Tribunal: TJMT
Processo: 1000576-26.2020.8.11.0023
Relator(a): TATIANE COLOMBO
Órgão julgador: TATIANE COLOMBO
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-04-28
Data de publicação: 2026-05-15

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DISPENSA INDEVIDA DE LICITAÇÃO. FRACIONAMENTO DE DESPESAS PARA MANUTENÇÃO DA FROTA MUNICIPAL. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS E PREJUÍZO AO ERÁRIO. ALTERAÇÃO PROMOVIDA PELA LEI N.° 14.230/21. RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA. IMPOSSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO BASEADA NA TIPIFICAÇÃO GENÉRICA DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS. ABOLITIO IMPROBITATIS RECONHECIDA. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E COMPROVAÇÃO DE EFETIVO PREJUÍZO. ELEMENTO OBJETIVO NÃO CONFIGURADO. INCABÍVEL CONDENAÇÃO COM BASE EM DANO PRESUMIDO. OVERRIDING DOS PRECEDENTES SOBRE A MATÉRIA. RECURSO NÃO PROVIDO.
I. Caso em exame
1. Recurso de apelação interposto pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados em ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada em face de Maurício Ferreira de Souza, Vilamir José Longo e Argemiro Alcântara, em razão de suposto fracionamento de compras de produtos e serviços destinados à manutenção da frota do Município de Peixoto de Azevedo, no ano de 2018, com indevida dispensa de licitação, alegado prejuízo ao erário no valor de R$ 108.797,09 e violação aos princípios da Administração Pública.
II. Questão em discussão
2. Há 2 questões em discussão: (i) definir se o fracionamento de despesas para contratação direta, sem licitação, configura ato de improbidade do art. 10, VIII, da Lei n.° 8.429/92, sem prova de prejuízo efetivo ao erário, à luz da Lei n.° 14.230/21; (ii) estabelecer se subsiste a imputação fundada no art. 11, caput e inciso I, da Lei n. 8.429/92, diante da revogação do inciso I e da exigência de tipificação taxativa e dolo para os atos atentatórios aos princípios da Administração Pública.
III. Razões de decidir
3. A configuração do ato de improbidade administrativa, após as alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021, exige responsabilidade subjetiva dolosa para as condutas previstas nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei n. 8.429/92, conforme a orientação fixada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1.199.
4. O art. 10 da Lei n.° 8.429/92, em sua redação atual, exige perda patrimonial efetiva e comprovada, de modo que o dano presumido não basta para caracterizar improbidade por frustração da licitude do procedimento licitatório ou dispensa indevida.
5. Na hipótese, o conjunto probatório não demonstra prejuízo concreto ao erário, pois os documentos de empenho, liquidação e notas fiscais com ateste de recebimento indicam entrega dos produtos e prestação dos serviços, sem prova de superfaturamento, preços abusivos ou inexecução contratual.
6. As testemunhas ouvidas em juízo não apontam lesão patrimonial decorrente das contratações diretas, limitando-se a mencionar a existência de mecanismo de controle do teto legal no sistema de compras e notificações recomendatórias emitidas aos agentes públicos.
7. A pretensão inicial e a apelação ministerial sustentam o prejuízo sob a lógica do dano presumido e aponta genericamente lesão ao interesse coletivo e aos valores da Administração, sem indicar elementos concretos de perda patrimonial suportada pelo Município.
8. Ausente a comprovação do elemento objetivo do art. 10, VIII, da Lei n. 8.429/92, mostra-se inviabilizada a condenação por ato de improbidade causador de lesão ao erário, sendo irrelevante, nesse ponto, o exame aprofundado do elemento volitivo.
9. A imputação fundada no art. 11, caput e inciso I, da Lei n.° 8.429/92 não subsiste, porque a Lei n.° 14.230/21 revogou expressamente o inciso I e afastou a tipificação genérica fundada apenas no caput, exigindo enquadramento em uma das hipóteses taxativamente previstas no dispositivo vigente.
10. A mera irregularidade administrativa ou erro formal não caracteriza improbidade administrativa, pois esta exige conduta dolosa e efetiva lesão ao erário, afastando-se a tese do dano presumido.
IV. Dispositivo e Tese
11. Recurso conhecido e não provido.
Tese de julgamento: “1. A configuração do ato de improbidade previsto no art. 10, da Lei n.° 8.429/92, após a Lei n.° 14.230/21, exige dolo e prova efetiva de dano ao erário, sendo inadmissível a condenação com base em dano presumido. 2. A entrega dos produtos e a prestação dos serviços, sem demonstração de superfaturamento, preço abusivo ou outra perda patrimonial concreta, afastam a caracterização de lesão ao erário por fracionamento de despesas para dispensa de licitação. 3. A revogação do art. 11, I, da Lei n.° 8.429/92 e a exigência de tipificação taxativa impedem a condenação por violação genérica a princípios da Administração Pública quando a conduta não se enquadra nas hipóteses legais vigentes”.
Dispositivos relevantes citados: CF, art. 5º, incisos XXXVI e XL, e art. 37, § 4º; Lei n.° 8.429/92, arts. 1º, § 4º, 10, VIII, 11, caput e I, e 17, § 7º; Lei n.° 14.230/21; LINDB, art. 6º; Convenção Americana sobre Direitos Humanos, art. 9º.
Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 18.08.2022, Tema 1.199, pub. 12.12.2022; STF, ARE 1.346.594/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 25.05.2023, pub. 26.05.2023; STJ, AgInt no RMS 65.486/RO, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, j. 17.08.2021, DJe 26.08.2021; STJ, RMS 37.031/SP, Rel. Min. Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe 20.02.2018; STJ, REsp 1.153.083/MT, Rel. Min. Sérgio Kukina, Rel. p/

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1000576-26.2020.8.11.0023
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Violação dos Princípios Administrativos, Modalidade / Limite]
Relator:
Des(a).
MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), MAURICIO FERREIRA DE SOUZA - CPF: 408.557.409-49 (APELADO), FELIPE COSTA FERNANDO - CPF: 040.583.971-52 (ADVOGADO), VILAMIR JOSE LONGO - CPF: 512.848.129-87 (APELADO), ARGEMIRO ALCANTARA - CPF: 396.001.900-97 (APELADO), MUNICIPIO DE PEIXOTO DE AZEVEDO - CNPJ: 03.238.631/0001-31 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO A EXCELENTÍSSIMA SRA. DESA. RELATORA MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, 1º VOGAL, EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR E 2º VOGAL, EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA.

EMENTA:

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DISPENSA INDEVIDA DE LICITAÇÃO. FRACIONAMENTO DE DESPESAS PARA MANUTENÇÃO DA FROTA MUNICIPAL. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS E PREJUÍZO AO ERÁRIO. ALTERAÇÃO PROMOVIDA PELA LEI N.° 14.230/21. RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA. IMPOSSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO BASEADA NA TIPIFICAÇÃO GENÉRICA DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS. ABOLITIO IMPROBITATIS RECONHECIDA. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E COMPROVAÇÃO DE EFETIVO PREJUÍZO. ELEMENTO OBJETIVO NÃO CONFIGURADO. INCABÍVEL CONDENAÇÃO COM BASE EM DANO PRESUMIDO. OVERRIDING DOS PRECEDENTES SOBRE A MATÉRIA. RECURSO NÃO PROVIDO.

I. Caso em exame

1. Recurso de apelação interposto pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados em ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada em face de Maurício Ferreira de Souza, Vilamir José Longo e Argemiro Alcântara, em razão de suposto fracionamento de compras de produtos e serviços destinados à manutenção da frota do Município de Peixoto de Azevedo, no ano de 2018, com indevida dispensa de licitação, alegado prejuízo ao erário no valor de R$ 108.797,09 e violação aos princípios da Administração Pública.

II. Questão em discussão

2. Há 2 questões em discussão: (i) definir se o fracionamento de despesas para contratação direta, sem licitação, configura ato de improbidade do art. 10, VIII, da Lei n.° 8.429/92, sem prova de prejuízo efetivo ao erário, à luz da Lei n.° 14.230/21; (ii) estabelecer se subsiste a imputação fundada no art. 11,
caput
e inciso I, da Lei n. 8.429/92, diante da revogação do inciso I e da exigência de tipificação taxativa e dolo para os atos atentatórios aos princípios da Administração Pública.

III. Razões de decidir

3. A configuração do ato de improbidade administrativa, após as alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021, exige responsabilidade subjetiva dolosa para as condutas previstas nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei n. 8.429/92, conforme a orientação fixada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1.199
.

4.

O art. 10 da Lei n.° 8.429/92, em sua redação atual, exige perda patrimonial efetiva e comprovada, de modo que o dano presumido não basta para caracterizar improbidade por frustração da licitude do procedimento licitatório ou dispensa indevida.

