Tribunal: TJMT
Processo: 1000476-81.2020.8.11.0052
Relator(a): MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão julgador: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-06-23
Data de publicação: 2026-06-30

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1000476-81.2020.8.11.0052
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa, Dano ao Erário, Violação dos Princípios Administrativos]
Relator:
Des(a).
MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). GILBERTO LOPES BUSSIKI]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), ANTONIO XAVIER DE ARAUJO - CPF: 178.874.611-20 (APELADO), DEBORA SIMONE SANTOS ROCHA FARIA - CPF: 442.328.611-49 (ADVOGADO), ADAILTON DA SILVA PERES - CPF: 336.150.711-15 (ADVOGADO), MARTINS DIAS DE OLIVEIRA - CPF: 299.631.761-00 (APELADO), RONY DE ABREU MUNHOZ - CPF: 010.178.181-42 (ADVOGADO), JORGE ANTONIO GONCALVES JUNIOR - CPF: 020.258.421-63 (ADVOGADO), DANILO GAIVA MAGALHAES DOS SANTOS - CPF: 018.472.391-45 (ADVOGADO), MD ESCAVACAO LTDA - CNPJ: 15.957.954/0001-64 (APELADO), ROGERIO ALEANDRO TORRES - CPF: 965.659.341-34 (APELADO), PAULO ROBERTO FRANTZ HIPPLER - CPF: 027.140.371-35 (ADVOGADO), ANDERSON ROGERIO GRAHL - CPF: 841.022.841-68 (ADVOGADO), R A TORRES - CNPJ: 10.606.640/0001-01 (APELADO), VANDERLEIA RODRIGUES ALVES - CPF: 881.202.951-53 (APELADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA,1º VOGAL, EXMO SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (CONVOCADO) E 2º VOGAL, EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. IRREGULARIDADES EM PROCEDIMENTOS LICITATÓRIOS E EXECUÇÃO DE CONTRATOS DE LIMPEZA URBANA. ALTERAÇÃO DA CAPITULAÇÃO JURÍDICA EM ALEGAÇÕES FINAIS. VEDAÇÃO. ESTABILIZAÇÃO DA DEMANDA. RETROATIVIDADE DA LEI Nº 14.230/2021.
ABOLITIO IMPROBITATIS
. NECESSIDADE DE DOLO ESPECÍFICO E DANO EFETIVO AO ERÁRIO. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO. MERAS FALHAS ADMINISTRATIVAS E DEFICIÊNCIAS DE FISCALIZAÇÃO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Recurso de apelação cível interposto pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados em ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada em face de ex-Prefeito municipal, Pregoeira e particulares contratados para prestação de serviços de limpeza urbana no Município de Rio Branco/MT, sob o fundamento de ausência de comprovação de dolo específico e de dano efetivo ao erário. O Ministério Público sustentou a existência de irregularidades nos procedimentos licitatórios e na execução contratual, consistentes na habilitação de empresas sem capacidade técnica e operacional e na utilização de recursos humanos e materiais do Município na execução dos serviços contratados.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há três questões em discussão: (i) definir se é admissível a alteração substancial da capitulação jurídica dos atos de improbidade administrativa em sede de alegações finais e recursal; (ii) estabelecer se, após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, subsiste a tipicidade das condutas imputadas aos requeridos; e (iii) determinar se o conjunto probatório demonstra a existência de dolo específico e dano efetivo ao erário aptos a configurar ato de improbidade administrativa previsto no art. 10 da Lei nº 8.429/92.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A alteração da capitulação jurídica promovida pelo Ministério Público em alegações finais viola o princípio da estabilização da demanda previsto no art. 329 do CPC, por modificar substancialmente a causa de pedir e os tipos legais imputados após a citação, o saneamento e a instrução processual, sem oportunizar defesa específica aos requeridos.

4.

O princípio
jura novit curia
não autoriza o autor da ação a redefinir a própria causa de pedir após a estabilização da lide, especialmente quando a nova imputação introduz elementos normativos diversos, como enriquecimento ilícito, não submetidos ao contraditório durante a instrução processual.

5.

A Lei nº 14.230/2021 possui aplicação retroativa aos processos em curso sem trânsito em julgado, conforme entendimento firmado pelo STF no Tema 1.199, impondo a exigência de dolo específico e dano efetivo para configuração dos atos de improbidade administrativa.

6.

A revogação do art. 11, II, da Lei nº 8.429/92 caracteriza hipótese de
abolitio improbitatis
, impedindo a continuidade da persecução sancionatória fundada nesse dispositivo revogado.

7.

A configuração do ato de improbidade previsto no art. 10 da Lei nº 8.429/92 exige demonstração de vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito, não sendo suficiente a mera voluntariedade, falha administrativa, deficiência técnica ou irregularidade formal na condução dos procedimentos licitatórios.

8.

As provas produzidas nos autos não demonstram, de forma inequívoca, que a pregoeira, o ex-Prefeito e os particulares tenham atuado com dolo específico para fraudar os certames ou causar prejuízo ao erário, sobretudo diante da existência de pareceres jurídicos favoráveis à regularidade dos procedimentos licitatórios.

9.

A redação ambígua dos editais, contratos administrativos e termos de referência permite interpretação no sentido de que a obrigação das empresas contratadas restringia-se ao carregamento manual dos resíduos “para remoção”, não abrangendo necessariamente o transporte mecanizado final, o que afasta a comprovação de descumprimento doloso das cláusulas contratuais.

10.

