Tribunal: TJMT
Processo: 1043309-45.2023.8.11.0041
Relator(a): DEOSDETE CRUZ JUNIOR
Órgão julgador: DEOSDETE CRUZ JUNIOR
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-03-31
Data de publicação: 2026-04-17

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1043309-45.2023.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Multas e demais Sanções]
Relator:
Des(a). DEOSDETE CRUZ JUNIOR

Turma Julgadora:

[DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[AGENCIA ESTADUAL DE REGULACAO DOS SERVICOS PUBLICOS DELEGADOS DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.944.082/0001-10 (APELANTE), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELANTE), EXPRESSO SATELITE NORTE LIMITADA - CNPJ: 01.031.060/0009-91 (APELADO), ALESSANDRO INACIO MORAIS - CPF: 002.060.051-80 (ADVOGADO), ISLA ULNA BERRIEL - CPF: 714.868.281-91 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR DEOSDETE CRUZ JÚNIOR, 1º VOGAL, EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA E 2ª VOGAL, EXMA. SRA. DESA. VANDYMARA GALVÃO RAMOS PAIVA ZANOLO (CONVOCADA).

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA. AUTO DE INFRAÇÃO. SERVIÇO PÚBLICO DE TRANSPORTE INTERMUNICIPAL. SUPRESSÃO DE HORÁRIO ORDINÁRIO. MULTA ADMINISTRATIVA. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA GARANTIA PROCEDIMENTAL PREVISTA EM LEI. PEDIDO ADMINISTRATIVO DE ALTERAÇÃO DE HORÁRIOS POSTERIORMENTE DEFERIDO. INCONGRUÊNCIA DA ATUAÇÃO SANCIONATÓRIA. NULIDADE DO AUTO. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1. Trata-se de recurso de apelação cível interposta contra sentença que julgou procedente ação anulatória, para declarar a nulidade do Auto de Infração nº 2459 e afastar a exigibilidade da multa de R$ 12.531,20, aplicada por supressão de horário ordinário da linha Cuiabá/MT–São Félix do Araguaia/MT sem autorização prévia da Agência.

II. Questão em discussão

2. A questão em discussão consiste em saber se é legal o Auto de Infração nº 2459, lavrado por supressão de horário ordinário sem autorização, quando (i) não foi observado o procedimento legal de notificação prévia e concessão de prazo para adequação; (ii) a restrição procedimental invocada pela Administração decorre de ato infralegal; e (iii) o pedido administrativo correlato foi posteriormente acolhido, com reconhecimento de ausência de prejuízo aos usuários.

III. Razões de decidir

3. O controle jurisdicional do ato administrativo sancionador limita-se ao exame de sua legalidade, o que abrange tipicidade, motivação, devido processo legal e compatibilidade com os princípios que regem o direito administrativo sancionador. A presunção de legitimidade do ato administrativo não dispensa a Administração do dever de estrita observância da legalidade e da reserva legal na imposição de sanções.

4. O art. 55 da Lei Complementar Estadual nº 432/2011 estabelece garantia procedimental segundo a qual a aplicação de multa reclama prévia certificação de termo de notificação, com concessão de prazo de trinta dias para adequação e verificação de persistência da não conformidade. Regulamentação infralegal não pode criar exceção restritiva apta a esvaziar garantia prevista em lei, sobretudo quando o próprio texto legal não excepciona, de forma clara e inequívoca, a infração imputada.

5. A tese recursal de que a supressão de horário configura infração instantânea e exaurida, insuscetível de adequação, não prevalece diante da primazia da lei sobre o ato normativo secundário e da própria conduta institucional da AGER/MT, que, em casos assemelhados, reconheceu conflito normativo e cancelou autos por desvio da finalidade regulatória do termo de notificação.

6. A demora injustificada da Administração na apreciação do pedido de alteração de horários não pode ser convertida em ônus sancionatório ao administrado, especialmente quando a análise posterior da própria autarquia reconhece a procedência do pleito e a inexistência de prejuízo aos usuários. Nessa moldura, a sanção mostra-se incompatível com os princípios da segurança jurídica, da boa-fé, da proteção da confiança e da isonomia.

7. A referência a cancelamentos administrativos em autos semelhantes não produz vinculação automática do julgador, mas constitui elemento relevante para aferição da coerência da atuação estatal. A preservação isolada do auto impugnado, sem demonstração objetiva de distinção fática ou jurídica relevante, evidencia incongruência administrativa apta a comprometer a validade do ato sancionador.

