Tribunal: TJMT
Processo: 1046151-53.2025.8.11.0000
Relator(a): MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão julgador: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-04-28
Data de publicação: 2026-05-12

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1046151-53.2025.8.11.0000
Classe:

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
Assunto:

[Abuso de Poder, Nulidade de ato administrativo]
Relator:
Des(a).
MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[OZANA BAPTISTA GUSMAO - CPF: 327.525.981-49 (ADVOGADO), ANTONIO ERNANI PEDROSO CALHAO - CPF: 048.798.801-91 (AGRAVANTE), FUNDAÇÃO DE AMPARO A PESQUISA DO ESTADO DE MATO GROSSO-FAPEMAT (AGRAVADO), MARCIA ALVES SOARES DA SILVA - CPF: 071.556.799-33 (TERCEIRO INTERESSADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (AGRAVADO), FUNDACAO DE AMPARO A PESQUISA DO ESTADO DE MATO GROSSO - FAPEMAT - CNPJ: 02.357.455/0001-94 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA,1ª VOGAL, EXMA. SRA. DESA. VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO (CONVOCADA) E 2º VOGAL, EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR.

E M E N T A

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANDADO DE SEGURANÇA. CHAMAMENTO PÚBLICO PARA FOMENTO À PESQUISA CIENTÍFICA. AUSÊNCIA DE TERMO DE REFERÊNCIA. INEXISTÊNCIA DE ILEGALIDADE MANIFESTA. MÉTODO DE AVALIAÇÃO POR PARES. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DO MÉRITO ADMINISTRATIVO EM SEDE MANDAMENTAL. PRECLUSÃO. PERICULUM IN MORA REVERSO. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1.

Agravo de Instrumento interposto contra decisão que indeferiu liminar em Mandado de Segurança, no qual se pleiteia a suspensão do Edital FAPEMAT nº 03/2025, destinado ao financiamento de pesquisa sobre o Centro Histórico de Cuiabá, sob alegação de nulidade do certame por ausência de termo de referência, indeterminação do objeto e suposta subjetividade na avaliação das propostas.

II. Questão em discussão

2.

A questão em discussão consiste em saber: (i) se a ausência de termo de referência em chamamento público voltado ao fomento científico configura ilegalidade apta a ensejar suspensão do certame; (ii) se a metodologia de avaliação por pares e a alegada subjetividade violam princípios da licitação; e (iii) se estão presentes os requisitos para concessão de medida liminar em mandado de segurança.

III. Razões de decidir

3.

O chamamento público voltado ao fomento de pesquisa científica possui natureza jurídica distinta das contratações administrativas tradicionais, admitindo objeto orientado e maior liberdade metodológica, sem exigência de termo de referência rígido, especialmente quando delimitado o produto mínimo esperado.

4.

A ausência de termo de referência, nesse contexto, não evidencia ilegalidade manifesta, porquanto compatível com a lógica do fomento à ciência, que privilegia pluralidade metodológica e liberdade acadêmica.

5.

A avaliação por pares (peer review), ainda que envolva margem de subjetividade, constitui metodologia tecnicamente reconhecida, não sendo possível ao Poder Judiciário substituir a banca avaliadora na apreciação do mérito técnico, salvo flagrante ilegalidade, não demonstrada nos autos.

6.

As alegações de exigências não previstas no edital e de vícios na avaliação demandam dilação probatória, incompatível com a via estreita do mandado de segurança, que exige prova pré-constituída.

7.

A ausência de impugnação tempestiva ao edital configura preclusão e comportamento contraditório, enfraquecendo a tese de nulidade superveniente do certame.

8.

Inexistente o fumus boni iuris e evidenciado o periculum in mora reverso, pois a suspensão do certame comprometeria relevante política pública de fomento à pesquisa e à preservação do patrimônio histórico-cultural.

IV. Dispositivo e tese

9.

Recurso de Agravo de Instrumento desprovido.

Tese de julgamento:
“1. A ausência de termo de referência em chamamento público voltado ao fomento de pesquisa científica não configura ilegalidade quando o edital delimita adequadamente o objeto e o produto mínimo esperado.
2. É vedada a intervenção do Poder Judiciário no mérito técnico de avaliação de propostas científicas, salvo demonstração inequívoca de ilegalidade.
3. O mandado de segurança não comporta dilação probatória, sendo inadequado para discutir controvérsias técnicas complexas em fase liminar.”

