Tribunal: TJMT
Processo: 1042773-89.2025.8.11.0000
Relator(a): CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA
Órgão julgador: CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2026-05-14
Data de publicação: 2026-05-19

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1042773-89.2025.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade]
Relator:
Des(a). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA

Turma Julgadora:

[DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). GILBERTO GIRALDELLI, DES(A). HELIO NISHIYAMA, DES(A). JOSE LUIZ LEITE LINDOTE, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARCOS REGENOLD FERNANDES, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO]

Parte(s):

[CLAUDIO FERREIRA DE SOUZA - PREFEITO DO MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS - CPF: 705.510.651-68 (AUTOR), CAMARA MUNICIPAL DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 00.177.279/0001-83 (REU), LUIS HENRIQUE NUCCI VACARO - CPF: 576.868.316-04 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 03.347.101/0001-21 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE JULGOU IMPROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

E M E N T A

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL. INICIATIVA PARLAMENTAR. SAÚDE PÚBLICA. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS. RECEITA DE MÉDICO PARTICULAR. TEMA 917 DO STF. IMPACTO ORÇAMENTÁRIO. PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA. CONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA. IMPROCEDÊNCIA.

I. Caso em exame

Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo Prefeito de Rondonópolis em face da Lei Municipal nº 14.522/2025, de iniciativa parlamentar, denominada "Lei Saúde Sem Barreiras", que autoriza o fornecimento de medicamentos e a solicitação de exames na rede pública municipal mediante a apresentação de prescrições emitidas por médicos particulares, desde que os fármacos integrem as listas oficiais (RENAME e REMUME).

II. Questão em discussão

Há três questões em discussão: (i) determinar se a norma padece de vício de iniciativa por usurpar competência do Executivo em matéria de organização administrativa; (ii) verificar se a ausência de estimativa de impacto orçamentário (art. 113 do ADCT) acarreta inconstitucionalidade formal; e (iii) analisar se a validação de prescrições externas desnatura o modelo federativo e verticalizado do Sistema Único de Saúde (SUS).

III. Razões de decidir

Conforme o postulado fixado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 917 da Repercussão Geral, não configura usurpação de competência privativa do Chefe do Executivo a lei de iniciativa parlamentar que, embora gere despesa, não altera a estrutura de órgãos públicos ou o regime jurídico de servidores.
A lei em exame não amplia o rol de medicamentos fornecidos, restringindo-se aos já padronizados e previstos no orçamento municipal, o que afasta a alegação de violação ao art. 113 do ADCT, tratando-se de norma que apenas facilita o acesso a um direito social preexistente.

O Decreto Federal nº 7.508/2011 expressamente faculta aos entes federados a ampliação do acesso à assistência farmacêutica, sendo legítima a aceitação de receitas particulares para otimizar o atendimento e conferir densidade ao princípio constitucional da universalidade da saúde.

A exigência de nova consulta na rede pública exclusivamente para transcrição de receita emitida por profissional habilitado do setor privado configura formalismo burocrático excessivo, colidindo com o princípio da eficiência administrativa e impondo ônus desnecessário ao erário e ao cidadão.

IV. Dispositivo e tese

Pedido julgado improcedente para declarar a constitucionalidade da Lei Municipal nº 14.522/2025 de Rondonópolis.

Tese de julgamento:
"1. Não usurpa a competência do Chefe do Executivo a lei parlamentar que estabelece critérios de acesso a serviços de saúde sem intervir na estrutura orgânica da Administração. 2. É constitucional a aceitação de receitas e encaminhamentos médicos particulares para o fornecimento de medicamentos e exames já padronizados no âmbito do SUS."

R E L A T Ó R I O

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pelo Prefeito de Rondonópolis, em face da integralidade da Lei Municipal nº 14.522/2025. A norma impugnada, de iniciativa parlamentar, institui a "Lei Saúde Sem Barreiras”, que dispõe sobre a aceitação de receitas médicas emitidas por profissionais não vinculados ao SUS para fornecimento de medicamentos constantes da Relação Nacional de Medicamentos Essenciais (RENAME) e da Relação Municipal de Medicamentos Essenciais (REMUME). Ademais, a lei confere validade aos encaminhamentos médicos privados para solicitação de exames e procedimentos no âmbito da rede pública municipal.

Em suas razões iniciais, o autor sustenta a inconstitucionalidade formal por vício na fase de iniciativa do processo legislativo. Argumenta que a lei usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo ao instituir política pública de saúde e interferir na organização administrativa interna da Secretaria Municipal de Saúde, em manifesta ofensa ao princípio da separação de poderes, consagrado nos artigos 2º da Constituição Federal e 9º da Constituição do Estado de Mato Grosso.

