Tribunal: TJMT
Processo: 1000378-77.2024.8.11.0110
Relator(a): JONES GATTASS DIAS
Órgão julgador: JONES GATTASS DIAS
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-05-26
Data de publicação: 2026-06-09

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1000378-77.2024.8.11.0110
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Adicional de Insalubridade]
Relator:
Des(a).
JONES GATTASS DIAS

Turma Julgadora:

[DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[SILVANA DE OLIVEIRA SILVA SOARES - CPF: 878.668.111-72 (APELANTE), LEILE DAYANE OLIVEIRA LELIS - CPF: 031.129.291-79 (ADVOGADO), IGNEZ MARIA MENDES LINHARES XAVIER - CPF: 545.221.021-00 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELADO), RODRIGO FERREIRA DE AZEVEDO - CPF: 029.159.841-23 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. JONES GATTASS DIAS.

E M E N T A

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. PROFISSIONAL DA EDUCAÇÃO BÁSICA. REGIME DE SUBSÍDIO. VEDAÇÃO LEGAL EXPRESSA. AUSÊNCIA DE LEI ESPECÍFICA. IMPOSSIBILIDADE DE CONCESSÃO JUDICIAL. TEORIA DA DERROTABILIDADE DA NORMA JURÍDICA. INAPLICABILIDADE. RECURSO NÃO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta por servidora pública estadual ocupante do cargo de Apoio Administrativo Educacional – Limpeza contra sentença que julgou improcedente ação de cobrança de adicional de insalubridade ajuizada em face do Estado de Mato Grosso. A autora pleiteou o pagamento do adicional em grau máximo, sustentando exposição habitual a agentes químicos e biológicos nocivos no exercício de suas funções, com fundamento no art. 7º, XXIII, da Constituição Federal e nos
arts
. 87 e seguintes da Lei Complementar Estadual n. 04/1990.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há três questões em discussão: (i) definir se a Lei Complementar Estadual n. 04/1990 pode ser aplicada subsidiariamente à carreira dos Profissionais da Educação Básica do Estado de Mato Grosso para fins de concessão de adicional de insalubridade; (
ii
) estabelecer se o art. 7º, XXIII, da Constituição Federal possui eficácia autoaplicável aos servidores públicos estatutários; e (
iii
) determinar se a interpretação teleológica ou a Teoria da
Derrotabilidade
da Norma Jurídica autorizam o afastamento da vedação legal expressa contida no art. 44 da LC Estadual n. 50/1998.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A Lei Complementar Estadual n. 50/1998, norma específica que rege a carreira dos Profissionais da Educação Básica do Estado de Mato Grosso, estabelece sistema remuneratório por subsídio fixado em parcela única, vedando expressamente o acréscimo de gratificações, adicionais ou outras vantagens remuneratórias.

4. A aplicação subsidiária da Lei Complementar Estadual n. 04/1990 pressupõe lacuna normativa, inexistente no caso concreto, pois há vedação legal expressa ao pagamento de adicionais na carreira da apelante.

5. O adicional de insalubridade para servidores públicos estatutários não constitui direito constitucional autoaplicável, dependendo de regulamentação específica do ente federativo, uma vez que o art. 39, § 3º, da Constituição Federal não estendeu automaticamente aos servidores públicos o direito previsto no art. 7º, XXIII.

6. A concessão judicial de vantagem remuneratória sem previsão legal específica viola o princípio da legalidade administrativa e a Súmula Vinculante n. 37 do STF, sendo inviável ao Poder Judiciário substituir o legislador na criação de verba remuneratória.

7. A interpretação teleológica não autoriza o afastamento de vedação legal expressa nem a criação judicial de direito remuneratório não previsto em lei.

8. A constatação pericial de exposição a agentes insalubres constitui requisito técnico necessário, mas insuficiente para gerar direito subjetivo ao adicional sem prévia autorização legal.