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LXIX; Lei nº 14.133/2021, arts. 6º, XXIII, 40, § 1º, e 79; Lei nº 10.973/2004.
Jurisprudência relevante citada: STJ, AgInt no RMS nº 72.681/DF, Rel. Min. Afrânio Vilela, 2ª Turma, j. 24.06.2024.

R E L A T Ó R I O

EGRÉGIA CÂMARA:

Trata-se de recurso de agravo de instrumento com pedido de efeito ativo interposto por
ANTONIO ERNANI PEDROSO CALHAO
,
em face da decisão proferida pelo Juízo da 5ª Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá, que indeferiu o pedido liminar em Mandado de Segurança impetrado contra ato do PRESIDENTE DA FAPEMAT - FUNDAÇÃO DE AMPARO À PESQUISA DO ESTADO DE MATO GROSSO e MARCOS DE SA FERNANDES DA SILVA, com litisconsorte passivo necessário MARCIA ALVES SOARES DA SILVA.

O Agravante alega, em síntese, que o processo licitatório relativo ao Edital FAPEMAT nº 03/2025 - Pesquisa Centro Histórico de Cuiabá está eivado de nulidade por ausência de termo de referência, o que viola os artigos 6º, XXIII e 40, §1º da Lei 14.133/2021. Sustenta que o objeto licitatório é indeterminado, que houve exigências não previstas no edital durante o julgamento das propostas e que a avaliação foi subjetiva e desprovida de parâmetros objetivos.

Argumenta que a ausência do termo de referência trouxe prejuízo concreto ao impetrante e ao Poder Público, pois não há critério para auditoria final do trabalho a ser realizado. Destaca que sua proposta apresentou o quantitativo de 100 imóveis a serem estudados, enquanto a proposta vencedora não indicou nenhum quantitativo, o que impossibilita a verificação do custo-benefício para a Administração.

Refuta o argumento da "liberdade científica dos pesquisadores" utilizado pelo juízo a quo, afirmando que tal liberdade não pode afastar a aplicação da lei e os princípios que regem as licitações públicas.

Ao final, requer a concessão de efeito ativo para suspender liminarmente o processo licitatório relativo ao Edital FAPEMAT nº 03/2025, com a revogação ou suspensão provisória de eventual contratação já firmada, ou impedindo que esta se realize caso ainda não tenha ocorrido. No mérito, pugna pelo provimento do recurso, reformando integralmente a decisão agravada.

O Estado de Mato Grosso, representando a FAPEMAT, apresentou contrarrazões, defendendo a escorreita condução do certame, pugnando ao final pelo desprovimento do agravo de instrumento.

A douta Procuradoria-Geral de Justiça, em seu parecer, opinou pelo desprovimento do recurso.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

EGRÉGIA CÂMARA:

Como se sabe, em sede de agravo de instrumento cumpre tão somente analisar se houve acerto ou desacerto na decisão atacada, e se estão presentes ou não os requisitos necessários para a concessão da medida pretendida, de forma que resta inviabilizada a incursão em matéria não analisada na decisão agravada, sob pena de configurar supressão de instância.

Para melhor entendimento, transcrevo parte da decisão agravada, in verbis:

“[...] Como se sabe, a medida liminar não é concedida como antecipação dos efeitos da sentença final; é procedimento acautelador do possível direito do Impetrante, justificado pela iminência de dano irreversível de ordem patrimonial, funcional ou moral, se mantido o ato coator até a apreciação definitiva da causa. Assim, o deferimento da liminar em Mandado de Segurança visa resguardar “
possível direito da Impetrante
”, para tanto basta a este a apresentação de relevantes fundamentos, assim como a possibilidade da ocorrência de dano pelo não acolhimento da medida. Em outras palavras, para ser viável sua impetração, é imperativo que estejam comprovados os fatos alegados na inicial, porque, para a concessão da ordem, a situação fática e jurídica não pode gerar dúvida e, muito menos, depender a narrativa de dilação probatória. A comprovação dos fatos alegados devem ser feitos de plano, razão pela qual o Mandado de Segurança impossibilita a produção da prova necessária para a comprovação da ilegalidade do ato administrativo. [...] Conforme relatado, o presente remédio constitucional foi impetrado com o escopo de obter a concessão de medida liminar para que seja determinada a cassação do processo licitatório relativo ao Edital FAPEMAT nº 03/2025 – Pesquisa Centro Histórico de Cuiabá, com suspensão de eventual contratação. [...]
O Impetrante fundamenta seu pedido essencialmente na alegada ausência de termo de referência e na suposta indeterminação do objeto licitatório. Contudo, a análise perfunctória própria da cognição sumária não revela ilegalidade manifesta capaz de justificar a drástica medida de cassação imediata do certame
. O Edital FAPEMAT nº 03/2025 possui objeto claramente delimitado: “
Acolher e apoiar projeto de pesquisa sobre o Centro Histórico de Cuiabá a ser executado por pesquisador(a) vinculado a Instituição Ciência e Tecnologia - ICT, públicas ou privadas sem fins lucrativos, sediada em Mato Grosso
” (ID nº 216495929). O instrumento convocatório estabelece, ademais, o produto mínimo esperado com suas características essenciais (itens ‘a’ a ‘e’ do item 2 do edital). Vejamos: “
2. Produto mínimo Esperado. Ao final do projeto o produto mínimo esperado dever ter, no mínimo, as seguintes características: a) Descrição da história da Centro de Cuiabá; b) Conter informações históricas dos imóveis tombados pelo Instituto Patrimônio Histórico Artístico Nacional - IPHAN localizados no Centro Histórico de Cuiabá e no seu entrono. c) Um mapa digital do Centro Histórico de Cuiabá com o georeferenciamento dos imóveis tombados; d) Conter informações sobre o estado de conservação dos imóveis tombados; e) Os resultados da pesquisa deverão ser compilados num material didático digital, que deve ser disponibilizado gratuitamente para consulta de órgãos públicos, instituições de ensino ou pesquisa e da sociedade.
”. Quanto à alegada ausência de termo de referência, registro que a modalidade de credenciamento por chamamento público, prevista no art. 79 da Lei nº 14.133/2021 e regulamentada pelo Decreto Federal nº 11.878/2024, possui especificidades que a distinguem de outras modalidades licitatórias. Tratando-se de contratação de serviços especializados de natureza predominantemente intelectual, com forte componente de liberdade científica e acadêmica, a metodologia adotada pela FAPEMAT – que a própria autoridade Impetrada denomina “
Edital de pesquisa com objeto de estudo orientado
” – não se revela, em cognição sumária, manifestamente ilegal. A FAPEMAT esclareceu que “
todas as definições e critérios para elaboração das propostas e os requisitos para a sua avaliação constam do edital em si
”, e que a metodologia preserva “
a liberdade científica dos pesquisadores
” ao permitir que cada proponente defina sua própria abordagem metodológica dentro dos parâmetros estabelecidos. Embora o Impetrante discorde dessa metodologia e entenda que deveria haver maior especificação quantitativa (número exato de imóveis a serem pesquisados, por exemplo), tal discordância não configura, por si só, ilegalidade passível de correção pela via estreita do mandado de segurança com pedido liminar. De mais a mais, registro que o edital foi publicado em 17.02.2025, com prazo de submissão até 31.03.2025, e o resultado preliminar foi divulgado em 25.04.2025. Embora o Autor tenha apresentado recurso administrativo em 28.04.2025, este se dirigiu especificamente contra sua classificação, e não contra as regras do edital propriamente ditas. O Impetrante teve ampla oportunidade de impugnar o edital antes da apresentação de sua proposta, caso entendesse que as regras eram ilegais ou insuficientemente claras. A ausência de impugnação tempestiva enfraquece, nesta fase liminar, a alegação de vícios que já seriam detectáveis desde a publicação do instrumento convocatório. Como bem pontuou a própria impetrada em sua manifestação administrativa: “
(...) não foi enviado à FAPEMAT nenhuma solicitação de impugnação do edital ou rerratificação do mesmo ao longo de todo o certame (...)
” (ID nº 216495929). Ainda, a “revisão por pares” (
peer review
) é metodologia consagrada e amplamente utilizada por agências de fomento à pesquisa em todo o mundo. Trata-se de sistema que, embora envolva inevitável cota de subjetividade inerente à avaliação de propostas científicas, possui respaldo técnico e é considerado adequado para a avaliação de mérito científico. O próprio edital previu mecanismo de controle da disparidade excessiva entre avaliadores, determinando a convocação de terceiro consultor quando as notas apresentarem divergência superior a 20% – procedimento que foi efetivamente adotado no caso do impetrante. A existência de divergência entre avaliadores, ainda que significativa, não caracteriza, por si só, ilegalidade. Projetos de pesquisa admitem múltiplas interpretações e avaliações legítimas quanto a sua adequação, exequibilidade, qualidade da equipe e adequação orçamentária. Com efeito, entendo, nessa quadra de cognição sumária, que o fato de um consultor ter atribuído nota 86 e outro nota 27 revela visões distintas sobre o projeto, mas não necessariamente arbitrariedade ou ilegalidade no processo avaliativo. No que tange à alegação de que os consultores teriam feito exigências não previstas no edital (especialmente quanto à formação específica da equipe), observo que se trata de questão meritória que demanda análise aprofundada dos pareceres técnicos e confrontação detalhada com os critérios editalícios – providência incompatível com a cognição sumária própria da análise liminar.
Em juízo perfunctório, não se pode afirmar categoricamente que houve extrapolação dos critérios de julgamento, podendo os consultores ter exercido legítima avaliação técnica quanto à adequação da equipe aos objetivos propostos, ainda que tal avaliação seja contestável
. Quanto
a suspensão liminar do processo licitatório, entendo que tal medida, nessa quadra inicial, implicaria grave prejuízo ao interesse público, impedindo ou retardando significativamente a realização de pesquisa sobre o Centro Histórico de Cuiabá – bem de relevante valor cultural e histórico
. O edital foi concebido em parceria entre a FAPEMAT e a Secretaria de Estado de Ciência, Tecnologia e Inovação, evidenciando interesse institucional na produção de conhecimento sobre o patrimônio histórico estadual.
A paralisação abrupta desse processo prejudicaria não apenas a administração pública, mas toda a coletividade interessada na preservação e conhecimento do patrimônio cultural
. Há que se considerar, ademais, o risco de dano reverso.
A concessão da liminar implicaria cassação de processo licitatório já em fase avançada, com propostas avaliadas e classificadas, prejudicando não apenas a vencedora (que possui legítima expectativa de direito), mas todos os demais participantes e o próprio interesse público
. Por outro lado, a eventual improcedência do
mandamus
ao final não causará ao Impetrante prejuízo irreparável, uma vez que seu interesse é, em última análise, participar de futura e eventual reabertura do certame em condições que repute mais adequadas – situação que não se configura como dano urgente e irreparável. Por fim, registro que as questões suscitadas pelo impetrante – especialmente quanto à adequação da metodologia de avaliação, à suficiência das especificações editalícias e à correção técnica dos pareceres avaliativos – demandam análise aprofundada que extrapola a cognição sumária própria do juízo liminar. A complexidade técnica da matéria, envolvendo avaliação de metodologias científicas e critérios de julgamento de propostas de pesquisa, recomenda cautela na intervenção judicial prematura, devendo tais questões ser apreciadas com maior profundidade após a instrução regular do feito, com manifestação da autoridade impetrada, do litisconsorte passivo e, se necessário, produção de outras provas. Portanto, ante a ausência de um dos requisitos ensejadores para a concessão da medida liminar, qual seja o
fumus boni iuris
, impõe-se o indeferimento da medida.” (destaquei)

