Tribunal: TJMT
Processo: 1028629-13.2025.8.11.0000
Relator(a): HELENA MARIA BEZERRA RAMOS
Órgão julgador: HELENA MARIA BEZERRA RAMOS
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-01-21
Data de publicação: 2026-02-01

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO POPULAR. CONTRATO ADMINISTRATIVO DE CONCESSÃO RODOVIÁRIA. REEQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO. ISENÇÃO DE PEDÁGIO SOBRE EIXOS SUSPENSOS PREVISTA NA LEI Nº 13.711/2018. SUSPENSÃO LIMINAR DO TERMO ADITIVO. ATO SUPERVENIENTE. BOA-FÉ CONTRATUAL. SEGURANÇA JURÍDICA. INTELIGÊNCIA DO ART. 65, II, “D”, E §6º, DA LEI Nº 8.666/1993. AUSÊNCIA DOS REQUISITOS FÁTICO-JURÍDICOS PARA A MEDIDA EXTREMA. RESTABELECIMENTO DA EFICÁCIA CONTRATUAL. RECURSO PROVIDO.
I. Caso em exame
1. Trata-se de Agravo de instrumento interposto pela AGER/MT contra

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1028629-13.2025.8.11.0000
Classe:

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
Assunto:

[Concessão / Permissão / Autorização, Rescisão]
Relator:
Des(a).
HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

Turma Julgadora:

[DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO]

Parte(s):

[FELIPPE TOMAZ BORGES - CPF: 386.682.658-30 (ADVOGADO), AGENCIA ESTADUAL DE REGULACAO DOS SERVICOS PUBLICOS DELEGADOS DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.944.082/0001-10 (AGRAVANTE), FAISSAL JORGE CALIL FILHO - CPF: 856.488.501-82 (AGRAVADO), FAISSAL JORGE CALIL FILHO - CPF: 856.488.501-82 (ADVOGADO), CARLOS EDUARDO VIANA - CPF: 019.599.141-97 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (TERCEIRO INTERESSADO), VIA BRASIL MT 320 CONCESSIONARIA DE RODOVIAS S.A. - CNPJ: 32.321.304/0001-47 (TERCEIRO INTERESSADO), JOAQUIM AUGUSTO MELO DE QUEIROZ - CPF: 226.290.748-03 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA.

EMENTA:

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO POPULAR. CONTRATO ADMINISTRATIVO DE CONCESSÃO RODOVIÁRIA. REEQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO. ISENÇÃO DE PEDÁGIO SOBRE EIXOS SUSPENSOS PREVISTA NA LEI Nº 13.711/2018. SUSPENSÃO LIMINAR DO TERMO ADITIVO. ATO SUPERVENIENTE. BOA-FÉ CONTRATUAL. SEGURANÇA JURÍDICA. INTELIGÊNCIA DO ART. 65, II, “D”, E §6º, DA LEI Nº 8.666/1993. AUSÊNCIA DOS REQUISITOS FÁTICO-JURÍDICOS PARA A MEDIDA EXTREMA. RESTABELECIMENTO DA EFICÁCIA CONTRATUAL. RECURSO PROVIDO.

I. Caso em exame

1. Trata-se de Agravo de instrumento interposto pela AGER/MT contra decisão proferida nos autos da Ação Popular nº 1020556-26.2025.8.11.0041, que suspendeu liminarmente os efeitos do 4º Termo Aditivo ao Contrato de Concessão nº 001/2019/00/00-SINFRA, celebrado com a Via Brasil MT 320 Concessionária de Rodovias S.A., em razão de possível inexistência de fato superveniente apto a justificar as alterações promovidas no contrato administrativo, notadamente quanto à recomposição tarifária e à postergação de obrigações.

II. Questão em discussão

2. A questão em discussão consiste em apurar se:

(i) as alterações promovidas pelo 4º Termo Aditivo ao contrato de concessão estão lastreadas em fato superveniente legítimo e imprevisível, capaz de justificar a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, à luz da matriz de riscos pactuada; e

(ii) se a decisão judicial que suspendeu liminarmente tais alterações contratuais ofende os princípios da segurança jurídica, da legalidade, da moralidade administrativa e da eficiência.