5. Na hipótese, o conjunto probatório não demonstra prejuízo concreto ao erário, pois os documentos de empenho, liquidação e notas fiscais com ateste de recebimento indicam entrega dos produtos e prestação dos serviços, sem prova de superfaturamento, preços abusivos ou inexecução contratual.

6. As testemunhas ouvidas em juízo não apontam lesão patrimonial decorrente das contratações diretas, limitando-se a mencionar a existência de mecanismo de controle do teto legal no sistema de compras e notificações recomendatórias emitidas aos agentes públicos.

7. A pretensão inicial e a apelação ministerial sustentam o prejuízo sob a lógica do dano presumido e aponta genericamente lesão ao interesse coletivo e aos valores da Administração, sem indicar elementos concretos de perda patrimonial suportada pelo Município.

8. Ausente a comprovação do elemento objetivo do art. 10, VIII, da Lei n. 8.429/92, mostra-se inviabilizada a condenação por ato de improbidade causador de lesão ao erário, sendo irrelevante, nesse ponto, o exame aprofundado do elemento volitivo.

9. A imputação fundada no art. 11,
caput
e inciso I, da Lei n.° 8.429/92 não subsiste, porque a Lei n.° 14.230/21 revogou expressamente o inciso I e afastou a tipificação genérica fundada apenas no caput, exigindo enquadramento em uma das hipóteses taxativamente previstas no dispositivo vigente.

10. A mera irregularidade administrativa ou erro formal não caracteriza improbidade administrativa, pois esta exige conduta dolosa e efetiva lesão ao erário, afastando-se a tese do dano presumido.

IV. Dispositivo e Tese

11. Recurso conhecido e não provido.

Tese de julgamento: “1. A configuração do ato de improbidade previsto no art. 10, da Lei n.° 8.429/92, após a Lei n.° 14.230/21, exige dolo e prova efetiva de dano ao erário, sendo inadmissível a condenação com base em dano presumido. 2. A entrega dos produtos e a prestação dos serviços, sem demonstração de superfaturamento, preço abusivo ou outra perda patrimonial concreta, afastam a caracterização de lesão ao erário por fracionamento de despesas para dispensa de licitação. 3. A revogação do art. 11, I, da Lei n.° 8.429/92 e a exigência de tipificação taxativa impedem a condenação por violação genérica a princípios da Administração Pública quando a conduta não se enquadra nas hipóteses legais vigentes”.

Dispositivos relevantes citados: CF, art. 5º, incisos XXXVI e XL, e art. 37, § 4º; Lei n.° 8.429/92, arts. 1º, § 4º, 10, VIII, 11, caput e I, e 17, § 7º; Lei n.° 14.230/21; LINDB, art. 6º; Convenção Americana sobre Direitos Humanos, art. 9º.

Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 18.08.2022, Tema 1.199, pub. 12.12.2022; STF, ARE 1.346.594/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 25.05.2023, pub. 26.05.2023; STJ, AgInt no RMS 65.486/RO, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, j. 17.08.2021, DJe 26.08.2021; STJ, RMS 37.031/SP, Rel. Min. Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe 20.02.2018; STJ, REsp 1.153.083/MT, Rel. Min. Sérgio Kukina, Rel. p/ Acórdão Min. Regina Helena Costa, Primeira Turma, j. 06.11.2014, DJe 19.11.2014; STJ, AgInt no REsp 1.585.939/PB, Rel. Min. Sérgio Kukina, Primeira Turma, j. 26.06.2018, DJe 02.08.2018; TJMT, Apelação n. 0002581-70.2009.8.11.0040, Rel. Des. Antonio Veloso Peleja Junior, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 08.11.2022, pub. 25.11.2022; TJRS, AC n. 0034853-93.2021.8.21.7000, Rel. Des. Voltaire de Lima Moraes, Quarta Câmara Cível, j. 30.05.2022, pub. 12.07.2022; TJPR, APL n. 0000839-50.2019.8.16.0127, Rel. Des. Regina Helena Afonso de Oliveira Portes, Quarta Câmara Cível, j. 02.03.2021, pub. 05.03.2021; TJMT, APL n. 0000700-97.2010.8.11.0048, Rel. Des. José Zuquim Nogueira, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 22.10.2019, pub. 19.11.2019; TJMT, Apelação/Remessa Necessária n. 59230/2017, Rel. Desa. Maria Erotides Kneip Baranjak, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 02.04.2018, pub. 25.04.2018; TJMT, Ap n. 73547/2016, Rel. Desa. Maria Aparecida Ribeiro, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 03.07.2017, pub. 10.07.2017.

RELATÓRIO:

Egrégia Câmara:

Trata-se de

RECURSO DE APELAÇÃO
interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO contra a sentença proferida pelo Excelentíssimo Juiz de Direito, Dr. João Zibordi Lara, nos autos de n.° 1000576-26.2020.811.0023, em trâmite perante a 2ª Vara da Comarca de Peixoto de Azevedo, MT, que julgou improcedentes os pedidos, nos seguintes termos (ID. 340736447):

“Trata-se de
Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa
, com pedido de tutela cautelar de indisponibilidade de bens, ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO em face de MAURÍCIO FERREIRA DE SOUZA, VILAMIR JOSÉ LONGO e ARGEMIRO ALCÂNTARA, todos qualificados nos autos.

Alega que, em síntese, que os réus, na condição de Prefeito Municipal, Secretário de Administração e Chefe do Departamento de Compras do Município de Peixoto de Azevedo-MT, respectivamente, durante o ano de 2018, teriam realizado inúmeras aquisições diretas de produtos e serviços para manutenção da frota municipal, por meio de dispensa de licitação, violando deliberadamente os princípios constitucionais da legalidade, moralidade e impessoalidade.

Sustenta que tais compras, quando confrontadas em seu conjunto, teriam superado significativamente o limite estabelecido no art. 24, inciso II da Lei nº 8.666/93 para contratações diretas. Nesse sentido, o parquet apresentou tabela contendo 86 (oitenta e seis) contratações diretas realizadas no exercício de 2018, totalizando R$ 108.797,09 (cento e oito mil, setecentos e noventa e sete reais e nove centavos), valor muito superior ao limite legal para dispensa de licitação.

Aduz que a Controladoria Interna do Município, por meio das Recomendações Técnicas nº 001/2017 e 017/2017, já havia orientado expressamente a Administração Municipal a não realizar contratações diretas que superassem o teto legalmente permitido, alertando sobre a necessidade de licitar quando o valor total das aquisições, ainda que parceladas, ultrapassasse o limite legal.

Argumenta que os réus teriam agido com dolo, fragmentando as compras para burlar o dever de licitar, o que teria causado dano ao erário e violação aos princípios da Administração Pública. Por isso, requer a condenação dos réus pela prática dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10, inciso VIII e, subsidiariamente, no art. 11, caput e inciso I, da Lei nº 8.429/92.

Requereu, liminarmente, a decretação da indisponibilidade de bens dos requeridos, no montante de R$ 108.797,09 (cento e oito mil, setecentos e noventa e sete reais e nove centavos), correspondente ao valor do dano causado ao erário. No mérito, postulou pela condenação dos réus às sanções previstas no art. 12, incisos II e, subsidiariamente, no inciso III da Lei nº 8.429/92.

Com a petição inicial vieram documentos.

Notificados para manifestação prévia (ID 39439916), os réus apresentaram defesa (ID 40119221), alegando, em síntese, ausência de má-fé e de dolo específico. Argumentaram que eventual falha administrativa não configuraria ato de improbidade e que não houve dano ao erário, já que os serviços foram efetivamente prestados.

O Ministério Público pugnou pelo recebimento da inicial (ID 47249765), enquanto os requeridos solicitaram a realização de audiência de conciliação para eventual celebração de acordo de não persecução cível (ID 105111197).

Após tentativas infrutíferas de acordo extrajudicial, conforme manifestado pelo Ministério Público (ID 175351820), a inicial foi recebida (ID 175615757), tendo sido indeferido o pedido de indisponibilidade de bens, por ausência da comprovação concreta do perigo ao resultado útil do processo.

Devidamente citados (ID 176345912), os requeridos apresentaram contestação (ID 178142389), alegando, em suma: (i) ausência de dolo ou má-fé; (ii) mera inobservância formal de normas administrativas; (iii) ausência de configuração de ato de improbidade administrativa; (iv) alterações promovidas pela Lei 14.230/2021 na Lei de Improbidade Administrativa, que revogou a modalidade culposa e passou a exigir dolo específico; (v) inexistência de dano ao erário.

O Ministério Público impugnou a contestação (ID 186834820), reafirmando suas alegações iniciais e sustentando que o dolo restou evidenciado pela ciência prévia dos demandados acerca das recomendações da Controladoria Interna e da ilegalidade de seus atos.

