízo ao erário.
(...)

Após o regular processamento, a ação foi julgada improcedente, diante da ausência de dolo.

I – Quanto ao ato de improbidade administrativa.

A configuração de ato de improbidade administrativa sofreu profunda alteração com o advento da Lei 14.230/2021, que reformulou substancialmente os pressupostos para caracterização da conduta ímproba.

A nova legislação estabeleceu como requisito indispensável a presença do elemento subjetivo doloso em todas as modalidades de improbidade, eliminando expressamente a responsabilização por conduta meramente culposa.

Esta mudança paradigmática reflete o amadurecimento da jurisprudência e da doutrina no sentido de que a improbidade administrativa constitui ilícito de natureza grave, que não pode ser banalizado pela punição de meras irregularidades formais desprovidas de má-fé ou intenção lesiva.

Como bem observou o Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE n. 843989:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

No caso em análise, os fatos ocorreram no período de
2017
, portanto sob a vigência da legislação anterior, mas não há condenação definitiva, aplicando-se, portanto, a lei mais benéfica que exige a comprovação do dolo específico.

Este dolo específico não se confunde com a mera voluntariedade do agente, mas consiste na vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 9º, 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa.

A controvérsia central do presente recurso consiste em verificar se a conduta dos apelados, consistente na realização de contratações diretas reiteradas para serviços de publicidade institucional durante o exercício de 2017, configura ato de improbidade administrativa, nos termos da Lei 8.429/92, com as alterações promovidas pela Lei
1
4.230/2021.

Com o novo texto da Lei de Improbidade Administrativa (LIA), a responsabilidade do agente público por atos de improbidade exige a comprovação de dolo específico, ou seja, a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado na lei.

O simples exercício da função ou o desempenho de competências públicas, sem a comprovação de dolo com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.

No caso em análise, o Ministério Público imputa aos apelados a prática de ato de improbidade administrativa consistente na realização de dezessete contratações diretas com empresas do ramo de comunicação, todas com objeto idêntico (publicidade institucional), no valor total de R$ 56.977,00 (cinquenta e seis mil, novecentos e setenta e sete reais), ultrapassando o limite legal de dispensa previsto no art. 24, II, da Lei 8.666/1993.

De fato, os documentos juntados aos autos comprovam a realização das contratações diretas mencionadas, cujo valor total ultrapassa o limite legal para dispensa de licitação. Também está demonstrado nos autos que a Controladoria Interna do Município emitiu orientação técnica
alertando sobre a necessidade de observância dos limites legais para contratação direta.

Contudo, para a configuração do ato de improbidade administrativa, não basta a mera ilegalidade do ato. É necessária a comprovação do dolo, entendido como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito.

Analisando detidamente os autos, não verifico elementos suficientes para comprovar que os apelados agiram com dolo específico, ou seja, com a intenção deliberada de causar prejuízo ao erário ou de beneficiar a si próprios ou a terceiros.

Conforme consta nos documentos apresentados, há depoimentos colhidos pelo Ministério Público durante a fase investigativa, onde Argemiro Alcântara, Chefe do Departamento de Compras, teria afirmado que "
até então acreditava-se que o valor limite era por CNPJ e não por seguimento como determina a legislação
".

Esse entendimento equivocado, embora configure erro na aplicação da lei, não caracteriza, por si só, a má-fé ou o dolo necessário para a configuração do ato de improbidade administrativa.

Ademais, não há nos autos elementos que comprovem que os serviços contratados não foram efetivamente prestados ou que os valores pagos foram superiores aos praticados no mercado, o que afasta a caracterização de prejuízo ao erário.

Um dos pontos centrais da argumentação do Ministério Público
se
refere ao depoimento
extrajudicial
da contadora
Vanilza
Ribeiro Chagas de Souza, que afirmou que o sistema de informática do Departamento de Compras possuía uma ferramenta para controle do teto estabelecido pela lei de licitações, emitindo mensagem automática quando os valores ultrapassavam o limite legal.

Segundo o depoimento, o Secretário de Administração e o Departamento de Compras eram responsáveis por verificar se os valores já haviam atingido o teto limite para compra direta.

A contadora teria esclarecido ainda que o sistema da contabilidade acusava a superação do limite quando o valor se referia a apenas um empenho, ocasião em que ela devolvia o processo ao Departamento de Compras para adequação. Contudo, a maioria das notas chegavam com valores abaixo do teto estabelecido, e nesse caso o sistema da contabilidade não detectava a superação do valor estabelecido como limite para compra direta.

Essa informação é relevante para a análise do dolo, pois poderia indicar que os apelados tinham ciência da ilegalidade das contratações diretas sucessivas e, mesmo assim, optaram por fracioná-las para burlar o sistema de controle.

Contudo, analisando detidamente o depoimento da contadora, observo que ela afirmou que o sistema acusava a superação do limite apenas quando o valor se referia a um único empenho. Quando as notas chegavam
com valores abaixo do teto estabelecido, o sistema não detectava a superação do limite legal.

Apesar das divergências constantes no sistema interno,
não é possível afirmar, com base
neste depoimento,
que os apelados tinham plena ciência de que estavam ultrapassando o limite legal para dispensa de licitação.