O vínculo pessoal pretérito entre os particulares contratados e o então Prefeito não constitui prova suficiente de conluio ou fraude licitatória, por ausência de elementos concretos demonstrativos de atuação coordenada voltada à lesão ao erário.

11.

Não houve comprovação de dano efetivo, concreto e mensurável ao erário, uma vez que os serviços de limpeza urbana foram efetivamente prestados, inexistindo prova de contratação fictícia, de ausência de contraprestação ou de quantificação do suposto prejuízo decorrente da utilização de recursos municipais.

12.

O ônus da prova do prejuízo patrimonial efetivo incumbe ao autor da ação, nos termos do art. 373, I, do CPC, não sendo admissível condenação fundada em dano presumido ou potencial após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021.

IV. DISPOSITIVO E TESE

13.

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1.

A alteração da capitulação jurídica de ato de improbidade administrativa após a estabilização da demanda viola o art. 329 do CPC e o art. 17, §10-F, I, da Lei nº 8.429/92.

2.

A Lei nº 14.230/2021 retroage para alcançar processos em curso sem trânsito em julgado, exigindo dolo específico e dano efetivo para configuração dos atos de improbidade administrativa.

3.

A revogação do art. 11, II, da Lei nº 8.429/92 impede a responsabilização por improbidade fundada em violação genérica a princípios administrativos.

4.

Irregularidades formais em procedimentos licitatórios e contratos administrativos não configuram improbidade administrativa sem demonstração de má-fé, dolo específico e dano efetivo ao erário.

5.

A amizade ou vínculo pessoal entre agentes públicos e particulares não constitui, por si só, prova suficiente de conluio doloso ou fraude administrativa.

6.

A condenação por ato de improbidade administrativa previsto no art. 10 da Lei nº 8.429/92 exige comprovação concreta e mensurável de prejuízo patrimonial, sendo inadmissível dano presumido.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, LV, LVII e XL; CPC, arts. 329 e 373, I; Lei nº 8.429/92, arts. 1º, §§ 2º e 3º, 9º, 10, caput, 11, caput e II, 12, II e III, 17, §10-D e §10-F, I; Lei nº 14.230/2021; Lei nº 8.666/93; Lei nº 10.520/2002; Lei nº 12.846/2013, arts. 5º, 6º e 19.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ARE nº 843.989/RG, Tema 1.199 da Repercussão Geral; TJMT, N.U 0015295-44.2018.8.11.0041, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Rel. Des. Maria Aparecida Ferreira Fago, j. 25.06.2024; STJ, REsp nº 1.941.255/PR, Rel. Min. Marco Aurélio Bellizze, Segunda Turma, j. 18.03.2025; TJMT, N.U 1009260-08.2017.8.11.0002, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Rel. Des. Maria Aparecida Ferreira Fago, j. 11.06.2024; TJMT, N.U 0002010-14.2017.8.11.0107, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Rel. Des. Marcio Vidal, j. 03.02.2026.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de recurso de apelação cível interposto pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
contra a sentença proferida pela Juíza de Direito da Vara Única da Comarca de Rio Branco/MT que, na Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa nº 1000476-81.2020.8.11.0052, ajuizada em face de
Antônio Xavier de Araújo
,

Vanderleia Rodrigues Alves
,
Martins Dias de Oliveira
,
M. D. Oliveira ME
,
Rogério Aleandro Torres
e
R. A. Torres ME
, julgou improcedentes os pedidos pela ausência de demonstração de dolo específico dos requeridos e de comprovação de lesão efetiva ao erário, bem como pela não previsão de condenação em danos morais coletivos na Lei nº 8.429/92 (id. 351544421).

Nas razões o apelante sustenta, em síntese, que a sentença incorreu em equívoco ao afastar a configuração do dolo específico e ao desconsiderar o conjunto probatório produzido nos autos, pois as irregularidades apontadas ultrapassaram o âmbito de meras falhas administrativas, evidenciando verdadeiro esquema de favorecimento ilícito às empresas M. D. Oliveira ME e R. A. Torres ME, contratadas para executar o serviço de limpeza urbana no Município de Rio Branco.

Aduz, neste contexto, que as referidas empresas foram habilitadas e contratadas sem preencher requisitos técnicos mínimos e sem possuir estrutura operacional adequada, circunstância que era de pleno conhecimento dos agentes responsáveis pelos procedimentos licitatórios.

Expõe que os contratos administrativos previam expressamente que os serviços deveriam ser executados com estrutura própria das contratadas, sem vínculo com a Administração Municipal, porém, restou comprovado, inclusive pelos depoimentos pessoais dos empresários requeridos, que a execução ocorria mediante utilização de servidores e maquinários do Município.

Alega, outrossim, que a sequência de irregularidades verificadas desde a fase licitatória até a execução contratual evidencia a presença de dolo específico dos requeridos, especialmente diante do vínculo prévio entre os empresários contratados e o então Prefeito Municipal.

Defende, nesta linha, que os agentes públicos responsáveis pela condução dos certames e fiscalização contratual atuaram de forma consciente para permitir a contratação e manutenção de empresas sem capacidade operacional, em violação aos princípios da legalidade, moralidade, eficiência e economicidade.

Ressalta, ademais, que a comprovação do dolo específico pode ser extraída das circunstâncias concretas e dos elementos objetivos constantes dos autos, não sendo necessária confissão expressa dos envolvidos quanto à intenção de lesar o patrimônio público, e que os próprios requeridos admitiram em audiência que a Prefeitura realizava parte significativa dos serviços contratados, como o transporte e remoção dos resíduos.