O processo foi saneado (ID 189939055), tendo sido fixados como pontos controvertidos: (a) existência de dolo ou má-fé na conduta dos réus; (b) legalidade da dispensa de licitação e possível fracionamento indevido dos contratos; (c) presença de prejuízo ao erário e apuração do valor supostamente lesado; (d) aplicação retroativa das alterações da Lei nº 14.230/2021 à conduta dos réus; e (e) responsabilidade individual de cada réu nos atos apontados como irregulares.

Enquanto o Ministério Público entendeu dispensável a produção de outras provas (ID 191434685), os réus pugnaram pela produção de prova testemunhal (ID 190939835).

Na audiência de instrução e julgamento realizada em 26/06/2025 (ID 198853025), foram colhidos os depoimentos dos réus Maurício Ferreira de Souza, Vilamir José Longo e Argemiro Alcântara, bem como das testemunhas Vanilza Ribeiro Chagas de Souza, Josué Pereira de Morais, José Carlos Ferreira Alberto, Pedro Rodrigues e Soraya Cristine Carvalho Duarte. A parte requerida desistiu da oitiva da testemunha Uelen Pelissari.

Em alegações finais, o Ministério Público (ID 199232934) reiterou os termos da inicial, sustentando que restou comprovado o dolo dos réus na prática dos atos de improbidade administrativa, uma vez que, mesmo após a emissão das recomendações técnicas pela Controladoria Interna do Município em 2017, continuaram a realizar dispensas indevidas de licitação durante os anos de 2017 e 2018.

Os réus, por sua vez, em suas alegações finais (ID 203807424), reafirmaram os termos da contestação, defendendo a ausência de dolo específico, a inexistência de dano ao erário e a aplicação retroativa da Lei nº 14.230/2021, que exige a demonstração de dolo específico para caracterização de ato de improbidade administrativa.

É o relatório. DECIDO.

Convém assinalar que o processo está apto a julgamento, eis que presente a hipótese do artigo 355, inciso I, do Código de Processo Civil, não havendo a necessidade de realização de outras provas ou realização de audiência.

Presentes os pressupostos processuais e as condições da ação, passo ao julgamento do mérito.

Em relação à probidade administrativa, a doutrina de Daniel Assumpção Amorim
[1]

explicita o seu significado:

“(...) aquilo que é bom, relacionando-se diretamente à honradez, à honestidade, e à integridade. A improbidade, ao contrário, deriva do latim
“improbitate”,
que significa imoralidade, desonestidade”.

É importante consignar que a probidade administrativa conta com fundamento no respeito à moral que deve ser observada por todos que relacionam com o Estado, sobretudo os agentes públicos que possuem dever jurídico.

Para Helly Lopes Meirelles há estreita ligação entre moral e

“bom administrador”, isto é, aquele que conhece as fronteiras do lícito e do ilícito, do justo e do injusto. É necessário também consignar que há diferença entre a moral comum e a moral administrativa, essa orientada pela diferença entre a boa e a má administração.

Ainda, antes de adentrar na análise do caso concreto, entendo necessário tecer alguns esclarecimentos sobre as alterações que a Lei nº 14.230/2021 ocasionou na Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa – LIA), especialmente sobre a necessidade de prova do dolo e alterações significativas no seu art. 11.

No que pertine ao caso, a Lei nº 8.429/1992 passou a ter a seguinte redação:

Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

Parágrafo único. (Revogado). (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa
as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais
.
(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 2º
Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente
.
(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 4º Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 5º Os atos de improbidade violam a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções e a integridade do patrimônio público e social dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, bem como da administração direta e indireta, no âmbito da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

[...]

Art. 2º
Para os efeitos desta Lei, consideram-se agente público o agente político, o servidor público e todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades referidas no art. 1º desta Lei.
(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

Parágrafo único. No que se refere a recursos de origem pública, sujeita-se às sanções previstas nesta Lei o particular, pessoa física ou jurídica, que celebra com a administração pública convênio, contrato de repasse, contrato de gestão, termo de parceria, termo de cooperação ou ajuste administrativo equivalente.
(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

[...]

CAPÍTULO II
Dos Atos de Improbidade Administrativa

[...]

Seção II

Dos Atos de Improbidade Administrativa que Causam Prejuízo ao Erário

Art. 10.

Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer
ação ou omissão dolosa
, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:

[...]

Seção III

Dos Atos de Improbidade Administrativa que Atentam Contra os Princípios da Administração Pública

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública
a ação ou omissão dolosa
que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:
(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

Conforme se verifica acima, a Lei nº 14.230/2021 tornou obrigatória a presença do elemento dolo para configurar ato de improbidade administrativa.

Ocorre que a aplicação da Lei nº 14.230/2021 gerou divergência nos Tribunais, no sentido de retroagir ou não seus efeitos.

Fins de resolver tal divergência, o Supremo Tribunal Federal, em 18/08/2022, ao julgar o ARE 843989 pelo rito dos recursos repetitivos (Tema nº 1199), se posicionou conforme a seguinte tese:

1)
É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO
;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3)
A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado
,
em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente
;

4)
O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei
. [grifei]

Desta forma, conforme definido pelo Supremo Tribunal Federal no Tema repetitivo nº 1199,
as novas regras de prescrição criadas pela Lei nº 14.230/2021 não podem ser aplicadas de forma retroativa
.
No entanto, nos casos de processos em que não ocorreu o trânsito em julgado se aplica a referida Lei quanto à obrigatoriedade de existir prova do dolo para configurar ato de improbidade administrativa
.

Especificamente sobre a necessidade de comprovar a presença do dolo, lembro que a lei de improbidade existe para punir o administrador corrupto, desonesto, que age de má-fé, não o inábil, despreparado, incompetente ou desastrado.

Sobre o tema cito o seguinte precedente do Superior Tribunal de Justiça:

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALEGADA VIOLAÇÃO DE PRINCÍPIOS, ESPECIALMENTE O DA LEGALIDADE. PROCEDIMENTO LICITATÓRIO REALIZADO SEM A COMPLETA OBSERVÂNCIA DOS REQUISITOS LEGAIS. FALTA DE PLANILHA DE PREÇOS. PEDIDO INICIAL QUE SEQUER APONTA A OCORRÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO NEM ENRIQUECIMENTO ILÍCITO DO AGENTE. CAPITULAÇÃO DO FATO EXCLUSIVAMENTE NA REGRA DO ART. 11 DA LEI N. 8.429/1992. MERA IRREGULARIDADE. ACÓRDÃO RECORRIDO QUE RECONHECE A INEXISTÊNCIA DE MÁ-FÉ E DE QUALQUER INTENÇÃO NO MALFERIMENTO DO PRINCÍPIO DA ISONOMIA. REVALORAÇÃO JURÍDICA DAS PREMISSAS ADOTADAS NO ARESTO. MERO DESATENDIMENTO A UM PRINCÍPIO (NO CASO, O DA LEGALIDADE), SEM QUALQUER DEMONSTRAÇÃO DO DOLO, MESMO NA SUA ACEPÇÃO DE DOLO GENÉRICO. PROVIMENTO DOS RECURSOS. 1. [...] 6. "
Assim, para a correta fundamentação da condenação por improbidade administrativa, é imprescindível, além da subsunção do fato à norma, estar caracterizada a presença do elemento subjetivo. A razão para tanto é que a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé.
[...] Precedentes: AgRg no REsp 1.500.812/SE, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 28/5/2015; REsp 1.512.047/PE, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 30/6/2015; AgRg no REsp 1.397.590/CE, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 5/3/2015; AgRg no AREsp 532.421/PE, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 28/8/2014" (REsp 1.508.169/PR, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 13/12/2016, DJe 19/12/2016). 7. Recursos especiais conhecidos e providos, para reformar o acórdão recorrido e restabelecer a sentença de primeiro grau. (REsp n. 1.573.026/SE, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 8/6/2021, DJe de 17/12/2021.) [grifei]

Pois bem, feitos os imprescindíveis esclarecimentos acerca das alterações implementadas na Lei nº 8.429/92 pela Lei nº 14.230/2021, bem como o entendimento firmado pelo STF sobre a matéria (Tema nº 1199), passo a analisar o caso concreto.

A controvérsia cinge-se à análise da conduta dos requeridos, à época agentes públicos do Município de Peixoto de Azevedo/MT, consistente em realizar 86 (oitenta e seis) contratações diretas no exercício de 2018 para aquisição de produtos e serviços para manutenção da frota municipal, totalizando R$ 108.797,09, valor muito superior ao limite legal para dispensa de licitação.