9. A Teoria da
Derrotabilidade
da Norma Jurídica possui aplicação excepcionalíssima e não se presta a afastar opção legislativa legítima fundada no regime constitucional de subsídio previsto no art. 39, § 4º, da Constituição Federal.

10. A proteção à saúde do servidor deve ser concretizada mediante políticas administrativas e regulamentação legislativa própria, não cabendo ao Poder Judiciário instituir obrigação financeira sem amparo legal.

IV. DISPOSITIVO E TESE

11. Recurso não provido.

Tese de julgamento:
“1. O regime remuneratório por subsídio em parcela única, previsto em lei específica da carreira, impede a concessão judicial de adicional de insalubridade sem autorização legislativa expressa. 2. A aplicação subsidiária de norma geral é inviável quando a legislação específica contém vedação expressa ao pagamento de vantagens remuneratórias. 3. O art. 7º, XXIII, da Constituição Federal não possui eficácia autoaplicável aos servidores públicos estatutários. 4. A interpretação teleológica não autoriza o Poder Judiciário a criar vantagem pecuniária não prevista em lei. 5. A Teoria da
Derrotabilidade
da Norma Jurídica não afasta norma legal fundada em opção legislativa legítima compatível com a Constituição Federal.”

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988,
arts
. 7º, XXIII, 37, caput, 39, §§ 3º e 4º; CPC,
arts
. 85, § 11, e 98, § 3º; LC Estadual n. 04/1990,
arts
. 87 e seguintes; LC Estadual n. 50/1998, art. 44.

Jurisprudência relevante citada:
STJ, REsp n. 1826962 AP 2019/0205943-8, Rel. Min. Herman Benjamin, T2 - Segunda Turma, j. 6.2.2020; TJMT, AC n. 1014879-30.2024.8.11.0015, Rel. Desa. Maria Aparecida Ferreira Fago, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 7.4.2026.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara:

Apelação Cível
interposto contra a sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Campinápolis, que, nos autos da Ação de Cobrança de Adicional de Insalubridade movida em face do Estado
d
e Mato Grosso, julgou improcedentes os pedidos iniciais.

Na origem
(Id 351230431)
, a requerente, servidora pública estadual ocupante do cargo de Apoio Administrativo Educacional, lotada na Escola Estadual Couto Magalhães, ajuizou
esta
demanda objetivando a condenação do Ente Estatal ao pagamento do adicional de insalubridade em grau máximo. Argumentou que, no exercício de suas atribuições, está exposta habitualmente a agentes químicos e biológicos nocivos. Fundamentou sua pretensão no art. 7º, inciso XXIII, da Constituição Federal, e nos artigos 87 e seguintes da Lei Complementar Estadual n
.
04/1990. Pleiteou, ainda, o pagamento das parcelas retroativas respeitada a prescrição quinquenal.

O
Juízo de primeiro grau
, após a realização de perícia técnica judicial, julgou improcedente o pedido
(Id 351230876)
. Fundamentou a decisão no Princípio da Legalidade Administrativa, pontuando que a carreira da autora é regida pela Lei Complementar Estadual n
.
50/1998, cujo art. 44 veda o acréscimo de qualquer adicional ou gratificação ao subsídio, fixado em parcela única. Concluiu que, por se tratar de regime de subsídio e ante a ausência de lei específica autorizadora para aquela carreira, o Poder Judiciário não poderia conceder o benefício, sob pena de violação à Súmula Vinculante n
.
37 do STF.

Inconformada, a servidora interpôs
este recurso (Id 351230877)
sustentando, em síntese
, a
necessidade de interpretação teleológica da norma, visando a proteção da saúde e dignidade do trabalhador
. Argumentou, ainda, a
aplicação subsidiária da LC n
.
04/1990 à LC n
.
50/1998, visto que o estatuto geral prevê o direito ao adicional de insalubridade a todos os servidores que laborem em condições nocivas
.