III. Razões de decidir

3. O reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos é mecanismo jurídico de preservação da equivalência entre encargos e vantagens assumidos, conforme previsto no art. 65, II, “d”, e § 6º, da L. nº 8.666/1993. Não se trata de faculdade ilimitada da Administração, mas de garantia condicionada à ocorrência de fato superveniente, imprevisível e de consequências extraordinárias, que comprometa a equação originária do ajuste.
4. A Lei nº 13.711/2018, ao instituir a isenção de pedágio sobre eixos suspensos, impactou diretamente a arrecadação das concessionárias rodoviárias. Embora sua publicação tenha coincidido temporalmente com a revalidação das propostas, restou demonstrado que a norma não foi formalmente incorporada à matriz contratual, tampouco considerada nos documentos licitatórios, o que corrobora sua natureza superveniente.

5. As medidas compensatórias adotadas no 4º Termo Aditivo, como exclusão da outorga variável, prorrogação contratual e postergação de investimentos, resultaram de ampla análise técnica conduzida por órgãos especializados (SINFRA, AGER e verificador independente), que apontaram o chamado “Cenário 2” como alternativa mais eficiente, pautada na preservação da modicidade tarifária e da continuidade do serviço público.
6. A suspensão liminar do aditivo, na via estreita da cognição sumária, desconsiderou a boa-fé objetiva contratual, a complexidade da avaliação técnica envolvida e os riscos de descontinuidade na execução do contrato, acarretando violação aos princípios da segurança jurídica, da eficiência e da estabilidade dos pactos administrativos.

7. A preservação da eficácia do aditivo impugnado não representa renúncia à fiscalização judicial dos atos administrativos, mas medida prudente e proporcional diante da plausibilidade jurídica da tese recursal e do risco de dano inverso à coletividade.

IV. Dispositivo e tese

7.

Recurso provido. Cassada a decisão agravada, restabelecendo-se os efeitos do 4º Termo Aditivo ao Contrato de Concessão nº 001/2019/00/00-SINFRA, até ulterior deliberação no juízo de origem.

Tese de julgamento:

“1. A isenção de pedágio prevista na Lei nº 13.711/2018 configura fato superveniente quando não internalizada na convocação para revalidação da proposta, ensejando reequilíbrio econômico-financeiro nos termos do art. 65, II, ‘d’, e §6º, da Lei nº 8.666/1993.

2. A suspensão liminar de termo aditivo regularmente celebrado exige demonstração inequívoca dos requisitos legais da tutela de urgência, sob pena de violação à boa-fé contratual, à continuidade do serviço público e à segurança jurídica.”

Dispositivos relevantes citados
:
CF/1988, art. 37, XXI; Lei nº 8.666/1993, art. 65, II, “d”, e § 6º.

Jurisprudência relevante citada
:
TRF4, AC 5009519-68.2015.4.04.7200, 4ª Turma, Rel. Candido Alfredo Silva Leal Junior, j. 24.04.2017; TRF4, AC 5024244-33.2013.4.04.7200, Rel. Vivian Josete Pantaleão Caminha, j. 22.06.2022.

ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

GABINETE - DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

Centro Político Administrativo - Rua C, S/N - CEP 78049-926 - Cuiabá-MT - (65) 3617-3000 - E-mail: gab.helenaramos@tjmt.jus.br

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) 1028629-13.2025.8.11.0000

AGRAVANTE: AGENCIA ESTADUAL DE REGULACAO DOS SERVICOS PUBLICOS DELEGADOS DO ESTADO DE MATO GROSSO

AGRAVADO: FAISSAL JORGE CALIL FILHO

RELATÓRIO

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA):

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recurso de Agravo de Instrumento com pedido de efeito suspensivo interposto pela
Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados de Mato Grosso – AGER/MT
,

contra decisão proferida pelo Juízo da Vara Especializada de Ação Civil Pública e Ação Popular da Comarca de Cuiabá/MT, nos autos da Ação Popular n. 1020556-26.2025.8.11.0041, ajuizada por
Faissal Jorge Calil Filho
em desfavor da Agravante, do
Estado de Mato Grosso, e Via Brasil MT 320 Concessionária de Rodovias S.A.
.
, que deferiu o pedido de liminar para suspender os efeitos do 4º Termo Aditivo ao Contrato de Concessão nº 001/2019/00/00-SINFRA, até ulterior deliberação judicial, notadamente em razão da recomposição tarifária fundada na alegação de desequilíbrio econômico-financeiro causado pelas isenções previstas na Lei Federal n.º 13.711/2018.