Suscita-se, ademais, a violação ao art. 113 do ADCT, sob o argumento de que a proposição carece de estimativa de impacto orçamentário e financeiro. Segundo o Prefeito, a ausência de tal estudo compromete a responsabilidade fiscal e a prestação de serviços públicos, eivando a norma de inconstitucionalidade formal.

No plano material, alega que a lei desnatura o modelo verticalizado do SUS, interferindo na autonomia administrativa e na repartição de competências, em afronta ao Decreto Federal n. 7.508/2011 e as Leis n. 8.080/90 e 8.142/90.

Por meio da decisão de ID n. 335907387 determinou-se a
adoção do
rito abreviado
,
nos termos do artigo 6º, § 1º, da Lei nº 9.868/99, bem como nos artigos 172 e seguintes do Regimento Interno do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, com a devida intimação da Câmara Municipal para prestar informações.

A Câmara Municipal quedou-se inerte, deixando transcorrer o prazo sem manifestação, conforme certidão de ID n. 344212878.

A Procuradoria-Geral de Justiça, por intermédio da Subprocuradoria Jurídica e Institucional, opinou pelo conhecimento da ação e improcedência do pedido, sustentando a inexistência de vício de iniciativa à luz do Tema 917 da Repercussão Geral do Supremo Tribunal Federal, bem como a ausência de violação ao pacto federativo, dado o caráter autorizativo e de concretização de direito social da norma (ID n. 346198362).

O requerente, em nova manifestação (ID n. 346198362), reiterou os termos da inicial, trazendo à colação as diretrizes do Decreto Federal nº 7.508/2011.

É o relatório.

Cuiabá, 14 de maio de 2026.

CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA

Relator

V O T O R E L A T O R

Como relatado,
cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Prefeito de Rondonópolis visando à declaração de inconstitucionalidade da
Lei Municipal nº 14.522, de 03 de novembro de 2025
, que instituiu a denominada Lei “Saúde Sem Barreiras, que autoriza o fornecimento de medicamentos pela rede pública municipal mediante a apresentação de receitas médicas emitidas por profissionais não vinculados ao Sistema Único de Saúde (SUS), desde que tais fármacos constem
da Relação Nacional de Medicamentos Essenciais (RENAME) e da Relação Municipal de Medicamentos Essenciais (REMUME).

A norma dispõe, ainda, acerca da validade de encaminhamentos particulares para exames e procedimentos realizados na rede pública municipal de saúde, bem como autoriza o farmacêutico da rede pública a substituir medicamentos de marca por genéricos equivalentes, nos termos das normas expedidas pela ANVISA.

A norma impugnada, de iniciativa parlamentar, foi aprovada pela Câmara Municipal e promulgada por seu Presidente após a rejeição do veto do Prefeito de Rondonópolis.

Sustenta o requerente que a norma incorre em inconstitucionalidade formal, por invadir esfera de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo e violar o princípio da separação dos poderes. Aduz, ainda, afronta ao art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, em razão da ausência de estimativa de impacto orçamentário-financeiro. No plano material, afirma que a norma compromete a organização e a gestão do Sistema Único de Saúde. A Câmara Municipal deixou transcorrer o prazo sem manifestação. A Procuradoria-Geral de Justiça, por sua vez, opinou pela improcedência do pedido.

Pois bem. A controvérsia submetida à apreciação deste Órgão Especial restringe-se à análise da compatibilidade formal e material da
Lei nº 14.522, de 03 de novembro de 2025
, do Município de Rondonópolis com a Constituição do Estado de Mato Grosso e com os princípios estruturantes da Constituição Federal..

Inicialmente,
mister
se faz constar que a Constituição Federal assegura ao Poder Judiciário o controle repressivo de constitucionalidade no escopo de garantir um ordenamento jurídico ordenado, compatibilizando as normas inferiores com as superiores que lhe servem de fundamento.

No âmbito Estadual o controle concentrado compete aos Tribunais locais, quando objetiva-se exclusivamente o exame do confronto direto e imediato do ato normativo impugnado à Constituição Estadual, conforme preceitos da própria estrutura organizacional estabelecido pelo art
.
125
, §
2º
,
da Carta Magna,
verbis:

“Cabe aos Estados a instituição de representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual, vedada a atribuição da legitimação para agir a um único órgão”.