Fundamentou, por fim, a
incidência da Teoria da
Derrotabilidade
da Norma Jurídica, argumentando que a regra do subsídio em parcela única não deve prevalecer sobre o direito fundamental à saúde e à compensação por risco de vida/agentes nocivos. Pugnou pela reforma integral da sentença.

O Estado de Mato Grosso apresentou contrarrazões
(Id 351230879)
defendendo a manutenção da sentença. Alegou que:

O cargo da apelante é remunerado por subsídio, o que proíbe constitucionalmente o recebimento de adicionais não previstos em lei específica
. Sustenta, ainda, que i
nexiste omissão legislativa, mas sim uma opção do legislador pelo regime de parcela única para a educação
.
Subsidiariamente,
assevera que,
caso reconhecido o direito, o valor deveria seguir o teto fixado pela LC nº 502/2013 e o termo inicial deveria ser a data do laudo pericial.

A Procuradoria-Geral de Justiça manifestou-se pela ausência de interesse público no feito, por se tratar de direito patrimonial disponível de parte capaz, declinando de emitir parecer de mérito
(Id 366036895)
.

É o relatório.

Inclua-se em pauta.

V O T O R E L A T O R

Egrégia Câmara
:

De início,
conheço
do recurso, uma vez que foi interposto tempestivamente por parte legítima e constitui instrumento processual adequado e necessário à consecução da finalidade pretendida. Desse modo, encontram-se preenchidos os requisitos objetivos e subjetivos de admissibilidade.

A controvérsia posta a julgamento cinge-se à possibilidade de concessão judicial do adicional de insalubridade à servidora pública estadual ocupante do cargo de Apoio Administrativo Educacional – Limpeza, vinculada à carreira dos Profissionais da Educação Básica do Estado de Mato Grosso, regida pela Lei Complementar Estadual n
.
50/1998.

A apelante estrutura sua insurgência em
3
eixos argumentativos principais: (i) a aplicação subsidiária da Lei Complementar n
.
04/1990 e da Constituição Federal como fundamento normativo suficiente para o deferimento do adicional; (
ii
) a interpretação teleológica da norma, com ênfase na finalidade protetiva do direito à saúde do trabalhador; e (
iii
) a aplicação da Teoria da
Derrotabilidade
da Norma Jurídica para afastar o óbice da legalidade.

Passa-se a análise de cada um deles.

A apelante sustenta que a Lei Complementar n. 04/1990 aplicar-se-ia subsidiariamente à LC n. 50/1998, suprindo a alegada omissão desta quanto ao adicional de insalubridade. Invoca, ainda, o art. 7º, inciso XXIII, da Constituição Federal como norma de eficácia plena e imediata, capaz de, por si só, fundamentar o direito pleiteado.

O argumento não prospera.

A Lei Complementar n. 50/1998 constitui o estatuto específico da carreira dos Profissionais da Educação Básica do Estado de Mato Grosso. Em seu art. 44, o legislador estadual foi categórico ao estabelecer que o sistema remuneratório dessa carreira é estruturado mediante subsídio fixado em parcela única, sendo vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou qualquer outra espécie remuneratória. Trata-se, portanto, não de omissão legislativa, mas de opção deliberada e expressa do legislador, que afastou a possibilidade de pagamento de adicionais para essa categoria.

Diante dessa vedação expressa, não há espaço para a aplicação subsidiária da LC n. 04/1990. A subsidiariedade pressupõe lacuna normativa, e não pode ser invocada para contornar proibição legal explícita. Aplicar a norma geral onde a norma especial proibiu equivaleria a subverter a hierarquia das fontes normativas e o critério da especialidade, que determina a prevalência da norma específica sobre a geral.