Ademais, o depoimento da contadora indica que devolvia os processos de empenho ao Departamento de Compras apenas quando o valor de um único empenho ultrapassava o limite legal, não havendo menção a devoluções por conta da soma de empenhos anteriores.

Portanto, o depoimento não é suficiente, por si só, para comprovar o dolo dos apelados, especialmente considerando as limitações do sistema de controle descrito.

O Ministério Público argumenta que o mesmo expediente de fracionamento irregular foi reiteradamente praticado pelos réus em diversos tipos de despesas, existindo ao menos outros oito procedimentos da mesma natureza em trâmite na Promotoria de Justiça. Contudo, tais procedimentos não foram juntados aos autos, não sendo possível considerá-los para fins de comprovação do dolo.

Quanto à alegação de que os apelados foram previamente orientados pela Controladoria Interna sobre a ilegalidade das contratações diretas sucessivas, observo que a orientação técnica juntada aos autos (Orientação Técnica n
.
017/2017
– Id
316266371) trata especificamente
da contratação de empresa para realizar serviços mecânicos e elétricos na frota de ônibus da Secretaria Municipal de Educação, não fazendo referência específica às contratações de serviços de publicidade institucional.

Como bem ponderado pelo Juízo de primeiro grau – Id
316266432
:

Ocorre que, muito embora os referidos pagamentos tenham sido realizados fora das situações excepcionais de contratação temporária ou dispensa/inexigibilidade de licitação,
não há comprovação
nos autos de que os requeridos tenham atuado com o
dolo específico,
consubstanciado pela vontade livre e consciente em alcançar o resultado ilícito tipificado na lei de improbidade.

A conduta imputada aos apelados não se enquadra em nenhuma das hipóteses previstas no rol taxativo do art. 11 da Lei n
.
8.429/92, com a redação dada pela Lei n
.
14.230/2021.

Quanto ao art. 10, VIII, da Lei n
.
8.429/92, que tipifica como ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário "frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente, acarretando perda patrimonial efetiva", também não verifico sua configuração no caso concreto, uma vez que não há comprovação de perda patrimonial efetiva.

Conforme já mencionado, não há nos autos elementos que comprovem que os serviços contratados não foram efetivamente prestados ou que os valores pagos foram superiores aos praticados no mercado, o que afasta a caracterização de prejuízo ao erário.

Assim, embora as contratações diretas realizadas pelos apelados tenham ultrapassado o limite legal para dispensa de licitação, não há elementos suficientes nos autos para comprovar que agiram com dolo específico, ou seja, com a intenção deliberada de causar prejuízo ao erário ou de beneficiar a si próprios ou a terceiros.

Nesse contexto, considerando as alterações promovidas pela Lei 14.230/2021 na Lei 8.429/92, especialmente quanto à necessidade de comprovação do dolo para configuração do ato de improbidade administrativa, entendo que a sentença de improcedência deve ser mantida.

A jurisprudência consolidou o entendimento de que nem toda ilegalidade configura improbidade administrativa.

Como bem observado por esta Corte:

Aplicando-se a teoria da causa madura, verifica-se que não há prova de que os serviços contratados não tenham sido prestados, tampouco demonstração de perda patrimonial efetiva ou dolo específico, requisitos essenciais para configuração de ato ímprobo nos moldes dos
arts
. 10 e 11 da LIA após a reforma promovida pela Lei nº 14.230/2021. A condenação por violação a princípios da administração pública (art. 11 da LIA) também não se sustenta, por
ausência de descrição clara e individualizada da conduta na petição inicial e de prova do dolo específico exigido pela nova redação legal. Conforme entendimento do STF e jurisprudência do TJMT, a falta de imputação clara e tipificação precisa na inicial impõe a improcedência dos pedidos. (N.U 0003447-77.2017.8.11.0079,
Vandymara
Galvao Ramos Paiva
Zanolo
, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 25/06/2025)

A improbidade pressupõe gravidade da conduta, com efetiva lesão aos bens jurídicos tutelados pela Lei 8.429/1992.

O ônus probatório compete ao Ministério Público, que deve demonstrar de forma cabal os elementos constitutivos do ato ímprobo: conduta antijurídica, dolo específico, dano efetivo ao erário e nexo causal. No presente caso, nenhum desses elementos foi adequadamente comprovado.

Quanto aos princípios administrativos, embora se possa identificar violação formal ao princípio da legalidade, tal vício não assume gravidade suficiente para configurar improbidade.

Não restou comprovado o elemento subjetivo doloso exigido pela Lei 14.230/2021 e não houve a demonstração de efetivo
dano
ao erário público ou violação grave aos princípios administrativos.

O ônus da prova nos processos de improbidade administrativa compete integralmente ao autor da ação, que deve demonstrar de forma cabal
e inequívoca todos os elementos constitutivos do ato ímprobo: conduta antijurídica, dolo específico, dano (quando exigível) e nexo causal.

No presente caso, embora comprovada a conduta objetiva, não foi adequadamente demonstrado o dolo específico, elemento essencial para a configuração da improbidade após a reforma legislativa.

Ante o exposto,

NEGO PROVIMENTO
ao recurso de apelação.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 27/01/2026