Ao final, o apelante requer o provimento integral do recurso de apelação, com a reforma da sentença recorrida para que sejam julgados procedentes os pedidos formulados na petição inicial, reconhecendo-se a prática de atos de improbidade administrativa e aplicando-se aos requeridos as sanções previstas na Lei nº 8.429/1992 (id. 351544423).

Em suas contrarrazões, os apelados pugnaram pelo desprovimento do recurso e pela manutenção integral da sentença, reiterando os argumentos relativos à vedação à inovação recursal, à retroatividade da lei mais benéfica, à ausência de dolo específico e à inexistência de dano efetivo ao erário comprovado (ids. 351544425, 351544426, 351544427 e 351544428).

A Procuradoria-Geral de Justiça manifestou-se pelo provimento do apelo, sustentando que os fatos narrados evidenciam condutas marcadas por inequívoco dolo, consistente na vontade livre e consciente de burlar o procedimento licitatório e permitir a contratação de empresas sabidamente desprovidas de capacidade operacional, bem como que os valores pagos às empresas para a execução de serviços realizados pelo próprio Município caracterizam dano patrimonial concreto (id. 360934364).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Em meados de 2020, o Ministério Público Estadual ajuizou a ação civil pública por ato de improbidade administrativa em desfavor de Antônio Xavier de Araújo

(ex-Prefeito do Município de Rio Branco/MT), Vanderleia Rodrigues Alves

(Pregoeira à época dos fatos), M. D. Oliveira ME e seu representante legal Martins Dias de Oliveira, e, também, R. A. Torres ME e seu representante legal Rogério Aleandro Torres, em razão da ocorrência de irregularidades nos procedimentos licitatórios e na execução dos contratos administrativos destinados à prestação de serviços de limpeza urbana no Município de Rio Branco/MT, durante o período compreendido entre 2015 e 2019, com fundamento em elementos colhidos no Inquérito Civil nº 04/2019 (SIMP 001038-079/2018).

Na petição inicial, o órgão ministerial narrou que, no âmbito do Pregão Presencial nº 003/2015, cujo valor inicialmente estimado era de R$ 136.500,00, a empresa M. D. Oliveira ME, pertencente a Martins Dias de Oliveira, foi declarada vencedora e posteriormente contratada pelo Município de Rio Branco/MT por meio do Contrato Administrativo nº 015/2015, celebrado pelo montante de R$ 167.750,00, valor superior em R$ 48.750,00 à estimativa inicial. Sustentou o
Parquet
que a empresa vencedora não apresentou documentação essencial à sua habilitação, dentre elas comprovação de aptidão técnica, demonstrações contábeis e estrutura operacional compatível com o objeto licitado. Nesse contexto, imputou à Pregoeira Vanderleia Rodrigues Alves a conduta de ter negligenciado a ausência dos referidos documentos no procedimento licitatório e, ao então Prefeito Antônio Xavier de Araújo, a homologação do certame, a celebração do contrato administrativo e a ausência de fiscalização quanto à sua execução.

Sustentou, ainda, que, no curso da execução contratual, restou evidenciado que a empresa M. D. Oliveira ME não possuía maquinário, funcionários ou sequer sede própria – funcionando, inclusive, na residência de seu proprietário –, circunstância que teria levado à execução dos serviços mediante utilização de recursos humanos e materiais pertencentes ao próprio Município de Rio Branco/MT. Segundo alegou, tal situação configuraria flagrante descumprimento da cláusula 9ª do contrato, a qual estabelecia que a contratada deveria operar
“com uma organização completa, independente e sem vínculo com a Secretaria Municipal de Infraestrutura, executando o serviço com pessoal de seu quadro funcional, em número suficiente”
.

Afirmou, também, que pouco antes do término do prazo de vigência de 12 meses do referido contrato administrativo, foi firmado novo ajuste com a referida empresa, por meio do Contrato Administrativo nº 006/2016, celebrado mediante dispensa de licitação e no valor de R$ 29.000,00, para continuidade da execução dos mesmos serviços pelo prazo de 90 dias, sendo que o total pago à empresa M. D. Oliveira ME pelos dois contratos foi apontado pelo
Parquet
como sendo de R$ 94.657,52, conforme planilha de pagamentos detalhada na exordial.

Relatou, ainda, o Ministério Público que situação semelhante teria ocorrido no âmbito do Pregão Presencial nº 008/2017, cujo valor estimado era de R$ 307.000,00 e vigência prevista de 12 meses. Segundo narrou, a empresa R. A. Torres ME, de propriedade de Rogério Aleandro Torres, foi habilitada no certame e posteriormente contratada pelo Município de Rio Branco/MT, por meio do Contrato Administrativo nº 017/2017, pelo valor de R$ 223.350,00, embora não possuísse estrutura física, pessoal técnico ou maquinário adequado para a execução do objeto licitado.

Alegou o
Parquet
, neste contexto, que o atestado de capacidade técnica apresentado pela empresa, expedido pelo Município de Porto Esperidião/MT – à época administrado pelo corréu Martins Dias de Oliveira –, mostrava-se insuficiente, por não especificar os serviços anteriormente prestados pela contratada. Sustentou, ainda, que os serviços objeto do contrato também teriam sido executados mediante utilização de recursos humanos e materiais pertencentes ao Município de Rio Branco/MT e que o ajuste teria sido rescindido unilateralmente pelo ente municipal, com cerca de dois meses e meio de vigência, sob a justificativa de desnecessidade dos serviços contratados. Afirmou, por fim, que o valor total pago à empresa R. A. Torres ME em decorrência do ajuste contratual foi de R$ 13.818,00.