Em suas razões recursais (ID n. 309237870), a Agravante sustenta que a decisão partiu de premissas incorretas, ao reputar ilegítimas as medidas compensatórias adotadas, como a exclusão da outorga variável, a prorrogação contratual por 5,58 anos e a postergação de determinadas obras, sob a justificativa de que seriam benesses à concessionária sem fato superveniente justificável.

Defende que, o termo aditivo foi precedido de amplo processo técnico-administrativo, com 36 análises produzidas por SINFRA, AGER e Verificador Independente, tendo-se adotado o chamado “Cenário 2”, justamente por evitar aumento tarifário e oneração dos usuários.

Alega que, o déficit acumulado decorrente da perda de receitas ultrapassaria R$ 140 milhões, segundo Nota Técnica nº 142/2025/SUCR/SALOC/SINFRA.

Sustenta, ainda, que, a suspensão do aditivo compromete o planejamento de obras, gera insegurança jurídica, e acarreta
periculum in mora inverso
, prejudicando o fluxo de caixa, o cronograma de investimentos e a viabilidade de financiamentos da concessionária.

Por tais razões, requer a concessão de efeito suspensivo ao presente agravo.

No mérito, pugna pelo provimento do recurso, para que seja reformada a decisão agravada.

Os documentos foram juntados eletronicamente.

A certidão de ID n. 309311869 atesta que o presente feito é dispensado do pagamento de preparo, conforme previsto no art. 1007, §1º, do Código de Processo Civil e art. 73, §1º, do Regimento Interno deste Sodalício.

O pedido de efeito suspensivo ao recurso foi indeferido por esta Relatora no ID n. 310952386.

As contrarrazões vieram no ID n. 316610410, pugnando pelo desprovimento do recurso.

A Procuradoria Geral de Justiça se manifestou no ID n. 321675860, pelo desprovimento do agravo.

É o relatório.

Peço dia.

Cuiabá, data da assinatura eletrônica.

Desa. Helena Maria Bezerra Ramos

Relatora

VOTO

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara:

Conforme relatado,
Trata-se de Recurso de Agravo de Instrumento com pedido de efeito suspensivo interposto pela
Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados de Mato Grosso – AGER/MT e – AGER/MT
,

contra decisão proferida pelo Juízo da Vara Especializada de Ação Civil Pública e Ação Popular da Comarca de Cuiabá/MT, nos autos da Ação Popular n. 1020556-26.2025.8.11.0041, ajuizada por
Faissal Jorge Calil Filho
em desfavor da Agravante, do
Estado de Mato Grosso, e Via Brasil MT 320 Concessionária de Rodovias S.A.
.
, que deferiu o pedido de liminar para suspender os efeitos do 4º Termo Aditivo ao Contrato de Concessão nº 001/2019/00/00-SINFRA, até ulterior deliberação judicial, notadamente em razão da recomposição tarifária fundada na alegação de desequilíbrio econômico-financeiro causado pelas isenções previstas na Lei Federal n.º 13.711/2018
.

Em sede de agravo de instrumento cumpre tão somente analisar se houve acerto ou desacerto na decisão atacada, e se estão presentes ou não os requisitos necessários para a concessão da medida pretendida, de forma que resta inviabilizada a incursão em matéria não analisada na decisão agravada, sob pena de configurar supressão de instância.

Sustenta a parte autora que, o aditivo promoveu alterações substanciais no equilíbrio econômico-financeiro do contrato, mediante prorrogação do prazo de concessão, exclusão da outorga variável, postergação de obras e recomposição tarifária, sem a devida demonstração de fato superveniente legítimo que justificasse tais concessões à contratada.

