Tribunal: TJMT
Processo: 1019149-63.2025.8.11.0015
Relator(a): EDUARDO CALMON DE ALMEIDA CEZAR
Órgão julgador: EDUARDO CALMON DE ALMEIDA CEZAR
Órgão colegiado: Primeira Turma Recursal
Data de julgamento: 2026-03-05
Data de publicação: 2026-03-10

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA TURMA RECURSAL

Número Único
:

1019149-63.2025.8.11.0015
Classe:

RECURSO INOMINADO (460)
Assunto:

[Abuso de Poder]
Relator:
Des(a).
EDUARDO CALMON DE ALMEIDA CEZAR

Turma Julgadora:

[DES(A). EDUARDO CALMON DE ALMEIDA CEZAR, DES(A). EULICE JAQUELINE DA COSTA SILVA CHERULLI, DES(A). WALTER PEREIRA DE SOUZA]

Parte(s):

[ALICE APARECIDA IAREMA - CPF: 655.555.201-82 (RECORRIDO), PAULO RICARDO BLOSFELD - CPF: 018.412.261-90 (ADVOGADO), MATO GROSSO GOVERNO DO ESTADO - CNPJ: 03.507.415/0008-10 (RECORRENTE)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA TURMA RECURSAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

WALTER PEREIRA DE SOUZA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE CONHECEU DO RECURSO E NEGOU-LHE PROVIMENTO.

E M E N T A

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO INOMINADO. SERVIDORA PÚBLICA ESTADUAL. LICENÇA-PRÊMIO POR ASSIDUIDADE. GOZO COMPULSÓRIO IMPOSTO PELA ADMINISTRAÇÃO DURANTE A PANDEMIA DE COVID-19. AUSÊNCIA DE PRÉVIO REQUERIMENTO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE E À HIERARQUIA DAS NORMAS. DESVIO DE FINALIDADE. INAPLICABILIDADE DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO PARA JUSTIFICAR ILEGALIDADE. NULIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. RESTITUIÇÃO DO PERÍODO AO SERVIDOR. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Recurso Inominado interposto pelo Estado de Mato Grosso contra sentença do 1º Juizado Especial da Fazenda Pública da Comarca de Sinop/MT que julgou procedente ação declaratória de nulidade de ato administrativo ajuizada por servidora pública estadual, condenando o ente público a restituir-lhe o período de 60 dias de licença-prêmio usufruído compulsoriamente, por ilegalidade do ato administrativo que impôs o gozo sem prévio requerimento.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há quatro questões em discussão: (i) verificar se o Decreto Estadual nº 658/2020 poderia impor o gozo compulsório da licença-prêmio; (
ii
) definir se o ato administrativo observou o princípio da legalidade e a hierarquia das normas; (
iii
) examinar se a excepcionalidade da pandemia autoriza a mitigação da lei sob o argumento da supremacia do interesse público; e (
iv
) determinar se o ato administrativo incorreu em desvio de finalidade, gerando ônus indevido à servidora.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O princípio da legalidade estrita, previsto no art. 37, caput, da CF/1988, impõe à Administração Pública atuação apenas nos limites autorizados por lei formal. A Lei Complementar Estadual nº 04/1990 (
arts
.
109 a 113) condiciona o gozo da licença-prêmio ao requerimento do servidor, cabendo à Administração apenas regular o momento oportuno de fruição, nunca
impô-la
unilateralmente.

O art. 113 da LCE nº 04/1990 admite o gozo compulsório apenas na hipótese excepcional de acúmulo superior a dois períodos de licença-prêmio não usufruídos, o que não se verificou no caso concreto.

O Decreto Estadual nº 658/2020, ao impor o gozo de ofício de licenças-prêmio como medida de gestão sanitária durante a pandemia, extrapolou o poder regulamentar e inovou indevidamente no ordenamento jurídico, violando a hierarquia das normas e o direito subjetivo do servidor de requerer o benefício.

A utilização da licença-prêmio como instrumento de gestão emergencial configurou desvio de finalidade, pois subverteu a natureza jurídica do instituto — concebido como prêmio e descanso remunerado — transformando-o em sanção funcional, incompatível com o período de restrições e isolamento decorrente da COVID-19.

A invocação da supremacia do interesse público não legitima a violação da legalidade. O verdadeiro interesse público manifesta-se na observância da lei e na proteção dos direitos dos servidores, sendo ilícito o sacrifício de direito adquirido sob pretexto de excepcionalidade administrativa.

