Tribunal: TJMT
Processo: 0001239-31.2015.8.11.0099
Relator(a): MARCIO VIDAL
Órgão julgador: MARCIO VIDAL
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-02-03
Data de publicação: 2026-02-19

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0001239-31.2015.8.11.0099
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Adicional de Insalubridade]
Relator:
Des(a).
MARCIO VIDAL

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[MUNICIPIO DE JURUENA - CNPJ: 24.950.461/0001-93 (APELANTE), SINDICATO DOS SERVIDORES PUBLICOS DE JURUENA - CNPJ: 12.419.590/0001-70 (APELADO), CARLOS MURELLI FERREIRA OLIVEIRA - CPF: 998.672.901-78 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA DEU PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. MÁRCIO VIDAL.

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR PÚBLICO ESTATUTÁRIO. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. AÇÃO CIVIL PÚBLICA AJUIZADA POR SINDICATO. BASE DE CÁLCULO. TERMO INICIAL. REGULAMENTAÇÃO MUNICIPAL POSTERIOR. REFORMA PARCIAL DA SENTENÇA. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação interposta pelo Município de Juruena/MT contra sentença que julgou parcialmente procedente Ação Civil Pública ajuizada pelo Sindicato dos Servidores Públicos Municipais de Juruena – SINSPJUR, para condenar o ente municipal ao pagamento de adicional de insalubridade com base no vencimento dos servidores públicos substituídos, a partir da elaboração de laudo técnico (agosto de 2015), afastando os efeitos retroativos ao período anterior.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há três questões em discussão: (i) definir se é cabível a tutela coletiva por meio de Ação Civil Pública para postular adicional de insalubridade a servidores municipais; (ii) estabelecer se é possível a condenação ao pagamento de adicional com base em laudo técnico genérico, elaborado antes da regulamentação do benefício; (iii) determinar qual deve ser o termo inicial para o pagamento do adicional de insalubridade, à luz das normas municipais e do princípio da legalidade administrativa.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A ação civil pública é instrumento adequado para tutela de direitos individuais homogêneos decorrentes de relação jurídica comum e pode veicular pretensões remuneratórias desde que haja fundamento normativo genérico e posterior liquidação individual, conforme precedentes do STJ.

4.

O sindicato possui legitimidade ativa para substituição processual de toda a categoria, conforme o art. 8º, III, da CF/1988 e jurisprudência consolidada (Tema 823/STF), sendo desnecessária a identificação nominativa prévia dos substituídos na fase de conhecimento.

5.

O adicional de insalubridade não pode ter como base de cálculo o salário mínimo, nos termos da Súmula Vinculante nº 4 do STF, sendo correta sua incidência sobre o vencimento base, conforme previsto nas Leis Municipais n. 151/1991 e 482/2002 e regulamentado pelo Decreto Municipal n. 2.641/2016.

6.

O pagamento do adicional de insalubridade depende de regulamentação administrativa que defina critérios objetivos, e não pode ser exigido antes da vigência do Decreto Municipal n. 2.641/2016, ainda que existente laudo técnico anterior, sob pena de afronta ao princípio da legalidade administrativa.

7.

Laudo técnico elaborado em agosto de 2015 não supre a ausência de norma regulamentadora vigente à época, tampouco comprova, de forma individualizada, o direito de cada servidor ao adicional, sendo inapto a fixar termo inicial da obrigação.

8.

A exigibilidade do adicional somente se torna possível a partir de maio de 2016, data da vigência e implantação do Decreto Municipal n. 2.641/2016, que regulamentou as condições de percepção do benefício.

9.

O pagamento do adicional deverá ser precedido, na fase de liquidação, da comprovação individual de exposição habitual e permanente a agentes insalubres, com grau e natureza da exposição, eficácia dos EPIs, e demais critérios técnicos, vedada presunção ou extensão automática.

10.

Reconhece-se a prescrição quinquenal das parcelas vencidas antes de 30/11/2010, nos termos do Decreto-Lei n. 20.910/1932, sem reflexo prático diante da fixação do termo inicial em 2016.

11.

Ao Município é assegurado o direito à compensação de valores eventualmente pagos a título de adicional no período posterior a maio de 2016, vedada a duplicidade de pagamento.

IV. DISPOSITIVO E TESE

12.

Recurso parcialmente provido.

Tese de julgamento
:

1.

A Ação Civil Pública é via adequada para a tutela de direitos remuneratórios individuais homogêneos de servidores públicos, cabendo posterior liquidação individual.

2.

A concessão de adicional de insalubridade exige regulamentação normativa válida e laudo técnico específico, sendo inviável sua exigência antes da vigência de ato regulamentador.

3.