IV. Dispositivo e tese

8. Recurso de apelação desprovido.

Tese de julgamento: "
1. A multa administrativa prevista no art. 55 da Lei Complementar Estadual nº 432/2011 exige a observância da garantia procedimental de prévia notificação e concessão de prazo para adequação, não podendo ato infralegal restringir comando legal protetivo do administrado. 2. É ilegítima a sanção administrativa fundada em supressão de horário ordinário quando pendente pedido administrativo de alteração posteriormente deferido pela própria Agência, sem demonstração de prejuízo aos usuários, em afronta aos princípios da legalidade, isonomia, segurança jurídica, boa-fé e proteção da confiança.
"

R E L A T Ó R I O

Trata-se de recurso de apelação cível interposto pela Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Estado de Mato Grosso — AGER/MT em face da sentença proferida, nos autos da ação anulatória promovida por Expresso Satélite Norte Limitada, na qual foi declarada a nulidade do Auto de Infração nº 2459 — correspondente ao Termo de Notificação de Autuação nº 0984 — e vedada à Agência a exigência do pagamento da multa administrativa no valor de R$ 12.531,20 (doze mil, quinhentos e trinta e um reais e vinte centavos), a inscrição do débito em dívida ativa e a manutenção de eventuais registros já efetuados, com extinção do processo com resolução do mérito, nos termos do art. 487, inciso II, do Código de Processo Civil, e condenação da Apelante ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor atualizado da causa.

A Apelante sustenta, em síntese, que o processo administrativo que originou o Auto de Infração nº 2459 foi conduzido de forma regular, com observância do contraditório e da ampla defesa em todas as fases, inclusive com apreciação do Recurso Ordinário pela Diretoria Executiva Colegiada, que, na condição de instância final da Agência, sanaria quaisquer eventuais irregularidades procedimentais anteriores.

Afirma que o pedido de reconsideração é meio atípico, sem natureza recursal, sem efeito suspensivo e sem aptidão para reabertura do prazo recursal, de modo que sua apreciação pelo mesmo relator do Recurso Ordinário não configura vício de qualquer natureza.

Sustenta, ainda, que a supressão de horário de viagem constitui infração instantânea e de efeito irremediável, pois o serviço público não prestado no momento específico não pode ser restituído por adequação posterior. Nessa linha, defende que o art. 55, parágrafo único, da Lei Complementar Estadual nº 432/2011, que prevê a cláusula de adequação, deve ser interpretado em harmonia com o art. 34, § 1º, da Resolução Normativa AGER nº 007/2021, que exclui expressamente a supressão de horário das infrações passíveis de adequação, atuando como norma secundum legem.

Sustenta que o cancelamento de outros autos de infração no âmbito administrativo não vincula o Poder Judiciário a adotar idêntico resultado no caso concreto, cabendo ao controle judicial ater-se à legalidade estrita do ato sub judice, invocando, nesse sentido, a Súmula nº 665 do Superior Tribunal de Justiça. Argumenta, por fim, que a sentença violou os arts. 2º e 37, caput, da Constituição Federal, ao invadir o mérito do ato administrativo regulatório e comprometer o princípio da separação dos poderes.

Ao final, a Apelante pugna pelo provimento integral do recurso de apelação para que a sentença seja reformada e a ação anulatória julgada improcedente, com o reconhecimento da legalidade, validade e exigibilidade do Auto de Infração nº 2459 e da multa administrativa aplicada, bem como pela inversão do ônus da sucumbência.

Em sede de contrarrazões, a Apelada pugna pelo desprovimento integral do recurso e a manutenção da sentença, com a majoração dos honorários advocatícios para o percentual máximo, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil.

A Apelada suscitou preliminar de nulidade insanável do processo administrativo que originou o Auto de Infração nº 2459, decorrente da violação ao princípio do duplo grau de jurisdição administrativa e da imparcialidade decisória. Sustenta que o mesmo Diretor Relator que apreciou o Recurso Ordinário no Processo AGER-PRO-2022/01230 também analisou o Pedido de Reconsideração subsequente, reproduzindo vício que a própria AGER/MT reconheceu como nulidade insanável e insuscetível de convalidação no Processo Administrativo AGER-PRO-2022/02063, conforme declaração do Presidente Regulador. Requer que, ainda que o Tribunal não acompanhe integralmente a fundamentação da sentença, mantenha a procedência dos pedidos com base nessa nulidade, nos termos do art. 1.013, § 3º, inciso IV, do Código de Processo Civil.