Nesse mesmo sentido,
o
Superior Tribunal de Justiça
já
rechaç
ou
a aplicação analógica de legislações diversas para suprir pretensa lacuna em matéria de adicionais remuneratórios de servidores públicos estatutários:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO BOMBEIRO MILITAR. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. AUSÊNCIA DE PREVISÃO DO DIREITO NA LEGISLAÇÃO LOCAL. ANALOGIA À LEI 8.112/90. IMPOSSBILIDADE. 1. Na hipótese dos autos, extrai-se do acórdão vergastado que o entendimento do Tribunal de origem não está em consonância com a orientação do STJ. Com efeito, a analogia das legislações estaduais e municipais com a Lei 8.112/90 somente é possível se houver omissão no tocante a direito de cunho constitucional autoaplicável, e se a situação não der azo ao aumento de gastos, não se enquadrando nessa hipótese o adicional de insalubridade. Nesse sentido: RMS 46.438/MG,
Rel
. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 16/12/2014,
DJe
19/12/2014. 2. Recurso Especial provido.

(STJ, REsp n. 1826962 AP 2019/0205943-8, Rel. Min. Herman Benjamin,
T2 -
Segunda Turma
,

j.
6
.
2
.
2020)

O raciocínio do STJ é diretamente aplicável ao caso concreto: o adicional de insalubridade não constitui direito constitucional autoaplicável aos servidores públicos estatutários, e sua concessão implica necessariamente aumento de gastos públicos, o que torna inadmissível qualquer aplicação analógica ou subsidiária de norma diversa da que rege especificamente a carreira da apelante.

Quanto ao art. 7º, inciso XXIII, da Constituição Federal, invocado como fundamento autônomo, cumpre registrar que referida norma não é autoaplicável no âmbito do serviço público estatutário. Sua eficácia, no que tange aos servidores públicos, é limitada, dependendo de regulamentação específica de cada ente federativo. O art. 39, § 3º, da Constituição Federal, ao estender aos servidores públicos alguns dos direitos previstos no art. 7º, não incluiu o inciso XXIII nesse rol de extensão automática, o que reforça a necessidade de norma regulamentadora própria de cada ente para que o direito ao adicional de insalubridade seja exigível.

Assim, inexistindo omissão normativa a ser suprida
,
mas, ao contrário, vedação expressa na lei de regência da carreira, não há como acolher a tese de aplicação subsidiária da LC n
.
04/1990 nem de eficácia imediata do preceito constitucional invocado.

A apelante propugna, sob o rótulo de interpretação teleológica, que a finalidade protetiva da norma que institui o adicional de insalubridade
,
a tutela da saúde do trabalhador
,
deveria prevalecer sobre o óbice formal da ausência de previsão legal específica, especialmente diante da conclusão pericial que atestou a exposição a agentes nocivos.

O argumento, conquanto dotado de apelo retórico, não encontra respaldo no ordenamento jurídico.

A interpretação teleológica é instrumento hermenêutico legítimo e amplamente utilizado pelos tribunais. Contudo, ela opera dentro dos limites do texto normativo, servindo para extrair o sentido mais adequado da norma existente, e não para criar direitos ou obrigações onde a lei expressamente os vedou.

Utilizar a interpretação teleológica para superar vedação legal expressa não é interpretar a norma
,
é substituir o legislador, o que é vedado ao Poder Judiciário, especialmente em matéria de remuneração de servidores públicos.

O regime jurídico estatutário submete a Administração Pública ao princípio da legalidade estrita, consagrado no art. 37, caput, da Constituição Federal. Vantagens remuneratórias somente podem ser concedidas mediante previsão legal específica. Não cabe ao Poder Judiciário, a pretexto de realizar a finalidade protetiva de uma norma, criar vantagem pecuniária que o legislador competente deliberadamente não instituiu ou, como no caso, expressamente vedou.

Este Tribunal de Justiça reafirmou essa orientação em caso análogo envolvendo servidor público estadual:

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. POLICIAL PENAL. ADICIONAL DE PERICULOSIDADE. AUSÊNCIA DE LEI ESTADUAL REGULAMENTADORA. IMPOSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO ANALÓGICA DA CLT E DA NR-16. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. RECURSO DESPROVIDO.

[...]