Compulsando os autos, verifica-se que existe prova robusta de que os requeridos, de fato, efetuaram contratação direta reiterada de serviços com objeto semelhante, cujo somatório extrapolou o limite de dispensa licitatória previsto no art. 24, II, da Lei nº 8.666/93, mesmo considerando a atualização promovida pela Lei Municipal nº 909/2015, que elevou o limite para R$ 19.312,80.

Também restou comprovado que a Controladoria Interna do Município expediu recomendações específicas em 2017 alertando sobre a necessidade de licitar quando o valor total das aquisições, ainda que parceladas, ultrapassasse o limite legal.

No entanto, para a configuração de ato de improbidade administrativa, não basta a demonstração da ilegalidade do ato. É necessário, também, comprovar o dolo específico dos agentes, ou seja, a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito, conforme exige a nova redação do art. 1º, § 2º, da Lei nº 8.429/92.

No caso em tela, os depoimentos colhidos durante a instrução processual revelam um cenário mais complexo do que aquele apresentado na inicial.

O réu
Vilamir José Longo
, ex-Secretário de Administração, em seu depoimento, afirmou que, de fato, foi alertado pelo Controlador Interno sobre possíveis irregularidades nas dispensas de licitação. Segundo ele, após receber verbalmente o alerta, realizou reuniões com todo o secretariado da Prefeitura, orientando que não fossem mais realizadas contratações por dispensa de licitação. No entanto, justificou que não lograram êxito na realização das licitações.

Essa versão é corroborada pelo depoimento do réu
Maurício Ferreira de Souza
, ex-Prefeito, que afirmou que as contratações diretas foram realizadas em razão da urgência dos serviços.

O réu
Argemiro Alcântara
, ex-Chefe do Departamento de Compras, por sua vez, afirmou em seu depoimento prestado na fase administrativa que o controle das contratações diretas foi realizado de maneira equivocada, pois acreditava-se que o valor limite era por CNPJ e não por segmento, como determina a legislação.

Também foi relatado que o software utilizado pelo Município à época, fornecido pela empresa Ágili, possuía ferramentas para controle dos limites de aquisição direta, as quais podiam ser parametrizadas conforme os valores estabelecidos para compra por dispensa.

A testemunha
Vanilza Ribeiro Chagas de Souza
, contadora do Município, declarou que o sistema de informática do Departamento de Compras possuía uma ferramenta para controle do teto estabelecido pela lei de licitações, disparando alertas quando os valores lançados na planilha superavam o limite legal. No entanto, segundo ela, o sistema só acusava a superação do limite quando o valor se referia a um único empenho, não conseguindo detectar a superação quando as notas apresentavam valores individualmente inferiores ao teto.

A testemunha
José Carlos Ferreira Alberto
, que exercia o cargo de Secretário Municipal de Planejamento e Fazenda à época dos fatos, afirmou desconhecer a existência de controle de contratações diretas no âmbito da municipalidade, atribuindo tal responsabilidade ao Chefe do Departamento de Compras.

Diante desse cenário, embora seja evidente a ocorrência de irregularidades administrativas, não ficou suficientemente comprovada a presença do dolo específico exigido pela atual redação da Lei de Improbidade Administrativa.

As evidências apontam mais para uma falha no sistema de controle interno e na organização administrativa do que para uma ação deliberada dos réus com o intuito de fraudar o processo licitatório ou causar dano ao erário.

Além disso, quanto à alegação de dano ao erário, a Lei nº 14.230/2021 passou a exigir expressamente a comprovação de "efetiva e comprovada perda patrimonial" para a caracterização do ato de improbidade previsto no art. 10 da Lei nº 8.429/92.

No caso em análise, não há nos autos comprovação de que os preços praticados nas contratações diretas foram superiores aos que seriam obtidos em eventual processo licitatório, nem de que os serviços não foram efetivamente prestados ou de que houve desvio de recursos.

A presunção de dano ao erário pela mera dispensa indevida de licitação, que antes era adotada por parte da jurisprudência, não mais se sustenta diante da nova redação da Lei de Improbidade Administrativa, que exige expressamente a comprovação de dano efetivo.

O Supremo Tribunal Federal, ao analisar o requisito da "perda patrimonial efetiva" introduzido pela Lei nº 14.230/2021, já se manifestou no sentido de que não se admite presunção de dano ao erário, sendo necessária sua efetiva comprovação:

AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ACÓRDÃO QUE ENTENDEU PELA AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE EFETIVA PERDA PATRIMONIAL E DO INTUITO DOS RÉUS EM CAUSAR DANO AO ERÁRIO. REEXAME DE FATOS E PROVAS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279/STF. ART. 11, DA LEI 8.429/1992. TAXATIVIDADE. TEMA 1199 DA REPERCUSSÃO GERAL. REVOGAÇÃO DO INCISO I, DO ART. 11, DA LEI 8.429/92. ATIPICIDADE DA CONDUTA. 1.
No caso concreto, o Tribunal de origem, a partir da análise dos fatos e das provas dos autos, concluiu que não houve comprovação de efetiva perda patrimonial do ente público, tampouco o intuito dos réus em causar dano ao erário, mas apenas a aplicação irregular de verba com destinação legal específica, de modo que não é cabível a condenação pela conduta tipificada no art. 10, da Lei n. 8.429/1992
. 2. Para divergir dos fundamentos formulados no acórdão recorrido seria necessária a incursão no conteúdo probatório dos autos, providência vedada em sede de recurso extraordinário, nos termos da Súmula 279 desta CORTE: Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário. 3. Além disso, decidiu o Tribunal de origem que a conduta imputada com base no art. 11, inciso I, da Lei n. 8.429/1992, deixou de ser típica a partir da vigência da Lei n. 14.230/2021, impondo-se a absolvição dos réus neste ponto. 4. No julgamento do Tema 1199 de Repercussão (Recurso Extraordinário com Agravo 843.989, de minha relatoria), o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL entendeu que, em tais casos, não é possível a continuidade de ações de improbidade em andamento, uma vez que deixou de existir o tipo específico descrito pelo legislador; tornando-se, portanto, conduta atípica. Entendeu, ainda, nossa SUPREMA CORTE, que trata-se de opção legislativa a eventual revogação de determinados tipos legais de improbidade administrativa, nos termos de previsão da própria Constituição Federal, que delegou à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º). 5. O acórdão recorrido está em consonância com o entendimento desta CORTE, no sentido de que em virtude da edição da Lei 14.230/2021, não é mais possível o ajuizamento ou continuidade de ação de improbidade administrativa com base em condutas não previstas em atos de improbidade tipificados expressa e taxativamente nos incisos do artigo 11 da LIA, salvo quando houver sentença condenatória transitada em julgado ou o julgamento já estiver em fase de execução (PRIMEIRA TURMA: ARE 1.501.005-AgR, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, Dje de 4/10/2024). 6. Agravo interno a que se nega provimento. (ARE 1543361 AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, julgado em 26-05-2025, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 16-06-2025 PUBLIC 17-06-2025)

Ante o exposto, ausente a demonstração de dolo específico e do efetivo prejuízo ao erário, a absolvição dos requeridos é medida impositiva.

Outrossim, quanto ao disposto no art. 11 da Lei 8429/92, importa destacar que, além do
caput,
o referido artigo sofreu importantes modificações também em seus incisos após a promulgação da Lei nº 14.230/2021, com exclusão de várias condutas anteriormente tipificadas nos incisos I, II, IX, X. Ademais, o rol do artigo 11 passou a ser taxativo, sendo necessário que o ato de improbidade administrativa, imputado pelo agente ministerial, se enquadre em uma das condutas previstas expressamente nos incisos do referido artigo.

A propósito, na doutrina tem-se a lição de Fernando da Fonseca Gajardoni
[2]
sobre a questão:

Necessário esclarecer que o caput do art. 11, da Lei de Improbidade Administrativa, deixa de ser um tipo e somente os seus incisos descrevem atos que podem ser objeto de investigação e aplicação de penas.

No caso em análise, embora a conduta praticada pelos requeridos seja contrária à Lei Federal nº 8.666/1993, não há qualquer indício de que tal irregularidade tenha sido deliberadamente praticada para lhes beneficiar ou beneficiar terceiros, circunstâncias que, sopesadas, afastam a caracterização da improbidade administrativa,
inclusive sob a ótica do novel artigo 11, inciso V, da LIA, na redação dada pela Lei Federal nº 14.230/2021.

DISPOSITIVO

Ante o exposto, com fundamento no art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil,
JULGO IMPROCEDENTES
os pedidos formulados pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO em face de MAURÍCIO FERREIRA DE SOUZA, VILAMIR JOSÉ LONGO e ARGEMIRO ALCÂNTARA.

Sem custas judiciais e honorários, a teor do artigo 18 da Lei 7.347/85.

Publique-se. Registre-se. Intime-se. Cumpra-se.

Peixoto de Azevedo/MT, data inserida no movimento.