A restituição do período de licença não acarreta prejuízo ao erário, constituindo mera recomposição do status quo ante, já que o benefício foi indevidamente consumido.

A sentença encontra amparo na jurisprudência do Tribunal de Justiça de Mato Grosso, que reiteradamente reconhece a ilegalidade do gozo compulsório de licença-prêmio sem prévio requerimento, conforme o precedente da Apelação Cível nº 1003795-73.2021.8.11.0003.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

É ilegal o gozo compulsório de licença-prêmio sem prévio requerimento do servidor, salvo na hipótese expressamente prevista no art. 113 da LCE nº 04/1990.
2.
Decreto estadual não pode inovar o ordenamento jurídico para restringir ou impor o exercício de direito assegurado por lei complementar, sob pena de violação ao princípio da legalidade e à hierarquia das normas.
3.
O uso da licença-prêmio
como instrumento de gestão administrativa durante a pandemia de COVID-19 constitui desvio de finalidade e impõe ônus desproporcional ao servidor.
4.
A supremacia do interesse público não legitima ato administrativo praticado em afronta à legalidade e aos direitos subjetivos do servidor.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, caput; LCE/MT nº 04/1990,
arts
. 109 a 113; Lei nº 9.099/1995,
arts
. 43 e 55.

Jurisprudência relevante citada: TJMT, Apelação Cível nº 1003795-73.2021.8.11.0003, 2ª Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 2022.

R E L A T Ó R I O

RELATORIO

Trata-se de
RECURSO INOMINADO
interposto pelo
ESTADO DE MATO GROSSO
em face da r. sentença prolatada pelo douto Juízo do 1º Juizado Especial da Fazenda Pública da Comarca de Sinop/MT (ID 338979371 e 338979370), que, nos autos da Ação Declaratória de Nulidade de Ato Administrativo ajuizada por
ALICE APARECIDA IAREMA
, julgou procedente a pretensão autoral para condenar o ente público a restituir à servidora o período de 60 (sessenta) dias de licença-prêmio, usufruído de forma compulsória.

A sentença de primeiro grau fundamentou-se, em síntese, na violação ao disposto no artigo 113 da Lei Complementar Estadual nº 04/1990, o qual prevê o gozo compulsório de licença-prêmio apenas em situações específicas de acúmulo de períodos não usufruídos, hipótese diversa da tratada nos autos. Considerou, portanto, que o Decreto Estadual nº 658/2020, ao impor o gozo de ofício, extrapolou o poder regulamentar e suprimiu o direito da servidora de escolher o momento oportuno para a fruição de seu benefício.

Irresignado, o Estado de Mato Grosso interpôs o presente recurso (ID 338979373), pugnando, preliminarmente, pela atribuição de efeito suspensivo ao apelo. No mérito, sustenta a legalidade do ato administrativo impugnado, aduzindo que as medidas adotadas em 2020 decorreram do estado de calamidade pública provocado pela pandemia de COVID-19. Argumenta que a excepcionalidade da situação, amparada na supremacia do interesse público, autorizava a concessão compulsória de férias e licenças-prêmio, conforme regulamentado por decretos estaduais e circulares internas, com o fito de evitar ônus duplicado ao erário. Defende a discricionariedade da Administração na concessão do usufruto da licença, colacionando julgados em abono à sua tese, e requer a reforma integral da sentença para que a demanda seja julgada improcedente.

A servidora recorrida apresentou contrarrazões (ID 338979376), rechaçando os argumentos recursais e pleiteando a manutenção da sentença por seus próprios fundamentos. Sustenta a ilegalidade e arbitrariedade
do ato que impôs a licença de forma unilateral, convertendo um prêmio em verdadeira punição, e reitera a necessidade do prévio requerimento, conforme previsão legal. Ao final, pugna pela condenação do recorrente ao pagamento de honorários sucumbenciais recursais.

O recurso foi recebido apenas em seu efeito devolutivo (ID 338979375 e 338979374).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

VOTO

I. Da Admissibilidade Recursal

O recurso é cabível, tempestivo e, sendo o Recorrente o Estado de Mato Grosso, está dispensado do preparo, nos termos da legislação aplicável. Conheço, pois, do Recurso Inominado, recebendo-o, contudo, unicamente em seu efeito devolutivo, em conformidade com o artigo 43 da Lei nº 9.099/95, por não vislumbrar, na espécie, a excepcionalidade apta a ensejar a concessão do almejado efeito suspensivo, tal como já decidido pelo juízo
a quo
. Presentes os pressupostos de admissibilidade, passo à análise do mérito.