No mérito das contrarrazões, a Apelada sustenta a prevalência da Lei Complementar Estadual nº 432/2011 sobre a Resolução Normativa AGER nº 007/2021, a natureza preventiva e educativa do Termo de Notificação de Autuação como pressuposto procedimental obrigatório à imposição de multa, a violação aos princípios da isonomia e da coerência administrativa decorrente do tratamento distinto dispensado ao Auto de Infração nº 2459 em relação aos seis autos cancelados pela própria Agência e a inexistência de invasão do mérito administrativo pelo juízo de primeiro grau, que se limitou ao controle de legalidade e de hierarquia normativa.

O Ministério Público do Estado de Mato Grosso, declinou da manifestação de mérito, sob o fundamento de que o litígio envolve interesse patrimonial disponível de empresa privada concessionária de serviço público e interesse público secundário da Agência Reguladora, situação que não justifica a intervenção ministerial, por ausência de interesse público primário ou de direitos individuais indisponíveis, com fundamento nos arts. 127 e 129 da Constituição Federal, no art. 25, inciso V, da Lei nº 8.625/93 e no art. 176 do Código de Processo Civil.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Cuida-se de recurso de apelação cível interposto pela Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Estado de Mato Grosso — AGER/MT em face da sentença que julgou procedente a ação anulatória proposta por Expresso Satélite Norte Limitada, reconhecendo a nulidade do Auto de Infração nº 2459, correspondente à multa de R$ 12.531,20, aplicada em razão de supressão de horário ordinário da linha Cuiabá/MT–São Félix do Araguaia/MT sem autorização prévia da Agência Reguladora.

A controvérsia central dos autos cinge-se à legalidade do Auto de Infração nº 2459, lavrado em 8 de agosto de 2022 pela AGER/MT, sob a tipificação prevista no art. 55, inciso II, alínea "e", da Lei Complementar Estadual nº 432/2011, sem que tenha sido observado o procedimento de notificação prévia e concessão de prazo para adequação, exigido pelo parágrafo único do mesmo dispositivo legal, e não obstante haver pedido de alteração de quadro de horários em tramitação regular perante a própria Agência, posteriormente deferido.

No mérito, discute-se a legalidade do Auto de Infração n. 2459, lavrado pela AGER/MT em face da EXPRESSO SATÉLITE NORTE LTDA., em razão de suposta supressão de horário ordinário sem autorização, infração enquadrada no art. 55, II, “e”, da Lei Complementar Estadual n. 432/2011, com imposição de multa. Conforme documentado no processo administrativo, o auto consigna que, “referente ao TNA 0984”, teria ocorrido supressão da linha sem autorização da Agência.

A sentença julgou procedente a ação anulatória, assentando, em síntese, que a conjugação de elementos concretos, violação ao devido processo legal administrativo, reconhecimento pela própria AGER/MT de vícios em casos idênticos, ofensa ao princípio da isonomia, além do posterior deferimento do pedido de alteração de horários com reconhecimento de ausência de prejuízos aos usuários, conduzia à necessidade de anular o Auto de Infração n. 2459 e obstar a exigibilidade da multa.

A AGER/MT, em apelação, sustenta que a infração de supressão de horário seria instantânea/exaurida e, por isso, não comportaria “adequação” posterior, defendendo interpretação harmônica do art. 55, parágrafo único, da LCE n. 432/2011 com a regulamentação interna, notadamente no ponto em que atos normativos da Agência excluiriam essa infração do mecanismo de adequação. Alega, ainda, que cancelamentos administrativos em autos semelhantes não vinculariam o Judiciário, devendo prevalecer a análise da legalidade do auto concreto.

Sem razão, contudo.

O controle jurisdicional do ato administrativo sancionador não se confunde com substituição do mérito administrativo, mas é plenamente cabível para aferir legalidade, tipicidade, motivação, devido processo, além de coerência com os princípios estruturantes do direito administrativo sancionador. Nessa linha, a presunção de legitimidade do ato não exonera a Administração do dever de observar, com estrita fidelidade, o regime jurídico que ela própria aplica e, sobretudo, a reserva legal na conformação de sanções.

