Tribunal: TJMT
Processo: 0000112-62.2018.8.11.0096
Relator(a): VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO
Órgão julgador: VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-02-18
Data de publicação: 2026-03-03

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0000112-62.2018.8.11.0096
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Ordenação da Cidade / Plano Diretor]
Relator:
Des(a).
VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO

Turma Julgadora:

[DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARCIO VIDAL]

Parte(s):

[MUNICIPIO DE NOVA SANTA HELENA - CNPJ: 04.214.704/0001-18 (APELANTE), EDMILSON SOUZA LELIS - CPF: 176.506.401-59 (APELADO), EDELSIO SOUZA LELIS - CPF: 106.918.041-68 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), EDMILSON SOUZA LELIS - CPF: 176.506.401-59 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA DEU PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA, DESA. VANDYMARA GALVÃO RAMOS PAIVA ZANOLO.

E M E N T A

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E URBANÍSTICO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO URBANO IRREGULAR. RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO. EXECUÇÃO DE OBRAS DE INFRAESTRUTURA. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA COM EXECUÇÃO SUBSIDIÁRIA. PARCIAL PROVIMENTO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível interposta contra sentença que, em ação civil pública, condenou loteador a promover a regularização de loteamento urbano irregular e condenou, solidariamente, o loteador e o Município à execução de obras de infraestrutura básica, nos termos da Lei nº 6.766/1979.

2.

O recurso limita-se à condenação do ente municipal quanto à obrigação de promover obras de infraestrutura previstas nos arts. 2º, §§ 5º e 6º, e 18, inc. V, da Lei nº 6.766/1979, no prazo de 180 dias.

3.

O Município sustenta que sua responsabilidade é apenas subsidiária, por se tratar de empreendimento de iniciativa privada.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

4.

A questão em discussão consiste em saber se o Município responde solidariamente pela execução de obras de infraestrutura em loteamento irregular e se a execução da obrigação deve ocorrer de forma subsidiária em relação ao loteador.

III. RAZÕES DE DECIDIR

5.

O Município detém poder-dever de fiscalizar o parcelamento, uso e ocupação do solo urbano. A omissão na fiscalização e na adoção de medidas para impedir loteamento irregular configura descumprimento de obrigação legal.

6.

A jurisprudência do STJ reconhece que incumbe ao Município agir para fiscalizar e regularizar loteamento irregular, tratando-se de atividade vinculada.

7.

Nos termos do art. 40 da Lei nº 6.766/1979, se o loteador não atender às determinações de regularização, a Prefeitura deve promovê-la para evitar lesão ao desenvolvimento urbano e aos direitos dos adquirentes.

8.

A responsabilidade do Município é solidária quanto à obrigação de regularização. Contudo, a execução da obrigação deve observar caráter subsidiário. O ente público somente deve ser compelido a cumprir a obrigação se o loteador não o fizer no prazo fixado.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9.

Recurso parcialmente provido.

Tese de julgamento:
“1. O Município possui poder-dever de fiscalizar e regularizar loteamento urbano irregular, respondendo solidariamente pela execução das obras de infraestrutura básica. 2. A execução da obrigação imposta ao ente municipal tem caráter subsidiário e somente se torna exigível após o inadimplemento do loteador no prazo fixado, assegurado o direito de regresso..”

Dispositivos relevantes citados:
Lei nº 6.766/1979, arts. 2º, §§ 5º e 6º, 18, inc. V, e 40.

Jurisprudência relevante citada:
STJ, REsp 1.565.310/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, 2ª Turma, DJe 26/8/2020.

TJMG - Apelação Cível 1.0016.15.005600-6/002. 2ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 03/03/2020, publicação da sumula em 11/03/2020.