O Ministério Público destacou, outrossim, a existência de vínculos pessoais pretéritos entre os proprietários das empresas contratadas e o então Prefeito, demonstrados por meio de registros em redes sociais, boletins de ocorrência e publicações no Facebook, nos quais Martins Dias de Oliveira declarava conhecer Antônio Xavier de Araújo há mais de 30 anos. Apontou, ainda, que o mesmo era amigo próximo de Rogério Aleandro Torres, tendo figurado juntos em ocorrências policiais em Porto Esperidião/MT.

Com base nesses fatos, imputou aos requeridos a prática de atos de improbidade administrativa tipificados, na petição inicial, nos arts. 10,
caput
, e 11,
caput
e inciso II, da Lei nº 8.429/92 (em sua redação original), pugnando pela condenação de todos nas sanções do art. 12, II e III, da mesma Lei, além de indenização por dano moral coletivo e condenação com amparo nos arts. 5º, 6º e 19 da Lei nº 12.846/2013 em relação às pessoas jurídicas. Atribuiu à causa o valor de R$ 108.475,52.

Os requeridos apresentaram defesas preliminares alegando inépcia da inicial e ilegitimidade passiva e, no mérito, sustentaram a regularidade dos procedimentos licitatórios e contratos administrativos, a efetiva prestação dos serviços, a ausência de dolo específico e de dano ao erário, bem como defenderam que o objeto contratual abrangia apenas o carregamento manual dos resíduos, e não sua remoção mecanizada, razão pela qual não haveria irregularidade na utilização de veículos municipais para o transporte final do material coletado.

O juízo
a quo
rejeitou as preliminares arguidas, recebeu a petição inicial e determinou a citação dos requeridos, que apresentaram contestações ratificando os termos de suas defesas preliminares.

Após regular instrução processual, com realização de audiência de instrução e colheita de depoimentos testemunhais e interrogatórios dos requeridos, o Ministério Público apresentou alegações finais e, nesta oportunidade,
promoveu substancial alteração na capitulação jurídica dos fatos, requerendo a condenação de Antônio Xavier de Araújo nas penas do art. 10, I, II, XII e XIII;

de Vanderleia Rodrigues Alves, nas penas do art. 10, VIII e dos demais requeridos nas penas do art. 9º, I e IV, todos da Lei nº 8.429/92, pleiteando a aplicação das sanções do art. 12, I e II, da mesma lei – sanções mais gravosas do que as originalmente requeridas na exordial.

Por sua vez, os requeridos, em seus memoriais finais, arguiram a nulidade da alteração do pedido em alegações finais, a retroatividade da lei mais benéfica (Lei nº 14.230/2021), a atipicidade das condutas por ausência de dolo específico e a inexistência de dano efetivo ao erário, pugnando pela total improcedência da ação.

Em seguida sobreveio sentença em que o juízo de origem consignou, preliminarmente, a impossibilidade de alteração da causa de pedir e do enquadramento jurídico promovida pelo Ministério Público em alegações finais, sob fundamento de afronta ao princípio da estabilização da demanda e ao disposto no art. 17, §10-F, I, da Lei nº 8.429/92, introduzido pela Lei nº 14.230/2021. No mérito, reconheceu a incidência retroativa da Lei nº 14.230/2021, destacando a revogação do art. 11, II, da Lei nº 8.429/1992, bem como a necessidade de comprovação de dolo específico e dano efetivo ao erário para configuração dos atos ímprobos. Concluiu que as provas produzidas não demonstraram, de forma inequívoca, intenção deliberada dos requeridos em fraudar os certames ou causar prejuízo ao patrimônio público, tampouco comprovação efetiva e quantificável de dano ao erário, entendendo que os fatos revelariam, quando muito, falhas administrativas e deficiência de fiscalização contratual. Por conseguinte, julgou improcedentes os pedidos formulados na ação e absolveu os requeridos das imputações de improbidade administrativa.

Irresignado, o Ministério Público interpôs o presente recurso de apelação, sustentando, em síntese, que o dolo específico pode ser extraído das circunstâncias concretas e provas produzidas nos autos e que restou demonstrados o dano ao erário e o enriquecimento ilícito por parte dos requeridos, razão pela qual os mesmos devem ser condenados às sanções previstas na Lei nº 8.429/92.

Em princípio, porém, cumpre analisar a tentativa do Ministério Público de, em sede de alegações finais e também nas razões da presente apelação, modificar substancialmente a capitulação jurídica das condutas imputadas aos apelados, passando a enquadrá-las em tipos legais distintos e mais gravosos do que aqueles indicados na petição inicial.

Conforme documentado nos autos, a petição inicial imputou aos requeridos, de forma expressa e inequívoca, a prática de atos de improbidade administrativa tipificados no art. 10,
caput
, e no art. 11,
caput
e inciso II, da Lei nº 8.429/92

(em sua redação original), pugnando pela condenação nas sanções do art. 12, II e III, da mesma lei.

Outrossim, as fases processuais – postulatória, instrutória e de saneamento – desenvolveram-se sob a égide dessa moldura fático-jurídica, tendo os apelados exercido seu direito de defesa com base nessas imputações. Contudo, em seus memoriais finais, o
Parquet
inovou de forma substancial, requerendo a condenação dos mesmos em tipos legais distintos: o art. 9º, I e IV (enriquecimento ilícito) para os particulares; o art. 10, I, II, XII e XIII, para o ex-Prefeito; e o art. 10, VIII, para a Pregoeira.