II. Da Delimitação da Controvérsia Jurídica

Cinge-se a controvérsia jurídica em aferir a legalidade do ato administrativo que determinou o gozo compulsório de 60 (sessenta) dias de licença-prêmio por assiduidade pela servidora recorrida, durante o período da pandemia de COVID-19, sem o seu prévio e indispensável requerimento, e, por conseguinte, analisar a higidez da sentença que declarou a nulidade do referido ato e determinou a restituição do período para fruição futura.

III. Da Fundamentação de Mérito – A Manutenção da Sentença por seus Próprios e Jurídicos Fundamentos

Após detida análise dos autos e dos argumentos expendidos pelas partes, adianto que a r. sentença proferida pelo juízo de primeiro grau não merece qualquer reparo, devendo ser mantida em sua integralidade, porquanto aplicou de forma precisa o direito à espécie. Os fundamentos que passo a expor corroboram a correção do julgado e rechaçam, de forma categórica, a tese recursal do Ente Estatal.

3.1. Da Violação ao Princípio da Legalidade Estrita e à Hierarquia das Normas

O argumento basilar para a manutenção da sentença reside na inarredável constatação de desrespeito à hierarquia das normas e à estrita legalidade que deve pautar toda a atuação da Administração
Pública. Como é cediço, o regime jurídico-administrativo brasileiro é alicerçado no princípio da legalidade estrita, insculpido no
caput
do artigo 37 da Constituição da República, segundo o qual o administrador público somente pode agir
secundum
legem
, ou seja, nos estritos limites autorizados por lei em sentido formal. Diferentemente do particular, a quem é permitido fazer tudo o que a lei não proíbe, à Administração só é lícito fazer aquilo que a lei expressamente autoriza.

No caso em apreço, a disciplina da licença-prêmio por assiduidade para os servidores públicos do Estado de Mato Grosso encontra-se detalhadamente positivada na Lei Complementar nº 04, de 15 de outubro de 1990 (Estatuto dos Servidores Públicos Civis do Estado de Mato Grosso), especificamente em seus artigos 109 a 113. A sistemática normativa estabelecida pelo legislador estadual é clara ao erigir o requerimento do servidor como pressuposto para o exercício do direito ao gozo da licença. O artigo 109 da referida lei complementar assegura ao servidor o direito a 90 (noventa) dias de licença a cada quinquênio, e seu parágrafo segundo confere ao próprio servidor a faculdade de requerer o seu fracionamento, o que robustece a natureza de direito subjetivo cujo exercício depende da manifestação de vontade do seu titular.

Embora seja inegável que a Administração Pública detenha uma margem de discricionariedade para decidir o momento mais oportuno para o gozo da licença, com base em um juízo de conveniência e oportunidade atrelado à necessidade do serviço público, tal prerrogativa não se confunde, em hipótese alguma, com o poder de impor unilateralmente o início da fruição sem que o servidor tenha manifestado seu interesse. A discricionariedade administrativa opera no plano da análise do "quando" o servidor poderá gozar um direito que ele já requereu, e não no plano do "se" ele será compelido a gozá-lo. A única exceção a essa regra, prevista expressamente pelo legislador estatutário, encontra-se no artigo 113, que trata da hipótese de gozo compulsório para evitar o acúmulo de mais de dois períodos de licença-prêmio não usufruídos. Tal dispositivo, por ser uma norma de exceção, deve ser interpretado restritivamente. No caso dos autos, não há qualquer alegação ou comprovação de que a servidora recorrida se enquadrasse nesta específica situação.

Destarte, o Decreto Estadual nº 658/2020, ao instituir a possibilidade de concessão de ofício da licença-prêmio como medida de gestão sanitária, representou
uma flagrante
e indevida inovação no ordenamento jurídico por via inadequada. Um ato normativo de natureza secundária, como é o decreto, não pode contrariar, restringir ou ampliar direitos e obrigações estabelecidos em lei complementar, sob pena de violação manifesta ao princípio da hierarquia das normas. Ao fazê-lo, a Administração Pública extrapolou os limites de seu poder regulamentar, invadindo competência reservada ao Poder Legislativo e ferindo de morte o direito subjetivo da servidora de planejar o usufruto de seu prêmio por assiduidade.