O termo inicial do adicional de insalubridade deve coincidir com a entrada em vigor do Decreto Municipal regulamentador, não sendo possível retroagir com base em laudo técnico genérico.

4.

O pagamento do adicional deve ser condicionado à comprovação individualizada da exposição habitual e permanente a agentes insalubres, vedada a extensão automática a toda a categoria.

___________________________

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 7º, XXIII; 8º, III; 37, caput; 169. CPC/2015, arts. 81, parágrafo único, III; 373, I. Decreto-Lei n. 20.910/1932, art. 1º. Lei n. 9.494/1997, art. 1º-F. Leis Municipais n. 151/1991 e n. 482/2002. Decreto Municipal n. 2.641/2016.

Jurisprudência relevante citada
:
STJ, REsp 2030944/RJ, Rel. Min. Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, j. 26.11.2024, DJe 11.12.2024.
STJ, AgInt no REsp 1.748.933/SP, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, j. 09.02.2021, DJe 05.08.2021.
STJ, PUIL 413/RS, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Seção, j. 18.04.2018.
STJ, REsp 1.400.637/RS, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 24.11.2015.
STF, Tema 823 da Repercussão Geral.
TJMT, Apelação Cível nº 0001727-49.2018.8.11.0044, Rel. Des. Márcio Vidal, j. 29.01.2024, DJE 15.02.2024.
Súmula Vinculante nº 4/STF. Súmula nº 85/STJ. Súmula nº 473/STF.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL

Egrégia Câmara,

Trata-se de Apelação, interposta pelo Município de Juruena/MT, contra a sentença prolatada pelo juízo da Vara Única da Comarca de Cotriguaçu/MT, que julgou parcialmente procedente a Ação Civil Pública ajuizada pelo Sindicato dos Servidores Públicos de Juruena – SINSPJUR.

A demanda objetiva o pagamento do adicional de insalubridade sobre o vencimento base dos servidores públicos municipais substituídos, com efeitos retroativos aos cinco anos anteriores ao ajuizamento da ação, além da recomposição salarial com base no INPC.

A sentença condenou o Município ao pagamento do adicional de insalubridade com base no vencimento base, mas apenas a partir da elaboração do laudo técnico constante dos autos (agosto de 2015), afastando expressamente os efeitos retroativos ao período anterior, por ausência de suporte técnico comprobatório.

Em suas razões recursais, o Município de Juruena sustenta, em preliminar, a inadequação da via coletiva, a ausência de delimitação subjetiva dos substituídos e a impossibilidade de condenação genérica por ausência de prova individualizada, além da prescrição quinquenal.

No mérito, alega que a legislação municipal, embora existente desde 1991 e, posteriormente, em 2002, somente foi regulamentada em 23/05/2016, por meio do Decreto Municipal n. 2.641/2016, não havendo base normativa válida para o pagamento do adicional antes disso.

Sustenta que o laudo utilizado para fixar o termo inicial da obrigação é insuficiente e inapto a fundamentar condenação coletiva, diante da heterogeneidade funcional e da ausência de perícia judicial específica por função, ambiente e grau de exposição.

Requer, assim, a reforma integral da sentença, com a improcedência dos pedidos.

Alternativamente, postula a limitação dos efeitos da condenação à data de entrada em vigor do Decreto 2.641/2016, condicionando qualquer pagamento à produção de prova pericial individualizada, com vedação a reflexos automáticos e imposição de compensação de valores já pagos.

O apelado não apresentou contrarrazões.

Ausente a manifestação da Procuradoria-Geral de Justiça.

É o relatório.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR)

Egrégia Câmara,

Como visto, o Município de Juruena se insurge contra a sentença

que julgou procedente, em parte, a ação Civil Pública que visava o pagamento do adicional de insalubridade aos servidores municipais.

Extrai-se dos autos que o Sindicato apelado ajuizou a presente ação, sob o fundamento que as Leis Municipais n. 151/1991 e n. 482/2002 preveem o pagamento do adicional de insalubridade calculado sobre o salário base do servidor público municipal.

Sustentou que os servidores municipais vinham recebendo regularmente o adicional de insalubridade até novembro de 2012, quando, por ato unilateral do Poder Executivo, o cálculo passou a ser efetuado sobre o salário-mínimo, em desacordo com a legislação municipal vigente.

Afirmou que os servidores públicos são regidos pelo regime estatutário e exercem atividades em condições insalubres caracterizadas e classificadas como tais, fazendo jus ao adicional previsto no artigo 7º, inciso XXIII, da Constituição Federal.

Requereu, em sede de tutela de urgência, a imediata determinação ao réu para efetuar o pagamento do adicional de insalubridade no mês de dezembro de 2015, sob pena de multa diária de R$ 50.000,00.

