Tribunal: TJMT
Processo: 1005677-56.2021.8.11.0040
Relator(a): JONES GATTASS DIAS
Órgão julgador: JONES GATTASS DIAS
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-06-02
Data de publicação: 2026-06-08

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1005677-56.2021.8.11.0040
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Ato Lesivo ao Patrimônio Artístico, Estético, Histórico ou Turístico, Improbidade Administrativa]
Relator:
Des(a).
JONES GATTASS DIAS

Turma Julgadora:

[DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). LUIS OTAVIO PEREIRA MARQUES, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), DILCEU ROSSATO - CPF: 389.602.220-20 (APELADO), SAULO RONDON GAHYVA - CPF: 991.969.641-20 (ADVOGADO), RAFAEL SILVA REIS - CPF: 924.948.541-72 (APELADO), JOSE LUIZ DE AGUIAR BOJIKIAN - CPF: 405.976.101-00 (ADVOGADO), WIRIS RODRIGUES DOS SANTOS - ME - CNPJ: 19.086.103/0001-44 (APELADO), PAULO CESAR BARBIERI - CPF: 015.620.581-50 (ADVOGADO), WIRIS RODRIGUES DOS SANTOS - CPF: 003.366.471-40 (APELADO), MUNICIPIO DE SORRISO - CNPJ: 03.239.076/0001-62 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. JONES GATTASS DIAS.

E M E N T A

Ementa:
Direito administrativo e processual civil. Apelação cível. Ação civil pública por ato de improbidade administrativa. Concessão de domínio de lote em distrito industrial. Alegadas ausências de licitação, avaliação individualizada e autorização legislativa específica. Ano eleitoral. Lei n. 14.230/2021. Exigência de dolo específico e de dano efetivo e comprovado ao erário. Cláusulas de inalienabilidade e reversão. Irregularidades formais. Insuficiência probatória. Recurso não provido.

I. Caso em exame

1. Apelação cível interposta pelo Ministério Público contra sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados em ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada em face de ex-Prefeito, ex-Secretário Municipal, empresa beneficiária e seu representante, fundada na alegação de doação irregular de lote integrante do Distrito Industrial Leonel Bedin – 2ª Etapa, sem prévia licitação, avaliação individualizada e autorização legislativa específica, com pretensão de anulação do ato administrativo e aplicação das sanções da Lei n. 8.429/1992.

II. Questão em discussão

2. Há quatro questões em discussão: (i) definir se as irregularidades apontadas no procedimento de concessão de domínio do imóvel público configuram ato de improbidade administrativa à luz da Lei n. 14.230/2021; (ii) estabelecer se houve dolo específico dos agentes públicos e do particular beneficiário; (iii) determinar se houve dano efetivo e comprovado ao erário em razão da concessão do lote; e (iv) verificar se a outorga do bem em ano eleitoral caracteriza violação apta, por si só, a ensejar responsabilização por improbidade.

III. Razões de decidir

3. A Lei n. 14.230/2021 exige, para a configuração da improbidade administrativa, a comprovação de dolo específico, afastando a responsabilização fundada em culpa ou em meras irregularidades formais.

4. O ônus de provar a conduta antijurídica, o elemento subjetivo doloso, o dano efetivo ao erário e o nexo causal incumbe integralmente ao autor da ação.

5. Os elementos documentais e testemunhais indicam que o pedido da empresa beneficiária foi submetido à Comissão Diretora de Recepção e Verificação, com análise técnica e observância do procedimento administrativo previsto na legislação municipal de incentivo ao desenvolvimento econômico.

6. A prova produzida não demonstra ingerência dos agentes públicos na deliberação técnica da comissão, direcionamento da concessão ou intenção consciente de favorecer indevidamente a empresa beneficiária.

7. A existência de interpretação administrativa fundada nas Leis Municipais n. 1.699/2008 e n. 2.432/2014 afasta a conclusão de que os gestores tenham atuado com vontade deliberada de burlar a exigência de autorização legal ou de lesar o patrimônio público.

8. O Termo de Concessão de Domínio possui natureza precária e resolúvel, com cláusulas de inalienabilidade, imposição de encargos e reversão ao patrimônio municipal em caso de descumprimento, o que impede o reconhecimento de perda patrimonial definitiva.

9. A matrícula do imóvel demonstra que não houve transferência definitiva da propriedade, permanecendo o bem sob domínio do Município ou sujeito à reversão administrativa, sem comprovação de desapossamento irreversível.