R E L A T Ó R I O

RELATÓRIO

DESA. VANDYMARA G.R. PAIVA ZANOLO

EGRÉGIA CÂMARA

Trata-se de recurso de apelação interposto pelo
MUNICÍPIO DE NOVA SANTA HELENA
contra a sentença proferida pelo juízo da Vara Única da Comarca de Itaúba que, nos autos da Ação Civil Pública n 112-62.2018.8.11.0096, ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, julgou parcialmente procedentes os pedidos, condenando (i) Edmilson Souza Lelis a apresentar autorização do INCRA para parcelamento do solo, em observância aos artigos 3°, parágrafo único e 53 da Lei nº. 6.766/1979, no prazo de 30 dias; (ii) Edmilson Souza Lelis e Município de Nova Santa Helena a promover a execução de obras de infraestrutura prevista nos artigos 2°, §§ 5° e 6º; e §18, inciso V, da Lei nº. 6.766/1979, em 180 dias; (iii) Edmilson Souza Lelis a elaborar compromissos de compra e venda contendo as previsões previstas nos artigos 25 a 36 da Lei nº. 6.766/1979, no prazo de 30 dias; (iv) Edmilson Souza Lelis a promover a efetivação do registro especial do loteamento, nos termos do artigo 18 da Lei nº. 6.766/1979, no prazo de 180 dias, sob pena de adjudicação compulsória dos imóveis.

O Município de Nova Santa Helena sustenta que a responsabilidade pela regularização do loteamento é direta e exclusiva do loteador, o correquerido Edmilson Souza Lelis, pois o loteamento se caracteriza como relação privada do loteador os adquirentes.

Afirma que a responsabilidade do Município é apenas subsidiária e eventual omissão do Município em fiscalizar não gera solidariedade na responsabilização, devendo a condenação recair prioritariamente sobre o loteador, conforme interpretação da Lei n 6.766/1979.

Requer a reforma da sentença para afastar a condenação imposta ao Município. Subsidiariamente, a reforma para reconhecer responsabilidade apenas subsidiária, excluindo-se eventual imposição solidária de obrigações.

O Ministério Público do Estado de Mato Grosso, em contrarrazões, alega que a omissão do Município, ao não impedir e não fiscalizar o loteamento irregular, configura responsabilidade solidária, conforme precedentes do Superior Tribunal de Justiça. Afirma que além de se omitir, o Município homologou o projeto irregular por meio do Decreto n 60/2023, mesmo diante da ausência de infraestrutura básica e regularização fundiária.

Requer o desprovimento do recurso.

A Procuradoria Geral de Justiça se manifestou pelo desprovimento do recurso.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

VOTO

DESA. VANDYMARA G. R. PAIVA ZANOLO

Trata-se de Ação Civil Pública ajuizada em face de Edmilson Souza Lelis e do Município de Nova Santa Helena, em que é alegada a implementação de loteamento urbano irregular no referido município, pois o empreendimento foi iniciado sem a observância das exigências legais previstas na Lei n 6.766/1979, especialmente quanto à aprovação municipal, registro cartorário, apresentação de autorização do INCRA para parcelamento do solo rural e execução das obras de infraestrutura obrigatórias.

Segundo a inicial, o loteador Edmilson Souza Lelis, doou lotes a diversos moradores, determinando-lhes a construção de residências no prazo de seis meses, contudo, a área, de origem rural, não tinha registro de loteamento junto ao Cartório de Registro de Imóveis tampouco havia sido submetida à aprovação municipal à época dos fatos.

Ainda segundo a inicial, o Município de Nova Santa Helena limitou-se a alegar tratar-se de relação privada entre o particular e os adquirentes, não adotando providências efetivas para interromper as atividades irregulares ou promover a regularização do parcelamento.

A sentença condenou o loteador, Edmilson Souza Lelis, nas obrigações de regularização do empreendimento, como apresentar autorização do INCRA para o parcelamento, elaborar compromissos de compra e venda regulares e promover o registro do loteamento.

Com relação ao Município Apelante, a sentença condenou-o, conjuntamente com o loteador, na obrigação de promover a execução das obras de infraestrutura básica, previstas nos arts. 2º, §§ 5º e 6º, e art. 18, V, da Lei nº 6.766/1979.

Somente o Município de Nova Santa Helena apelou, cingindo-se, portanto, o recurso, à parte do dispositivo que condenou Edmilson Souza Lelis e Município de Nova Santa Helena a promover a execução de obras de infraestrutura prevista nos artigos 2°, §§ 5° e 6º; e §18, inciso V, da Lei nº. 6.766/1979, em 180 dias

O Município sustenta que sua responsabilidade seria apenas subsidiária, uma vez que o loteamento é de iniciativa particular.

