Tribunal: TJMT
Processo: 1001649-28.2023.8.11.0023
Relator(a): LUIS OTAVIO PEREIRA MARQUES
Órgão julgador: LUIS OTAVIO PEREIRA MARQUES
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-06-24
Data de publicação: 2026-07-07

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1001649-28.2023.8.11.0023
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa, Dano ao Erário]
Relator:
Des(a).
HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

Turma Julgadora:

[DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). LIDIO MODESTO DA SILVA FILHO, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO]

Parte(s):

[CONSORCIO INTERMUNICIPAL DE SAUDE DA REGIAO DO VALE DO PEIXOTO - CNPJ: 02.997.711/0001-08 (APELANTE), RONY DE ABREU MUNHOZ - CPF: 010.178.181-42 (ADVOGADO), GENIFER KAISER - CPF: 687.035.709-91 (ADVOGADO), MAX ALEI GOULART - CPF: 773.673.911-00 (APELADO), MAX ALEI GOULART - CPF: 773.673.911-00 (ADVOGADO), AECIO DOS SANTOS SOUSA - CPF: 018.155.231-07 (APELADO), AECIO DOS SANTOS SOUSA 01815523107 - CNPJ: 27.937.910/0001-51 (APELADO), MUNICIPIO DE PEIXOTO DE AZEVEDO - CNPJ: 03.238.631/0001-31 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

RODRIGO ROBERTO CURVO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

Ementa:

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA AJUIZADA POR CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL DE SAÚDE RESPONSÁVEL PELA GESTÃO DE HOSPITAL REGIONAL. ONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE SERRALHERIA E MANUTENÇÃO DE COBERTURA. ALEGAÇÃO DE PAGAMENTO POR SERVIÇOS NÃO EXECUTADOS. AUSÊNCIA DE PROVA DA INEXECUÇÃO CONTRATUAL. ÔNUS PROBATÓRIO DO AUTOR. NECESSIDADE DE DEMONSTRAÇÃO DE DANO EFETIVO AO ERÁRIO E DE DOLO ESPECÍFICO. ARTIGOS 1º, 9º, 10 E 11 DA LEI Nº 8.429/1992, COM REDAÇÃO DA LEI Nº 14.230/2021. TEMA 1.199 DO STF. IMPOSSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO FUNDADA EM PRESUNÇÕES OU MERAS IRREGULARIDADES ADMINISTRATIVAS. REVELIA E CONFISSÃO FICTA COM EFICÁCIA RELATIVA. INEXISTÊNCIA DE VÍCIO PROCESSUAL. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1.Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto pelo Consórcio Intermunicipal de Saúde da Região do Vale do Peixoto contra sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados em Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa proposta em face do então gestor da entidade e do proprietário da empresa contratada, fundada na alegação de pagamento por serviços de manutenção da cobertura do Hospital Regional de Peixoto de Azevedo supostamente não executados, com pedido de condenação pelos atos previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992.

II. Questão em discussão

2. Há cinco questões em discussão:

(i) definir se a ausência de documentos administrativos relacionados à fiscalização e ao acompanhamento contratual constitui prova suficiente da inexecução dos serviços contratados;

(ii) estabelecer a correta distribuição do ônus da prova em ação de improbidade administrativa fundada em alegada inexecução contratual;

(iii) determinar se houve comprovação de dano efetivo ao erário decorrente do pagamento realizado pela Administração Pública;

(iv) verificar a presença do dolo específico exigido para a configuração dos atos de improbidade administrativa após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021;

(v) definir se a revelia, a confissão ficta ou eventual irregularidade procedimental autorizam, por si sós, a condenação por improbidade administrativa ou a anulação da sentença.

III. Razões de decidir

3. A responsabilização por improbidade administrativa exige a demonstração do dolo específico consistente na vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992, não sendo suficiente a mera voluntariedade da conduta ou a existência de irregularidade administrativa, nos termos da redação conferida pela Lei nº 14.230/2021 e da tese firmada pelo STF no Tema 1.199 da Repercussão Geral.

4.

A ausência de documentos acessórios relacionados à fiscalização ou ao acompanhamento da execução contratual, tais como ordens de serviço, relatórios, medições ou registros fotográficos, não constitui prova idônea e suficiente da inexecução dos serviços contratados, podendo, quando muito, indicar deficiência procedimental ou fragilidade dos mecanismos de controle administrativo.