10. A ausência de avaliação individualizada do lote, a concessão anterior ao registro cartorial da etapa do loteamento e a inexistência de licença operacional evidenciam irregularidades administrativas, mas não bastam, sem prova do dolo específico e de prejuízo efetivo, para caracterizar improbidade administrativa.

11. A concessão do imóvel ocorreu com encargos de construção, geração de empregos e custeio de infraestrutura, de modo que não se qualifica como distribuição gratuita de bens para fins de incidência automática da vedação prevista no art. 73, § 10, da Lei n. 9.504/1997.

12. A continuidade de política pública de fomento econômico instituída por legislação municipal anterior ao ano eleitoral reforça a ausência de finalidade assistencialista ou de desvio deliberado de finalidade.

IV. Dispositivo.

13. Recurso não provido.

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, art. 5º, XXXVI; CPC, art. 373, I; Lei n. 8.429/1992, arts. 1º, § 4º, 10, 12, II, 18, § 3º, e 23-B, § 2º; Lei n. 14.230/2021; Lei n. 8.666/1993, art. 17; Lei n. 9.504/1997, art. 73, § 10; Leis Municipais n. 1.699/2008 e n. 2.432/2014.

Jurisprudência relevante citada:
STF, ARE n. 843989, Tema 1.199 da repercussão geral; TJMT, Apelação Cível n. 0000269-60.2018.8.11.0023, Rel. Des. Jones Gattass Dias, j. 27.01.2026; TJMT, Apelação Cível n. 0002444-43.2017.8.11.0029, Rel. Des. Marcio Vidal, j. 09.12.2025.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara:

Apelação Cível

interposta em face da sentença proferida pelo Juízo da 4ª Vara Cível da Comarca de Sorriso, nos autos da ação civil pública por ato de improbidade administrativa n. 1005677-56.2021.8.11.0040, que julgou improcedentes os pedidos iniciais (id. 354601452).

O órgão ministerial narrou que o então Prefeito Municipal, Dilceu, e o Secretário de Indústria e Comércio, Rafael, realizaram a doação irregular do imóvel de matrícula n. 63.533 (Lote n. 09, Quadra 02, Distrito Industrial Leonel Bedin – 2ª Etapa) à empresa requerida.

Sustentou que o ato, formalizado pelo Termo de Concessão de Domínio n. 0076/2016 em 12 de dezembro de 2016, ocorreu sem prévia licitação, avaliação individualizada do bem ou autorização legislativa específica para a referida etapa do loteamento.

Aduziu que a conduta violou a Lei Geral das Eleições, por se tratar de ano eleitoral, e causou prejuízo ao erário estimado em R$ 98.358,75, valor venal do imóvel. Requereu a condenação dos réus nas sanções do art. 12, inciso II, da Lei n. 8.429/92 e a anulação do ato administrativo.

A sentença julgou improcedentes os pedidos. O Juízo de origem fundamentou que a doação com encargo é admitida pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (MC na ADI 927-3/RS) e que existia um arcabouço normativo municipal autorizando o incentivo.

Consignou que a ausência de avaliação individualizada do lote constitui mera irregularidade formal. Asseverou, ainda, a inexistência de dolo específico exigido pela Lei n. 14.230/2021 e de dano efetivo, visto que a propriedade definitiva não se consolidou em favor do particular, permanecendo o bem no acervo municipal ou sujeito à reversão. Revogou a liminar de indisponibilidade de bens anteriormente deferida (Id 354601452).

Nas razões recursais, o Ministério Público Estadual arguiu contradição do julgado com sentença proferida pelo mesmo Juízo em caso análogo (autos n. 1010433-45.2020.8.11.0040), no qual se reconheceu a nulidade de doação no mesmo loteamento.

No mérito, sustenta que houve violação ao art. 17 da Lei n. 8.666/93 ante a ausência de licitação e de avaliação prévia e inexiste autorização legislativa específica para a alienação da "2ª Etapa" do distrito industrial, pois a Lei n. 2.432/2014 autorizou apenas a desapropriação da área, e não sua doação. Sustenta que ocorreu violação ao art. 73, § 10, da Lei n. 9.504/97 pela distribuição de bens em ano eleitoral.

Afirma que o dolo específico é manifesto, pois os gestores realizaram a doação de loteamento sequer registrado à época (registro ocorrido apenas em 2018), bem como a lesão ao erário é concreta, correspondente ao valor de R$ 98.358,75, pois o Município foi desapossado do bem. Pugnou pelo provimento do recurso para anular o ato e condenar os réus por improbidade (Id 354601453).