No mérito, postulou a condenação do município ao pagamento do adicional de insalubridade ao grau caracterizado e classificado por laudo técnico judicial de engenheiro de segurança do trabalho ou médico do trabalho, retroativo aos últimos cinco anos, calculado sobre a remuneração, com o pagamento das parcelas vencidas no período não prescrito, acréscimos legais e incorporação à remuneração dos servidores.

O pedido de tutela de urgência foi indeferido pelo juízo de primeiro grau.

O Sindicato recorrido, então, interpôs agravo de instrumento perante o Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, que proveu parcialmente o recurso para determinar ao Município de Juruena o cumprimento da Lei Municipal n. 482/2002, efetuando o pagamento do adicional de insalubridade calculado sobre o vencimento base dos servidores públicos merecedores do benefício.

Na defesa apresentada, o município apelante informou que o Decreto Municipal n. 2.641, de 23 de maio de 2016, regulamentou as Leis Municipais n. 151/1991 e n. 482/2002, após estudo de impacto orçamentário e diálogo com as categorias envolvidas, sendo o pagamento implantado em folha a partir de maio de 2016, calculado sobre o salário base.

Em agosto de 2015, foi elaborado laudo técnico (LTCAT) acostado aos autos (id. 340199023, fls.103/115 e 340199024 fls.1/59).

A sentença julgou parcialmente procedente o pedido, reconhecendo a ilegalidade do uso do salário-mínimo como indexador, conforme Súmula Vinculante n. 4 do Supremo Tribunal Federal, a existência do Decreto n. 2.641/2016 regulamentando o pagamento sobre o vencimento base, e fixou o termo inicial do adicional a partir do laudo de agosto de 2015, afastando o pedido de pagamento desde novembro de 2012.

A magistrada fundamentou que o pagamento do adicional de insalubridade está condicionado ao laudo que prova efetivamente as condições insalubres, não cabendo seu pagamento pelo período anterior à perícia e formalização do laudo comprobatório, conforme jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça.

Dessa sentença se insurge o Município de Juruena.

Das preliminares

A primeira preliminar suscitada pelo apelante refere-se à inadequação da via coletiva, para condenação genérica remuneratória, em matéria que apresentaria elevada heterogeneidade fático-funcional, considerando a existência de diferentes categorias, ambientes, órgãos, jornadas, lotações e graus de exposição, todos dependentes de provas técnicas individualizadas.

Sustenta, o recorrente, que o manejo de ação civil pública para impor condenação uniforme a toda uma categoria estatutária, sem individualização dos substituídos e sem perícia técnica específica por função, ambiente e atividade, afronta princípios de legalidade, isonomia, segurança jurídica e o devido processo legal.

A preliminar, contudo, não merece acolhida.

Confira-se que a ação civil pública constitui instrumento processual adequado para a tutela de direitos individuais homogêneos, conforme previsto no artigo 81, parágrafo único, inciso III, do Código de Defesa do Consumidor, aplicável subsidiariamente ao processo coletivo. Eis que, consoante jurisprudência pacífica do STJ, a ação civil pública presta-se à tutela não apenas de direitos individuais homogêneos concernentes às relações consumeristas, podendo o seu objeto abranger quaisquer outras espécies de interesses transindividuais. Senão vejamos:

PROCESSO CIVIL. RECURSO ESPECIAL. CUMPRIMENTO INDIVIDUAL DE SENTENÇA COLETIVA. VIOLAÇÃO AOS ARTS . 16, 489, 1.022, II, E 1.025 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. ALEGAÇÕES GENÉRICAS . SÚMULA N. 284/STF. ANÁLISE DE EVENTUAL OFENSA A DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE . AÇÃO COLETIVA DE RITO ORDINÁRIO. AMPLA LEGITIMIDADE EXTRAORDINÁRIA DAS ENTIDADES SINDICAIS. DIREITOS INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS. APLICAÇÃO APRIORÍSTICA DO CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR QUANTO AOS EFEITOS E AO ALCANCE DA SENTENÇA COLETIVA . CARÁTER GENÉRICO DA CONDENAÇÃO E EFEITO ERGA OMNES DA COISA JULGADA. RESTRIÇÃO DO TÍTULO DIANTE DE PARTICULARIDADES DO DIREITO TUTELADO. POSSIBILIDADE. TÍTULO EXECUTIVO FORMADO NOS AUTOS DA AÇÃO COLETIVA N . 2007.34.00.028924-5 . AUSÊNCIA DE EXPRESSA LIMITAÇÃO SUBJETIVA. ANÁLISE A PARTIR DO TÍTULO. LEGITIMIDADE RECONHECIDA. RECURSO PARCIALMENTE CONHECIDO E PROVIDO . I - Não se pode conhecer a apontada violação aos arts. 16, 489, 1.022, II, e 1.025 do Código de Processo Civil, porquanto o recurso cinge-se a alegações genéricas e, por isso, não demonstra, com transparência e precisão, qual seria o ponto omisso, contraditório ou obscuro do acórdão recorrido, a sua importância para o deslinde da controvérsia, bem como o porquê não estaria devidamente fundamentado, o que atrai o óbice da Súmula 284 do Supremo Tribunal Federal, aplicável, por analogia, no âmbito desta Corte . II - O recurso especial possui fundamentação vinculada, destinando-se a garantir a autoridade da lei federal e a sua aplicação uniforme, não constituindo, portanto, instrumento processual destinado a examinar possível ofensa à norma constitucional, ainda que para fins de prequestionamento, sob pena de usurpação da competência reservada ao Supremo Tribunal Federal, nos termos do art. 102, III, da Constituição da Republica. III - A entidade sindical tem ampla legitimidade extraordinária para defender os interesses da respectiva categoria dos substituídos, estejam eles nominados ou não em listagem, quer para promover a ação de conhecimento, quer para a execução do julgado, porquanto representa toda a categoria que congrega. IV - A simples apresentação de listagem dos substituídos, quando do ajuizamento da ação coletiva, por si só, não importa em restrição dos efeitos da coisa julgada . V - No que tange aos direitos individuais homogêneos, impõe-se a aplicação apriorística das normas previstas no Código de Defesa do Consumidor, o qual, ao disciplinar a proteção dos direitos coletivos lato sensu em juízo, dispõe de comandos específicos conferindo caráter genérico às condenações e efeitos erga omnes às sentenças coletivas proferidas na tutela de tais direitos, bem como estabelece a ampla legitimidade para sua liquidação e execução. VI - Apenas será lícita a restrição dos efeitos da sentença coletiva a um subgrupo da categoria nos casos em que o direito tutelado, diante de particularidades objetivas, alcance somente parcela dos substituídos. Qualquer limitação promovida abstratamente pelo título, sem observância de parâmetros coerentes de discrímen, acaba por contrariar a própria razão de existir da tutela processual coletiva. VII - À falta de limitação expressa constante do título, e tendo em vista a previsão constitucional de ampla legitimidade extraordinária da entidade sindical, o termo "substituídos", contido na sentença proferida nos autos da ação coletiva n . 2007.34.00.028924-5, abrange todos os integrantes da categoria que sejam titulares do direito violado . VIII - O acórdão recorrido encontra-se dissonante do entendimento deste Superior Tribunal de Justiça, segundo o qual eventual restrição subjetiva para o cumprimento de sentença coletiva se dá a partir da análise do conteúdo do próprio título executivo.Precedentes. IX - Recurso Especial parcialmente conhecido e, nessa extensão, provido.

(STJ - REsp: 2030944 RJ 2022/0316160-5, Relator.: Ministro PAULO SÉRGIO DOMINGUES, Data de Julgamento: 26/11/2024, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 11/12/2024).

No caso em análise, existe questão comum de direito que diz respeito à base de cálculo do adicional de insalubridade, bem como ao termo inicial de sua exigibilidade, circunstâncias que autorizam o tratamento molecular da controvérsia.

A necessidade de posterior liquidação individualizada para apuração do
quantum debeatur
de cada servidor não constitui óbice ao prosseguimento da demanda coletiva, uma vez que a fase de liquidação destina-se justamente a quantificar o direito reconhecido na sentença condenatória genérica.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é pacífica no sentido de que a ação coletiva originária apenas inicia a formação da relação jurídica obrigacional, proporcionando a fixação de certeza genérica acerca do dever de prestar e da legitimidade do devedor.

Por isso, somente com a posterior liquidação individual da sentença coletiva genérica é que se poderá estabelecer a relação jurídica obrigacional em sua totalidade ou completude, identificando-se devidamente cada credor da prestação e determinando-se o
quantum
especificamente devido a este" ( AgInt no REsp 1.748.933/SP , Relator Ministro Luis Felipe Salomão, Relator para acórdão Ministro RAUL ARAÚJO, Quarta Turma, julgado em 9/2/2021, DJe de 5/8/2021)

Isto posto, rejeito a preliminar arguida.

A segunda preliminar refere-se à ilegitimidade ativa
ad causam
e à necessidade de delimitação subjetiva dos substituídos.

Argumenta o apelante que é imprescindível a delimitação do grupo substituído, com indicação de filiação, abrangência temporal, cargos abrangidos, local de trabalho, exposição e grau, ausente nos autos qualquer rol nominal ou delimitação objetiva que permita aferir mérito e liquidação.