Alega, ainda, que, a isenção de cobrança de pedágio para determinados usuários, prevista na Lei Federal nº 13.711/2018, já se encontrava em vigor à época da celebração do contrato originário, não podendo, portanto, ser invocada como evento superveniente hábil a fundamentar desequilíbrio contratual.

Argumenta, também, que, as alterações promovidas pelo aditivo implicariam ônus excessivo ao erário e aos usuários da rodovia, violando os princípios da legalidade, moralidade e eficiência que regem a administração pública e a gestão dos contratos de concessão.

Ao deferir o pedido liminar (ID n. 201404573 – autos de origem), o Magistrado Singular consignou que, em juízo preliminar, não restou demonstrado pelo Estado de Mato Grosso que a recomposição tarifária, a extensão do prazo contratual, a exclusão da outorga variável e a postergação de investimentos decorreram de fato superveniente legítimo, especialmente no tocante às isenções previstas na referida lei federal.

Assinalou, ademais, que a Lei nº 13.711/2018 já se encontrava em vigor quando da assinatura do contrato inicial, o que enfraquece a tese de imprevisibilidade. Destacou que as vantagens atribuídas à concessionária não foram acompanhadas, até o momento, de contrapartidas proporcionais ou devidamente demonstradas.

Ressaltou, ainda, que, as medidas compensatórias – como a exclusão do pagamento da outorga variável, a prorrogação do prazo contratual e a postergação de investimentos previamente pactuados – foram adotadas sem evidência de avaliação técnica independente e fundamentada, em especial quanto à imprevisibilidade dos eventos apontados e à mensuração precisa dos impactos financeiros decorrentes.

Por fim, entendeu que, as alterações contratuais promovidas nos moldes referidos sugerem possível violação aos princípios da moralidade administrativa, da eficiência e da supremacia do interesse público, razão pela qual se impunha a concessão da medida liminar para suspender os efeitos do 4º Termo Aditivo, preservando-se a higidez do contrato e a proteção ao patrimônio público, até apreciação judicial mais aprofundada.

A controvérsia cinge-se em verificar, se as alterações introduzidas pelo 4º Termo Aditivo ao Contrato de Concessão nº 001/2019/00/00-SINFRA — notadamente a prorrogação do prazo contratual, a exclusão da outorga variável, a postergação de obras e a recomposição tarifária — encontram respaldo em fato superveniente legítimo e imprevisível, apto a justificar a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, nos termos da matriz de riscos pactuada, sem violação aos princípios da legalidade, moralidade administrativa, eficiência e interesse público.

Pois bem.

Como se sabe
, a Ação Popular constitui importante medida de controle da administração e do bem público, a ser exercido pelo cidadão, com o objetivo de invalidar atos praticados com ilegalidade, dos quais resultou dano ao erário público, lesão à moralidade, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico-cultural.

Por sua vez, não se olvida que a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro de contratos administrativos constitui princípio de estatura constitucional (art. 37, XXI, da Constituição Federal), destinado a garantir a manutenção da relação de equivalência entre encargos e vantagens originalmente pactuada.

Todavia, tal garantia não é absoluta, devendo observar os pressupostos do art. 65, II, “d”, e §6º, da Lei nº 8.666/93, isto é, a ocorrência de fato superveniente, imprevisível e de efeitos extraordinários, que rompa a equação econômico-financeira original.

A propósito, a jurisprudência pátria é firme no sentido de que a recomposição contratual somente se legitima diante de eventos efetivamente supervenientes, imprevisíveis, inevitáveis e de consequências incalculáveis, capazes de romper a base objetiva da avença e de frustrar a equação econômico-financeira estabelecida.

Ausentes tais pressupostos, o reequilíbrio deixa de ser instrumento de preservação da avença e passa a configurar indevida transferência de riscos ao erário, em violação ao princípio da legalidade e à matriz de riscos originalmente aceita pelas partes.

A propósito:

ADMINISTRATIVO. CONTRATO ADMINISTRATIVO. MANUTENÇÃO DO EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO. ART. 65, II, D E § 6º DA LEI 8.666/93. IMPREVISIBILIDADE NÃO COMPROVADA.