Em sede de contrarrazões, os apelados Dilceu e Rafael defendem a independência das decisões judiciais e reiteram que nove outras ações idênticas foram julgadas improcedentes. Refutam a tipificação múltipla do Ministério Público e reiteram a ausência de dolo e de prejuízo ao erário (Id 354601459).

Wiris Rodrigues dos Santos – ME e seu representante sustentam a impossibilidade de responsabilização do particular que apenas aderiu a programa público de boa-fé (Id 354601458).

A Procuradoria-Geral de Justiça opinou pelo desprovimento do recurso. Argumenta que, embora existam desconformidades administrativas, não há prova de vínculo associativo doloso ou intenção deliberada de favorecimento, agindo os gestores respaldados em política pública instituída desde 2008 (Id 367040883).

É o relatório.

Inclua-se em pauta.

V O T O R E L A T O R

Egrégia Câmara:

De início,
conheço
do recurso, uma vez que foi interposto tempestivamente por parte legítima e constitui instrumento processual adequado e necessário à consecução da finalidade pretendida. Desse modo, encontram-se preenchidos os requisitos objetivos e subjetivos de admissibilidade.

A configuração de ato de improbidade administrativa sofreu profunda alteração com o advento da Lei 14.230/2021, que reformulou substancialmente os pressupostos para caracterização da conduta ímproba.

A nova legislação estabeleceu como requisito indispensável a presença do elemento subjetivo doloso em todas as modalidades de improbidade, eliminando expressamente a responsabilização por conduta meramente culposa.

Esta mudança reflete o amadurecimento da jurisprudência e da doutrina no sentido de que a improbidade administrativa constitui ilícito de natureza grave, que não pode ser banalizado pela punição de meras irregularidades formais desprovidas de má-fé ou intenção lesiva.

Como bem observou o Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE n. 843989:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

No caso em análise, os fatos teriam ocorrido na vigência da legislação anterior, mas não há condenação definitiva, aplicando-se, portanto, a lei mais benéfica que exige a comprovação do dolo específico.

Com o novo texto da Lei de Improbidade Administrativa (LIA), a responsabilidade do agente público por atos de improbidade exige a comprovação de dolo específico, ou seja, a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado na lei.

Todavia, o cenário normativo atual é diverso e impõe rigor probatório mais elevado ao autor da ação. A Lei 14.230/2021 alterou o
caput
do artigo 10 para exigir que a ação ou omissão dolosa enseje "efetiva e comprovadamente" perda patrimonial.

Reforçando essa exigência, o § 3º do artigo 18 do mesmo diploma legal determina que, para fins de ressarcimento, devem ser descontados os serviços efetivamente prestados.

O legislador excluiu do ordenamento jurídico a possibilidade de condenação por improbidade administrativa baseada meramente em presunções de dano decorrentes de falhas procedimentais.

Nesse contexto, o ônus de provar o dolo específico recai integralmente sobre o autor da ação, o Ministério Público, nos termos do artigo 373, inciso I, do CPC.

A insuficiência probatória quanto ao elemento subjetivo impõe a absolvição, em respeito ao princípio da presunção de inocência, expressamente consagrado no artigo 1º, § 4º, da LIA, com a redação da Lei n. 14.230/2021.

O Ministério Público invoca a sentença proferida nos autos n. 1010433-45.2020.8.11.0040 (Caso Sementes Primavera) como paradigma de condenação. Naquele feito, o magistrado reconheceu que a Lei Municipal n. 2.432/2014 não autorizava doações, mas apenas desapropriações, o que tornaria o objeto da doação ilícito.

Contudo, ao analisar o caso submetido a julgamento, verifica-se um cenário fático-jurídico que impõe solução diversa.

Em que pesem as razões lançadas pelo Ministério Público, a tese recursal de que haveria uma contradição intransponível entre a sentença proferida nestes autos (1005677-56.2021.8.11.0040) e o julgado condenatório paradigma (1010433-45.2020.8.11.0040) não merece prosperar, impondo-se a escorreita aplicação da técnica da distinção (
distinguishing
) calcada nas particularidades fáticas e probatórias inerentes a cada demanda.

Quanto à regularidade da concessão do Lote n. 09 à empresa Wiris Rodrigues dos Santos - ME, a análise dos elementos colhidos, inclusive os documentos oriundos do Inquérito Civil – Id 354600891, revela nuances materiais que distanciam a conduta dos gestores daquela verificada no processo paradigma.