A crítica merece parcial guarida, não quanto à legitimidade ativa, que resta preservada pela substituição processual ampla conferida aos sindicatos pelo artigo 8º, inciso III, da Constituição Federal, mas quanto à necessidade de delimitação mínima na fase de liquidação.

Com efeito, a ausência de identificação prévia e nominativa dos substituídos não gera inépcia da inicial ou ilegitimidade ativa, porquanto o sindicato detém legitimação extraordinária para atuar em defesa dos interesses coletivos ou individuais da categoria, na qualidade de substituto processual.

Todavia, na fase de liquidação e cumprimento de sentença, será indispensável a identificação dos servidores beneficiários, com demonstração individualizada do preenchimento dos requisitos para percepção do adicional de insalubridade, não se admitindo a automática extensão do comando condenatório a servidores que não façam jus ao benefício ou cuja exposição a agentes insalubres não esteja devidamente comprovada.

À propósito, o STF, ao julgar o Tema 823, da repercussão geral, firmou a tese de que: “Os sindicatos possuem ampla legitimidade extraordinária para defender em juízo os direitos e interesses coletivos ou individuais dos integrantes da categoria que representam, inclusive nas liquidações e execuções de sentença, independentemente de autorização dos substituídos”.

Rejeita-se, pois, a preliminar de ilegitimidade arguida.

A questão diz respeito à prejudicial relativa à prescrição quinquenal das parcelas.

O apelante sustenta que, ajuizada a ação em 30 de novembro de 2015, qualquer condenação que alcance parcelas anteriores a 30 de novembro de 2010 estaria prescrita.

A matéria prescricional encontra-se disciplinada pelo Decreto-Lei n. 20.910, de 6 de janeiro de 1932, que estabelece, em seu artigo 1º, o prazo de cinco anos para a propositura de ações contra a Fazenda Pública.

Tratando-se de prestações de trato sucessivo, como é o caso dos adicionais remuneratórios, a prescrição atinge as parcelas individualizadas, não o fundo de direito, conforme orientação consolidada na Súmula 85 do Superior Tribunal de Justiça.

Sendo assim, merece acolhimento a prejudicial quanto às parcelas vencidas anteriormente a 30 de novembro de 2010, devendo a condenação limitar-se ao quinquênio anterior ao ajuizamento da demanda.

Registre-se, todavia, que tal questão terá relevância prática apenas se mantida condenação em período anterior ao Decreto regulamentador, o que será objeto de análise no mérito do recurso.

Do mérito

A controvérsia processual remanescente cinge-se a dois pontos fundamentais: a base de cálculo do adicional de insalubridade e o termo inicial de sua exigibilidade.

Quanto à base de cálculo, não subsiste divergência entre as partes, uma vez que tanto o autor quanto o réu reconhecem que o adicional deve incidir sobre o vencimento base do cargo, e não sobre o salário-mínimo, em observância à Súmula Vinculante n. 4 do Supremo Tribunal Federal.

A referida súmula estabelece que "salvo nos casos previstos na Constituição, o salário mínimo não pode ser usado como indexador de base de cálculo de vantagem de servidor público ou de empregado, nem ser substituído por decisão judicial".

Com efeito, o Decreto Municipal n. 2.641, de 23 de maio de 2016, regulamentou o pagamento do adicional de insalubridade sobre o vencimento base fixado, em conformidade com as Leis Municipais n. 151/1991 e n. 482/2002.

Assim, resta pacificada a questão relativa à base de cálculo, devendo o adicional incidir sobre o vencimento base dos servidores que efetivamente laboram em condições insalubres, nos graus e percentuais estabelecidos pela legislação aplicável.

O cerne da controvérsia recursal, portanto, reside na definição do termo inicial para o pagamento do adicional.

A sentença recorrida fixou como marco temporal a data do laudo técnico de agosto de 2015 (id. 340199023, fls.103/115 e 340199024 fls.1/59), fundamentando-se em jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que o pagamento de adicional de insalubridade está condicionado ao laudo que prova efetivamente as condições insalubres a que estão submetidos os servidores, não cabendo seu pagamento pelo período que antecedeu a perícia e a formalização do laudo comprobatório.

O Município, em suas razões recursais, sustenta que o termo inicial deveria ser a data de vigência do Decreto Municipal n. 2.641/2016, quando houve a necessária regulamentação e implantação em folha de pagamento.

Como se sabe, o artigo 37,
caput
, da Constituição Federal consagra o princípio da legalidade como vetor fundamental da atuação administrativa, estabelecendo que "a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência".

