Tribunal: TJMT
Processo: 1028371-74.2025.8.11.0041
Relator(a): DEOSDETE CRUZ JUNIOR
Órgão julgador: DEOSDETE CRUZ JUNIOR
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-06-23
Data de publicação: 2026-07-08

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1028371-74.2025.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Ambiental]
Relator:
Des(a). DEOSDETE CRUZ JUNIOR

Turma Julgadora:

[DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). GILBERTO LOPES BUSSIKI, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[JMR AGROPECUARIA LTDA - CNPJ: 21.968.379/0001-06 (APELADO), DAYANNE ALVES RIBEIRO - CPF: 054.086.771-33 (ADVOGADO), ANNE FERNANDA MANICA EVANGELISTA - CPF: 050.964.911-45 (ADVOGADO), JMR AGROPECUARIA LTDA - CNPJ: 21.968.379/0002-89 (APELADO), CARLOS EDUARDO DE OLIVEIRA E MACEDO RIBEIRO - CPF: 055.112.056-80 (APELANTE), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVERAM PARCIALMENTE O RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR DEOSDETE CRUZ JÚNIOR, 1º VOGAL, EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA E 2º VOGAL, EXMO SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (CONVOCADO).

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO, AMBIENTAL E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ORDINÁRIA PARA CANCELAMENTO DE ATOS ADMINISTRATIVOS. AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL E TERMO DE EMBARGO/INTERDIÇÃO. EXTRAVIO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO AMBIENTAL. AUSÊNCIA DE RECONSTITUIÇÃO EFETIVA. CERCEAMENTO DE DEFESA. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. CANCELAMENTO DO AUTO DE INFRAÇÃO. SUSPENSÃO DOS EFEITOS DO TERMO DE EMBARGO. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta pelo Estado de Mato Grosso contra sentença que, em ação ordinária para cancelamento de atos administrativos, julgou procedentes os pedidos iniciais para declarar a nulidade do Processo Administrativo n.º 302301/2018, reconhecer a prescrição da pretensão punitiva e a prescrição intercorrente, e determinar o cancelamento definitivo do Auto de Infração n.º 163803 e do Termo de Embargo/Interdição n.º 117.042, lavrados pela SEMA/MT. O ente estatal sustentou que o extravio dos autos administrativos não acarreta nulidade automática, pois o procedimento poderia ser reconstituído nos termos da Portaria SEMA n.º 405/2014, e defendeu a inocorrência de prescrição. A autora alegou que o processo administrativo foi extraviado, sem reconstituição efetiva, o que inviabilizou o contraditório e a ampla defesa.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há três questões em discussão: (i) definir se o extravio do Processo Administrativo Ambiental n.º 302301/2018, não sanado por reconstituição efetiva, compromete a validade do Auto de Infração n.º 163803 e do Termo de Embargo/Interdição n.º 117.042; (ii) estabelecer se a ausência de movimentação útil do processo administrativo desde 2018 autoriza o reconhecimento da prescrição intercorrente; e (iii) determinar se o Termo de Embargo/Interdição n.º 117.042 deve ser definitivamente cancelado ou apenas ter seus efeitos suspensos até a regularização do procedimento administrativo.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O extravio do processo administrativo ambiental sob a guarda da SEMA/MT, sem reconstituição efetiva, impede que a administrada conheça integralmente a acusação, os elementos técnicos, os documentos, os atos de instrução e as decisões que embasaram a autuação e o embargo, inviabilizando o contraditório, a ampla defesa e o controle da legalidade administrativa.

4. A presunção de legitimidade dos atos administrativos é relativa e não dispensa a existência de procedimento regular, acessível e minimamente verificável, nem transfere ao particular o ônus de desconstituir ato sancionador cujo suporte documental desapareceu sob responsabilidade da própria Administração.

5. A previsão abstrata de reconstituição dos autos, nos termos da Portaria SEMA n.º 405/2014, não preserva a validade dos atos impugnados quando a Administração permanece por anos sem localizar ou restaurar o processo em condições reais de defesa, circunstância que caracteriza paralisação administrativa superior ao triênio legal e autoriza o reconhecimento da prescrição intercorrente.