No caso, o ponto central está na interpretação do dispositivo da Lei Complementar Estadual n. 432/2011, que estabelece, em termos gerais, que as multas do art. 55 só devem ser aplicadas após certificação de termo de notificação, com concessão de prazo de trinta dias para adequações e comprovação de não conformidade. A parte autora sempre sustentou que a finalidade do TNA é regulatória/pedagógica e que, tendo apresentado justificativas e providências dentro do iter previsto, a lavratura do auto teria desbordado da finalidade legal, ainda mais porque a própria Agência, em situações reputadas idênticas, reconheceu conflito normativo e cancelou autos por “descumprimento da real finalidade afeta ao TNA”.

A tese recursal da AGER/MT, de que a supressão de horário é infração instantânea e irremediável, não sujeita à adequação, possui racionalidade prática, mas não pode prevalecer se, na prática regulatória revelada nos autos, o próprio desenho normativo e procedimental se mostra tensionado com a lei, a ponto de a Administração reconhecer, em outros casos, a inadequação da sanção por conflito entre ato infralegal e lei. Em termos estritamente jurídicos, a regulamentação infralegal pode detalhar procedimentos e especificar hipóteses
secundum legem
, mas não lhe é dado criar exceções restritivas capazes de esvaziar comando legal de garantia procedimental, quando a própria lei não as prevê de modo claro e inequívoco.

E aqui sobressai elemento que a sentença valorizou e que, a meu sentir, é decisivo: a demora injustificada da Administração na apreciação do pedido fundamentado não pode gerar prejuízos ao administrado, sobretudo quando a própria análise posterior do mérito reconhece a procedência das razões e autoriza a alteração pretendida, com reconhecimento de ausência de prejuízo aos usuários. A conclusão, nessa moldura, não se funda em “perdão judicial” nem em benevolência, mas na afirmação de que a atuação sancionatória, para ser legítima, precisa se harmonizar com os princípios da segurança jurídica, isonomia, boa-fé e proteção da confiança, sobretudo em ambiente regulatório no qual as condutas do delegatário são fortemente condicionadas pela resposta administrativa.

É relevante notar que, no processo administrativo, a AGER descreve sequência típica de autuação: lavratura do TNA, manifestação, emissão de parecer e, posteriormente, lavratura do auto e julgamento de defesa/recurso, concluindo pela manutenção do auto por ausência de elementos que “contrapusessem os fatos” e por fé pública do agente. Ocorre que o debate judicial, como bem delimitado também pela apelante, não está centrado em formalidades estéreis, mas na legalidade material da sanção aplicada, à luz do desenho legal do TNA e do próprio comportamento institucional da Agência em casos assemelhados.

Nessa perspectiva, a invocação de que “cancelamentos em outros autos não vinculam o Judiciário” é verdadeira em abstrato, porém insuficiente para afastar a conclusão sentencial. A questão não é pretender vinculação automática por precedente administrativo, mas reconhecer que a atuação da Administração deve manter coerência mínima, sob pena de ofensa à isonomia e à segurança jurídica, especialmente quando a própria autarquia reconhece vícios procedimentais ou de finalidade em situações equivalentes e, ainda assim, preserva um único auto sem demonstração convincente de distinguishing. A sentença, precisamente, tratou desses elementos como um conjunto convergente de ilegalidades e incongruências, e não como mero argumento de conveniência.

Aliás, em caso análogo, essa colenda Câmara assim decidiu:

Ementa: APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO ANULATÓRIA DE MULTA ADMINISTRATIVA – AGER/MT – TRANSPORTE RODOVIÁRIO INTERMUNICIPAL – AUTO DE INFRAÇÃO N. 2331 – SUPOSTA SUPRESSÃO PARCIAL DE HORÁRIO SEM AUTORIZAÇÃO – ART. 55, II, “E”, DA LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL N. 432/2011 – TERMO DE NOTIFICAÇÃO DE AUTUAÇÃO (TNA) – FINALIDADE REGULATÓRIA E PEDAGÓGICA – INTERPRETAÇÃO SISTEMÁTICA DO PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 55 – NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DO DEVIDO PROCESSO LEGAL ADMINISTRATIVO – COERÊNCIA E ISONOMIA NA ATUAÇÃO SANCIONADORA – POSTERIOR ANÁLISE ADMINISTRATIVA FAVORÁVEL À ALTERAÇÃO DE HORÁRIOS – AUSÊNCIA DE PREJUÍZO AOS USUÁRIOS – ILEGALIDADE MATERIAL DA SANÇÃO – ANULAÇÃO DO AUTO – SENTENÇA MANTIDA – MAJORAÇÃO DOS HONORÁRIOS RECURSAIS (ART. 85, §11, CPC).