Restou demonstrado que a transferência da propriedade do Município para a referida pessoa jurídica não importou em dilapidação do erário, pois jamais se efetivou de forma definitiva.

O Inquérito Civil traz à colação o Termo de Concessão de Domínio n. 0076/2016 (Id 354600891 – fls. 140/144), que evidencia a natureza precária do ato, gravando o imóvel com cláusula de inalienabilidade por 30 meses e impondo obrigações construtivas rigorosas.

O instrumento previu expressamente a cláusula de reversão da área ao patrimônio municipal em caso de descumprimento dos encargos ou abandono. Sendo assim, o imóvel remanesceu sob a salvaguarda pública, configurando a atipicidade da conduta por ausência de perda patrimonial efetiva, premissa que difere frontalmente do contexto do processo análogo da empresa Sementes Primavera, no qual se assentou judicialmente a materialização de um desfalque efetivo avaliado em mais de R$ 1 milhão.

Ademais, a caracterização do elemento subjetivo esbarra na comprovação de que o trâmite de escolha da empresa Wiris ocorreu sob o pálio da regularidade burocrática, não havendo que se falar em beneficiários previamente direcionados.

A Ata da reunião da Comissão Diretora de Recepção e Verificação, encartada no procedimento investigatório, comprova documentalmente que o pleito da empresa Wiris Rodrigues dos Santos - ME foi formalmente submetido, analisado e aprovado pelo colegiado técnico para a concessão de uma área de mil metros quadrados.

Essa higidez procedimental é corroborada em todos os seus termos pelo depoimento da testemunha Luciano Clébert Scaburi, engenheiro e membro da referida comissão, ouvido nos autos n. 1010436-97.2020.8.11.0040.

A testemunha foi categórica ao atestar perante o juízo que o colegiado se pautava por critérios objetivos, como a finalidade da atividade industrial e o potencial de geração de empregos, operando com absoluta autonomia. A prova oral demonstra a inexistência de qualquer ingerência política, imposição ou pedido de favorecimento oriundo do então Prefeito Dilceu ou do Secretário Rafael para a aprovação dos processos de doação daquela etapa.

Embora no processo paradigma o magistrado tenha compreendido que o somatório de vícios formais evidenciava dolo, nestes autos a prova documental e testemunhal aponta para solução diversa.

A constatação de que os réus/apelados sequer participavam das reuniões deliberativas da comissão ou tentavam direcionar os resultados afasta a tese de má-fé e a vontade consciente de lesar o erário.

Os gestores atuaram amparados por uma interpretação das Leis Municipais n. 1.699/2008 e n. 2.432/2014. Ainda que se possa discutir, no plano do Direito Administrativo estrito, se a autorização legislativa para a "1ª Etapa" se estendia automaticamente à "2ª Etapa", essa divergência interpretativa não autoriza a punição por improbidade.

Para a configuração do tipo do art. 10, inciso III, é indispensável que o agente tenha a consciência da ilegalidade e a vontade de beneficiar indevidamente a outrem ou dilapidar o patrimônio público.

A existência de uma comissão de verificação que funcionava regularmente, conforme atestado pela testemunha Luciano, demonstra que os apelados buscaram conferir suporte técnico e administrativo ao procedimento, o que é incompatível com o dolo de quem age de forma clandestina.

Outro fundamento determinante para o desprovimento do apelo ministerial consiste na ausência de comprovação de efetiva perda patrimonial ao erário.

A nova redação do art. 10 da LIA exige que a lesão ao erário seja "efetiva e comprovadamente" demonstrada.

Diferentemente do caso paradigma citado pelo apelante, onde houve a consolidação de investimentos privados sobre o bem público, a Matrícula n. 63.533, atualizada no Id 354601391, demonstra que não houve a transferência definitiva da propriedade. O imóvel permanece sob o domínio do Município de Sorriso, gravado com cláusulas de inalienabilidade e reversão.

O bem não saiu da esfera de disponibilidade jurídica do Município de forma definitiva, e a empresa sequer edificou no local, não ocorrendo perda patrimonial. Houve, no máximo, uma cessão de posse condicionada que, diante da inércia da donatária, deve ser resolvida pela via administrativa da reversão, e não pela via sancionatória da improbidade.