5.

Incumbe ao autor da ação de improbidade administrativa comprovar os fatos constitutivos da pretensão sancionatória, especialmente a alegada inexecução contratual, o dano ao erário e o elemento subjetivo exigido pela legislação de regência, nos termos do art. 373, I, do CPC.

6.

A improcedência da demanda não decorre da exigência de prova negativa impossível, mas da ausência de elementos concretos capazes de demonstrar que os serviços contratados para manutenção da cobertura do Hospital Regional de Peixoto de Azevedo não foram efetivamente executados.

7.

O dano ao erário previsto no art. 10 da Lei nº 8.429/1992 não se presume do simples desembolso de recursos públicos ou da eventual deficiência documental do procedimento administrativo, exigindo demonstração objetiva de efetiva perda patrimonial suportada pela Administração.

8.

A inexistência de prova da inexecução dos serviços impede o reconhecimento do alegado prejuízo ao erário, inexistindo nos autos elementos indicativos de superfaturamento, pagamento em duplicidade, desvio de recursos ou qualquer outra hipótese de diminuição patrimonial indevida.

9. A autorização do pagamento pelo gestor público, desacompanhada de prova de fraude, ajuste ilícito, simulação contratual ou conluio entre os demandados, não permite inferir a existência do dolo específico exigido pela atual sistemática da Lei de Improbidade Administrativa.

10.

A revelia e a confissão ficta produzem presunção relativa de veracidade e não dispensam a comprovação da materialidade do ato ímprobo, do dano ao erário e do elemento subjetivo, especialmente em demandas de natureza sancionatória.

11.

Inexistindo vício processual, cerceamento de defesa ou deficiência de fundamentação, não há fundamento para anulação da sentença, cuja improcedência decorreu exclusivamente da insuficiência do conjunto probatório produzido nos autos.

IV. Dispositivo e tese

4. Recurso de apelação desprovido.

Tese de julgamento:

1. “A ausência de documentos de acompanhamento da execução contratual não comprova, por si só, a inexecução do objeto contratado nem a prática de ato de improbidade administrativa.

2. O ônus de demonstrar a inexecução contratual, o dano ao erário e os fatos constitutivos da pretensão sancionatória incumbe ao autor da ação de improbidade administrativa.

3. A configuração dos atos previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992 exige prova do dolo específico consistente na vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito.

4. Irregularidades procedimentais ou falhas documentais não se confundem com improbidade administrativa e não autorizam, isoladamente, a aplicação das sanções previstas na Lei nº 8.429/1992.

5.

A revelia e a confissão ficta não afastam a necessidade de prova robusta dos elementos constitutivos do ato de improbidade administrativa.”

Dispositivos relevantes citados:

Lei nº 8.429/1992, arts. 1º, §§ 1º, 2º e 3º, 9º, XI, 10, I, VIII, XI e XII, e 11, V; Lei nº 14.230/2021; Código de Processo Civil, art. 373, I; Lei nº 4.320/1964, art. 63.

Jurisprudência relevante citada:

STF, ARE nº 838.989, Tema 1.199 da Repercussão Geral, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 18.08.2022; STF, AgR no ARE nº 1.498.230/AM, Rel. Min. André Mendonça, Segunda Turma, j. 09.09.2024, DJe 25.09.2024; STJ, AgInt no AREsp nº 1.258.348/MG, Rel. Min. Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, j. 04.12.2023, DJe 07.12.2023; TJMT, Apelação Cível nº 0000327-02.2018.8.11.0011, Rel. Desa. Graciema Ribeiro de Caravellas, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 23.05.2023, DJE 31.05.2023; STJ, AgInt no AREsp nº 1.301.711/PR, Rel. Min. Ricardo Villas Bôas Cueva, Terceira Turma, j. 08.06.2020, DJe 18.06.2020; STJ, AgInt nos EDcl no REsp nº 1.454.111/RJ, Rel. Min. Lázaro Guimarães (Desembargador Convocado do TRF da 5ª Região), Quarta Turma, j. 21.11.2017, DJe 28.11.2017.

ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

APELAÇÃO CÍVEL (198) 1001649-28.2023.8.11.0023

APELANTE: CONSORCIO INTERMUNICIPAL DE SAUDE DA REGIAO DO VALE DO PEIXOTO

APELADO: MAX ALEI GOULART, AECIO DOS SANTOS SOUSA, AECIO DOS SANTOS SOUSA

RELATÓRIO

EXMO. SR. DR.
LUIS OTÁVIO PEREIRA MARQUES (RELATOR):

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto pelo
Consórcio Intermunicipal de Saúde da Região do Vale do Peixoto
, em face da sentença proferida pelo Juízo da 2ª Vara da Comarca de Peixoto de Azevedo/MT, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa movida pelo Apelante em desfavor de
Max Alei Goulart e Aécio dos Santos Souza,
que julgou improcedentes os pedidos veiculados na inicial, que objetivavam a condenação dos Requeridos nas sanções dos artigos 9, XI, , 10, I, VIII, XI e XII e 11, V, todos da Lei n. 8.429/1992. (ID n. 355992418).

Em suas razões recursais
(
ID n. 355992419), o Apelante aduz, em síntese, que, a sentença recorrida apresenta
error in judicando
, porquanto desconsiderou elementos que, a seu ver, demonstrariam a prática de ato de improbidade administrativa decorrente do pagamento de serviços supostamente não executados.

Sustenta que restou comprovada a saída de recursos públicos no valor de R$ 10.000,00 em favor da empresa contratada, sem a correspondente demonstração da efetiva execução dos serviços de serralheria e manutenção da cobertura do Hospital Regional de Peixoto de Azevedo.

Defende que incumbia aos requeridos comprovar a realização dos serviços, por se tratar de fato impeditivo da pretensão autoral, não podendo ser exigida do Consórcio a prova da inexecução contratual.

Argumenta que a ausência de documentação comprobatória da execução do objeto contratado evidencia a ocorrência de dano ao erário e autoriza o reconhecimento da prática de ato ímprobo, sendo possível inferir o dolo específico das circunstâncias do caso concreto.

Por essas razões, requer o provimento do recurso, com a reforma da sentença, para que sejam julgados procedentes os pedidos iniciais ou, subsidiariamente, a anulação do decisum para novo julgamento.

As contrarrazões foram apresentadas por Max Alei Goulart no ID n. 355992420, pugnando pelo desprovimento do recurso.

A
certidão de ID n. 358783396 atesta que a parte apelante é dispensada do pagamento do preparo, conforme previsto no art. 1007, §1º, do Código de Processo Civil e art. 73, §1º, do Regimento Interno deste Tribunal de Justiça.

A Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer colacionado no ID n. 367037380, manifestou-se pelo desprovimento do recurso, ressaltando que,

a
mera suposição de inexecução contratual, desacompanhada de provas mínimas, não é suficiente para sustentar juízo condenatório em matéria tão gravosa.

É o relatório.

Peço dia.

Cuiabá, data da assinatura eletrônica.

Luis Otávio Pereira Marques

Relator em Substituição

VOTO

EXMO. SR. DR. LUIS OTÁVIO PEREIRA MARQUES (RELATOR):

Egrégia Câmara:

Conforme relatado, trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto pelo
Consórcio Intermunicipal de Saúde da Região do Vale do Peixoto
, em face da sentença proferida pelo Juízo da 2ª Vara da Comarca de Peixoto de Azevedo/MT, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada em desfavor de
Max Alei Goulart e Aécio dos Santos Souza
, que julgou improcedentes os pedidos formulados na inicial.

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso.

Extrai-se dos autos que a presente ação civil pública foi ajuizada
pelo
Consórcio Intermunicipal de Saúde da Região do Vale do Peixoto
com o objetivo de obter a condenação dos requeridos
Max Alei Goulart e Aécio dos Santos Souza
pela prática de atos de improbidade administrativa que, segundo narrado na petição inicial, teriam ocasionado lesão ao erário, enriquecimento ilícito de particular e violação aos princípios da Administração Pública, em decorrência do pagamento da quantia de R$ 10.000,00 à empresa
Aminox Serralheria e Metalúrgica
, referente à prestação de serviços de instalação de rufos, pingadeiras e cumeeiras, bem como manutenção e reparos na cobertura do Hospital Regional de Peixoto de Azevedo, supostamente não executados.