JOÃO ZIBORDI LARA

Juiz Substituto”.

Em suas razões recursais, a parte apelante sustenta que os apelados contrataram, sem licitação e por reiteradas vezes, aquisição de produtos e serviços para a manutenção da frota municipal, totalizando o valor de R$ 108.797,09 (cento e oito mil e setecentos e noventa e sete reais e nove centavos) durante o ano de 2018, emitindo notas de empenho para a mesma empresa, ultrapassando o limite legal permitido.

Argumenta que o conjunto probatório demonstra que os apelados não observaram os procedimentos regulares para compras públicas não por desconhecimento, mas por optarem deliberadamente por ignorar a legislação que exige a contratação mediante processo licitatório, mediante fracionamentos com evidente finalidade de burlar o sistema.

Pontua, ademais, que as ilegalidades nas contratações foram objeto de apontamento específico feito pela Controladoria Interna do Município, que emitiu a Recomendação Técnica n.° 17/2017, orientando a administração municipal a não realizar contratações diretas que superasse o teto legal, esclarecendo que para a aferição do valor de R$ 8.000,00 (oito mil reais), deveriam ser computadas todas as despesas da mesma natureza, ainda que parceladas.

Afirma que mesmo orientados a não dispensarem a licitação e não reincidir em situações análogas, os apelados continuaram fracionando as aquisições como forma de dispensar a processo licitatório durante o ano de 2017 e 2018.

Salienta, nesse ponto, que está demostrado o dolo específico na conduta dos apelantes, que embora advertidos pela Controladoria Interna sobre a ilegalidade das contratações direta, mantiveram a mesma conduta.

Complementa que a conduta ilícita não decorre de desconhecimento, mas de opção consciente de ignorar a legislação vigente e as recomendações internas, direcionando as compras para lojas habituais conhecidas, causando malbaratamento dos recursos públicos.

Por essas razões, requer “
o conhecimento do presente recurso, dando-lhe
PROVIMENTO
, bem como reformando a r. sentença
a quo
para julgar procedente os pedidos iniciais
” (ID. 340736448).

Nas contrarrazões, os apelados defendem que para a configuração de ato ímprobo se faz necessária a existência de má-fé, propósitos maldosos ou desonestidade na condução dos negócios públicos, não bastando para tanto a mera ilegalidade e, nos autos, não há nada que sinalize que os recorridos tenham agido dolosamente, ao contrário, as provas demonstram que pode ter ocorrido, no máximo, falhas administrativas e descumprimento parcial da legislação, sem qualquer repercussão lesiva ao patrimônio público, material ou imaterial.

Apregoam, outrossim, que a parte apelante procede com imputações contrárias à Lei n.° 8.429/92, pois o artigo 11, inciso I, da referida lei foi expressamente revogado e a disposição do
caput
não basta para subsidiar uma condenação.

Além disso, consignam que não houve prejuízo aos cobres públicos, não sendo admissível a presunção de existência de dano ao erário, como já reconhecido por este Egrégio Tribunal de Justiça, pugnando pelo não provimento do recurso (ID. 340736451).

A Procuradoria-Geral de Justiça se manifesta “
pelo
provimento
do apelo
” (ID. 342835361).

É o relatório.

VOTO DA
RELATORA

EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO

Egrégia Câmara
:

Como relatado, trata-se de
RECURSO DE APELAÇÃO
interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO contra a sentença proferida pelo Excelentíssimo Juiz de Direito, Dr. João Zibordi Lara, nos autos de n.° 1000576-26.2020.811.0023, em trâmite perante a 2ª Vara da Comarca de Peixoto de Azevedo, MT, que julgou improcedentes os pedidos.

Extrai-se do processado que o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO ajuizou “
AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, COM PEDIDO DE INDISPONIBILIDADE DE BENS
”, em desfavor de MAURÍCIO FERREIRA DE SOUZA, VILAMIR JOSÉ LONGO e ARGEMIRO ALCÂNTARA, pela prática de dispensa indevida de licitação para aquisição de produtos e serviços de manutenção da frota municipal, no ano de 2018, superando o
quantum
estabelecido normativamente para as aquisições diretas, atos estes que causaram prejuízo ao erário e atentaram contra os princípios da Administração Pública.

Notificados, nos termos do artigo 17, § 7°, da Lei n.° 8.429/92, consoante redação vigente à época, os apelados apresentaram defesa preliminar (ID. 340736381).

Com a superveniência da Lei n.° 14.230/21, os requeridos manifestaram interesse na realização de Acordo de Não Persecução Cível (ID. 340736387) e, a despeito da suspensão dos autos (ID. 340736392), prorrogada reiteradas vezes (ID. 340736395, 340736397 e 340736401), as tratativas não resultaram em composição (ID. 340736402).

Recebida a petição inicial (ID. 340736407), os requeridos foram citados (ID. 340736413) e apresentaram contestação (ID. 340736416).

Impugnada a contestação (ID. 340736418), foram fixados os pontos controvertidos e determinada a intimação das partes para especificar as provas que pretendem produzir (ID. 340736420), oportunidade na qual os requeridos protestaram pela oitiva de testemunhas (ID. 340736421) e o
Parquet
dispensou a produção de provas, requerendo o julgamento antecipado da lide (ID. 340736423).

Durante a instrução foram ouvidas as testemunhas Josué Pereira de Morais, Pedro Rodrigues, Vanilza Ribeiro Chagas de Souza, José Carlos Ferreira Alberto e Soraya Cristine Carvalho Duarte (ID. 340736441).

Ofertadas as alegações finais (ID. 340736444 e 340736446), sobreveio a sentença, já transcrita no relatório, que julgou improcedentes os pedidos iniciais.

Com essas considerações, passo à análise das insurgências recursais.

Da análise da questão posta, verifica-se que o
Parquet
imputa aos apelados a prática de atos de improbidade administrativa tipificados no artigo 10, inciso VIII e no artigo 11,
caput
e inciso I, da Lei n.° 8.429/92, consubstanciados no fracionamento de compras de produtos e serviços para a manutenção da frota do município de Peixoto de Azevedo, para realização de contratação direta mediante indevida dispensa de procedimento licitatório, violando os princípios que regem a Administração Pública, além de causar dano presumido ao erário no importe de R$ 108.797,09 (cento e oito mil e setecentos e noventa e sete reais e nove centavos).

Com efeito, a respeito dos atos ímprobos, a Lei n.° 14.230/21 modificou diversos dispositivos da Lei de Improbidade Administrativa, incluindo, expressamente, os princípios do Direito Administrativo Sancionador, no artigo 1°, § 4°, da Lei n.° 8.429/92,
in verbis
:

“Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

(...)

§ 4º Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador”.

Por se tratar de desmembramento do direito sancionador penal, os mesmos princípios e garantias a ele assegurados, tais como os princípios da legalidade, do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, da segurança jurídica, da retroatividade da lei benéfica, individualização da pena, além da razoabilidade e proporcionalidade, devem ser observados na esfera administrativa.

Dentre os princípios mencionados, sobreleva-se o da retroatividade da norma mais benéfica, previsto no artigo 5°, inciso XL, da Constituição da República. Veja-se:

“Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

(...)

XL - a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”.

Nesse encadeamento, a retroatividade da lei mais benéfica incide ao campo administrativo e judicial sancionador, cenário no qual estão inseridos os atos ímprobos, justamente porque, assim como a norma penal, a Lei n.° 8.429/92 prevê, em seu corpo estrutural, um coletivo de sanções e penalidades aos agentes públicos.

Ademais, a regra do art. 6°, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, que prevê o
tempus regit actum
, não prevalece quanto ao aspecto material, porquanto a natureza jurídica da norma que disciplina o ato de improbidade e suas consequências é sancionatória, o que atrai a incidência do artigo 5°, inciso XL, da Constituição Federal, já transcrito nesse voto.

Nessa toada, a retroatividade da lei benigna insere-se em princípio constitucional com aplicabilidade para todo o exercício do
jus puniendi
estatal, nele inserido a improbidade administrativa.

Igualmente, convém relembrar que o artigo 9°, do Pacto de San José da Costa Rica, ratificado pelo Brasil com
status
supralegal, ao replicar o princípio da retroatividade da lei mais benéfica, não o cingiu à norma penal, sendo, portanto, aplicável ao direito sancionador como um todo. Transcrevo:

“Ninguém pode ser condenado por ações ou omissões que, no momento em que forem cometidas, não sejam delituosas, de acordo com o direito aplicável. Tampouco se pode impor pena mais grave que a aplicável no momento da perpetração do delito. Se depois da perpetração do delito a lei dispuser a imposição de pena mais leve, o delinqüente será por isso beneficiado”.

A propósito, acerca da aplicação da retroatividade da lei mais benéfica aos processos administrativos sancionadores, assim reconheceu o Superior Tribunal de Justiça:

“PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 3/STJ. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. NÃO OCORRÊNCIA. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO.