O apelante sustenta violação ao art. 73, § 10, da Lei nº 9.504/97. Contudo, a vedação eleitoral refere-se à "distribuição gratuita" de bens. No caso dos autos, o Termo de Concessão de Domínio previa encargos onerosos (obrigação de construir, gerar empregos, custear infraestrutura).

Não se tratou de uma benesse graciosa, mas de um negócio jurídico bilateral com contrapartidas. Ademais, o programa de incentivos foi instituído por lei anterior (2008) e estava em plena execução, enquadrando-se nas exceções legais de continuidade de políticas públicas.

A Procuradoria-Geral de Justiça, em seu parecer, afirmou – Id 367040883:

Os atos narrados no processo decorrem do exercício da função pública dos recorridos, sem a demonstração probatória de terem agido com a intenção de causar prejuízo ao erário, visto que atuaram respaldados em leis municipais relativas a política pública de fomento ao desenvolvimento econômico local que autorizavam desde o ano de 2008, doações de 26 lotes industriais a quem se interessasse em implantar ou expandir atividades empresariais no município. Ressalte-se, inclusive, que parte da área integrante do Loteamento Industrial Leonel Bedin II decorreu de procedimento de desapropriação regularmente indenizado pelo Município de Sorriso, no montante de R$ 3.400.000,00.

Ademais, o ente municipal instituiu, por meio da Lei nº 1.699/2008, a Comissão Diretora de Recepção e Verificação, composta por sete membros a quem competia analisar a viabilidade das propostas apresentadas, bem como emitir parecer técnico e conclusivo sobre a concessão ou não das áreas ou benefícios pleiteados.

A documentação acostada aos autos evidencia a observância da sequência procedimental prevista, com autorização do chefe do Executivo e participação do secretário municipal, não se extraindo, contudo, indícios mínimos de conduta dolosa ou de favorecimento indevido da empresa beneficiária em detrimento do patrimônio público. Assim, ausente o elemento subjetivo exigido pela Lei de Improbidade Administrativa, inviável a imputação de responsabilidade aos recorridos.

Esse entendimento é reforçado pela jurisprudência deste Tribunal:

Os documentos constantes dos autos não evidenciam conluio entre os agentes envolvidos, tampouco relação direta entre eventual irregularidade e favorecimento ilícito. Divergência técnica quanto à metodologia de cálculo do valor do contrato impede a conclusão inequívoca de sobrepreço. Inexistente demonstração de dano efetivo ao erário, enriquecimento indevido ou lesão a princípios, e ausente prova de dolo específico, inviabiliza-se o juízo de procedência. (TJ-MT - Apelação Cível: 00002696020188110023, Relator: Jones Gattass Dias, Data de Julgamento: 27/01/2026, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo)

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE n. 843.989/PR (Tema n. 1.199 da repercussão geral), fixou que a responsabilização por improbidade administrativa exige dolo específico, sendo inaplicável a modalidade culposa, e que as alterações da Lei n. 14.230/2021 incidem imediatamente sobre processos em curso, desde que inexista coisa julgada. A nova redação da Lei n. 8.429/1992, dada pela Lei n. 14.230/2021, impõe a demonstração de dolo específico para a configuração de atos ímprobos, não bastando a existência de meras irregularidades formais ou erros materiais. O conjunto probatório não evidencia a intenção dolosa dos Recorridos de causar prejuízo ao erário, obter vantagem indevida ou violar princípios da Administração Pública, inexistindo elementos que indiquem conluio, fraude ou desvio de finalidade. Eventuais falhas administrativas ou inconsistências documentais, desacompanhadas da comprovação de dolo, não caracterizam ato de improbidade, conforme entendimento consolidado na jurisprudência do STF e do STJ. (TJ-MT - Apelação Cível: 00024444320178110029, Relator: Marcio Vidal, Data de Julgamento: 09/12/2025, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo)

O apelante argumenta que a Lei Municipal n. 2.432/2014 autorizou apenas a desapropriação da área, silenciando quanto à doação.

Contudo, ao realizar uma interpretação sistemática do ordenamento local, verifica-se que a referida lei destinou expressamente a área para a "ampliação do Loteamento Industrial Leonel Bedin".

O regime jurídico de alienação desses lotes já havia sido fixado pela Lei Municipal n. 1.699/2008, que estabeleceu as normas gerais para a concessão de incentivos e alienação de áreas no distrito industrial.

Nesse cenário, os gestores atuaram sob a compreensão de que a nova área, por ser expansão de programa já existente e regulamentado, submeter-se-ia ao mesmo regramento jurídico da etapa anterior.