6. O Termo de Embargo/Interdição n.º 117.042, embora não possa produzir efeitos indefinidamente à margem de processo administrativo existente, acessível e verificável, possui natureza cautelar e preventiva voltada à proteção ambiental, razão pela qual o cancelamento definitivo deve ser substituído pela suspensão de seus efeitos até a efetiva reconstituição do Processo Administrativo n.º 302301/2018 ou até deliberação administrativa válida que reconheça causa extintiva ou motivo legítimo para arquivamento.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Recurso parcialmente provido.

Tese de julgamento:
1. A não localização de processo administrativo ambiental, sem reconstituição efetiva, compromete a validade dos atos sancionatórios dele decorrentes quando impede o contraditório, a ampla defesa e o controle da legalidade administrativa. 2. A presunção de legitimidade dos atos administrativos não afasta o dever da Administração de preservar, apresentar ou reconstituir os elementos mínimos que fundamentam auto de infração ambiental e termo de embargo. 3. O extravio de processo administrativo sob a guarda da Administração não afasta a prescrição intercorrente quando o procedimento permanece sem movimentação útil por período superior ao prazo legal. 4. O termo de embargo ambiental, por sua natureza cautelar e preventiva, pode ter seus efeitos suspensos, em vez de ser definitivamente cancelado, até a efetiva reconstituição do processo administrativo ou até deliberação administrativa válida que reconheça causa extintiva ou motivo legítimo para arquivamento.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de
recurso de apelação cível
interposto pelo
Estado de Mato Grosso
contra sentença proferida pelo Juízo da
Vara Especializada do Meio Ambiente da Comarca de Cuiabá/MT
, nos autos da
Ação Ordinária para o Cancelamento de Atos Administrativos c/c Pedido de Tutela de Urgência
ajuizada por
JMR Agropecuária Ltda.
, que julgou procedentes os pedidos iniciais para declarar a nulidade do Processo Administrativo n.º
302301/2018
, reconhecer a prescrição da pretensão punitiva e a prescrição intercorrente, e determinar o cancelamento definitivo do Auto de Infração n.º
163803
e do Termo de Embargo/Interdição n.º
117.042
.

Na origem, a autora sustentou que foi surpreendida pelos efeitos restritivos decorrentes do Auto de Infração n.º
163.803
e do Termo de Embargo n.º
117.042
, lavrados em junho de 2018, os quais deram origem ao Processo Administrativo n.º
302301/2018
, no âmbito da SEMA/MT. Alegou que o referido processo administrativo foi extraviado pelo órgão ambiental, fato certificado pela própria Administração, circunstância que inviabilizou o exercício do contraditório e da ampla defesa. Também sustentou a ocorrência das prescrições punitiva e intercorrente.

A tutela de urgência foi deferida para suspender os efeitos dos atos administrativos impugnados. Interposto agravo de instrumento pelo Estado de Mato Grosso, este Tribunal negou provimento ao recurso, mantendo a decisão liminar.

Citado, o ente estatal apresentou contestação, defendendo a legalidade dos atos administrativos. Argumentou que o extravio dos autos não acarretaria nulidade automática, mas apenas imporia a necessidade de reconstituição do processo, nos termos da Portaria SEMA n.º 405/2014. Aduziu, ainda, a inocorrência de prescrição, sob o fundamento de que a paralisação não decorreu de inércia administrativa, mas do extravio, e que a prescrição da pretensão punitiva se refere ao prazo para lavratura do auto de infração, não ao prazo de conclusão do processo administrativo.

Sobreveio sentença de procedência. O Juízo de origem consignou que a controvérsia consistia em aferir a validade do Processo Administrativo n.º
302301/2018
e, por consequência, dos atos dele derivados, diante do extravio dos autos e da alegada ocorrência de prescrição.

A sentença destacou que a própria SEMA/MT certificou que o processo administrativo estava
“sem movimentação desde 26/07/2018”
e que, após buscas,
“NÃO FOI LOCALIZADO”
. A partir disso, concluiu que o desaparecimento do caderno administrativo suprimiu a base material da pretensão sancionatória estatal e inviabilizou o exercício pleno da defesa pela administrada.

O magistrado afastou a tese de que a mera possibilidade de reconstituição dos autos seria suficiente para preservar os atos administrativos, pois a Administração permaneceu inerte por período prolongado. Reconheceu, ainda, a prescrição intercorrente, diante da paralisação superior a três anos, e a prescrição da pretensão punitiva, considerando a lavratura do auto em
14/06/2018
e a ausência de prova de notificação válida da autuada. Assim, declarou a nulidade do processo administrativo, cancelou definitivamente o Auto de Infração n.º
163803
e o Termo de Embargo/Interdição n.º
117.042
, confirmou a tutela de urgência e condenou o Estado ao pagamento de honorários advocatícios de R$ 2.000,00.