(...)

2. O processo administrativo disciplinar é uma espécie de direito sancionador. Por essa razão, a Primeira Turma do STJ declarou que o princípio da retroatividade mais benéfica deve ser aplicado também no âmbito dos processos administrativos disciplinares.

(...)”.

( AgInt no RMS 65.486/RO, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/08/2021, DJe 26/08/2021).

“DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA AO ACUSADO. APLICABILIDADE. EFEITOS PATRIMONIAIS. PERÍODO ANTERIOR À IMPETRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULAS 269 E 271 DO STF. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973. APLICABILIDADE.

(...)

III – Tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei Municipal n° 13.530/03, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no artigo 5°, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador. Precedente. IV – Dessarte, cumpre à Administração Pública do Município de São Paulo rever a dosimetria da Sanção, observando a legislação mais benéfica ao Recorrente, mantendo-se indenes os demais atos processuais (...)

VI – Recurso em Mandado de Segurança Parcialmente provido”.

(STJ, RMS 37.031/SP, Rel. Min. Helena Costa, 1ª Turma, DJ de 20/02/2018).

“ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. PODER DE POLÍCIA. SUNAB. MULTA ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA. POSSIBILIDADE. ART. 5º, XL, DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA. PRINCÍPIO DO DIREITO SANCIONATÓRIO. AFASTADA A APLICAÇÃO DA MULTA DO ART. 538, PARÁGRAFO ÚNICO, DO CPC.

I. O art. 5º, XL, da Constituição da Republica prevê a possibilidade de retroatividade da lei penal, sendo cabível extrair-se do dispositivo constitucional princípio implícito do Direito Sancionatório, segundo o qual a lei mais benéfica retroage.

Precedente.

(...)”.

(REsp 1153083/MT, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, Rel. p/ Acórdão Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 06/11/2014, DJe 19/11/2014).

As mudanças mais benéficas da nova lei, de natureza material, portanto, retroagem em benefício de agentes públicos ou terceiros, cujas demandas tenham sido distribuídas com base na redação anterior da Lei de Improbidade Administrativa.

A propósito, a celeuma quanto à aplicação do princípio da retroatividade, alcançando fatos e atos praticados sob a vigência do texto que precede a reforma, chegou ao colendo Supremo Tribunal Federal que, no julgamento do ARE 843.989, reconheceu a Repercussão Geral (Tema n.° 1.199), fixou a seguinte tese:

“CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199.

1. A Lei de Improbidade Administrativa, de 2 de junho de 1992, representou uma das maiores conquistas do povo brasileiro no combate à corrupção e à má gestão dos recursos públicos.

2. O aperfeiçoamento do combate à corrupção no serviço público foi uma grande preocupação do legislador constituinte, ao estabelecer, no art. 37 da Constituição Federal, verdadeiros códigos de conduta à Administração Pública e aos seus agentes, prevendo, inclusive, pela primeira vez no texto constitucional, a possibilidade de responsabilização e aplicação de graves sanções pela prática de atos de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da CF).

3. A Constituição de 1988 privilegiou o combate à improbidade administrativa, para evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois, como já salientava Platão, na clássica obra REPÚBLICA, a punição e o afastamento da vida pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra proibitiva para que os servidores públicos não se deixem "induzir por preço nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado”.

4. O combate à corrupção, à ilegalidade e à imoralidade no seio do Poder Público, com graves reflexos na carência de recursos para implementação de políticas públicas de qualidade, deve ser prioridade absoluta no âmbito de todos os órgãos constitucionalmente institucionalizados.

5. A corrupção é a negativa do Estado Constitucional, que tem por missão a manutenção da retidão e da honestidade na conduta dos negócios públicos, pois não só desvia os recursos necessários para a efetiva e eficiente prestação dos serviços públicos, mas também corrói os pilares do Estado de Direito e contamina a necessária legitimidade dos detentores de cargos públicos, vital para a preservação da Democracia representativa.

6. A Lei 14.230/2021 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade administrativa e suas sanções, pois essa “natureza civil” retira seu substrato normativo diretamente do texto constitucional, conforme reconhecido pacificamente por essa SUPREMA CORTE (TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria, RE n° 976.566/PA).

7. O ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado – “ilegalidade qualificada pela prática de corrupção” – e exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9º da LIA) ou gerar prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da administração pública (artigo 11 da LIA).

8. A Lei 14.230/2021 reiterou, expressamente, a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo – em todas as hipóteses – a presença do elemento subjetivo do tipo – DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1º, §§ 1º e 2º; 9º, 10, 11; bem como na revogação do artigo 5º.

9. Não se admite responsabilidade objetiva no âmbito de aplicação da lei de improbidade administrativa desde a edição da Lei 8.429/92 e, a partir da Lei 14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA.

10. A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º).

11. O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (“a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador.

12. Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de “anistia” geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma – revogação do ato de improbidade administrativa culposo – em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado.

13. A norma mais benéfica prevista pela Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. Observância do artigo 5º, inciso XXXVI da Constituição Federal.

14. Os prazos prescricionais previstos em lei

garantem a segurança jurídica, a estabilidade e a previsibilidade do ordenamento jurídico; fixando termos exatos para que o Poder Público possa aplicar as sanções derivadas de condenação por ato de improbidade administrativa.

15. A prescrição é o perecimento da pretensão punitiva ou da pretensão executória pela INÉRCIA do próprio Estado. A prescrição prende-se à noção de perda do direito de punir do Estado por sua negligência, ineficiência ou incompetência em determinado lapso de tempo.

16. Sem INÉRCIA não há PRESCRIÇÃO. Sem INÉRCIA não há sancionamento ao titular da pretensão. Sem INÉRCIA não há possibilidade de se afastar a proteção à probidade e ao patrimônio público.

17. Na aplicação do novo regime prescricional – novos prazos e prescrição intercorrente – , há necessidade de observância dos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, com a IRRETROATIVIDADE da Lei 14.230/2021, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa.

18. Inaplicabilidade dos prazos prescricionais da nova lei às ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, que permanecem imprescritíveis, conforme decidido pelo Plenário da CORTE, no TEMA 897, Repercussão Geral no RE 852.475, Red. p/Acórdão: Min. EDSON FACHIN.

19. Recurso Extraordinário PROVIDO.
Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

(ARE 843989, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 18/08/2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-251 DIVULG 09-12-2022 PUBLIC 12-12-2022). (Grifo nosso).

À vista disso, a despeito do entendimento quanto à irretroatividade da nova lei quanto à prescrição e às demandas já transitadas em julgado, o STF ressalvou a sua retroação benéfica em relação à revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, enfatizando a necessidade de comprovação da responsabilidade subjetiva – dolo – a todos os atos tipificados nos artigos 9°, 10 e 11, da Lei 8.429/92, nas ações pendentes de julgamento.

Avançando sobre os atos imputados aos apelados, os dispositivos indicados pelo
Parquet
no recurso de apelação, quais sejam os artigos 10
,
inciso VIII, e 11,
caput
e inciso I, todos da Lei n.° 8.429/92, possuíam a seguinte redação vigente à época da propositura da ação:

“Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:

[...]

VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente; [...]”.

“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente: [...]”.

Entretanto, a partir das alterações promovidas pela Lei n.° 14.230/21, o artigo 11,
caput
, da Lei de Improbidade Administrativa passou a contar com a seguinte redação:

“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:

I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência; [...]”.

No que se refere ao artigo 10, inciso VIII, da Lei n.° 8.429/92, a partir da redação atribuída pela Lei n.° 14.230/21, a condenação pela prática de ato de improbidade assim tipificado p
assa pela fundamental demonstração de prejuízo ao erário em decorrência de ato doloso
, com base na seguinte redação legal:

“Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:

[...]”.

Como pode ser observado, o dispositivo atualmente vigente revogou a possibilidade de responsabilização por ato culposo e, além disso, a responsabilização por dano presumido ficou expressamente afastada, devendo ser comprovada a efetiva perda patrimonial.

Sobre o tema, Rafael de Oliveira Costa e Renato Kim Barbosa doutrinam:

“O inciso VIII do artigo 10 da Lei n. 8.429/1992 teve a sua redação alterada pela Lei n. 14.230/2021. Antes da mudança, considerava-se improbidade administrativa frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente.

E, agora, para a configuração dessa subespécie de improbidade administrativa, é necessário que tal conduta acarrete "perda patrimonial efetiva", conforme a exigência expressa incluída pela referida lei ao final do dispositivo em questão.

Anteriormente à referida alteração legislativa era predominante na jurisprudência o entendimento de que o dano ao erário era presumido nessa situação (REsp n. 1.771.593/SE): "O STJ entende que, para a caracterização de improbidade administrativa por frustração da licitude do processo de licitação [...], o dano apresenta-se presumido, ou seja, trata--se de dano in re ipsa."