O contrato administrativo é regido por normas de Direito Público que conferem à Administração uma série de prerrogativas que a colocam em posição diferenciada em relação ao particular contratado, com fundamento no princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado (cláusulas ditas exorbitantes) . Em contrapartida, o principal direito do particular contratado reside no chamado equilíbrio econômico financeiro do contrato, que corresponde justamente à relação entre encargos e vantagens, a qual deve ser mantida no curso do contrato administrativo.
A garantia do equilíbrio econômico-financeiro do contrato está prevista no art. 65, II, d e § 6º da Lei 8.666/93. Para se ter o direito à recomposição do equilíbrio econômico-financeiro exige-se o preenchimento cumulativo dos seguintes requisitos: a) elevação dos encargos do particular; b) ocorrência de evento posterior à apresentação da proposta; c) vínculo de causalidade entre o evento ocorrido e a majoração dos encargos da empresa; e d) imprevisibilidade da ocorrência do evento (TRF4, AC 5009519-68.2015.404.7200, QUARTA TURMA, Relator CANDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR, juntado aos autos em 24/04/2017)
.
É
necessária a presença da chamada imprevisibilidade, ou seja, o evento gerador da alteração do contrato deve ser impossível de ser previsto no momento da celebração do ajuste. Somente a álea econômica extraordinária e extracontratual, desequilibrando totalmente a equação econômica estabelecida, justificaria a revisão do contrato.

(TRF-4 - AC: 50242443320134047200, Relator.: VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, Data de Julgamento: 22/6/2022, QUARTA TURMA). [Destaquei]

Contudo, revendo detidamente o conjunto fático-probatório dos autos, especialmente o documento intitulado
Comunicado de Convocação para Revalidação de Propostas
, publicado no Diário Oficial do Estado de Mato Grosso em
24 de agosto de 2018
(ID n. 188714549 – autos de origem), constato que a
premissa de previsibilidade da Lei Federal nº 13.711/2018 não se sustenta
, o que impõe
revisão do posicionamento anteriormente adotado
por esta Relatoria, em nome da segurança jurídica e da coerência decisória.

Com efeito, embora a referida lei tenha sido publicada formalmente na mesma data em que o comunicado administrativo foi expedido,
não há qualquer menção no teor do ato convocatório à existência, ao conteúdo ou aos impactos da nova legislação federal
.

O comunicado limitou-se a
convocar os licitantes a revalidarem suas propostas e prorrogar os endossos das apólices de seguro
,
sem qualquer referência à Medida Provisória nº 833/2018 ou à Lei nº 13.711/2018
, tampouco sinalização de que o novo marco normativo alteraria a matriz de riscos licitada.

Veja-se:

ESTADO DE MATO GROSSO - PODER EXECUTIVO - SECRETARIA DE ESTADO DE INFRAESTRUTURA E LOGÍSTICA - SINFRA/MT. COMUNICADO.

REVALIDAÇÃO DE PROPOSTAS DE PREÇOS E RETIFICAÇÃO DO PRAZO DOS ENDOSSOS DAS APÓLICES DE SEGUROS GARANTIAS.

Processo n. 5292/2018, Objeto: Contratação de CONCESSÃO para a prestação dos serviços públicos de conservação, recuperação, manutenção, implantação de melhorias e operação rodoviária dos trechos de rodovias estaduais, pelo prazo de 30 (trinta) anos, a seguir discriminados: Lote 1: Alto Araguaia - trechos da rodovia MT 100 - extensão: 111,9 km; Lote 2: Alta Floresta - Trechos das Rodovias MT 320 e MT 208 - Extensão: 188,20 Km. Ficam convocadas o Consórcio Via Brasil, composto pelas empresas 1. Conasa Infraestrutura S.A -CNPJ n. 08.837.556/0001-49 (empresa líder); 2. Zetta Infraestrutura e Participações S.A - CNPJ n. 17.696.380/0001-43; 3. Construtora Rocha Cavalcante Ltda - CNPJ n. 09.323.098/0001-92; 4. Fremix Pavimentação e Construção Ltda - CNPJ n.01.065.014/0001-56; 5. FBS Construção Civil e Pavimentação S.A - CNPJ n. 66.806.555/0001-33; 6. CLD - Construtora, Laços Detentores e Eletrônica Ltda - CNPJ n. 55.996.615/0001-01, e a empresa Planova Planejamento e Construções S.A., CNPJ n. 47.383.971/0001-21, para, no prazo de 05 dias úteis, apresentarem declaração de que mantêm os compromissos assumidos por intermédio das propostas de preços ofertadas para o lote 2 - Alta Floresta, renovando-se o prazo de validade por mais 180 (cento e oitenta) dias, consoante disposto no item 16.5.3 do edital. Ainda, a Comissão notifica as licitantes para, em igual prazo, apresentarem os endossos das apólices de seguros garantias referentes ao lote 2, renovando-se os prazos por 180 dias, devendo viger até 15-02-2019, no mínimo, já que os endossos apresentados se encontram em desacordo com os itens 15.13 e Anexo X - Manual de Procedimento do Edital da Concorrência Pública n. 01/2018.