Para melhor elucidação da controvérsia, convém reproduzir os dispositivos da Lei n. 14.522/2025 do Município de Rondonópolis/MT, que ainda se encontra vigente:

1º

Fica

autorizado, no

âmbito

do

Município de

Rondonópolis, o

fornecimento de

medicamentos pela

rede

pública de

saúde,

com base em receitas médicas emitidas por profissionais legalmente habilitados, ainda que não vinculados ao Sistema Único de

Saúde (SUS), desde que os medicamentos estejam incluídos na Relação Nacional de Medicamentos Essenciais (Rename) e na

Relação Municipal de Medicamentos Essenciais (Remume).

2º As prescrições médicas poderão ser emitidas por médicos

particulares,

conveniados

ou

cooperados

de

planos de saúde,

desde que

regularmente

inscritos no Conselho Regional de Medicina.

3º
O

fornecimento observará

os

critérios

técnicos,

legais,

orçamentários

e

administrativos

da

Secretaria
Municipal

de

Saúde.

4º
Fica

o

farmacêutico

da

rede

pública

autorizado

a

substituir

medicamentos de

marca

por

genéricos

equivalentes, conforme

normas da Agência Nacional de

Vigilância Sanitária (Anvisa), garantindo a

mesma eficácia terapêutica.

5º Os medicamentos contemplados pela Relação Nacional de Medicamentos Essenciais (Rename) e Relação Municipal de

Medicamentos Essenciais (Remume)

ficam

sujeitos

a

atualizações conforme legislação em

tempo

real.

6º Ficam os encaminhamentos médicos emitidos por profissionais particulares igualmente válidos para a solicitação de

exames e procedimentos realizados no âmbito da rede pública municipal de saúde, observados os fluxos administrativos e

regulatórios já

estabelecidos pelo

Sistema Único de Saúde (SUS).

7º Esta

Lei

passa

a

ser

denominada

"

Lei

Saúde

sem

Barreiras",

para

todos

os

efeitos

legais.

8º
Esta

Lei

entra

em

vigor

na

data

de

sua

publicação.

1. Da inconstitucionalidade formal – vício de iniciativa e violação ao
processo legislativo orçamentário

Sustenta o requerente que o Poder Legislativo teria invadido esfera administrativa reservada ao Poder Executivo ao instituir política pública de saúde e interferir na organização interna da Secretaria Municipal de Saúde, em afronta ao princípio da separação dos poderes
.

A Constituição Federal (art. 61, § 1.º, II, c/c art. 2.º) e a Constituição do Estado de Mato Grosso (arts. 66 e 195) reservam ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa legislativa em matérias que disponham sobre organização administrativa, gestão de bens públicos e atribuições de secretarias e órgãos da Administração Pública.

Dispõe o art. 61, §1º, II, “c”, da
Constituição Federal
:

“
Art. 61 (omissis)

§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
(...)
II – disponham sobre:

(...)

b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;

c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria
”.

Por força do princípio da simetria constitucional, tais normas aplicam-se aos entes federados (CF, art. 25; CE/MT, arts. 66 e 195). No âmbito estadual, o art. 195 da Constituição do Estado de Mato Grosso estabelece ser de iniciativa privativa do Governador e, por simetria, dos Prefeitos Municipais, a propositura de leis que disponham sobre organização administrativa, funcionamento de órgãos do Executivo e execução de políticas públicas que demandem atos de gestão direta.

No caso em apreço, o argumento de que a
Lei nº 14.522/2025 padece de vício formal de iniciativa, por versar sobre matéria reservada à propositura exclusiva do Chefe do Poder Executivo, não resiste ao confronto com a jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal.

Ao julgar o Tema nº 917 da Repercussão Geral (ARE 878.911/RJ), o STF fixou a tese vinculante no sentido de que:
“Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, 'a', 'c' e 'e', da Constituição Federal)”
. Essa tese, por força do princípio da simetria constitucional, vincula igualmente os entes municipais e constitui parâmetro obrigatório de controle para este Órgão Especial.

Da leitura da Lei Municipal nº 14.522/2025, depreende-se que não houve alteração na estrutura da Secretaria de Saúde ou nas atribuições de seus cargos. A norma cinge-se a expandir os documentos admitidos para a instrução de pedidos de medicamentos já padronizados pelo Município. Trata-se, em essência, de uma norma de acesso a um direito social preexistente, e não de uma norma de organização administrativa.

O requerente argumenta que a lei "cria fluxos administrativos" e "impõe obrigações operacionais" à Secretaria de Saúde. Esse argumento, porém, confunde a consequência natural de qualquer norma de política pública com a reserva de iniciativa do Executivo. Toda lei que concretiza um direito social impõe, reflexamente, alguma obrigação ao Poder Executivo. Se esse raciocínio fosse aceito, o Poder Legislativo estaria impedido de legislar sobre qualquer matéria que gerasse encargo ao Estado, o que esvaziaria por completo a função parlamentar de densificação dos direitos fundamentais.