Em suas razões recursais, o
Estado de Mato Grosso
sustenta que o extravio dos autos administrativos não enseja nulidade por si só, pois o procedimento poderia ser reconstituído nos moldes da Portaria SEMA n.º 405/2014. Afirma que somente após a reconstituição seria possível abrir vista à autuada, razão pela qual não haveria cerceamento de defesa. Invoca, ainda, a presunção de legitimidade e veracidade dos atos administrativos.

Quanto à prescrição da pretensão punitiva, o apelante defende que o prazo quinquenal diz respeito ao período conferido à Administração para iniciar a apuração da infração ambiental, o que ocorre com a lavratura do auto de infração. Assim, entende não haver prescrição, pois não demonstrado o transcurso de cinco anos entre a infração e a autuação.

Em relação à prescrição intercorrente, argumenta que ela pressupõe paralisação por inércia da Administração, o que não teria ocorrido, pois a ausência de movimentação estaria relacionada ao extravio dos autos e à necessidade de reconstituição. Ao final, requer a reforma da sentença para que os pedidos iniciais sejam julgados improcedentes.

Em contrarrazões,
JMR Agropecuária Ltda
pugna pela manutenção integral da sentença. Sustenta que o processo administrativo foi extraviado pela SEMA/MT e que, em
24/03/2025
, o próprio órgão certificou a não localização dos autos, impossibilitando o contraditório e a ampla defesa.

Afirma que o Estado não demonstrou qualquer providência concreta de reconstituição do processo, limitando-se a invocar possibilidade abstrata. Defende que o extravio não suspende nem interrompe a prescrição, especialmente quando acompanhado de prolongada inércia administrativa. Sustenta, ainda, que a manutenção do Termo de Embargo n.º
117.042
é inviável, pois fundada em procedimento inexistente no plano fático e inacessível ao administrado. Ao final, requer o desprovimento do recurso.

A
Procuradoria de Justiça Especializada na Defesa Ambiental e da Ordem Urbanística
opinou pelo
desprovimento da apelação
, com manutenção integral da sentença. Delimitou sua análise à validade e subsistência do Termo de Embargo n.º
117.042
, concluindo que, diante do extravio do Processo Administrativo Ambiental n.º
302301/2018
e da ausência de reconstituição efetiva, a manutenção do embargo configuraria restrição de direitos sem lastro jurídico válido, em afronta à legalidade, ao contraditório, à ampla defesa e à segurança jurídica.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Trata-se de
recurso de apelação cível
interposto pelo
Estado de Mato Grosso
contra sentença proferida pelo Juízo da
Vara Especializada do Meio Ambiente da Comarca de Cuiabá/MT
, nos autos da
Ação Ordinária para o Cancelamento de Atos Administrativos c/c Pedido de Tutela de Urgência
ajuizada por
JMR Agropecuária Ltda.
, que julgou procedentes os pedidos iniciais para declarar a nulidade do Processo Administrativo n.º
302301/2018
, reconhecer a prescrição da pretensão punitiva e a prescrição intercorrente, e determinar o cancelamento definitivo do Auto de Infração n.º
163803
e do Termo de Embargo/Interdição n.º
117.042
.

A controvérsia recursal pode ser delimitada de modo objetivo em saber se o extravio do Processo Administrativo Ambiental n.º
302301/2018
, não sanado por reconstituição efetiva, compromete a validade do Auto de Infração n.º
163803
e do Termo de Embargo/Interdição n.º
117.042
, bem como se tal circunstância autoriza o reconhecimento da prescrição intercorrente.

No caso, é incontroverso que o processo administrativo que embasou os atos impugnados não foi localizado pela própria SEMA/MT. A certidão administrativa registra que o feito estava
sem movimentação desde 26/07/2018
e que, após buscas,
não foi localizado
.

Tal circunstância não constitui mera irregularidade formal. O desaparecimento do processo administrativo impede que a administrada conheça integralmente a acusação, os elementos técnicos, os documentos, os atos de instrução e eventuais decisões que deram suporte à autuação e ao embargo. Sem acesso ao procedimento, o contraditório e a ampla defesa tornam-se inviáveis.