Referido princípio reveste-se de maior rigor no âmbito da Administração Pública do que nas relações privadas, uma vez que, enquanto os particulares podem fazer tudo o que a lei não proíbe, a Administração somente pode fazer o que a lei expressamente autoriza ou determina.

No caso em análise, as Leis Municipais n. 151/1991 e n. 482/2002 estabeleceram, de forma genérica, o direito ao adicional de insalubridade para os servidores públicos municipais.

Todavia, conforme bem demonstrado pelo apelante e reconhecido na própria sentença recorrida, tais diplomas normativos não continham a necessária especificação quanto aos elementos essenciais para a efetiva implementação do benefício, tais como a identificação das atividades e dos cargos sujeitos ao adicional, a classificação dos graus de insalubridade, os percentuais aplicáveis, os procedimentos técnicos de avaliação e os critérios para concessão.

Ora, a regulamentação de lei por decreto do Poder Executivo não constitui mera formalidade dispensável, mas sim ato normativo complementar indispensável quando a lei instituidora não contém todos os elementos necessários à sua aplicação prática.

Dessarte, no âmbito da Administração Pública, a concessão de vantagens remuneratórias deve observar critérios objetivos, estabelecidos de forma prévia e abstrata, de modo a assegurar isonomia entre os servidores e possibilitar o controle de legalidade dos atos administrativos.

Nesse aspecto, a ausência de regulamentação específica impede que a Administração proceda ao pagamento de forma regular e juridicamente segura, uma vez que não há parâmetros normativos definidos para identificar quais servidores fazem jus ao benefício e em que grau.

O artigo 6º do Decreto Federal n. 97.458/1989, que regulamenta a concessão dos adicionais de insalubridade, periculosidade e irradiação ionizante no âmbito do serviço público federal, estabelece que "a execução do pagamento somente será processada à vista de portaria de localização ou de exercício do servidor e de portaria de concessão do adicional, bem assim de laudo pericial, cabendo à autoridade pagadora conferir a exatidão desses documentos antes de autorizar o pagamento".

Embora se trate de decreto federal, sua
ratio
evidencia que o pagamento do adicional pressupõe não apenas a existência de laudo técnico que ateste a insalubridade, mas também de ato administrativo formal de concessão, fundado em regulamentação válida.

O Supremo Tribunal Federal, por meio da Súmula 473, consolidou o entendimento de que "a administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial".

Essa orientação reforça o princípio de que atos administrativos praticados em desconformidade com a legalidade não geram direitos subjetivos para os seus destinatários, podendo ser anulados ou revogados pela própria Administração.

Transportando tal premissa ao caso em análise, eventual pagamento de adicional de insalubridade antes da existência de regulamentação válida constituiria ato irregular, insuscetível de consolidar direito adquirido.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, invocada pela sentença recorrida, firmou entendimento no sentido de que o pagamento de adicional de insalubridade está condicionado ao laudo que prova efetivamente as condições insalubres a que estão submetidos os servidores, não cabendo seu pagamento pelo período que antecedeu a perícia e a formalização do laudo comprobatório, devendo ser afastada a possibilidade de presumir insalubridade em épocas passadas, emprestando-se efeitos retroativos a laudo pericial atual.

Nesse sentido, confira-se o julgamento do RESP 1.400.637/RS, Relator Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJE 24.11.2015, e do PUIL 413/RS, Relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Seção, DJE 18.04.2018.

Igualmente, já se posicionou este Sodalício:

EMENTA

AGRAVO INTERNO – NO RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO ORDINÁRIA DE COBRANÇA – SERVIDOR PÚBLICO DO MUNICÍPIO DE SINOP – ADICIONAL DE INSALUBRIDADE – PREVISÃO NO ESTATUTO DOS SERVIDORES – REALIZAÇÃO DE PERÍCIA NO LOCAL DE TRABALHO – PAGAMENTO RETROATIVO A DATA DO INGRESSO – IMPOSSIBILIDADE – VALORES DEVIDOS DESDE A ELABORAÇÃO DO LAUDO PERICIAL – PRECEDENTES DO STJ – AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.

1. A Lei Municipal n. 024/1997, que dispõe sobre o estatuto dos servidores públicos da administração pública direta, autárquica e fundacional do Município de Paranatinga, prevê a possibilidade de pagamento do adicional de insalubridade.

2. Não é possível afastar o direito de recebimento de adicional de insalubridade, se o ambiente insalubre resta constatado por meio de laudo pericial judicial.