Nesse sentido, soa a jurisprudência:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL. LEI 1.597/2011, DO ESTADO DO AMAPÁ. CRIAÇÃO DA CASA DE APOIO AOS ESTUDANTES E PROFESSORES PROVENIENTES DO INTERIOR DO ESTADO. INEXISTÊNCIA DE OFENSA À INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. AÇÃO DIRETA JULGADA IMPROCEDENTE. 1. Norma de origem parlamentar que não cria, extingue ou altera órgão da Administração Pública não ofende a regra constitucional de iniciativa privativa do Poder Executivo para dispor sobre essa matéria. Precedentes. 2.
Não ofende a separação de poderes, a previsão, em lei de iniciativa parlamentar, de encargo inerente ao Poder Público a fim de concretizar direito social previsto na Constituição. Precedentes
. 3. Ação direta julgada improcedente.”
(ADI 4723, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 22.06.2020)

Como decidido pelo TJSP, em caso análogo, leis que visam concretizar a assistência farmacêutica não configuram "ato de gestão" vedado ao Legislativo, mas sim o exercício da competência legislativa concorrente para proteger a saúde:

“Ação direta de inconstitucionalidade - Lei nº 6.531, de 28 de agosto de 2024, do Município de Catanduva, que autoriza o Município a “fornecer medicamentos da rede pública municipal de saúde - SUS - aos usuários que apresentem receitas prescritas por médicos de clínicas particulares, conveniados ou cooperados a planos de saúde, mesmo que não atendidos pelo SUS, e dá outras providências” - Alegação de vício de iniciativa e de infração dos artigos 5º, 25 e 47, II e XIV, da Constituição do Estado, 163, I, da Constituição Federal, 15 e 16 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e 67 da Lei Orgânica Municipal.- Embora não tenha havido indicação, na lei, da fonte de custeio das despesas dela decorrentes, não há ofensa ao artigo 25 da Constituição do Estado, porque o Supremo Tribunal Federal já decidiu que “a ausência de dotação orçamentária prévia em legislação específica não autoriza a declaração de inconstitucionalidade da lei, impedindo tão somente a sua aplicação naquele exercício financeiro”.- O artigo 163, I, da Constituição Federal não foi violado, porque se limita a dizer que “Lei complementar disporá sobre finanças públicas”.- Alegação de afronta à Lei de Responsabilidade Fiscal e à Lei Orgânica do Município - Irrelevância, para os fins deste processo - Como já decidiu o C. Órgão Especial, “O parâmetro de controle de constitucionalidade de norma municipal é unicamente a Constituição Estadual, afastando se a análise da ação quanto a normas infraconstitucionais”.- Não houve vício de iniciativa, porque a matéria não é da competência legislativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo (artigo 24, § 2º, da Constituição Estadual). - “Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos” (tese de repercussão geral nº 917).- Não há, também, incompatibilidade entre a lei e o artigo 113 do ADCT, ausente a certeza da existência de novas despesas e da sua reiteração periódica.- Inexistência de vício material -
A lei questionada é genérica e não implica intromissão do Poder Legislativo na esfera de competência material do Poder Executivo, por não encerrar obrigação inovadora e não interferir, indevidamente, na gestão administrativa e na prestação de serviço público na área da saúde
- Em complemento, o Supremo Tribunal Federal definiu que “Não ofende a separação de poderes, a previsão, em lei de iniciativa parlamentar, de encargo inerente ao Poder Público, a fim de concretizar direito social previsto na Constituição” -
No caso dos autos, a lei visa concretizar o direto social à saúde, ou, mais especificamente, o direito à assistência farmacêutica, o que repele a alegação de desrespeito aos artigos 5º e 47, II e XIV, da Constituição Estadual.- O acesso ao serviço público de assistência farmacêutica, provido pelo Sistema Único de Saúde, não depende, necessariamente, de prescrição de profissional do próprio SUS, mas pode se dar pela apresentação de receita de médico ou serviço de saúde particular, desde que sejam observadas as regulamentações pertinentes
- Precedentes do Órgão Especial e da Seção de Direito Público desta Corte - Pedido improcedente.”
(TJSP, ADI 2262672-89.2024.8.26.0000, Órgão Especial, Rela. Desa. Silvia Rocha, j. 11.12.2024)

Com efeito, inexiste norma constitucional ou legal que imponha exclusividade de prescrição por médicos vinculados ao SUS como condição para acesso a medicamentos incorporados às políticas públicas de assistência farmacêutica. Ao contrário, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça consolidou orientação expressa no sentido da validade jurídica da prescrição médica particular,
in verbis
:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO PELO SUS. MANDADO DE SEGURANÇA. INDEFERIMENTO LIMINAR DA PETIÇÃO INICIAL EM RAZÃO DA SUPOSTA AUSÊNCIA DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA.
LAUDO DE MÉDICO DE REDE PARTICULAR. MESMA CREDIBILIDADE DO MÉDICO DA REDE PÚBLICA
.