Porém, a nova redação do dispositivo em apreço afastou expressamente esse entendimento, exigindo uma efetiva perda patrimonial para o erário, aferível conforme o valor médio praticado no mercado.

Assim, incide em tal norma quem de qualquer forma frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para a celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos." Frustrar "significa impedir, atravancar, fazer falhar, não corresponder à expectativa.
Também pratica essa específica subespécie de improbidade administrativa quem dispensa indevidamente tais procedimentos. E, reitera-se, faz-se necessária uma lesão concreta ao erário para ambas as figuras, em razão da contratação, v.g., de um serviço comprovadamente mais caro”.

(Costa, Rafael de Oliveira Nova Lei de improbidade administrativa : atualizada de acordo com a Lei n. 14.230/2021 / Rafael de Oliveira Costa, Renato Kim Barbosa. - São Paulo: Almedina, 2022 .fls. 100/101).

Dessa maneira, a análise quanto à prática do ato de improbidade que causa prejuízo ao erário perpassa pelo exame da questão relacionada ao elemento material, o dano, de caráter objetivo, bem como ao elemento volitivo, de natureza subjetiva.

Essa perspectiva, a propósito, impõe um
overrinding
dos precedentes jurisprudenciais, inclusive do Superior Tribunal de Justiça, que compreendiam o dano erário
in re ipsa
(presumido) para a configuração do ato de improbidade decorrente da frustração da licitude de processo licitatório.

A interpretação até então vigente, era no sentido de que a dispensa ou a irregularidade na licitação, mesmo que os serviços contratados tenham sido prestados à administração, ainda assim presumia-se a referida conduta como lesiva ao patrimônio.

Todavia, à luz da atual redação do artigo 10, inciso VIII, da Lei n.° 8.429/92, a falta de prejuízo efetivamente comprovado desconfigura a frustração do procedimento licitatório como ato de improbidade que importa em lesão ao erário.

No cotejo fático, entretanto, a parte apelante não demonstrou o efetivo prejuízo causado pelo fracionamento das compras para burlar a concorrência pública e formalizar compra direta.

Conforme se observa dos autos, desde o início o
Parquet
baseia o prejuízo a partir da perspectiva de um dano presumido, entretanto, não elenca sequer indícios de que tais atos, embora ilegais e irregulares, tenham importado em efetivo prejuízo para a municipalidade.

Os documentos referentes às notas de empenho, liquidação e notas fiscais assinadas, inclusive com ateste dos recebedores dos produtos, colacionadas ao Inquérito Civil Público (ID. 340735892/340736367) indicam que, apesar da aquisição mediante indevido fracionamento, os produtos foram entregues e os serviços efetivamente prestados.

As testemunhas ouvidas em juízo, conquanto tenham relatado a existência de ferramenta para controle do teto estabelecido pela lei de licitações no sistema informatizado do Departamento de Compras, nada mencionam a respeito de prejuízo que tenha decorrido pela falta ou falha dos serviços/produtos contratados (ID.340736443).

Outrossim, não foram apresentados elementos por meio dos quais se possa avaliar eventual superfaturamento ou prática de preços abusivos com as contratações diretas celebradas pelos requeridos após a notificação recomendatória da Controladoria Interna do Município.

Assinala-se, ademais, que as razões de apelação também são omissas a respeito do prejuízo suportado pela Administração, apontando-o, genericamente, interesse coletivo e valores morais pela violação dos princípios que regem a administração.

Nesse diapasão, pontua-se que a existência de prova do prejuízo efetivo ao erário é condição
sine qua non
para a condenação por ato ímprobo, dano este que não pode ser presumido. Confira-se:

“ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. IRREGULARIDADES NA EXECUÇÃO DE CONVÊNIO. ACÓRDÃO QUE AFASTA A OCORRÊNCIA DE LESÃO AO ERÁRIO. ALEGADA VIOLAÇÃO ART. 10 DA LIA. IMPOSSIBILIDADE DE CONSIDERAÇÃO DO DANO PRESUMIDO.

1. A jurisprudência do STJ considera indispensável, para a caracterização de improbidade, que a atuação do agente seja dolosa, para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e 11 da Lei 8.429/1992, ou pelo menos eivada de culpa grave, nas do artigo 10 (EREsp 479.812/SP, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira Seção, julgado em 25.8.2010, DJe 27.9.2010).

2.
Nos termos da jurisprudência firmada no âmbito desta Corte, as condutas descritas no art. 10 da LIA demandam a comprovação de dano efetivo ao erário público, não sendo possível caracterizá-lo por mera presunção
.

3. Na hipótese em exame, o Tribunal de origem consignou expressamente a ausência de demonstração da efetiva lesão ao patrimônio público, de modo que a alteração das conclusões adotadas, para o fim de verificar a existência de dano aos cofres públicos, demandaria, necessariamente, novo exame do acervo fático-probatório constante dos autos, providência vedada em recurso especial, conforme o óbice previsto na Súmula 7/STJ.

4. Agravo interno a que se nega provimento”.

(STJ - AgInt no REsp: 1585939 PB 2016/0044404-1, Relator: Ministro SÉRGIO KUKINA, Data de Julgamento: 26/06/2018, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 02/08/2018)

APELAÇÃO CÍVEL. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO DECORRENTE DA PRÁTICA DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALEGAÇÃO DE FRAUDE À LICITAÇÃO. PROCEDIMENTO LICITATÓRIO COM VÍCIOS FORMAIS. AUTORIZAÇÃO DE PAGAMENTO DE DESPESAS CUJA LIQUIDAÇÃO NÃO SE DEU NA FORMA PREVISTA NO EDITAL DO CERTAME. IMPOSSIBILIDADE DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. SERVIÇO QUE FOI EFETIVAMENTE PRESTADO. DANO AO ERÁRIO QUE NÃO PODE SER PRESUMIDO. IMPOSSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO POR ATO DE IMPROBIDADE COM BASE EM SUPOSIÇÕES OU CONJECTURAS. INEXISTÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE DANO CONCRETO AO ERÁRIO. INVIABILIDADE DA APLICAÇÃO DA TEORIA DO DANO PRESUMIDO. PRECEDENTES. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO. (TJPR - 4ª C. Cível - 0000839-50.2019.8.16.0127 - Paraíso do Norte - Rel.: DESEMBARGADORA REGINA HELENA AFONSO DE OLIVEIRA PORTES - J. 02.03.2021)

(TJ-PR - APL: 00008395020198160127 Paraíso do Norte 0000839-50.2019.8.16.0127 (Acórdão), Relator: Regina Helena Afonso de Oliveira Portes, Data de Julgamento: 02/03/2021, 4ª Câmara Cível, Data de Publicação: 05/03/2021)

Não comprovado o elemento objetivo, materializado no prejuízo ao erário, mostra-se despicienda a discussão suscitada nas razões recursais quanto à demonstração ou não do elemento volitivo dos requeridos, notadamente pela impossibilidade de condenação por dano hipotético.

Demais disso, pondera-se que a perquirição quanto ao dolo dos agentes se torna obsoleta quanto ao alegado ato que atenta contra os princípios que regem a Administração Pública, porquanto a figura típica do artigo 11, inciso I, da Lei n. 8.429/92, foi expressamente revogada pela Lei n.° 14.230/21.

Ressalta-se, nessa conjuntura, que a nova redação atribuída ao mencionado artigo não mais se admite a tipificação genérica, baseada em princípios, sem que haja, simultaneamente, a capitulação da conduta em um dos incisos arrolados no novo dispositivo, ou seja, ocorreu a abolição do tipo administrativo com fundamento exclusivo no
caput,
do artigo 11, da Lei n.° 8.429/92.

Essa conclusão, a propósito, tem sido abordada pelo Supremo Tribunal Federal, em julgados recentes, nos quais tem posicionado pela retroatividade da tipificação taxativa dos atos dolosos de improbidade administrativa atentatórios aos princípios da administração pública, em especial a partir do Tema n.° 1.119, já transcrito nesse voto.

A esse respeito, em decisão monocrática proferida no ARE n.° 1.346.594 SP, o Ministro Gilmar Mendes assim ponderou:

“observo que a nova redação do art. 11, que antes permitia a condenação por ato de improbidade mediante imputação fundamentada unicamente no caput do dispositivo, deve incidir imediatamente na espécie, não mais se admitindo a condenação por mera ofensa aos princípios da Administração Pública não tipificada expressamente em qualquer de seus incisos.

[...]

Observo, por fim, que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, à exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 (eDOC 1, pp. 1-11) e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no arresto impugnado ("organizaram-se para adquirir imóveis que, sabiam, seriam declarados de utilidade pública e, então, seriam expropriados pelo poder público"- eDOC 18, p. 82), não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992.