A presunção de legitimidade dos atos administrativos é relativa e não dispensa a existência de processo administrativo regular, acessível e minimamente controlável. O Estado não pode exigir que o particular desconstitua ato sancionador cujo suporte documental desapareceu sob a guarda da própria Administração.

A tese de que seria possível reconstituir os autos, nos termos da Portaria SEMA n.º 405/2014, não altera essa conclusão. A reconstituição não pode ser invocada de forma abstrata e indefinida. Era necessário demonstrar providência efetiva, tempestiva e capaz de restaurar o procedimento em condições reais de contraditório, o que não ocorreu.

A Administração permaneceu por anos sem localizar ou reconstituir o processo. Assim, a possibilidade teórica de restauração dos autos não basta para preservar sanções ambientais fundadas em procedimento desaparecido.

Também deve ser mantido o reconhecimento da
prescrição intercorrente
. O processo administrativo permaneceu sem movimentação útil desde 2018, por período superior ao triênio legal. O extravio, nessa hipótese, não afasta a inércia administrativa; ao contrário, evidencia a falha estatal na guarda, conservação e condução do procedimento.

A Administração tinha o dever de localizar ou reconstituir os autos em tempo razoável. Não o fazendo, não pode utilizar o próprio extravio como justificativa para impedir a incidência da prescrição intercorrente.

Quanto à prescrição da pretensão punitiva, embora o Estado sustente que o prazo quinquenal se refere apenas ao início da apuração, a nulidade por cerceamento de defesa e a prescrição intercorrente já são fundamentos suficientes para manter a sentença nesses pontos. Além disso, a ausência dos autos administrativos impede a aferição segura de eventual notificação válida, atos interruptivos ou regularidade procedimental, ônus que não pode ser transferido à administrada.

Quanto ao
Termo de Embargo/Interdição n.º 117.042
, contudo, impõe-se parcial reforma.

Embora o extravio do processo administrativo e a ausência de reconstituição efetiva impeçam a manutenção plena de seus efeitos, a natureza jurídica do embargo ambiental recomenda tratamento próprio. O termo de embargo constitui medida administrativa de caráter cautelar e preventivo, voltada à proteção imediata do meio ambiente e à contenção de atividade potencialmente lesiva, não se confundindo integralmente com a sanção pecuniária decorrente do auto de infração.

Isso não significa que o embargo possa produzir efeitos indefinidamente à margem de processo administrativo existente, acessível e verificável. A tutela ambiental, embora constitucionalmente qualificada, deve coexistir com o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa.

A solução que melhor compatibiliza a proteção ambiental com as garantias processuais da administrada é afastar o
cancelamento definitivo
do Termo de Embargo/Interdição n.º
117.042
, mantendo-se, contudo, a
suspensão de seus efeitos
até que haja efetiva reconstituição do processo administrativo, com possibilidade real de controle, ou até que a Administração reconheça, na esfera própria, causa extintiva ou motivo legítimo para seu arquivamento.

Esse encaminhamento harmoniza-se com a orientação desta Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, segundo a qual a não localização de processo administrativo ambiental, sem sua efetiva reconstituição, impede a manutenção dos efeitos do auto de infração e do termo de embargo, por comprometer o contraditório, a ampla defesa e o controle da legalidade do ato administrativo, sendo cabível a suspensão dos efeitos até a regularização do procedimento administrativo.

Nesse sentido:

DIREITO ADMINISTRATIVO, AMBIENTAL E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA. AUTO DE INFRAÇÃO E TERMO DE EMBARGO AMBIENTAL. EXTRAVIO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO. AUSÊNCIA DE RECONSTITUIÇÃO. SUSPENSÃO DOS EFEITOS SANCIONATÓRIOS. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1. Apelação cível interposta pelo Estado de Mato Grosso contra sentença que, em ação anulatória ajuizada por empresa particular, julgou parcialmente procedentes os pedidos para suspender os efeitos dos atos sancionatórios vinculados ao Processo Administrativo nº 286699/2021, especialmente do Termo de Embargo nº 210441286, até a regularização do procedimento administrativo ou o reconhecimento, na esfera própria, de causa extintiva ou motivo legítimo para seu arquivamento.