Perscrutando os autos, observa-se que a controvérsia devolvida à apreciação deste Órgão Colegiado cinge-se em verificar o acerto ou desacerto da decisão de primeiro grau que indeferiu a medida liminar em sede de Mandado de Segurança.

Inicialmente, impende analisar a tese fulcral do agravante quanto à nulidade do certame pela ausência de "Termo de Referência".

Conforme documentado nos autos,
o procedimento adotado pela FAPEMAT consubstancia-se em um Chamamento Público para concessão de apoio financeiro a projeto de pesquisa científica, regulado, sim, pelas normas gerais de licitação (Lei nº 14.133/2021), mas intrinsecamente matizado pelas normas de fomento à Ciência, Tecnologia e Inovação (como a Lei de Inovação, Lei nº 10.973/2004)
.

Valendo-me da interpretação teleológica ou finalística, é forçoso reconhecer que a contratação de uma pesquisa acadêmica não se equipara à aquisição de bens de consumo comum ou à contratação de serviços de engenharia.

Na pesquisa científica, o fomento visa à descoberta, à inovação e à produção intelectual. Assim, a Administração Pública traça as diretrizes e o "produto mínimo esperado" — o que foi devidamente estabelecido no item 2 do Edital nº 03/2025, exigindo a descrição histórica do centro de Cuiabá, informações de imóveis tombados, mapa digital e material didático.

A metodologia para alcançar tal produto recai sob a liberdade científica do pesquisador.
Exigir um Termo de Referência engessado, que determine a priori o número exato de imóveis a serem pesquisados, aniquilaria a pluralidade metodológica e a criatividade acadêmica que o modelo de fomento visa precipuamente estimular
.