Essa manobra processual é manifestamente inadmissível, por múltiplos fundamentos. Com efeito, do ponto de vista processual, o ordenamento jurídico pátrio é regido pelo princípio da estabilização da demanda, consagrado no art. 329 do Código de Processo Civil, que estabelece que, após a citação do réu, o autor não pode alterar o pedido ou a causa de pedir sem o consentimento da parte adversa, sendo-lhe vedada qualquer modificação após o saneamento do processo. Assim, a alteração da capitulação jurídica em alegações finais – muito após a citação, a apresentação de defesas e o saneamento do feito – viola frontalmente esse princípio, que constitui garantia fundamental de segurança jurídica e respeito ao contraditório e à ampla defesa, assegurados pelo art. 5º, LV, da Constituição Federal.

A propósito, já decidiu este Tribunal de Justiça que, “
Nos termos do artigo 329, inciso II, do Código de Processo Civil, não é possível a modificação do pedido e causa de pedir após a estabilização da lide, para enquadramento da conduta à outra figura típica da Lei de Improbidade Administrativa. (...)”.
(N.U 0015295-44.2018.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 25/06/2024, Publicado no DJE 27/06/2024)

É importante sublinhar, ademais, que a alteração promovida não se confunde com a mera aplicação do princípio
jura novit cúria
(o juiz conhece o direito). É que esse princípio autoriza o julgador a aplicar o direito de forma diversa da indicada pelas partes, mas não autoriza o autor a redefinir a própria causa de pedir após a estabilização da lide. No caso concreto, a introdução do tipo de enriquecimento ilícito (art. 9º) implica uma redefinição da própria causa de pedir, com a inserção de elementos normativos – como a obtenção de vantagem patrimonial indevida pelo agente – que não foram objeto de debate e prova durante a instrução. Ora, os apelados não tiveram a oportunidade de se defender, de forma plena e adequada, contra essa nova e grave acusação, o que configura cerceamento de defesa.

Prosseguindo, do ponto de vista da Lei de Improbidade Administrativa, a Lei nº 14.230/2021 positivou, de forma inequívoca, a vedação a tal prática. O art. 17, §10-D, da LIA dispõe que
"para cada ato de improbidade administrativa, deverá necessariamente ser indicado apenas um tipo dentre aqueles previstos nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei"
. A tentativa do Ministério Público de imputar ao ex-Prefeito quatro incisos distintos do art. 10 pelo mesmo conjunto fático não apenas viola essa norma, como revela a própria incerteza do órgão acusador sobre qual seria o enquadramento correto, transferindo à defesa o ônus de se contrapor a uma acusação múltipla e vaga. Ademais, o art. 17, §10-F, I, da LIA é categórico ao estabelecer que
"será nula a decisão de mérito total ou parcial da ação de improbidade administrativa que condenar o requerido por tipo diverso daquele definido na petição inicial".

Portanto, a análise de mérito desta decisão deve se ater, rigorosamente, aos limites estabelecidos na petição inicial, sendo vedado a este Tribunal considerar as novas e extemporâneas capitulações propostas pelo Ministério Público em seus memoriais e reiteradas nas razões recursais.

Superada essa questão processual, impõe-se a análise do mérito recursal.

Como se sabe, a Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92) foi significativamente alterada pela Lei nº 14.230/2021. Debruçando-se sobre os questionamentos surgidos com esta nova lei, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do
Tema 1.199
(ARE 843.989/RG), fixou tese no sentido de que as disposições da Lei nº 14.230/2021, por serem mais benéficas aos acusados, retroagem para alcançar os processos em curso sem trânsito em julgado.

No caso, a petição inicial imputou aos requeridos, dentre outras condutas, a prática do ato de improbidade previsto no art. 11, II, da Lei nº 8.429/92 (em sua redação original), que tipificava a conduta de
"retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício"
. Todavia, como esse dispositivo foi expressamente revogado pela Lei nº 14.230/2021, caracterizando o fenômeno da
abolitio improbitatis
, a conduta nele descrita deixou de ser considerada ato de improbidade administrativa pelo legislador, não sendo mais possível, em face da retroatividade da lei mais benéfica – princípio que, por força do art. 5º, XL, da Constituição Federal, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador –, prosseguir com a acusação ou proferir decreto condenatório com base em sua previsão, por não mais existir no ordenamento jurídico.

Ademais, o novo art. 11 da LIA passou a contemplar um rol taxativo de condutas, não mais admitindo a tipificação genérica baseada na violação de princípios sem a correspondente subsunção a um dos incisos expressamente previstos.

Resta, portanto, a análise da imputação remanescente, fundada no art. 10,
caput
, da Lei nº 8.429/92, que trata dos atos que causam lesão ao erário. Esse dispositivo, com redação conferida pela Lei nº 14.230/2021, passou a exigir, para a configuração do ato de improbidade que causa lesão ao erário, a ocorrência de
"perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres"
de forma
"efetiva e comprovada"
. Ademais, a conduta deve ser
dolosa
, com a
"vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito"
, não bastando a mera voluntariedade do agente ou a simples ilegalidade.

Nesse sentido, o art. 1º, §§ 2º e 3º, da Lei nº 8.429/92, com a redação dada pela Lei nº 14.230/2021, é explícito ao estabelecer que
"considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente"
e que
"o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa"
.

Na mesma linha, no já citado Tema 1.199, o Supremo Tribunal Federal reafirmou que
"é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se – nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA – a presença do elemento subjetivo – DOLO"
.