Tese se julgamento: “1. A concessão de adicional de periculosidade a servidor público estatutário depende de previsão e regulamentação específica na legislação do ente federativo; 2. A ausência de norma regulamentadora estadual impede o reconhecimento judicial do adicional de periculosidade, em respeito ao princípio da legalidade; e 3. É incabível a aplicação analógica da CLT e da NR-16 do Ministério do Trabalho para suprir lacuna legislativa relativa a vantagens de servidores públicos estatutários”.

[...]

(TJMT, AC n. 1014879-30.2024.8.11.0015, Rel. Desa. Maria Aparecida Ferreira Fago, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo,
j.
7
.
4
.
2026)

Ademais, o fato de a perícia judicial ter atestado a exposição da apelante a agentes insalubres não tem o condão de, por si só, gerar o direito ao adicional. A constatação técnica da insalubridade é condição necessária, mas não suficiente para o deferimento do benefício.

É imprescindível que exista, previamente, norma legal que autorize o pagamento e regulamente suas condições, graus e valores. Sem essa base normativa, o laudo pericial não tem aptidão para criar direito subjetivo ao adicional, pois o Poder Judiciário não pode substituir o legislador na criação de vantagens remuneratórias para o serviço público.

Em derradeiro argumento, a apelante invoca a Teoria da
Derrotabilidade
da Norma Jurídica para sustentar que a vedação contida no art. 44 da LC n
.
50/1998 deveria ser afastada no caso concreto, em razão da prevalência do direito fundamental à saúde sobre o princípio da legalidade.

O argumento não merece acolhida.

A teoria da
derrotabilidade
, desenvolvida no âmbito da filosofia do direito, sustenta que normas jurídicas podem ser afastadas em casos excepcionais, quando circunstâncias não previstas pelo legislador tornariam sua aplicação manifestamente injusta ou contrária aos valores fundamentais do sistema.

Trata-se, contudo, de instrumento de aplicação excepcionalíssima, reservado a situações em que a aplicação literal da norma produziria resultado absolutamente incompatível com os princípios constitucionais estruturantes do ordenamento.

O caso dos autos não se enquadra nessa hipótese excepcional. A vedação ao pagamento de adicionais sobre o subsídio dos Profissionais da Educação Básica não é norma arbitrária, irracional ou contrária à Constituição. Ao contrário, ela decorre de opção legislativa legítima, fundada no modelo constitucional do subsídio em parcela única, previsto no art. 39, § 4º, da Constituição Federal, que visa justamente à transparência remuneratória e ao controle dos gastos públicos com pessoal.

Trata-se de escolha política do legislador estadual, no exercício de sua autonomia constitucional, que não pode ser simplesmente desconsiderada pelo Poder Judiciário sob o pretexto de realizar valores constitucionais.

A proteção à saúde do servidor público que labora em condições insalubres é, sem dúvida, valor constitucionalmente relevante. Contudo, os instrumentos para sua concretização são a atuação do Poder Executivo no fornecimento de equipamentos de proteção individual, a fiscalização das condições de trabalho e, sobretudo, a iniciativa legislativa para regulamentar o adicional de insalubridade para a carreira da educação. Não cabe ao Poder Judiciário, pela via da
derrotabilidade
ou de qualquer outro expediente hermenêutico, substituir esses instrumentos e criar, por sentença, obrigação financeira ao Estado sem amparo legal.

Diante de todo o exposto, verific
a-se
que a sentença recorrida está em plena consonância com o ordenamento jurídico vigente, com a jurisprudência deste Tribunal de Justiça
e dos Tribunais Superiores
.

Ante o exposto,
NEGO PROVIMENTO
a
o recurso de apelação
, mantendo integralmente a sentença de primeiro grau.

Em razão da sucumbência recursal, majoro os honorários advocatícios para 12% sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, mantida a suspensão da exigibilidade em razão da gratuidade da justiça concedida à apelante, na forma do art. 98, § 3º, do CPC.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 26/05/2026