3.2. Do Desvio de Finalidade do Instituto da Licença-Prêmio

Ademais, a análise do ato administrativo impugnado sob a ótica do princípio da finalidade revela outra mácula insanável. A licença-prêmio, como a própria nomenclatura indica (
nomen iuris
), possui a natureza jurídica de um galardão, uma benesse concedida ao servidor público que demonstrou, ao longo de um quinquênio de efetivo exercício, zelo, assiduidade e dedicação ao serviço. Sua finalidade precípua é propiciar ao agente um período de descanso remunerado, como forma de recompensa e estímulo, permitindo-lhe a recuperação de suas energias físicas e mentais e a dedicação a interesses pessoais.

Ao utilizar este relevante instituto como uma ferramenta de gestão de pessoal durante a crise sanitária, seja para fins de distanciamento social ou para uma suposta contenção de despesas futuras, a Administração Pública incorreu em claro desvio de finalidade. O ato administrativo, embora formalmente motivado por uma
situação de emergência
, foi praticado com um fim diverso daquele previsto em lei para o instituto da licença-prêmio. O período de isolamento social e quarentena, marcado por severas restrições de locomoção, fechamento de espaços de lazer e convívio social, é manifestamente incompatível com a teleologia de "descanso e prêmio" que inspira a licença.

Impor à servidora o gozo de um direito conquistado ao longo de anos de trabalho dedicado em um momento em que estava
faticamente
impedida de fruir plenamente de seu tempo livre transmuda o benefício em uma punição disfarçada. Transforma-se um prêmio em um ônus, esvaziando por completo o conteúdo e o propósito do direito. A Administração não pode, sob o pretexto de gerir uma crise, subverter a natureza dos institutos jurídicos, utilizando-os para fins para os quais não foram concebidos, em flagrante prejuízo aos direitos dos administrados.

3.3. Da
Inoponibilidade
da Supremacia do Interesse Público
como Justificativa
para a Ilegalidade

O Estado Recorrente invoca, em sua defesa, a supremacia do interesse público e a excepcionalidade da situação pandêmica como fundamentos que autorizariam as medidas adotadas. Contudo, tal argumento não se sustenta. O princípio da supremacia do interesse público, pilar do Direito Administrativo, não é um cheque em branco para que a Administração atue ao arrepio da lei. Pelo contrário, o verdadeiro interesse público reside, primordialmente, na estrita observância do ordenamento jurídico e no respeito às garantias e direitos fundamentais, dentre os quais se
inclui
o direito de propriedade sobre os períodos de licença já adquiridos e o direito a um devido processo legal administrativo para a sua fruição.

Não se nega a gravidade da crise sanitária e a necessidade de adoção de medidas extraordinárias. Todavia, a excepcionalidade da situação não confere ao gestor público o poder de criar soluções jurídicas não previstas em lei ou de violar direitos subjetivos dos servidores. A gestão de crises deve
ser feita com os instrumentos adequados que o próprio ordenamento oferece. No caso, a Administração dispunha de alternativas legítimas para a gestão de seus quadros durante a pandemia, como a instituição do teletrabalho, a antecipação de férias (desde que com base em lei específica, como ocorreu no setor privado com a Medida Provisória nº 927/2020), a organização de regimes de plantão ou a reorganização das escalas de trabalho. A escolha pela via ilegal da imposição de licença-prêmio não pode ser justificada pela excepcionalidade, quando meios legais estavam disponíveis.

Ademais, a alegação de que a anulação do ato causaria prejuízo ao erário não prospera. A condenação imposta na sentença de primeiro grau não
cria uma nova
despesa para o Estado, mas tão somente restitui à servidora um período de licença que já era seu por direito e que foi consumido de forma indevida. Trata-se de mera recomposição do
status quo ante
, permitindo que a servidora, que se mantém em vínculo funcional ativo com a Administração, possa usufruir de seu direito em momento futuro e oportuno, conforme as regras estatutárias. O erário, portanto, não sofre qualquer dano, pois o dispêndio com a remuneração da servidora durante a licença ocorreria de qualquer forma, apenas em data diversa.