Sobre o elemento subjetivo, a doutrina especializada é firme no sentido de que o dolo exigido pela LIA deve ser específico, caracterizado pela conjugação de consciência, vontade e finalidade dirigida à obtenção de proveito ou benefício indevido para si ou para terceiro. Exige-se, portanto, a demonstração de atuação permeada por má-fé, voltada à lesão ao erário, ao enriquecimento ilícito ou à violação deliberada dos princípios que regem a Administração Pública, não se confundindo com o mero erro administrativo – ainda que grave/grosseiro – decorrente de inabilidade, desídia, falta de cautela ou negligência do agente público na condução da coisa pública.

A propósito, ensinam Fernando da Fonseca Gajardoni e colaboradores que
"o dolo específico, especialmente para os fins de caracterização de ato de improbidade, é o ato eivado de má-fé. O erro grosseiro, a falta de zelo com a coisa pública, a negligência, podem até ser punidos em outra esfera, de modo que não ficarão necessariamente impunes, mas não mais caracterizarão atos de improbidade”.
(Comentários à Nova Lei de Improbidade Administrativa. São Paulo: Revista Tribunais, 2022, p. 46-48).

Fixadas essas premissas, a questão central que se coloca é: o conjunto probatório dos autos demonstra, de forma inequívoca, que os apelados agiram com a vontade livre e consciente de lesar o erário municipal?

A resposta, a meu ver, é negativa. Explico-me:

Conforme documentado nos autos, é indiscutível que os Pregões Presenciais nº 003/2015 e 008/2017 apresentaram falhas formais. A empresa M. D. Oliveira ME não apresentou todos os documentos exigidos no edital de habilitação e o atestado de capacidade técnica da empresa R. A. Torres ME era insuficiente, por não especificar os serviços prestados. É certo, também, que a Pregoeira Vanderleia Rodrigues Alves, ao conduzir os certames, não observou com o rigor necessário essas exigências. Contudo, a instrução processual não foi capaz de demonstrar que ela ou o então Prefeito agiram com a intenção deliberada de fraudar as licitações para beneficiar as empresas contratadas ou causar prejuízo ao erário.

Como se sabe, a função da Pregoeira é conduzir o certame com base nos documentos que lhe são apresentados e a do Prefeito é homologar o resultado com base nos pareceres técnicos e jurídicos da equipe municipal. Embora possam ter ocorrido falhas formais na análise dos documentos de habilitação, não há nos autos prova de que agiram com má-fé ou com a consciência de que suas condutas eram ilícitas e causariam dano ao patrimônio público.

Ademais, extrai-se dos autos que os certames licitatórios foram homologados após a emissão de pareceres jurídicos subscritos pelo Assessor Jurídico do Município de Rio Branco/MT, os quais atestaram, tanto em relação ao Pregão Presencial nº 003/2015 – que deu origem aos Contratos Administrativos nº 015/2015 e nº 006/2016, celebrados com M. D. Oliveira ME, quanto ao Pregão Presencial nº 008/2017 – que culminou na celebração do Contrato Administrativo nº 021/2017 com R. A. Torres – ME, a observância das disposições previstas nas Leis nº 8.666/93 e nº 10.520/2002 no que se refere à formalização, processamento e julgamento de tais procedimentos licitatórios (ids. 351543864, p. 63, e 351543865, p. 34/35).

No tocante à alegada execução dos contratos com utilização de recursos municipais, verifica-se que o núcleo central da acusação ministerial reside na afirmação de que as empresas contratadas teriam se utilizado de maquinário e de pessoal pertencentes à Prefeitura Municipal de Rio Branco/MT para a execução dos serviços objeto dos Contratos Administrativos nº 015/2015, nº 006/2016 e nº 021/2017, em suposto descumprimento das cláusulas contratuais que estabeleciam que as contratadas deveriam operar
"com uma organização completa, independente e sem vínculo com a Secretaria Municipal de Infraestrutura, executando o serviço com pessoal de seu quadro funcional, em número suficiente"
e usassem
“sua própria equipe técnica e maquinários, para a execução do objeto”
(Cláusulas 9ª dos Contratos 015/2015 e 021/2017 e 10ª do Contrato 006/2016). Sustentou o Ministério Público, inclusive, que os apelados Martins Dias de Oliveira e Rogério Aleandro Torres, em seus interrogatórios judiciais, teriam confirmado que, em determinadas ocasiões, caminhões pertencentes ao Município foram utilizados para a remoção do lixo e dos entulhos previamente reunidos e ensacados por funcionários das empresas contratadas.

Todavia, além de não ter sido produzida prova documental ou testemunhal apta a demonstrar a utilização de servidores municipais na execução direta dos serviços de limpeza urbana – os quais, segundo consta dos autos, eram desempenhados por trabalhadores contratados pelas próprias empresas mediante pagamento de diárias –, verifica-se que os requeridos, desde a fase preliminar da demanda, sustentaram distinção relevante amparada na própria redação do objeto contratual constante de todos os ajustes celebrados com o Município de Rio Branco/MT, qual seja, a de que a obrigação assumida consistia no
“carregamento de entulhos, restos de podas e derrubadas vegetais para remoção”
, e não propriamente na “remoção” ou transporte final dos resíduos, circunstância que, segundo alegam, justificaria a utilização eventual de caminhões da municipalidade apenas na etapa subsequente de transporte do material recolhido.

Nesse sentido, consta dos Editais que o objeto dos certames era a
“contratação de empresa especializada na execução de limpeza urbana, de forma mensal, os quais incluem os serviços de varrição de ruas, avenidas, praças, parques e outras áreas públicas; varrição de feiras e demais eventos públicos; lavagem e limpeza de ruas, passeios e demais logradouros públicos (praça e monumentos); corte de grama; capina, roçadas; limpeza de bueiros, bocas de lobos e córregos; poda e derrubada de árvores; roçada e raspagem de passeios, guias de meio fio, sarjetas, vias e logradouros públicos com pintura de guias e meios-fios;
carregamento de entulhos, restos de podas e derrubadas vegetais para remoção
; serviços de jardinagem e limpeza de canteiros públicos”
(ids. 351543863, p. 24 e 351543864, p. 76).