Informações gerais: telefone n. (65) 3613-6614 e-mail: unial@sinfra.mt.gov.br.

Cuiabá 24 de agosto de 2018.

Eng.ª Marciane Prevedello Curvo - Secretária Adjunta de Administração Sistêmica da Secretaria de Infraestrutura de Mato Grosso.

Samara Brant Ferreira - Presidente da Comissão Especial de Licitação

Portaria n.001/2018/GAB/SINFRA

Essa coincidência temporal entre a vigência da norma e a publicação do comunicado evidencia que a Administração não incorporou, naquele momento, os efeitos da nova legislação à modelagem contratual.

Não se pode exigir, portanto, que a concessionária tivesse internalizado, de forma formal e inequívoca, os efeitos de uma norma publicada no mesmo dia da revalidação, especialmente diante da ausência de qualquer menção expressa a esse respeito no instrumento convocatório.

Conforme anteriormente destacado, a jurisprudência é firme ao exigir, para fins de reequilíbrio, a demonstração da superveniência e da imprevisibilidade do evento que rompeu a equação contratual; e, neste caso, a imprevisibilidade não pode ser refutada com base apenas na coincidência de datas, sobretudo porque a norma somente produziria efeitos concretos e mensuráveis na fase de execução do contrato, com a isenção efetiva de receitas previstas em pedágios de eixos suspensos.

É relevante destacar, ademais, que, não se está a presumir o desconhecimento da lei, vedado pelo ordenamento jurídico, mas sim a reconhecer a ausência de sua inclusão formal e objetiva na matriz contratual, por parte da própria Administração, que ao não fazer menção expressa à norma na convocação da revalidação, contribuiu para a não integração material do novo risco à equação contratual originária.

A decisão administrativa de reconhecer a necessidade de reequilíbrio foi instruída com documentos técnicos consistentes, incluindo notas técnicas da SINFRA, AGER e do Verificador Independente, culminando na Nota Técnica nº 142/2025/SUCR/SALOC/SINFRA, a qual examinou os impactos financeiros da isenção e apontou o Cenário 2 como medida de menor impacto tarifário para os usuários da rodovia.

Ainda que não se trate de pronunciamento judicial vinculante, tais elementos demonstram,
a priori
, que houve análise técnica idônea e que a recomposição adotada buscou preservar o interesse público, inclusive sob a ótica da modicidade tarifária.

Nesse ponto, o reconhecimento da superveniência da norma é coerente com o princípio da boa-fé contratual e com a impossibilidade de se exigir da concessionária o conhecimento e a adaptação imediata a uma norma legal que, àquela altura, não constava no edital, tampouco foi objeto de análise no processo de revalidação.

Sob esse prisma, as medidas adotadas no 4º Termo Aditivo, como a exclusão da outorga variável, a prorrogação do prazo contratual e a reprogramação de investimentos,

não se revelam, à primeira vista, como concessões desproporcionais ou benesses indevidas, mas sim como instrumentos legítimos de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, diante de fato superveniente relevante, consubstanciado na entrada em vigor da Lei Federal nº 13.711/2018, cujos efeitos concretos somente se materializaram na fase de execução contratual.

A recomposição, nesse contexto, não configura vantagem indevida à concessionária, mas sim ajuste necessário à manutenção da equação contratual diante da frustração parcial de receitas, decorrente da isenção legal de pedágio para eixos suspensos.