Consta da inicial que, embora tenha sido emitida a correspondente nota fiscal e efetivado o pagamento da quantia de R$ 10.000,00, os serviços contratados não teriam sido executados, circunstância que, na ótica do autor, evidenciaria a ocorrência de enriquecimento ilícito do particular contratado, lesão ao erário e afronta aos princípios que regem a Administração Pública.

Sustenta o Consórcio Apelante, que Max Alei Goulart, na condição de gestor e ordenador da despesa, teria autorizado o pagamento sem a devida comprovação da execução do objeto contratado, enquanto Aécio dos Santos Souza, na qualidade de proprietário da empresa contratada, teria recebido indevidamente recursos públicos sem a correspondente prestação dos serviços, circunstâncias que configurariam os atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 9º, XI, 10, incisos I, VIII, XI e XII, e 11, inciso V, da Lei nº 8.429/1992.

Após regular processamento do feito, o Magistrado Singular
julgou improcedentes os pedidos veiculados na inicial
, por entender que, o conjunto probatório produzido não demonstrou, de forma suficiente, a alegada inexecução dos serviços, tampouco a ocorrência de dano efetivo ao erário ou a presença do dolo específico exigido para a configuração dos atos de improbidade administrativa, especialmente após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021.

Pois bem.

A controvérsia devolvida a esta instância recursal cinge-se à verificação da existência de elementos probatórios suficientes para a configuração dos atos de improbidade administrativa imputados aos requeridos, especialmente quanto à alegada ocorrência de dano ao erário decorrente do pagamento realizado pelo Consórcio à empresa contratada, diante da suposta ausência de comprovação da execução dos serviços objeto da Nota de Empenho nº 344/2022; à correta distribuição do ônus da prova acerca da efetiva prestação dos serviços contratados; e à presença do dolo específico exigido pela Lei nº 8.429/1992, com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021.

Como se sabe,
a redação dada pela Lei n.
14.230/2021,
ao
art. 1º e parágrafos da Lei n. 8.429/92, estabelece que
apenas as
condutas dolosas

tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 serão consideradas atos de improbidade administrativa
, ou seja,
somente se admite responsabilizar os
atos dolosos
praticados com a finalidade específica de alcançar
o resultado ilícito
, não bastando a voluntariedade do agente
,
in verbis:

Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.
(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.
(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.
(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.
(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

Cumpre, destacar, ainda, que em julgamento pelo STF do
ARE 838989 -

TEMA

1.199
,
restou pacificado que,
é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se- nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo – DOLO
; bem como que,

a nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente.

Sobre a necessidade de se comprovar o dolo específico decidiu o Egrégio Supremo Tribunal Federal:

Direito administrativo e outras matérias de direito público. Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo.
Improbidade administrativa. Lei nº 8 .429, de 1992. Nova redação dada pela lei nº 14.230, de 2021. Supressão da modalidade culposa . Dolo específico. Não comprovação pela instância da prova.
I. Caso em exame 1 . Ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Amazonas para apurar ato de improbidade administrativa contra ex-prefeito e Secretários municipais do Município de Manaus/AM, em razão da criação de grupos de trabalho no âmbito da Secretaria Municipal de Defesa Civil. 2. O pedido foi julgado improcedente em primeiro grau, uma vez que não foi reconhecido o ato de improbidade com fundamento no art. 11, caput, da Lei nº 8 .429, de 1992, nem configurado o elemento subjetivo (dolo). II. Questão em discussão 3. A questão em discussão consiste em saber se para a caracterização do dolo previsto pela Lei nº 14 .230, de 2021, basta a realização do ato, ou se é necessária expressa intenção de desvirtuamento dos princípios da Administração Pública. III. Razões de decidir 4. A Lei nº 14 .230, de 2021, ao promover viscerais alterações na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429, de 1992), buscou restringir suas penalidades à conduta ímproba, desonesta, de modo a eximir de seu crivo aquelas incautas, tomadas por mera imperícia. Isso porque suprimiu-se a subsunção aos tipos constantes dos arts. 9º, 10 e 11, na modalidade culposa . 5.
Conforme a redação atual do art. 1º, §§ 2º e 3º, da Lei nº 8.429, de 1992, é necessário o dolo específico da atuação do agente público, sendo insuficiente a mera voluntariedade no mister usual das competências públicas
. IV. Dispositivo 6. Negativa de provimento do agravo regimental
. (STF - ARE: 1498230 AM, Relator.: Min. ANDRÉ MENDONÇA, Data de Julgamento: 09/09/2024, Segunda Turma, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 24-09-2024 PUBLIC 25-09-2024). [Destaquei]