1. Hipótese em que o Tribunal de origem manteve a sentença que indeferiu liminarmente a petição inicial do mandamus em razão de suposta ausência de prova pré-constituída, por entender que " na espécie, a utilização do medicamento foi sugerida por laudos médicos (documento n° 3), que não demonstraram, de forma clara, a eficácia do fármaco prescrito em detrimento dos fornecidos pelo sistema estatal. Compreendo que o direito à saúde prestado não significa a livre escolha do tratamento a ser custeado pelo ente público, motivo pelo qual, nos casos em que medicamento não faz parte das listas do SUS, é de extrema importância submeter a prescrição médica ao efetivo contraditório .Diante da impossibilidade de formação de juízo acerca do direito almejado, tenho firme posicionamento pela necessidade de produção de prova pericial tendente a demonstrar a eficácia do tratamento indicado e a ineficácia do tratamento fornecido pelo SUS". (fl.109, e-STJ).

2. Segundo a jurisprudência do STJ, a escolha do medicamento compete a médico habilitado e conhecedor do quadro clínico do paciente, podendo ser tanto um profissional particular quanto um da rede pública.

3. No caso dos autos, conforme relatório que instrui a inicial o médico que assiste a substituída atestou a necessidade de uso do medicamento e informou que as drogas disponíveis no SUS são ineficazes, "nessa extensão de membrana e de edema macular" (fl. 18, e-STJ). Também afirma não haver medicamento substituto no SUS.

Ressalta-se que as informações médicas foram corroboradas por parecer técnico da Câmara de Avaliação Técnica de Saúde do Centro Operacional de Saúde do MPGO.

4. Nos termos da jurisprudência do STJ, é admissível prova constituída por laudo médico elaborado por médico particular atestando a necessidade do uso de determinado medicamento, para fins de comprovação do direito líquido e certo capaz de impor ao Estado o fornecimento gratuito.

5. Recurso Ordinário provido.”
(RMS n. 61.891/GO, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 19.11.2019 - negritei)

Assim, a própria jurisprudência consolidada deste Tribunal de Justiça converge no sentido da constitucionalidade de leis municipais de iniciativa parlamentar voltadas à concretização do direito à saúde, desde que ausente interferência direta na estrutura administrativa do Poder Executivo, vejamos:

“DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL DE INICIATIVA PARLAMENTAR. POLÍTICA PÚBLICA DE SAÚDE. AUSÊNCIA DE USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO PREFEITO. PEDIDO JULGADO IMPROCEDENTE.

I. Caso em exame:

1. Ação direta de inconstitucionalidade proposta por Prefeito contra lei de iniciativa parlamentar que institui política pública para fornecimento gratuito de dispositivos de monitoramento contínuo de glicose (Freestyle Libre ou similar) a crianças e adolescentes diabéticos cadastrados no Sistema Único de Saúde (SUS), com alegações de vício formal por usurpação de competência privativa do Executivo e vício material por ausência de prévia indicação da fonte de custeio e estudo de impacto orçamentário-financeiro.
II. Questão em discussão:

2. A questão em discussão consiste em determinar (i) se lei municipal de iniciativa parlamentar que institui política pública específica na área da saúde, sem criar órgãos administrativos, cargos públicos ou dispor sobre regime jurídico de servidores, configura usurpação de competência privativa do Prefeito; e (ii) se a ausência de prévia indicação da fonte de custeio e de estudo de impacto orçamentário-financeiro caracteriza vício de inconstitucionalidade material por ofensa às normas de responsabilidade fiscal.
III. Razões de decidir:

3. A reserva de iniciativa legislativa, enquanto corolário do princípio da separação dos poderes e exceção à regra geral da iniciativa concorrente, deve ser interpretada restritivamente, circunscrevendo-se às hipóteses taxativamente previstas no art. 195, parágrafo único, da Constituição Estadual, que se referem essencialmente à estrutura interna da Administração e ao regime jurídico de seus servidores.
4. A norma impugnada não dispôs sobre organização e funcionamento da Administração, criação de cargos ou alteração do regime jurídico de servidores públicos, limitando-se a instituir política pública específica de saúde em consonância com o dever constitucional estabelecido pelo art. 196 da Constituição Federal.