Destaca-se que, a prorrogação do prazo contratual por 5,58 anos, a exclusão da outorga variável e a reprogramação de obras e investimentos, longe de comprometer a qualidade do serviço prestado, buscou adaptar o cronograma de obrigações a um novo cenário econômico-financeiro, permitindo a preservação da sustentabilidade do contrato, sem renúncia à integral execução das obrigações previstas, mas apenas com ajuste de prazos.

É importante enfatizar que, não se trata de uma redistribuição de vantagens à revelia do interesse público, mas de uma resposta técnico-jurídica a um evento exógeno ao contrato original, que afetou diretamente a estrutura de receitas previamente estimadas, tornando necessária a adoção de medidas compensatórias proporcionais, legitimadas por avaliação técnica fundamentada.

Diante desse quadro, e considerando a plausibilidade dos fundamentos recursais, bem como o risco de dano inverso à continuidade e viabilidade do contrato de concessão, entendo que a prudência e o interesse público recomendam o restabelecimento dos efeitos do 4º Termo Aditivo, ao menos até decisão definitiva no bojo da Ação Popular, preservando-se a segurança jurídica, a estabilidade contratual e a boa-fé objetiva.

Por tais razões,
DOU PROVIMENTO
ao recurso de Agravo de Instrumento interposto pela Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados de Mato Grosso – AGER/MT, para cassar a decisão agravada e restabelecer os efeitos do 4º Termo Aditivo ao Contrato de Concessão nº 001/2019/00/00-SINFRA, até ulterior deliberação judicial.

É como voto.

VOTO
-
VISTA

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (
1º VOGAL
)

Egrégia Câmara,

Conforme relatado, trata-se de recursos agravos de instrumentos interpostos contra decisão proferida pelo Juízo da Vara Especializada em Ações Coletivas da Comarca de Cuiabá (MT) que, nos autos da ação popular n. 020556-26.2025.8.11.0041 ajuizada por
FAISSAL JORGE CALIL FILHO,
deferiu o pedido de tutela de urgência, “
para suspender os efeitos do 4º Termo Aditivo ao Contrato de Concessão até ulterior deliberação judicial, notadamente em razão da recomposição tarifária fundada na alegação de desequilíbrio econômico-financeiro causado pelas isenções previstas na Lei Federal n.º 13.711/2018
”.

Em sessão presencial realizada em 03.12.2025, a i. Relatora Desa. Helena Maria Bezerra Ramos proferiu votos, em julgamento conjunto, no sentido de dar provimento a ambos os recursos do Estado de Mato Grosso e da AGER/MT, sob o fundamento sintetizado de que “
ao suspender integralmente o aditivo, acabou por interferir na execução regular do contrato e na própria política pública de infraestrutura viária, sem que houvesse, neste momento processual, prova inequívoca de ilegalidade
”.

Na ocasião, pedi vista para uma análise aprofundada diante da criteriosa e bem fundamentada decisão de primeiro grau, notadamente em razão da complexidade da causa e da extensa documentação acostada nos autos de origem.

Em breve contextualização, para rememorar a questão, extrai-se dos autos que a ação popular ajuizada por Faissal Jorge Calil Filho visa à anulação do 4º Termo Aditivo ao Contrato de Concessão nº 001/2019/00/00-SINFRA (Lote 2), sob o argumento de que a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro em favor da concessionária seria indevida.

O ponto central da controvérsia reside no impacto da Lei n. 13.711/2018, que instituiu a isenção de pedágio para eixos suspensos de veículos de carga vazios.

O d. Juízo de origem concluiu, como fundamento principal, que a concessionária ao apresentar a revalidação da proposta posteriormente à Lei n. 13.711/2018, assumiu os riscos legais já conhecidos da superveniente alteração legislativa. Destacam-se as seguintes razões de decidir:

“
Destarte, ao optar livremente pela revalidação, a VIA BRASIL assumiu os efeitos jurídicos decorrentes, não podendo, posteriormente, invocar o mesmo fato superveniente — já absorvido por sua manifestação de vontade — como fundamento para pleitear o reequilíbrio econômico-financeiro contratual.