Da análise dos autos,
é necessário assentar, de início, que não se evidencia qualquer vício de valoração probatória apto a caracterizar o alegado
error in judicando
.

Embora o Apelante sustente que a sentença teria desconsiderado elementos supostamente robustos indicativos da prática de atos dolosos de improbidade administrativa, verifica-se que a tese recursal repousa, essencialmente, sobre a premissa presuntiva de que a ausência de determinados documentos acessórios relacionados à execução contratual seria suficiente para demonstrar, por si só, a inexecução do objeto e, por consequência, a ocorrência de lesão ao erário.

Todavia, não se revela juridicamente sustentável a premissa defendida pelo Apelante de que a mera ausência de documentos acessórios relacionados à execução contratual, tais como ordens de serviço, relatórios de fiscalização, medições, atestos técnicos, registros fotográficos ou instrumentos congêneres de acompanhamento administrativo, seja suficiente para conduzir, como consequência necessária, à conclusão de que os serviços contratados não foram executados e, por decorrência, à configuração de ato de improbidade administrativa causador de lesão ao erário.

Isso porque a construção argumentativa encerra indevida extrapolação lógico-probatória, porquanto busca extrair da inexistência de determinados registros administrativos a comprovação de um fato substancialmente diverso, ou seja, a efetiva inexecução do objeto contratado.

Ocorre que a ausência de elementos formais de acompanhamento da execução contratual pode, em tese, evidenciar fragilidades nos mecanismos de controle interno ou eventual irregularidade procedimental, mas não constitui prova idônea e suficiente da inexistência da contraprestação ajustada.

A rigor, a tese recursal busca converter uma circunstância meramente indiciária, a inexistência de determinados registros administrativos, em prova direta da materialidade do ato ímprobo, operação hermenêutica incompatível com o rigoroso patamar probatório atualmente exigido para a responsabilização por improbidade administrativa.

Não se desconhece que a adequada formalização dos atos administrativos constitui relevante instrumento de controle da atividade estatal.

Contudo, há diferença substancial entre a comprovação de irregularidade procedimental e a demonstração de ato ímprobo, pois a primeira pode revelar falhas administrativas, deficiência de controles internos ou inadequação na instrução documental da despesa; enquanto a segunda exige demonstração segura da ocorrência de conduta tipificada na Lei nº 8.429/1992, acompanhada da comprovação do elemento subjetivo doloso e, nos casos do art. 10, da efetiva lesão ao patrimônio público.

Nessa perspectiva, a ausência dos documentos apontados pelo recorrente pode, em tese, suscitar dúvidas quanto à regularidade administrativa da contratação, mas não constitui prova idônea e suficiente da alegada inexecução dos serviços, cuja demonstração incumbia ao autor da demanda, por integrar precisamente o núcleo fático constitutivo de sua pretensão sancionatória,
conforme já decidiu o Superior Tribunal de Justiça:

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA .
ATO ÍMPROBO NÃO CONFIGURADO. AUSÊNCIA DE ELEMENTO SUBJETIVO. ÔNUS DA PROVA. INCUMBÊNCIA DO AUTOR DA DEMANDA
. PROVIMENTO NEGADO. 1. Na presente hipótese, o Tribunal de origem reconheceu a inexistência de prática de ato ímprobo, consignando que "caberia ao órgão ministerial ter perquirido a inadequação da conduta do vereador, e comprovado, de forma concreta, no curso desta ação de improbidade, consoante determina o art. 333, I, do CPC, a inidoneidade dos gastos - ônus do qual não se desincumbiu" . 2.
Verifica-se que a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme no sentido de que, "acerca da questão relativa à comprovação das acusações, registre-se que incumbe ao autor da ação de improbidade o ônus da prova sobre os fatos imputados ao suposto agente ímprobo
(REsp. 1.314 .122/MG, Rel. Min. BENEDITO GONÇALVES, DJe 9.4 .2014)" (AgInt no AREsp 1.305.749/MG, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, julgado em 1º /12/2020, DJe de 9/12/2020). 3 . Agravo interno a que se nega provimento.
(STJ - AgInt no AREsp: 1258348 MG 2018/0051195-9, Relator.: Ministro PAULO SÉRGIO DOMINGUES, Data de Julgamento: 04/12/2023, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 07/12/2023). [Destaquei]