I. Caso em exame

1. Apelação cível interposta contra sentença que, nos autos de Ação Anulatória de Multa Administrativa c/c Pedido de Tutela Antecipada, julgou procedente o pedido para anular o Auto de Infração n. 2331, lavrado em face de concessionária de transporte intermunicipal, sob a imputação de supressão parcial de horários da linha Cuiabá/MT – São Félix do Araguaia/MT sem autorização prévia, com fundamento no art. 55 da Lei Complementar Estadual nº 432/2011.

II. Questão em discussão

2. A questão em discussão consiste em definir se é legal a aplicação de multa por supressão parcial de horário sem autorização, quando a concessionária havia protocolado pedido administrativo de alteração do quadro de horários e quando a interpretação do art. 55, parágrafo único, da LC Estadual nº 432/2011, bem como a prática administrativa da própria Agência, indicam a necessidade de observância de prazo para adequação antes da imposição da sanção.

III. Razões de decidir

3. O controle jurisdicional do ato administrativo sancionador limita-se à verificação de sua legalidade, abrangendo tipicidade, motivação, observância do devido processo legal e conformidade com os princípios que regem o direito administrativo sancionador.

4. O art. 55, parágrafo único, da LC Estadual nº 432/2011 estabelece que as multas previstas no referido artigo somente devem ser aplicadas após a certificação do termo de notificação e concessão de prazo de trinta dias para adequação, não podendo ato infralegal restringir garantia procedimental não excepcionada de forma clara pela lei.

5. A regulamentação interna da Agência não pode criar exceções que esvaziem comando legal de garantia procedimental, sob pena de violação ao princípio da reserva legal em matéria sancionatória.

6. A demora injustificada da Administração na apreciação de pedido formal de alteração de horários, posteriormente deferido com reconhecimento de ausência de prejuízo aos usuários, não pode gerar prejuízo ao administrado, à luz dos princípios da segurança jurídica, da boa-fé, da proteção da confiança e da isonomia.

7. A Administração deve manter coerência mínima em sua atuação, especialmente quando reconhece, em casos assemelhados, vícios procedimentais ou conflitos normativos aptos a ensejar o cancelamento de autos de infração, sob pena de ofensa à isonomia.

8. Demonstrada a incongruência entre o desenho legal do TNA, a prática administrativa e a sanção aplicada no caso concreto, revela-se ilegítima a multa imposta, impondo-se a manutenção da sentença anulatória.

IV. Dispositivos e tese

9. Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

1. O controle jurisdicional do ato administrativo sancionador abrange a verificação de sua legalidade material e procedimental, sem implicar substituição do mérito administrativo.

2. A aplicação de multa prevista no art. 55 da LC Estadual nº 432/2011 exige a prévia observância do prazo de adequação previsto em seu parágrafo único, não podendo ato infralegal restringir garantia procedimental estabelecida em lei.

3. A demora administrativa na análise de pedido formal posteriormente deferido, aliada à ausência de prejuízo aos usuários e à incoerência com a prática institucional em casos análogos, afasta a legitimidade da sanção por afronta à segurança jurídica, à isonomia e à proteção da confiança.

(TJ/MT. N.U 1043303-38.2023.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, DEOSDETE CRUZ JUNIOR, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 17/03/2026, Publicado no DJE 20/03/2026)

Assim, considerando os fatos apresentados e a legislação citada, pode-se concluir que a sentença enfrentou adequadamente o quadro probatório e jurídico, extraindo consequência compatível com o controle de legalidade do ato sancionador, razão pela qual deve ser mantida.

Ante o exposto, NEGO PROVIMENTO à apelação interposta pela AGER/MT, mantendo-se integralmente a sentença que julgou procedentes os pedidos para anular o Auto de Infração n. 2331 e determinar que a requerida se abstenha de exigir a multa e de promover atos de cobrança, inclusive inscrição em dívida ativa.

Nos termos do art. 85, §11, do Código de Processo Civil, majoro os honorários advocatícios fixados na sentença (10%) em mais 2% (dois por cento), resultando a condenação em 12% (doze por cento), sobre o valor atualizado da causa.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 31/03/2026