Nesse cenário, considerada a aplicabilidade imediata da Lei 14.230/2021 ao caso concreto e a abolição, pela nova legislação, do ato de improbidade administrativa por mera violação dos princípios da Administração Pública com fundamento exclusivamente no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 (única imputação efetivamente veiculada pelo Ministério Público de São Paulo na petição de ingresso da ação civil pública), constata-se a impossibilidade jurídica de manutenção da condenação ratificada pelo acórdão recorrido, impondo-se a sua reforma” (STF - ARE: 1346594 SP, Relator: GILMAR MENDES, Data de Julgamento: 25/05/2023, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 25/05/2023 PUBLIC 26/05/2023).

Logo, a conduta dos apelados não pode mais ser enquadrada no artigo 11,
caput
e inciso I, da Lei n.° 8.429/92, o que impõe a absolvição destes, em razão do
abolitio improbitatis
promovido pela Lei n.° 14.230/21.

Nesse sentido:

“RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI Nº 14.230/2021 – REVOGAÇÃO DO ART. 11, INCISO I – ABOLITIO CRIMINIS – RECURSO DESPROVIDO.

1. O sistema da Improbidade Administrativa adotou expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, dentre eles o da legalidade, segurança jurídica e retroatividade da lei benéfica.

2
. O artigo 11, inciso I, da Lei nº 8.429/92 foi revogado com a redação dada pela Lei nº 14.230/2021, motivo por que a denúncia formulada com fundamento no referido tipo penal não merece prosperar
.

3. Recurso desprovido.

(TJ-MT 00025817020098110040 MT, Relator: ANTONIO VELOSO PELEJA JUNIOR, Data de Julgamento: 08/11/2022, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 25/11/2022). (Grifo nosso).

“APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE DA LEI 14.230/2021. DIREITO SANCIONADOR. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS. ROL TAXATIVO. REVOGAÇÃO DO INCISO I, ART. 11, DA LEI 8.429/92. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO.

Da retroatividade da norma sancionadora mais benéfica

1. A Lei de Improbidade Administrativa tem o escopo de proteger os princípios administrativos e o erário, por meio de sanções que não aquelas previstas na legislação penal, ou seja, trata-se do Direito Administrativo Sancionador, que em muito se assemelha à função do Direito Penal, mas que a este não se iguala. Em virtude disso, alguns institutos e princípios do Direito Penal são aplicáveis ao caso de improbidade, pois pertencem ao gênero do Direito Sancionador, dos quais aqueles são espécies. Possibilidade de retroatividade da norma mais benéfica, em harmonia com os ditames das normas sancionadoras.

Da questão de fundo

2. Não se verifica conduta do réu eivada de má-fé ou dolo específico, com a percepção de vantagem pessoal, capaz de configurar qualquer ato de improbidade. Ademais,
a conduta prevista no inciso I do artigo 11 da Lei de Improbidade não mais subsiste, pois esse dispositivo foi revogado pela Lei nº 14.230/2021. Ainda, incumbia ao Ministério Público a demonstração de que a conduta do agente se subsume nas demais previsões daquele rol taxativo, o que não ocorreu na presente ação civil pública
.

3. A nova redação da lei de improbidade administrativa reflete os valores contemporâneos do Direito Sancionador e a consolidação da jurisprudência das instâncias superiores, notadamente com relação à necessidade do elemento subjetivo, dolo, para configuração dos atos ímprobos e à taxatividade do rol de condutas.

APELAÇÃO DESPROVIDA”.

(TJ-RS - AC: 00348539320218217000 TRAMANDAÍ, Relator: Voltaire de Lima Moraes, Data de Julgamento: 30/05/2022, Quarta Câmara Cível, Data de Publicação: 12/07/2022). (Grifo nosso).

À vista disso, ausentes os elementos que comprovem o prejuízo efetivo ao erário e, sendo incabível a condenação nos termos revogado inciso I, do artigo 11, da Lei n.° 8.429/92, impõe-se a manutenção da sentença de improcedência.

Nesse sentido:

“APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – UTILIZAÇÃO DE MAQUINÁRIO E SERVIDOR PÚBLICO EM PROPRIEDADE PARTICULAR – ABERTURA DE RUA – INTERESSE PÚBLICO - AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO E DO ELEMENTO SUBJETIVO PARA A CONFIGURAÇÃO DO ATO ÍMPROBO – ART. 10, INCISO VIII, E ART. 11, CAPUT, DA LIA – NÃO CARACTERIZADO – RECURSO PROVIDO.

A Lei de Improbidade visa punir o agente desonesto, ou seja, aquele que não pauta a sua conduta de acordo com a moralidade administrativa (honestidade, lealdade, boa-fé), atuando, determinadamente, a obter uma vantagem ilícita que o exercício do cargo possa lhe assegurar.

Inexistindo prova suficiente de que a utilização do maquinário e de servidor do Município se deu para fins de interesse particular, afasta-se não só as evidências de imoralidade administrativa por desvio de finalidade, como também o apontado prejuízo ao erário”.

(TJ-MT - APL: 00007009720108110048 MT, Relator: JOSÉ ZUQUIM NOGUEIRA, Data de Julgamento: 22/10/2019, SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Data de Publicação: 19/11/2019).

“REEXAME NECESSÁRIO DE SENTENÇA COM RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – ART. 10, INCISO VIII, E ART. 11, CAPUT, DA LIA – AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO – MÁ-FÉ OU DESONESTIDADE NÃO DEMONSTRADOS – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CONFIGURADA – SENTENÇA RATIFICADA – RECURSO DESPROVIDO.

1. (...) Segundo o entendimento uníssono do Superior Tribunal de Justiça, "não se pode confundir improbidade com simples ilegalidade. A improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente. Por isso mesmo, a jurisprudência do STJ considera indispensável, para a caracterização de improbidade, que a conduta do agente seja dolosa, para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e 11 da Lei 8.429/92, ou pelo menos eivada de culpa grave, nas do artigo 10"(AIA 30/AM, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, Corte Especial, DJe 28/09/2011).

2. A utilização de maquinários e servidores públicos para retirada de cascalho em propriedade privada, sem a comprovação de vantagem indevida ao particular, com destinação do objeto à obra pública, atende ao interesse público, não restando comprovada a prática de ato ímprobo.

3. Recurso desprovido. Sentença ratificada”. (TJMT - Apelação / Remessa Necessária 59230/2017, DESA. MARIA EROTIDES KNEIP BARANJAK, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 02/04/2018, Publicado no DJE 25/04/2018)

“APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE – INQUÉRITO CIVIL – CELEBRAÇÃO DE TERMO DE PARCERIA COM ESCOPO DE LEI MUNICIPAL Nº. 412/2009 – AUSÊNCIA DE DOLO E MÁ FÉ – DESPESAS REALIZADAS EM PROL DO MUNÍCIPIO – COMPROVAÇÃO – DANO AO ERÁRIO OU ENRIQUECIMENTO ILICITO DOS REQUERIDOS NÃO COMPROVADO – INEXISTÊNCIA DE PROVAS QUE IMPORTEM NO COMETIMENTO DE QUALQUER ATO ÍMPROBO - RECURSO DESPROVIDO.

1. A lei de improbidade visa punir o comportamento imoral do agente, havendo que se comprovar o exercício indevido de suas funções, afastando-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens indevidas.

2. A acusação por atos de improbidade administrativa, além da legislação específica deve ser levado em conta os pressupostos e conceitos processuais do próprio processo, qual seja, compete ao acusador a obrigação de produzir todas as provas capazes de ultrapassar os limites da presunção de inocência do Requerido.

3. No caso, a ação baseou-se única e exclusivamente na declaração de que os requeridos estariam utilizando maquinários, combustível e servidor público, para fins particulares. Todavia, o Autor sequer buscou provas para a demonstração da existência de ato ímprobo e, sob este aspecto, não se desincumbiu do ônus de comprovar os fatos constitutivos de seu direito, conforme determina o artigo
333
, inciso
I
, do
Código de Processo Civil de 1973
.

4. Assim, não se verifica a comprovação dos fatos articulados na inicial. Tudo ficou limitado ao discurso do suposto cometimento do ato pelos Requeridos, sem a devida demonstração.

5) Nesse contexto, não havendo a comprovação da ocorrência do ato necessário à configuração da improbidade administrativa, inexequível a condenação às penas da Lei nº
8.429
/92”.

(TJMT - Ap 73547/2016, DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 03/07/2017, Publicado no DJE 10/07/2017).

Ante o exposto,
CONHEÇO E NEGO PROVIMENTO
ao recurso de apelação, mantendo inalterada a sentença vergastada.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 28/04/2026