No mesmo sentido, é o entendimento adotado por este Sodalício:

RECURSO DE APELAÇÃO COM REMESSA NECESSÁRIA - AÇÃO CIVIL PÚBLICA -
ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - AUSÊNCIA DE PROVAS - ÔNUS DO AUTOR (ART. 373, I, DO CPC)- LEI N.º 8.429/1992 COM ALTERAÇÃO DA LEI N .º 14.230/2021 - TEMA 1.199/STF -
AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO - IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO NA ORIGEM - MANUTENÇÃO DA DECISÃO. 1 .
Aplicam-se aos feitos de improbidade as regras concernentes ao ônus da prova previstas no art. 373 do CPC, pois a ação de improbidade administrativa exige prova certa, determinada e concreta dos atos ilícito
s. 2. Segundo os novos ditames da Lei de Improbidade Administrativa, para a tipificação das condutas previstas em seus artigos 9º, 10 e 11, além da prova do efetivo prejuízo ao erário, é imprescindível a presença do dolo específico . 3. A Tese 1.199/STF, firmada em sede de repercussão geral, deixou assentado que, além de exigível a prova de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos dessa natureza, a Lei n.º 14 .230/2021 aplica-se àqueles praticados na vigência da lei anterior (de n.º 8.429/1992), desde que sem condenação transitada em julgado. 4 . Não demonstrados no bojo da Ação Civil Pública por ato de Improbidade Administrativa, quaisquer elementos que evidenciem, com segurança, a existência de dolo na conduta do recorrido, correta a conclusão do juízo singular pela improcedência da demanda. 5. Recurso desprovido. Sentença de improcedência ratificada em sede de reexame.
(TJ-MT - APL: 00003270220188110011, Relator.: GRACIEMA RIBEIRO DE CARAVELLAS, Data de Julgamento: 23/05/2023, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 31/05/2023). [Destaquei]

Cumpre registrar, ainda, que não procede a alegação recursal de que a sentença teria exigido da parte autora a produção de prova negativa impossível ou excessivamente difícil.

Isso porque, não se exigiu do Consórcio Apelante a demonstração abstrata da inexistência dos serviços contratados, mas sim a
apresentação de elementos objetivos minimamente aptos a corroborar a narrativa de inexecução contratual por ele próprio deduzida na petição inicial.

Com efeito, nada impediria que fossem produzidos relatórios de auditoria conclusivos, inspeções técnicas, vistorias
in loco
, perícias, registros fotográficos contemporâneos aos fatos, depoimentos de agentes responsáveis pela fiscalização contratual ou quaisquer outros meios probatórios idôneos destinados a evidenciar que os serviços efetivamente não foram realizados.

A improcedência da demanda, portanto, não decorreu da impossibilidade de produção da prova, mas da ausência de elementos concretos capazes de demonstrar a materialidade da imputação formulada, circunstância que afasta a alegação de indevida imposição de “prova diabólica”.

Também não prospera a tese recursal de que competiria aos requeridos comprovar a efetiva realização dos serviços.

Embora o art. 373 do Código de Processo Civil admita, em situações excepcionais, a distribuição dinâmica do ônus da prova, tal mecanismo não tem o condão de afastar a incumbência primordial da parte autora de demonstrar os fatos constitutivos de seu direito.

No caso, o fato constitutivo da pretensão não é a existência do pagamento, mas a alegada inexecução contratual associada ao dolo e ao dano ao erário, sendo que a existência de empenho, liquidação e pagamento jamais foi controvertida.

O que se discute é a afirmação de que os serviços não foram prestados e, essa circunstância, por integrar a própria causa de pedir da ação, incumbia ao autor demonstrar adequadamente
.