Ora, a expressão "para remoção" no objeto de todos os contratos indica uma finalidade, sugerindo que o ato de transportar o material coletado seria uma etapa subsequente, a cargo de outrem – no caso, o Município de Rio Branco.

Essa interpretação, embora possa parecer excessivamente restritiva, encontra respaldo nos documentos que instruem os procedimentos licitatórios. Com efeito, além da descrição do objeto dos pregões, verifica-se que as planilhas de serviço e Termos de Referência anexados aos editais também previam, dentre as atividades a serem executadas, a
"alocação de mão de obra para carregamento de entulhos, restos de podas e derrubadas vegetais para remoção, com fornecimento e utilização de ferramentas, necessários à função"
, sem qualquer menção à disponibilização de maquinário pesado, como caminhões ou pás carregadeiras. Ao contrário, os editais mencionam apenas a utilização de ferramentas, o que pressupõe artigos manuais, como foices, vassouras, podões, e se mostra compatível com a tese defensiva de que a obrigação contratual restringia-se ao ajuntamento e carregamento manual dos resíduos e não o transporte mecanizado ou a remoção final do material coletado, até porque, neste caso, o valor global da contratação seria muito maior (ids. 351543860, p. 104, 351543863, p. 41, 351543864, p. 77 e 106).

Na mesma linha, extrai-se dos Planos de Trabalho dos Pregões 003/2015 e 008/2017, que
“Todos os resíduos provenientes da poda e capinação deverão ser retirados após a execução efetuada na manutenção de praças, parques e jardins,
e transportada em áreas que a contratante disponibilizará, pela Secretaria Municipal de Infraestrutura
”
. (ids. 351543863, p. 80/83 e 351543865, p. 43/46) Destaquei.

Destarte, diante de cláusulas contratuais e documentos licitatórios redigidos de forma imprecisa e ambígua – os quais, em diversos trechos, indicam que o objeto contratado consistia no carregamento manual dos resíduos “para remoção”, sem prever expressamente a obrigação das empresas quanto ao transporte final do material coletado, tampouco exigir a disponibilização de caminhões ou maquinário pesado –, não se mostra possível afirmar, com o grau de certeza exigido para a imposição de sanções por improbidade administrativa, que os apelados tenham agido com dolo específico, isto é, com vontade livre e consciente de descumprir os contratos para obter vantagem indevida mediante a utilização de veículos pertencentes ao Município. Ao contrário, os elementos constantes dos autos revelam cenário de execução contratual precariamente delimitada pela própria Administração Pública, cujos editais e contratos administrativos dão margem à compreensão de que o transporte dos resíduos não integrava, de forma clara e inequívoca, as obrigações assumidas pelas empresas contratadas. Sendo assim, a conduta imputada aproxima-se muito mais de deficiência na elaboração e fiscalização contratual do que de um ajuste deliberado para lesar os cofres públicos, impondo-se, ademais, a incidência do princípio da interpretação mais favorável ao acusado em matéria sancionatória, corolário da presunção de inocência (art. 5º, LVII, CF), aplicável ao direito administrativo sancionador conforme orientação do Supremo Tribunal Federal no Tema 1.199.

Neste contexto, nem mesmo o alegado vínculo pessoal pretérito entre os envolvidos, considerado pelo Ministério Público como indício de dolo entre os proprietários das empresas contratadas e o então Prefeito, tem o condão de configurar o dolo específico exigido pela Lei nº 8.429/92. Embora esses elementos sejam relevantes para contextualizar as relações entre os requeridos, eles são insuficientes, por si sós, para demonstrar a existência de um conluio doloso para fraudar os procedimentos licitatórios e lesar o erário. A amizade entre pessoas, ainda que de longa data, não é prova de conluio criminoso. A prova do dolo deve ser robusta e direcionada aos fatos específicos da imputação, não podendo ser inferida apenas de relações pessoais ou de publicações em redes sociais.

Destarte, no caso concreto, pode-se concluir que o conjunto probatório é insuficiente para demonstrar, de forma inequívoca, o dolo específico dos agentes públicos e dos particulares em lesar o erário.

Outrossim, não bastasse a ausência de comprovação de dolo específico, também não ficou demonstrada, no caso em exame, a ocorrência de dano efetivo, concreto e mensurável ao erário, requisito indispensável à configuração do ato de improbidade administrativa previsto no art. 10 da Lei nº 8.429/92, que, após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, não mais admite a imposição de sanções com fundamento em prejuízo presumido, hipotético ou meramente potencial.

Nesse sentido, aliás, o Superior Tribunal de Justiça já decidiu que
"
A presunção de dano ao erário não é mais suficiente para a condenação por improbidade administrativa, sendo necessário demonstrar o dano efetivo
"

(REsp nº 1.941.255/PR, Rel. Min. Marco Aurélio Bellizze, Segunda Turma, j. 18/3/2025, DJEN 25/3/2025.) Destaquei.