Portanto, em um silogismo jurídico direto: a premissa maior estabelece que o mandado de segurança exige prova pré-constituída de violação a regramento legal inflexível; a premissa menor indica que, no fomento científico, a definição do objeto admite contornos mais amplos e delegados à metodologia do pesquisador (objeto orientado); a conclusão lógica é que a ausência de um Termo de Referência cartesiano, neste contexto específico, não configura ofensa a direito líquido e certo demonstrável de plano.

No que tange à alegação de que a avaliação das propostas foi subjetiva e maculada por exigências não previstas no edital, a insurgência também esbarra nos limites cognitivos do remédio heroico.

A "revisão por pares" (peer review) é a metodologia universalmente consagrada no fomento à pesquisa. O fato de os pareceristas terem atribuído notas díspares (27, 64 e 86) demonstra, justamente, a pluralidade do pensamento acadêmico. O próprio edital, em louvável atenção à segurança jurídica, previu mecanismo de correção de assimetrias: a convocação de um terceiro avaliador caso houvesse divergência superior a 20%, regra que foi rigorosamente aplicada ao projeto do impetrante.

A parte alega que os consultores exigiram qualificações da equipe não previstas no instrumento convocatório. Ocorre que aferir se o avaliador extrapolou os limites do edital ao analisar a exequibilidade do projeto e a adequação da equipe exige inexorável e profunda dilação probatória.

Seria necessário realizar um juízo de valor sobre o mérito administrativo e sobre a coerência técnica da banca examinadora — providência incompatível com o rito célere e documental do Mandado de Segurança.

A jurisprudência pátria, sob a égide do princípio da Separação dos Poderes, é uníssona em proibir que o Poder Judiciário substitua a banca examinadora na valoração de critérios técnicos de propostas intelectuais, salvo em casos de flagrante e indiscutível ilegalidade, o que não desponta no horizonte dos presentes autos.

A propósito:

“ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. CONCURSO PÚBLICO. PROVA DISCURSIVA. CORREÇÃO. ILEGALIDADE NÃO EVIDENCIADA. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. A jurisprudência do STJ é pacífica quanto à impossibilidade de o Poder Judiciário substituir a banca examinadora do concurso público na apreciação dos critérios utilizados para a elaboração e correção das provas, sob pena de indevida interferência no mérito do ato administrativo. 2. No caso, o recorrente pretende submeter ao Poder Judiciário a análise do critério de correção de prova subjetiva em relação à determinada questão, não tendo demonstrado qualquer conduta ilegal ou abusiva da autoridade coatora. 3. Agravo interno desprovido. (STJ - AgInt no RMS: 72681 DF 2023/0426800-2, Relator.: Ministro AFRÂNIO VILELA, Data de Julgamento: 24/06/2024, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 26/06/2024)

Ademais, sob a ótica processual e temporal, configura comportamento contraditório (venire contra factum proprium) a conduta do licitante que se submete voluntariamente às regras do certame, não apresenta impugnação ao Edital no momento oportuno (fase de publicação) e, apenas após obter classificação que não lhe garante a contratação, passa a alegar nulidade estrutural do procedimento (como a falta de Termo de Referência). A preclusão lógica e temporal atua, nesta fase sumária, em desfavor da tese recursal.

Por derradeiro, não subsiste o periculum in mora alegado pelo recorrente, revelando-se, pelo contrário, um evidente periculum in mora reverso. A suspensão do certame ou da contratação inviabilizaria o fomento de uma pesquisa de inegável relevância histórico-cultural para o Estado de Mato Grosso e para a cidade de Cuiabá.

A Administração Pública e a coletividade suportariam o ônus da paralisação de um projeto de conservação da memória local, enquanto o agravante defende, em última análise, o mero interesse privado de ver invalidado o certame para, quiçá, obter melhor sorte em futura e incerta nova concorrência.

Como bem ressaltado pela d. Procuradoria-Geral de Justiça, em seu parecer,
“o mandado de segurança não se presta à substituição das vias ordinárias quando a controvérsia demanda dilação probatória ou exame técnico aprofundado, como ocorre no caso em análise, em que se discute a regularidade de procedimento administrativo complexo e a eventual necessidade de acesso a documentos para futura impugnação”
.

Ante o exposto, em consonância com o irretocável parecer da douta Procuradoria-Geral de Justiça, conheço do Agravo de Instrumento interposto e, no mérito,
NEGO-LHE PROVIMENTO
, mantendo incólume a decisão agravada, nos termos da fundamentação supra.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 28/04/2026