Admitir a tese recursal equivaleria a inverter indevidamente a lógica do sistema sancionatório da improbidade administrativa, impondo aos demandados o ônus de provar a própria inocência, em manifesta afronta às garantias constitucionais do devido processo legal, da presunção de inocência e da responsabilidade subjetiva.

Não bastasse isso, também não se verifica nos autos a demonstração do dano efetivo ao erário, uma vez que a tese do recorrente parte da premissa de que o simples desembolso financeiro desacompanhado da documentação reputada ideal já configuraria, por si só, lesão patrimonial.

Todavia, o dano previsto no art. 10 da Lei nº 8.429/1992 não decorre automaticamente da constatação de falhas procedimentais; exige-se a demonstração objetiva de que a Administração Pública suportou efetiva perda patrimonial indevida.

No presente caso, não há prova de superfaturamento, sobrepreço, pagamento em duplicidade, desvio de recursos, apropriação indevida ou qualquer outra circunstância apta a evidenciar diminuição patrimonial ilegítima.

A inexistência de comprovação da inexecução dos serviços impede, consequentemente, o reconhecimento do alegado prejuízo ao erário.

De igual modo, não há prova do dolo específico exigido pelos arts. 1º, §§ 1º e 2º, da Lei nº 8.429/1992.

A narrativa recursal procura extrair a existência do elemento subjetivo da simples autorização do pagamento pelo gestor público.

Todavia, conforme assentado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1.199 da Repercussão Geral, não basta a voluntariedade do ato administrativo, sendo indispensável a demonstração da vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito tipificado na lei.

No caso concreto, conforme já ressaltado, inexiste prova de ajuste fraudulento, simulação contratual, conluio entre os demandados, desvio deliberado de recursos públicos ou qualquer elemento apto a revelar propósito consciente de lesar o patrimônio público.

Conforme já assentou o Supremo Tribunal Federal, a Lei nº 14.230/2021 teve justamente o propósito de afastar a responsabilização baseada em mera ilegalidade, imperícia, deficiência administrativa ou simples irregularidade procedimental, reservando as graves sanções da improbidade aos casos efetivamente marcados pela desonestidade administrativa e pela atuação dolosa do agente.

Também
não prospera a tese recursal fundada na alegada violação ao art. 63 da Lei nº 4.320/1964, porquanto
ainda que se admitisse eventual deficiência procedimental na formalização da liquidação da despesa, tal circunstância, por si só, não conduz automaticamente à configuração de ato de improbidade administrativa.

Isso porque, eventual desconformidade administrativa relacionada à fase de liquidação da despesa pode ensejar responsabilizações de outra natureza, mas não autoriza, por si só, a incidência das graves sanções da Lei de Improbidade Administrativa sem a concomitante comprovação da inexistência da contraprestação, do prejuízo efetivo ao patrimônio público e do dolo específico dos agentes envolvidos.

Igualmente não procede a tentativa de conferir à revelia de um dos demandados e à confissão ficta aplicada ao outro eficácia suficiente para suprir a deficiência probatória existente nos autos.

A própria natureza sancionatória da ação de improbidade administrativa impede que a procedência da pretensão decorra automaticamente de presunções processuais decorrentes da ausência de manifestação da parte demandada.

A jurisprudência do STJ é pacífica ao orientar que a confissão ficta gera presunção relativa de veracidade, podendo ser elidida por outras provas, em atenção ao princípio do livre convencimento motivado.

Veja-se:

AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. NÃO OCORRÊNCIA. AUDIÊNCIA. DEPOIMENTO PESSOAL. NÃO COMPARECIMENTO.
CONFISSÃO FICTA. PRESUNÇÃO RELATIVA.
REVISÃO. SÚMULA Nº 7/STJ. 1. Recurso especial interposto contra acórdão publicado na vigência do Código de Processo Civil de 2015 (Enunciados Administrativos nºs 2 e 3/STJ). 2. Não viola o artigo 1.022 do Código de Processo Civil de 2015 nem importa em negativa de prestação jurisdicional o acórdão que adota fundamentação suficiente para a resolução da causa, porém diversa da pretendida pelo recorrente, decidindo de modo integral a controvérsia posta. 3.
A pena de confissão, ante a ausência da autora à audiência para depoimento pessoal, constitui meio de prova cuja presunção é relativa.
4. Alterar a valoração das instâncias ordinárias sobre a extensão da confissão ficta decorrente do não comparecimento à audiência esbarra na Súmula nº 7/STJ. 5. Agravo interno não provido.
(AgInt no AREsp n. 1.301.711/PR, relator Ministro Ricardo Villas Bôas Cueva, Terceira Turma, julgado em 8/6/2020, DJe de 18/6/20200. [Destaquei]

AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO ESPECIAL. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 7/STJ E 283/STF. CONFISSÃO. PRESUNÇÃO RELATIVA DE VERACIDADE. AGRAVO IMPROVIDO. 1. Havendo dois fundamentos autônomos e suficientes para manutenção da conclusão tomada pelo acórdão recorrido, deve o recorrente impugnar ambos, sob pena de incidência da Súmula 283/STF. 2. A alteração da conclusão de insuficiência das provas documentais trazidas na contestação para fins de comprovação da quitação do sinal pago pelo réu como garantia do compromisso de compra e venda esbarra no intransponível óbice da Súmula 7/STJ. 3.
A confissão ficta conduz a uma presunção relativa de veracidade, passível de sucumbir frente aos demais elementos de prova existentes nos autos, tendo em vista vigorar no sistema processual civil brasileiro o princípio do livre convencimento motivado
.
Nesse sentido é o assente entendimento nesta Corte de Justiça de que a "pena de confissão ficta não pode prevalecer sobre o conjunto idôneo das demais provas
" (AgRg no Ag 475.600/DF, Rel. Min. Ari Pargendler, Terceira Turma, julgado em 29.11.2005, DJ de 1º.2.2006, p. 526). 4. Agravo interno improvido.
(AgInt nos EDcl no REsp n. 1.454.111/RJ, relator Ministro Lázaro Guimarães (Desembargador Convocado do TRF 5ª REGIÃO), Quarta Turma, julgado em 21/11/2017, DJe de 28/11/2017). [Destaquei]

Ademais, a atual sistemática da Lei nº 8.429/1992 exige demonstração autônoma da materialidade do ato ímprobo, da efetiva ocorrência de dano ao erário, quando exigido pelo tipo legal, e do elemento subjetivo doloso, não sendo admissível a formação de juízo condenatório exclusivamente com fundamento em efeitos processuais típicos das demandas patrimoniais privadas.

Assim, ainda que considerados os efeitos processuais da revelia e da confissão ficta, tais circunstâncias não dispensam a produção de prova minimamente consistente acerca dos fatos constitutivos da pretensão sancionatória, razão pela qual não possuem aptidão para suprir a ausência de comprovação da alegada inexecução contratual, do dano ao erário e do dolo específico dos requeridos.

Nesse cenário, diante da inexistência de prova material robusta e da ausência de elemento subjetivo qualificado que revele a vontade consciente de fraudar a Administração Pública, causar prejuízo ao erário ou obter vantagem indevida, a manutenção da sentença de improcedência constitui medida que se impõe, em observância aos princípios da responsabilidade subjetiva, da presunção de inocência e da vedação à responsabilização por mera irregularidade administrativa.

Destaca-se, por fim, que não merece acolhimento o pedido subsidiário de anulação da sentença.

Verifica-se que o feito foi regularmente instruído, tendo sido oportunizado às partes o pleno exercício do contraditório e da ampla defesa, inexistindo qualquer alegação concreta de cerceamento probatório, nulidade processual ou deficiência de fundamentação apta a justificar a desconstituição do julgado.

A improcedência da demanda decorreu exclusivamente da insuficiência do conjunto probatório produzido para demonstrar os fatos constitutivos da pretensão deduzida na inicial, e não da existência de vício processual capaz de comprometer a validade da prestação jurisdicional.

Inexiste, portanto, fundamento jurídico que autorize a anulação da sentença para reabertura da instrução ou prolação de novo julgamento.

Ante o exposto,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso de Apelação, mantendo integralmente a sentença recorrida que julgou improcedentes os pedidos formulados na Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa, por seus próprios e jurídicos fundamentos.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 24/06/2026