2. A controvérsia decorre da lavratura do Auto de Infração nº 210431885 e do Termo de Embargo nº 210441286 pela SEMA/MT, em razão de suposto desmate de vegetação nativa no imóvel da empresa interessada, no Município de Canabrava do Norte/MT, tendo a própria Administração certificado a não localização dos autos administrativos.

II. Questão em discussão

3. Há duas questões em discussão: (i) saber se a não localização do processo administrativo ambiental, sem sua efetiva reconstituição, autoriza a manutenção dos efeitos do auto de infração e do termo de embargo; e (ii) saber se os honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor da causa devem ser reduzidos ou arbitrados por equidade.

III. Razões de decidir

4. O poder de polícia ambiental autoriza a Administração a fiscalizar, autuar e embargar atividades potencialmente lesivas ao meio ambiente, mas seu exercício sancionador deve observar o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa.

5. A presunção de legitimidade dos atos administrativos é relativa e não substitui a existência de procedimento administrativo íntegro, acessível e minimamente verificável. O extravio dos autos impede o controle da legalidade da sanção e inviabiliza o pleno conhecimento dos fatos imputados, das provas técnicas, da capitulação normativa, dos critérios de dosimetria e dos fundamentos do embargo.

6. A previsão abstrata de reconstituição do processo administrativo, ainda que admitida pela Portaria SEMA nº 405/2014, não equivale à restauração efetiva dos autos. Enquanto não houver reconstituição concreta, não se pode impor ao administrado o ônus de impugnar documentos aos quais não tem acesso.

7. A natureza cautelar do embargo ambiental não afasta a necessidade de suporte procedimental idôneo, motivação aferível e possibilidade de controle. A tutela ambiental e as garantias processuais não são valores excludentes, devendo coexistir para legitimar a atuação administrativa.

8. A sentença preservou o poder de polícia ambiental, pois não anulou definitivamente o auto de infração nem o termo de embargo, limitando-se a suspender seus efeitos até a regularização do procedimento ou o reconhecimento, na via própria, de causa extintiva ou motivo legítimo para arquivamento.

9. A verba honorária fixada em 10% sobre o valor da causa observa o art. 85, § 2º, do CPC. Inexistindo excepcionalidade e havendo proveito econômico estimável, não se admite arbitramento por equidade. O desprovimento do recurso impõe a majoração dos honorários em grau recursal.

IV. Dispositivo e tese

10. Recurso de apelação desprovido. Honorários advocatícios majorados para 11% sobre o valor da causa, nos termos do art. 85, § 11, do CPC.

Tese de julgamento: “
1. A não localização de processo administrativo ambiental, sem sua efetiva reconstituição, impede a manutenção dos efeitos sancionatórios dele decorrentes, por comprometer o contraditório, a ampla defesa e o controle da legalidade do ato administrativo.
2. A presunção de legitimidade dos atos administrativos não dispensa a Administração do dever de preservar, apresentar ou reconstituir os elementos mínimos que fundamentam auto de infração e termo de embargo ambiental.
3. É cabível a suspensão dos efeitos do auto de infração e do termo de embargo até a regularização do procedimento administrativo ou o reconhecimento, na esfera própria, de causa extintiva ou motivo legítimo para arquivamento.
”

(N.U 1001757-12.2024.8.11.0059, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, DEOSDETE CRUZ JUNIOR, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 12/05/2026, Publicado no DJE 25/05/2026) (destaque nosso)

Dessa forma, a sentença deve ser preservada quanto à nulidade do processo administrativo, à prescrição intercorrente e ao cancelamento definitivo do Auto de Infração n.º
163803
, mas reformada no ponto em que determinou o cancelamento definitivo do Termo de Embargo/Interdição n.º
117.042
, para substituir tal providência pela suspensão de seus efeitos.

Ante o exposto,
conheço do recurso de apelação e dou-lhe parcial provimento
, apenas para reformar a sentença no ponto em que determinou o cancelamento definitivo do
Termo de Embargo/Interdição n.º 117.042
, substituindo-o pela
suspensão de seus efeitos até a efetiva reconstituição do Processo Administrativo n.º 302301/2018, ou até deliberação administrativa válida que reconheça causa extintiva ou motivo legítimo para seu arquivamento
, mantida a sentença nos demais termos.

Sem alteração nos honorários, nos termos do Tema 1.059/STJ.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 23/06/2026