3. A jurisprudência do STJ entende que o pagamento do adicional de insalubridade está condicionado ao laudo que prova efetivamente as condições insalubres a que estão submetidos os Servidores. Assim, não cabe seu pagamento pelo período que antecedeu a perícia e a formalização do laudo comprobatório, devendo ser afastada a possibilidade de presumir insalubridade em épocas passadas, emprestando-se efeitos retroativos a laudo pericial atual (REsp 1.400.637/RS, Rel. Min. Humberto Martins, DJe 24.11.2015). (REsp 1652391/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 04/05/2017, DJe 17/05/2017)

4. Ausente qualquer circunstância válida a dar ensejo à inversão da decisão recorrida, o Agravo Interno há de ser desprovido.

(N.U 0001727-49.2018.8.11.0044, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARCIO VIDAL, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 29/01/2024, Publicado no DJE 15/02/2024)

Contudo, essa orientação jurisprudencial não se aplica integralmente ao caso em análise, porquanto pressupõe a existência de regulamentação normativa válida que discipline o adicional de insalubridade, circunstância ausente antes da edição do Decreto Municipal n. 2.641/2016.

O laudo técnico constitui instrumento indispensável para comprovar a efetiva exposição do servidor a agentes insalubres, identificando o grau de insalubridade e o percentual aplicável.

Todavia, o laudo não substitui a necessária regulamentação administrativa que estabelece, de forma abstrata e geral, os critérios, procedimentos e requisitos para a concessão do adicional.

No caso concreto, o Decreto Municipal n. 2.641, de 23 de maio de 2016, trouxe a regulamentação específica das Leis Municipais n. 151/1991 e n. 482/2002, definindo os parâmetros necessários à implementação do adicional de insalubridade.

Conforme consignado pelo próprio recorrente e não impugnado pelo recorrido, o referido decreto foi precedido de estudo de impacto orçamentário e financeiro, em observância ao artigo 169 da Constituição Federal e à Lei de Responsabilidade Fiscal, tendo o pagamento sido implantado em folha a partir de maio de 2016.

Nessa linha de intelecção, a sentença recorrida, ao fixar o termo inicial do adicional em agosto de 2015, data do laudo técnico, incorreu em contradição lógico-jurídica.

Com efeito, a própria decisão reconheceu que as Leis Municipais n. 151/1991 e n. 482/2002 careciam de regulamentação específica e que o Decreto n. 2.641/2016 veio suprir tal lacuna, regulamentando o pagamento sobre o vencimento base.

Assim, se a regulamentação somente adveio em maio de 2016, não há como reconhecer a exigibilidade do adicional em período anterior, sob pena de permitir que o Poder Judiciário supra a ausência de norma regulamentadora, criando obrigação à Administração Pública sem o devido fundamento normativo.

Nesse norte, a fixação do termo inicial em agosto de 2015, com base exclusivamente no laudo técnico, desconsidera que a Administração Pública está vinculada ao princípio da legalidade estrita, não podendo conceder vantagens remuneratórias sem amparo em regulamentação válida que estabeleça os critérios objetivos para tanto.

Ademais, o laudo apresentado (id. 340199023, fls.103/115 e 340199024 fls.1/59), conforme apontado pelo recorrente, não demonstra, de forma individualizada para cada servidor ou mesmo para cada cargo ou função, o grau de exposição (mínimo, médio ou máximo), a natureza do agente insalubre (químico, biológico ou físico), a habitualidade da exposição (intermitente, habitual ou permanente), a eficácia dos equipamentos de proteção individual disponibilizados e as eventuais mudanças de setor ou de atribuições.

Nesse viés, a condenação genérica ao pagamento de adicional de insalubridade, com base em laudo técnico que não abrange a totalidade das situações fáticas individualizadas, transfere indevidamente à fase de cumprimento de sentença a instrução probatória necessária à demonstração do fato constitutivo do direito.

Como se sabe, o artigo 373, inciso I, do Código de Processo Civil estabelece que o ônus da prova incumbe ao autor quanto ao fato constitutivo de seu direito.

No caso em análise, o fato constitutivo do direito ao adicional de insalubridade é a efetiva exposição do servidor, de forma habitual e permanente, a agentes nocivos à saúde, em grau que exceda os limites de tolerância estabelecidos pela legislação aplicável.

Como visto, referida prova não foi produzida de forma adequada na fase de conhecimento, uma vez que o laudo técnico juntado aos autos possui caráter genérico e não foi submetido ao contraditório e à ampla defesa por meio de perícia judicial.

A própria petição inicial reconheceu a insuficiência do laudo administrativo, elaborado em papel timbrado da Prefeitura, ao requerer a produção de perícia judicial por engenheiro ou médico do trabalho habilitado.

Posteriormente, na fase de saneamento, o autor desistiu da realização da perícia judicial, renunciando à produção da prova técnica indispensável à demonstração individualizada do direito pleiteado.