5. O Supremo Tribunal Federal, ao fixar tese com repercussão geral no julgamento do ARE 878.911/RJ (Tema 917), pacificou o entendimento segundo o qual não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata de sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos.

6. A ausência de estimativa de impacto orçamentário-financeiro no texto legal não constitui, per se, vício de inconstitucionalidade, tratando-se de exigência de natureza eminentemente instrumental dirigida ao gestor público no momento da execução orçamentária, permanecendo na esfera de competência do Poder Executivo a definição dos meios para implementação da política pública instituída.

IV. Dispositivo e tese:

7. Pedido formulado na inicial da ação direta de inconstitucionalidade, julgado improcedente.

Tese de julgamento: “
Não configura usurpação de competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei de iniciativa parlamentar que institui política pública específica na área da saúde, sem criar órgãos administrativos, cargos públicos ou dispor sobre regime jurídico de servidores, devendo a reserva de iniciativa legislativa ser interpretada restritivamente e limitada às hipóteses constitucionalmente previstas de forma taxativa
.”
(ADI 1003863-90.2025.8.11.0000, Rel. Des. Rodrigo Roberto Curvo, Órgão Especial, J. 21.08.2025)

“DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL. INICIATIVA PARLAMENTAR. PROGRAMA MÉDICO NAS ESCOLAS. POLÍTICA PÚBLICA DE SAÚDE. AUSÊNCIA DE USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO PREFEITO. PEDIDO IMPROCEDENTE.

I. CASO EM EXAME

1. Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Prefeito de Tangará da Serra em face da Lei Municipal n.º 6.859/2025, de iniciativa parlamentar, que institui o “Programa Médico nas Escolas” no município. Sustentou-se vício formal por usurpação de competência privativa do Executivo, diante da criação de programa público e atribuições administrativas, bem como afronta à separação de poderes. A Câmara Municipal defendeu a constitucionalidade, por se tratar de norma programática e de interesse local. A Procuradoria-Geral de Justiça opinou pela improcedência do pedido.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em definir se lei municipal de iniciativa parlamentar, que institui programa de saúde em escolas e creches, sem criação de cargos ou alteração do regime jurídico de servidores, configura usurpação da competência privativa do Prefeito.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A reserva de iniciativa legislativa do Chefe do Executivo deve ser interpretada restritivamente, limitada a hipóteses expressamente previstas na Constituição, relativas à estrutura administrativa e ao regime jurídico de servidores.

4. A Lei n.º 6.859/2025 tem caráter programático, pois condiciona sua execução à conveniência administrativa e não cria cargos, nem interfere na organização da Administração Pública municipal.

5. A norma concretiza o dever constitucional de proteção à saúde (CF/1988, art. 196), em consonância com a competência legislativa concorrente em matéria de saúde (CF/1988, art. 24, XII) e suplementar dos municípios (CF/1988, art. 30, I e II).

6. O Supremo Tribunal Federal, no ARE 878.911/RJ (Tema 917), firmou entendimento de que não há usurpação de competência privativa do Executivo quando a lei de iniciativa parlamentar cria política pública sem tratar da estrutura administrativa ou do regime de servidores.

7. A jurisprudência do Tribunal de Justiça de Mato Grosso confirma que a ausência de previsão de impacto orçamentário não invalida a lei, tratando-se de exigência a ser observada na execução administrativa.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Pedido improcedente.

Tese de julgamento:

1.
Lei municipal de iniciativa parlamentar que institui política pública de saúde sem criação de cargos, órgãos ou alteração do regime jurídico de servidores não configura usurpação de competência privativa do Prefeito
.

2. A reserva de iniciativa legislativa deve ser interpretada restritivamente e limitada às hipóteses constitucionalmente previstas.

3. A ausência de previsão de impacto orçamentário não constitui vício de inconstitucionalidade, cabendo ao Executivo definir os meios de implementação no âmbito da execução orçamentária.”
(ADI 1016732-85.2025.8.11.0000, Rel. Des. Jose Zuquim Nogueira, J. 09.10.2025 - negritei)