Por oportuno, anoto que se extrai do acervo probatório até então acostado aos autos que a concessionária requerida deu início à execução do contrato e prosseguiu na prestação dos serviços por mais de 02 (dois) anos sem sequer requerer fundamentadamente a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro em razão da isenção decorrente dos eixos suspensos
.”
(autos de origem, Id. 201404573).

Entretanto, em consonância com aquilo anteriormente externado pela e. Relatora, Desa. Helena Maria Bezerra Ramos, tenho que o comunicado para a revalidação das propostas originais foi publicado em 24.8.2018, ou seja, anteriormente à própria vigência da Lei n. 13.711/2018, que somente ocorreu em 27.8.2018.

Ainda que se considere a existência da Medida Provisória n. 833 sobre a mesma questão, publicada anteriormente em 27.5.2018, o referido procedimento licitatório encontrava-se em andamento quando vieram as alterações legislativas definitivas que impactaram a concessão, de modo que não há como se concluir, nesta fase de cognição sumária, que o impacto financeiro fosse de imediato conhecimento da licitante.

No caso, a superveniência da Lei n. 13.711/2018 — que determinou, em todo o território nacional, a isenção de pedágio sobre eixos suspensos de veículos de carga, vedando, inclusive, a recomposição tarifária como primeira alternativa (§ 6º do art. 17 da Lei n. 13.103/2015, com redação dada pela Lei n. 13.711/2018) — configura fato dotado de imprevisibilidade econômica concreta e impacto direto sobre uma das fontes principais de receita da concessão.

A revalidação da proposta nesse contexto, em primeiro momento, não se confunde com renúncia ao direito ao reequilíbrio, mas apenas com a manutenção formal das condições de participação anteriormente estabelecidos no edital da concorrência pública, ficando a recomposição econômica condicionada à apuração técnica posterior dos impactos reais, com consolidação dos dados de tráfego e arrecadação após início da operação.

Ademais, a princípio, percebe-se que o reequilíbrio não decorreu de decisão arbitrária ou desprovida de lastro técnico, mas foi precedido de extensa instrução administrativa, com manifestações da SINFRA, da AGER e de Verificador Independente. O aditivo priorizou a extensão do prazo e o ajuste de obras não essenciais em vez de onerar o cidadão com tarifas mais altas, respeitando a modicidade tarifária exigida pela nova legislação.

Neste aspecto, não compete ao Poder Judiciário, em sede de cognição sumária e sem a demonstração de inequívoca ilegalidade ou desvio de finalidade, interferir na esfera discricionária da Administração Pública quanto à escolha da solução técnica mais adequada para a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do contrato.

A intervenção judicial em contratos de concessão complexos deve ser pautada pelo princípio da mínima interferência, respeitando as análises de custo-benefício e de impacto regulatório realizadas pelos órgãos competentes, que detêm a
expertise
necessária para ponderar as variáveis de tráfego, investimentos e modicidade tarifária.

De igual maneira, como já bem ponderado pela e. Relatora, a manutenção da decisão que suspendeu o aditivo revela a presença de perigo de dano inverso, uma vez que poderá impor à concessionária a absorção de um ônus legal não previsto inicialmente e, em última análise, da própria regularidade do serviço, em prejuízo direto aos usuários e ao interesse coletivo que a ação popular visa tutelar.

Soma-se a tais fundamentos o fato de que os eventuais danos ao erário, como a perda de arrecadação da outorga variável e a supressão ou reprogramação de obras possuem natureza patrimonial e são, portanto, reversíveis por meio de medidas contratuais na hipótese de eventual procedência do pedido formulado no mérito. Em contrapartida, os riscos relacionados à deterioração do serviço público, à paralisação de investimentos estruturantes ou, ainda, à eventual ruptura contratual

apresentam caráter imediato, com potencial de causar prejuízos de difícil ou mesmo impossível reparação à coletividade.

Diante do exposto e em consonância com a fundamentação
supra
,
ACOMPANHO
o voto da eminente Relatora, Desa. Helena Maria Bezerra Ramos, para
DAR PROVIMENTO
ao agravo de instrumento, com a cassação da decisão agravada.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 21/01/2026