Embora se possa discutir, no plano da estrita legalidade, a necessidade de uma autorização mais detalhada para a 2ª Etapa, tal imprecisão técnica não autoriza a conclusão automática de que houve má-fé. A existência de um arcabouço normativo prévio, ainda que aplicado de forma extensiva, afasta o intuito deliberado de burlar a exigência de reserva legal.

Quanto à ausência de licitação ou chamamento público, é imperativo observar que a doação em exame possuía natureza onerosa, vinculada a encargos específicos de edificação e fomento econômico.

A justificativa do interesse público, no caso concreto, repousa na política de desenvolvimento industrial de Sorriso. A ausência de um edital de concorrência clássico foi suprida, no âmbito administrativo, pelo rito previsto na Lei n. 1.699/2008, que submetia os pedidos a uma Comissão técnica.

Conforme documentado nos autos, houve a análise da viabilidade do projeto da empresa apelada, o que demonstra que a escolha não foi aleatória, mas pautada em critérios de retorno social e econômico previstos na legislação de regência.

A tese de que a falta de avaliação individual do lote e a realização da doação antes do registro cartorial do loteamento configuram improbidade não prospera.

A falta de avaliação individualizada constitui mera irregularidade formal porque a área total desapropriada foi globalmente avaliada e indenizada pelo Município (R$ 3.400.000,00), servindo esse valor como parâmetro de custo para o ente público.

A ausência de um laudo específico para cada fração de terra, embora seja falha administrativa, não caracteriza dolo de dilapidar o patrimônio, especialmente quando o bem é gravado com cláusula de inalienabilidade e reversão.

No que tange ao registro do loteamento ter ocorrido apenas em 2018, enquanto o termo é de 2016, observa-se que o Município transferiu apenas a posse precária e o domínio resolúvel para que a empresa iniciasse as obras.

A transferência definitiva da propriedade, com a outorga da escritura, estava condicionada ao cumprimento de encargos em 30 meses. Portanto, a inexistência de registro imobiliário à época do termo não gerou prejuízo jurídico irreversível, tratando-se de irregularidade no fluxo cronológico do processo de regularização fundiária industrial que estava em curso.

O fato de o loteamento possuir apenas Licenças Prévia e de Instalação, carecendo da Licença de Operação, reforça a tese de irregularidade administrativa, mas não consubstancia ato de improbidade. A Licença de Operação é o estágio final para o pleno funcionamento, e a sua ausência no momento da concessão inicial da área é comum em distritos industriais em fase de implantação de infraestrutura.

Sobre a vedação eleitoral (art. 73, § 10, da Lei nº 9.504/97), o apelante assevera que a proibição alcança todo o ano eleitoral. Contudo, a norma veda a "distribuição gratuita" de bens.

A doação com encargos, na qual o particular assume obrigações de construir e custear parte da infraestrutura, possui natureza onerosa e não se confunde com o assistencialismo eleitoreiro vedado pela lei de regência. Ademais, o ato derivou de programa instituído por lei de 2008, enquadrando-se na ressalva de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária anterior.

Embora mencionadas irregularidades administrativas no procedimento de concessão do imóvel público, o conjunto probatório não demonstra, de forma inequívoca, a presença de dolo específico, dano efetivo ao erário ou desvio deliberado de finalidade aptos a caracterizar ato de improbidade administrativa nos termos da Lei n. 8.429/1992, com as alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021.

O ônus probatório compete ao Ministério Público, que deve demonstrar de forma cabal os elementos constitutivos do ato ímprobo: conduta antijurídica, dolo específico, dano efetivo ao erário e nexo causal. No presente caso, nenhum desses elementos foi adequadamente comprovado.

Não restou comprovado o elemento subjetivo doloso exigido pela Lei 14.230/2021 e não houve a demonstração de efetivo dano ao erário público ou violação grave aos princípios administrativos.

O ônus da prova nos processos de improbidade administrativa compete integralmente ao autor da ação, que deve demonstrar de forma cabal e inequívoca todos os elementos constitutivos do ato ímprobo: conduta antijurídica, dolo específico, dano (quando exigível) e nexo causal.

Ante o exposto, em consonância com o parecer da Procuradoria-Geral de Justiça,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso de apelação.

Sem condenação em honorários advocatícios, nos termos do artigo 23-B, §2º da Lei n. 8.429/1992, com a redação da Lei n. 14.230/2021.

É como o voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 02/06/2026