“AÇÃO DIRETADE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI N. 4.416/2013 DO MUNICIPIO DE TANGARÁ DA SERRA – NORMA QUE DISPÕE SOBRE BANCO DE DOAÇÕES DE REMÉDIOS PRELIMINAR – IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO ARGUIÇÃO DE INCOMPATIBILIDADEDE LEI MUNICIPAL EM FACE DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – INOCORRENCIA– MÉRITO INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL POR VÍCIO DE INICIATIVA INOCORRENCIA - DIREITO À SAÚDE – COMPETENCIA CONCORRENTE - NORMA QUE NÃO IMPLICA INGERÊNCIA NA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA DO MUNICIPIO – AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE. É perfeitamente possível, na via abstrata, questionar a constitucionalidade de lei municipal em face da Carta Estadual, via representação de inconstitucionalidade, embora o dispositivo também encontre previsão na lei orgânica municipal.
Saúde pública é matéria inserida no âmbito da competência comum e concorrente de todos os entes federados, nos moldes do art. 23, I, e 24, XII, da Constituição Federal
. O projeto que dispõe sobre o banco de doação de remédios não afronta norma relativa à iniciativa parlamentar do processo legislativo, isto porque, a doação de medicamentos, nos moldes propostos na legislação municipal, não implica ingerência na gestão administrativa do município, nem acarreta aumento de despesa na medida em que a execução do projeto pode ser realizada com a própria estrutura administrativa municipal.”
(ADI 8103/20214, Rel. Des. Gilberto Giraldelli, Tribunal Pleno, j. 28.08.2014 - negritei)

Quanto à alegada violação ao art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e às normas de responsabilidade fiscal, também não se verifica inconstitucionalidade apta a justificar a invalidação integral da lei.

É certo que o Supremo Tribunal Federal atribui relevância à exigência de estimativa de impacto orçamentário-financeiro em proposições legislativas que criem ou ampliem despesas obrigatórias. Todavia, no caso concreto, não se evidencia criação direta, automática e compulsória de nova despesa pública estrutural.

Isso porque os medicamentos abrangidos pela norma já integram a RENAME e a REMUME, ou seja, já compõem a política pública de assistência farmacêutica e já se encontram inseridos no planejamento orçamentário ordinário da saúde municipal. A lei não amplia o rol de medicamentos fornecidos pelo SUS, mas apenas modifica o critério de admissibilidade da prescrição médica. O eventual incremento de demanda decorrente da ampliação do acesso possui natureza indireta, contingencial e variável, não sendo possível presumir, de forma automática, criação de despesa obrigatória incompatível com a Constituição.

Sobre o tema, orienta a jurisprudência deste eg. Tribunal:

DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL DE INICIATIVA PARLAMENTAR. PROGRAMA “FARMÁCIA PERTO DE VOCÊ”. POLÍTICA PÚBLICA DE SAÚDE. NORMA AUTORIZATIVA E PROGRAMÁTICA. AUSÊNCIA DE USURPAÇÃO DA INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO. INEXISTÊNCIA DE CRIAÇÃO DE CARGOS, ÓRGÃOS OU ALTERAÇÃO DO REGIME JURÍDICO DE SERVIDORES. AUSÊNCIA DE VÍCIO MATERIAL POR FALTA DE PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA. INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA DA RESERVA DE INICIATIVA. PEDIDO IMPROCEDENTE.

I. CASO EM EXAME

1. Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pelo Prefeito do Município de Sinop/MT em face da Lei Municipal nº 3.601/2025, de iniciativa parlamentar, que autoriza o Poder Executivo a instituir o programa “Farmácia Perto de Você”, destinado à ampliação do acesso a medicamentos de uso contínuo e essencial às populações residentes em comunidades rurais e regiões mais afastadas do município. Sustenta-se vício formal por usurpação da iniciativa privativa do Chefe do Executivo, bem como vício material pela criação de despesa pública sem prévia previsão orçamentária e sem compatibilidade com os instrumentos de planejamento fiscal. A Procuradoria-Geral de Justiça opinou pela improcedência da ação.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se lei municipal de iniciativa parlamentar que autoriza a instituição de programa público de saúde configura usurpação da competência privativa do Chefe do Poder Executivo para dispor sobre organização e funcionamento da Administração Pública; e (ii) estabelecer se a ausência de demonstração prévia de impacto orçamentário e de compatibilidade com o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual caracteriza vício de inconstitucionalidade material.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A iniciativa legislativa, como regra geral, é concorrente, sendo a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo exceção que deve ser interpretada restritivamente, limitada às hipóteses expressamente previstas na Constituição.
4. A Lei Municipal nº 3.601/2025 possui natureza autorizativa e programática, limitando-se a permitir que o Poder Executivo institua programa de acesso a medicamentos, sem impor execução obrigatória ou imediata.

5. O diploma impugnado não cria cargos, funções ou empregos públicos, não altera o regime jurídico de servidores, nem dispõe sobre a estrutura administrativa ou atribuições de órgãos públicos, afastando a incidência da reserva de iniciativa do Executivo.

6. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, firmada no Tema 917 da Repercussão Geral (ARE 878.911/RJ), estabelece que não há usurpação de competência privativa do Chefe do Executivo quando lei de iniciativa parlamentar cria política pública sem tratar da estrutura administrativa ou do regime jurídico de servidores.

7. A ausência de estimativa de impacto orçamentário ou de indicação específica de fonte de custeio não constitui, por si só, vício de inconstitucionalidade material, por se tratar de exigência de natureza instrumental a ser observada pelo gestor público na fase de execução orçamentária.

8. A própria lei condiciona a implementação do programa à conveniência administrativa e à disponibilidade orçamentária, de pessoal e de infraestrutura, preservando a autonomia do Executivo na gestão fiscal e na implementação da política pública.

9. O art. 5º da lei prevê que as despesas decorrentes de sua execução correrão por conta de dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessário, o que remete a compatibilização financeira ao momento da execução administrativa.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10. Pedido improcedente.

Tese de julgamento:

1. Lei municipal de iniciativa parlamentar que institui ou autoriza política pública na área da saúde, sem criar cargos, órgãos administrativos ou alterar o regime jurídico de servidores, não configura usurpação da competência privativa do Chefe do Poder Executivo.

2. A reserva de iniciativa legislativa do Executivo deve ser interpretada restritivamente, limitando-se às hipóteses constitucionalmente previstas.

3.
A ausência de estimativa de impacto orçamentário ou de indicação específica de fonte de custeio no texto legal não caracteriza, por si só, vício de inconstitucionalidade material, constituindo exigência a ser observada na fase de execução orçamentária pelo Poder Executivo
.”(
ADI 1004306-07.2026.8.11.0000, Rel. Des. Jose Zuquim Nogueira, Órgão Especial, J. 09.04.2026 - negritei)

2. Da inconstitucionalidade material – compatibilidade com o modelo do Sistema Único de Saúde:

O requente alega que, no plano material, a lei viola o modelo verticalizado do SUS ao dispensar a exigência de que o usuário esteja assistido por ações e serviços de saúde do SUS e de que o medicamento tenha sido prescrito por profissional de saúde no exercício regular de suas funções no sistema, consoante o Decreto Federal n. 7.508/2011.

Entretanto, tal tese não subsiste a uma análise com o artigo 28, § 1º, do Decreto Federal nº 7.508/2011, que estabelece expressamente que os entes federativos poderão ampliar o acesso do usuário à assistência farmacêutica, desde que questões de saúde pública o justifiquem.

Observe-se que o próprio decreto invocado pelo requerente como fundamento da inconstitucionalidade da lei contém autorização expressa para que os Municípios ampliem o acesso à assistência farmacêutica, admitindo documentação oriunda de serviços privados. Essa autorização foi regulamentada pela Portaria do Ministério da Saúde nº 2.928/2011, que dispõe que poderão ser aceitas documentações oriundas de serviços privados de saúde no âmbito do Sistema Único de Saúde, desde que respeitadas as regulamentações dos Componentes da Assistência Farmacêutica definidas pelo SUS.

Desse modo, a legislação municipal não afronta o modelo federativo de organização do SUS, mas apenas exerce competência suplementar constitucionalmente atribuída ao Município.

Sob perspectiva material, verifica-se que a finalidade da norma consiste em eliminar entraves burocráticos desnecessários ao acesso da população a medicamentos e procedimentos já disponibilizados pelo sistema público de saúde.

A exigência de nova consulta exclusivamente para transcrição de receita médica regularmente emitida por profissional habilitado do setor privado representa formalismo excessivo, incompatível com os princípios da eficiência administrativa, da razoabilidade e da dignidade da pessoa humana.

Além de impor ônus desnecessário ao cidadão, tal exigência contribui para a sobrecarga da rede pública de saúde com atendimentos meramente burocráticos.

Portanto, a norma impugnada revela-se compatível com os princípios constitucionais que regem o direito fundamental à saúde e a organização administrativa da Administração Pública

Ante o exposto, em consonância com o parecer da douta Procuradoria-Geral de Justiça,
julgo IMPROCEDENTE
o pedido formulado na presente ação direta, para declarar a constitucionalidade da Lei Municipal nº 14.522, de 03 de novembro de 2025, do Município de Rondonópolis, por estar em conformidade com o dever do Estado de garantir o acesso universal e igualitário às ações e serviços de saúde.

É como voto.

Cuiabá, 14 de maio de 2026.

CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA

Relator

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 14/05/2026