3.4. Da Desproporcionalidade da Medida e do Ônus Excessivo Imposto à Servidora

A análise dos autos revela, ainda, a manifesta desproporcionalidade da medida imposta à Recorrida. Como bem pontuado na exordial e nas contrarrazões, a servidora, que exerce a nobre função de professora da educação básica, não foi completamente desonerada de suas obrigações durante o período em que esteve compulsoriamente afastada. O contexto macro da pandemia exigiu uma rápida e complexa adaptação dos profissionais da educação ao ensino remoto, com a preparação de aulas, o atendimento a alunos e pais por meios digitais e o manejo de novas tecnologias. Subsequentemente, como é de conhecimento público, houve a necessidade de reposição de dias letivos para o cumprimento do calendário escolar, muitas vezes em períodos que seriam de recesso ou descanso.

A imposição do gozo compulsório da licença-prêmio em maio de 2020, seguida da obrigação de adaptação ao ensino remoto e posterior reposição de aulas, configura um ônus excessivo e desproporcional. A servidora foi obrigada a consumir um direito de descanso em um período de grande estresse e incerteza, sem poder usufruí-lo plenamente, e ainda teve de arcar com as demandas laborais extraordinárias decorrentes da reorganização do sistema de ensino. O Estado, por sua vez, não logrou comprovar nos autos que a medida era a única via possível para a gestão do quadro de pessoal da Secretaria de Estado de Educação (SEDUC) naquele momento, especialmente quando se considera que inúmeros outros servidores, em situações funcionais análogas, permaneceram em regime de teletrabalho ou isolamento social sem que lhes fosse
imposta a "queima" de seus quinquênios de licença-prêmio acumulados, o que também suscita questionamentos sobre a isonomia do ato.

3.5. Da Consonância com o Entendimento Jurisprudencial e da Segurança Jurídica

Por fim, cumpre-me registrar que a decisão recorrida, ao declarar a nulidade do ato administrativo, encontra-se em perfeita sintonia com o entendimento atual e consolidado do Egrégio Tribunal de Justiça de Mato Grosso sobre a matéria. A questão não é nova neste sodalício e tem recebido solução uníssona no sentido da ilegalidade da concessão compulsória da licença-prêmio.

Cito, por amostragem e em abono à fundamentação ora expendida, o v. acórdão proferido pela Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, nos autos da Apelação Cível nº 1003795-73.2021.8.11.0003, que, ao analisar caso fático e juridicamente idêntico, assentou de forma lapidar:

"A licença-prêmio deve ser requerida pelo servidor público, de maneira que, inexistindo requerimento, não poderia a Apelada ter-lhe concedido a licença-prêmio. (...) Reconhece-se a ilegalidade no gozo compulsório, ou seja, sem o prévio requerimento dos servidores, da licença-prêmio que fazem jus, determinando ainda a restituição integral das que foram gozadas sem solicitação."

Inexistindo qualquer distinção fática ou jurídica relevante (
distinguishing
) entre o precedente invocado e o caso ora em julgamento, impõe-se a aplicação do mesmo entendimento, em homenagem ao princípio da colegialidade e, sobretudo, em prol da segurança jurídica e da previsibilidade das decisões judiciais. Manter a declaração de nulidade do ato administrativo é, portanto, medida que se alinha à jurisprudência pacífica desta Corte de Justiça, garantindo a isonomia de tratamento a todos os servidores que se encontram na mesma situação.

DISPOSITIVO

Ante o exposto, em consonância com os fundamentos ora delineados, conheço do Recurso Inominado interposto pelo ESTADO DE MATO GROSSO e, no mérito,
NEGO-LHE PROVIMENTO
, para manter
incólume
a r. sentença de primeiro grau por seus próprios e jurídicos fundamentos.

Condeno o Recorrente, vencido, ao pagamento de honorários advocatícios, os quais fixo em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da
causa
, nos termos do artigo 55,
caput
, segunda parte, da Lei nº 9.099/95.

Deixo de condenar o recorrente ao pagamento das custas e despesas processuais, em razão do que dispõe o art. 460 da CNGC: “Ficam isentos de Custas Judiciais e emolumentos a União, o Estado, o
Município e suas respectivas autarquias e fundações, nos termos do artigo 4º, parágrafo único, do Provimento 27/04-CM”.

É como voto.

EDUARDO CALMON DE ALMEIDA CEZAR

Juiz de Direito Relator

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 05/03/2026