No caso, restou incontroverso nos autos que os serviços de limpeza urbana – tais como varrição, capina e coleta de resíduos em vias públicas – foram efetivamente executados por trabalhadores contratados pelas empresas requeridas mediante pagamento de diárias. Nesse sentido, tanto a testemunha Jeslei Gabriel Braga Nogueira, servidor municipal, quanto o informante Adelgício Almeida Jesus afirmaram, em juízo, que presenciavam os funcionários das empresas realizando os serviços de limpeza urbana no Município (id. 351544410). O próprio Ministério Público, ao descrever os fatos na petição inicial, não negou a efetiva prestação dos serviços contratados, limitando-se a questionar a forma de sua execução e a alegada utilização de recursos municipais. Tal circunstância assume especial relevância para o deslinde da controvérsia, pois afasta a hipótese de contratação fictícia ou de mero repasse indevido de recursos públicos sem qualquer contraprestação em benefício da Administração.

Não se olvide, ademais, que o ônus da prova do prejuízo efetivo e de sua quantificação recai sobre o autor da ação, nos termos do art. 373, I, do CPC. Logo, cabia ao Ministério Público demonstrar, por meio de prova idônea, que o objeto dos contratos administrativos abrangia a remoção, por meio de maquinários, dos entulhos e resíduos recolhidos durante a limpeza no Município de Rio Branco, bem como o custo exato do suposto uso dos veículos e servidores municipais durante a execução dos contratos, para então pleitear o ressarcimento correspondente. Tais provas, entretanto, não foram produzidas. Os valores indicados pelo Ministério Público na petição inicial – R$ 94.657,52 pagos à M. D. Oliveira ME e R$ 13.818,00 pagos à R. A. Torres ME – correspondem ao total dos pagamentos realizados pelos contratos, e não ao valor do eventual dano decorrente do uso de recursos municipais. Para que se pudesse falar em dano ao erário, seria necessário demonstrar que os pagamentos realizados não corresponderam a serviços efetivamente prestados ou que os serviços foram prestados exclusivamente com recursos municipais, sem qualquer contribuição das empresas contratadas. Nenhuma dessas hipóteses foi comprovada de forma cabal pelo
Parquet
, todavia.

Destarte, sem a comprovação do dano efetivo e mensurável, a conduta não se amolda ao tipo do art. 10 da LIA, conforme sua nova redação, o que impõe a manutenção da sentença de improcedência, como vem entendendo a jurisprudência desta Corte de Justiça:

A jurisprudência deste Tribunal de Justiça tem adotado entendimento no mesmo sentido:

“(...). 2. Com as modificações trazidas pela Lei n.° 14.230/2021, para a configuração de ato de improbidade administrativa que importa em prejuízo ao erário, tipificado no artigo 10, da Lei n. 8.429/92, exige-se a comprovação de dolo específico, além da de efetiva perda patrimonial.

3.
Não evidenciado o elemento subjetivo, consubstanciado pela vontade livre e consciente dos agentes em alcançar o resultado ilícito tipificado na lei de improbidade, bem como não demonstrado o prejuízo concreto à administração pública, ônus que incumbe à parte autora, nos termos do artigo 373, inciso I, do CPC, afasta-se a possibilidade de condenação na figura típica do artigo 10, inciso VIII, da Lei n.° 8.429/92
.

4. Sentença mantida. Recurso não provido”.
(N.U 1009260-08.2017.8.11.0002, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 11/06/2024, Publicado no DJE 24/06/2024)

“(...) 3.
A Lei nº 14.230/2021 alterou substancialmente a Lei de Improbidade Administrativa, exigindo a comprovação de dolo específico e de dano efetivo para a responsabilização por atos ímprobos, conforme interpretação firmada pelo STF no Tema 1.199 da Repercussão Geral
.

4. (...)

9.
Não sendo comprovados o dolo específico nem o dano efetivo, deve prevalecer a improcedência dos pedidos, sob pena de responsabilização indevida por mera irregularidade formal, vedada pelo novo regime jurídico sancionador
.

IV. DISPOSITIVO E TESE

(...)

3.
A responsabilização por dano ao erário exige prova efetiva e concreta de prejuízo patrimonial, não se admitindo dano presumido
.

4.
Irregularidades formais na contratação ou execução contratual não implicam, por si sós, ato de improbidade administrativa sem a demonstração de má-fé e dano efetivo
. (...)”.
(N.U 0002010-14.2017.8.11.0107, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARCIO VIDAL, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 03/02/2026, Publicado no DJE 17/02/2026) Grifei.

Destarte, embora o conjunto fático-probatório constante dos autos revele, na condução administrativa do Município de Rio Branco, a existência de falhas reprováveis e passíveis de apuração pelos mecanismos próprios de controle interno e externo da Administração Pública, estas não se mostram suficientes, por si sós, para caracterizar ato de improbidade administrativa. Isso porque a configuração da improbidade exige prova segura de atuação dolosa marcada por desonestidade, má-fé e vontade consciente de lesar o erário ou de proporcionar benefício indevido a terceiros, elementos subjetivos cuja demonstração se tornou ainda mais rigorosa após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, a qual buscou justamente impedir que a ação de improbidade administrativa fosse utilizada como mecanismo de responsabilização de administradores meramente inábeis, imprudentes ou tecnicamente deficientes, reservando sua incidência às hipóteses de efetiva corrupção e desvio ético-funcional.

No caso concreto, entretanto, as provas produzidas não permitem concluir, com o elevado grau de certeza exigido para a imposição de graves sanções – tais como suspensão de direitos políticos, perda da função pública e proibição de contratar com o Poder Público –, que os apelados tenham atuado de forma desonesta ou imbuídos de má-fé, o que impõe, por consequência, a manutenção da sentença de improcedência sob exame.

Ante o exposto,
nego provimento ao recurso de apelação
interposto pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, mantendo a sentença recorrida por seus próprios e jurídicos fundamentos.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 23/06/2026