Dessa feita, a manutenção da condenação, com base em laudo técnico insuficiente, e sem a devida regulamentação normativa, implicaria inversão da lógica processual, convertendo a fase de cumprimento de sentença em verdadeira fase cognitiva, com necessidade de produção de prova técnica individualizada para cada servidor, demonstração de grau de insalubridade, percentual aplicável, habitualidade de exposição e ausência de neutralização por equipamentos de proteção individual.

Esse procedimento contraria a sistemática processual, que reserva à fase de conhecimento a discussão aprofundada sobre a existência do direito e à fase de cumprimento a mera quantificação do valor devido.

Por tais fundamentos, impõe-se a reforma da sentença recorrida para fixar o termo inicial do adicional de insalubridade na data de vigência do Decreto Municipal n. 2.641, de 23 de maio de 2016, quando houve a necessária regulamentação das Leis Municipais n. 151/1991 e n. 482/2002 e a implantação do pagamento em folha.

Referida solução harmoniza o direito constitucional dos servidores ao adicional de insalubridade, previsto no artigo 7º, inciso XXIII, da Constituição Federal, com os princípios da legalidade, da segurança jurídica e da responsabilidade fiscal, assegurando que a concessão do benefício ocorra dentro dos parâmetros legais e com o devido amparo normativo.

Quanto à forma de liquidação e cumprimento da sentença, considerando que o adicional de insalubridade varia conforme o grau de exposição (10% para grau mínimo, 20% para grau médio e 40% para grau máximo, conforme Norma Regulamentadora nº 15 do Ministério do Trabalho), impõe-se que cada servidor beneficiário comprove, de forma individualizada, o preenchimento dos requisitos legais para a percepção do adicional. Essa comprovação deverá demonstrar a efetiva exposição a agentes insalubres, o grau de insalubridade correspondente, a habitualidade e permanência da exposição, bem como a ausência de neutralização dos efeitos nocivos por equipamentos de proteção individual eficazes.

Fica assegurada ao Município a compensação de valores eventualmente já pagos a título de adicional de insalubridade no período posterior a maio de 2016, vedada a duplicidade de pagamento pelo mesmo título.

A atualização monetária dos valores devidos deverá observar o índice IPCA-E (Índice de Preços ao Consumidor Amplo Especial) a partir da data de cada pagamento a menor, e os juros de mora deverão incidir segundo o índice oficial de remuneração básica da caderneta de poupança, nos termos do artigo 1º-F da Lei nº 9.494, de 10 de setembro de 1997, com a redação dada pela Lei n. 11.960, de 29 de junho de 2009, a partir também da data de cada pagamento.

Por fim, ficam delimitados como substituídos processualmente pelo Sindicato autor, os servidores públicos municipais de Juruena que efetivamente laboraram ou laborem em condições insalubres, devidamente comprovadas na forma acima estabelecida, excluindo-se aqueles que não estejam expostos a agentes nocivos ou cuja exposição tenha sido neutralizada por equipamentos de proteção individual adequados e eficazes.

Ressalto que a identificação nominal dos beneficiários e a demonstração individualizada do direito ocorrerão na fase de liquidação de sentença, mediante habilitação perante o juízo de origem.

Forte nessas razões,
rejeito as preliminares
arguidas e,
DOU PROVIMENTO, EM PARTE,
à Apelação para: (a) reconhecer a prescrição das parcelas vencidas anteriormente a 30 de novembro de 2010, ressalvando-se que tal marco temporal resta prejudicado em face da fixação do termo inicial em maio de 2016; (b) reformar o termo inicial do adicional de insalubridade para maio de 2016, data de vigência e implantação do Decreto Municipal n. 2.641/2016, afastando-se a condenação relativa ao período anterior; (c) condicionar o pagamento individual do adicional à comprovação, por cada servidor beneficiário, mediante laudo técnico ou perícia, da efetiva exposição a agente insalubre, do grau de insalubridade correspondente, da habitualidade e permanência da exposição, e da ausência de neutralização por equipamento de proteção individual eficaz; (d) assegurar ao Município a compensação de valores eventualmente já pagos sob o mesmo título no período posterior a maio de 2016; (e) determinar que a atualização monetária observe o IPCA-E a partir da data de cada pagamento a menor, e que os juros de mora incidam conforme o artigo 1º-F da Lei nº 9.494/1997 a partir também da data de cada pagamento; (f) delimitar que na liquidação sejam identificados os servidores substituídos com demonstração individualizada dos requisitos acima especificados.

Mantenho o disposto na sentença recorrida quanto à base de cálculo do adicional (vencimento base), em observância à Súmula Vinculante n. 4 do Supremo Tribunal Federal.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 03/02/2026