Contudo, é incontroverso que o Município, mesmo informado sobre a existência do loteamento irregular, não adotou providências para impedir seu prosseguimento, tampouco exigiu do loteador o cumprimento das obrigações legais.

Em razão disso, conforme consta dos autos, consolidou-se, naquele local, núcleo urbano carente de infraestrutura, tanto que a condenação, voltada também para o Município Apelante, é de execução de obras de infraestrutura básica.

Destaca-se que as razões recursais impugnam tão somente a condenação solidária, não havendo controvérsia quanto à irregularidade do empreendimento e a ausência de infraestrutura básica.

A omissão do Município Apelante, quanto ao seu poder-dever, resultou na situação posta na lide, em que a atividade do ente público, de caráter vinculante, não foi praticada. Neste sentido, quando ao poder-dever, cito o seguinte julgado do STJ:

“ (...)

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO IRREGULAR. MUNICÍPIO. PODER-DEVER. ART. 40 DA LEI 6.766/79. PRECEDENTES DO STJ.

1. O art. 40 da Lei 6.766/1979, ao estabelecer que o município "poderá regularizar loteamento ou desmembramento não autorizado ou executado sem observância das determinações do ato administrativo de licença", fixa, na verdade, um dever-poder, ou seja, um atuar vinculado da municipalidade. Precedentes do STJ.

2. Consoante dispõe o art. 30, VIII, da Constituição da República, compete ao município "promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano".

3. É pacífico o entendimento do STJ de que o Município tem o dever-poder de agir para fiscalizar e regularizar loteamento ilegal, pois é o responsável pelo parcelamento, uso e ocupação do solo urbano, atividade essa vinculada, e não discricionária.

Precedentes: REsp 1170929/SP, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 27.5.2010; REsp 1113789/SP, Rel. Ministro Castro Meira, Segunda Turma, DJe 29.6.2009 REsp 432.531/SP, 2ª Turma, Rel.
Min. Franciulli Netto, DJ de 25.4.2005; REsp 448.216/SP, 1ª Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJ de 17.11.2003; REsp 131.697/SP, 2ª Turma, Rel.
Min. João Otávio de Noronha, DJ de 13.6.2005.

(...)

(REsp n. 1.565.310/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 18/8/2016, DJe de 26/8/2020.)

No que se refere às obras de infraestrutura básica, a Lei n. 6.776/79 dispõe que se o loteador desatender às determinações indispensáveis à regularização do loteamento, deverá a Prefeitura Municipal providenciar a regularização para o fim de "evitar lesão aos seus padrões de desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos adquirentes de lotes" (art. 40).

Portanto, não há como deixar de reconhecer a obrigação do Ente Municipal em concretizar a infraestrutura mínima, se houver o descumprimento pelo loteador em promover todas as obras e serviços que lhe incumbem.

Entretanto, apesar da responsabilidade ser efetivamente solidária, o dispositivo legal acima mencionado (art.40 da Lei 6.776/79) é expresso ao dispor “se o loteador desatender”, ou seja, não obstante a responsabilidade seja solidária, a sua execução é subsidiária.

Com isso, somente deve ser executado o ente público quando o devedor principal não adimplir a obrigação no prazo estipulado.

Neste sentido:

“ (...)

. 3- Comprovada a inobservância da Lei Federal n.º 6.766/79 e da Lei Municipal n.º 3.137/1999, e a ausência de obras de infraestrutura básica no loteamento, deve ser mantida a sentença que julgou procedente o pedido formulado em sede de ação civil pública. 4- Conforme posicionamento atual e preponderante no c. Superior Tribunal de Justiça, em que pese a responsabilidade seja solidária entre os réus, a sua execução é subsidiária. Em outras palavras, somente deve ser executado o ente público quando o devedor principal, Pessoa Jurídica de Direito Privado, não adimplir a obrigação no prazo estipulado. 5-Preliminar rejeitada, recurso não provido, estabelecendo, de ofício, a execução subsidiária do ente municipal em relação à obrigação de fazer estabelecida na r. sentença. (TJMG - Apelação Cível 1.0016.15.005600-6/002. 2ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 03/03/2020, publicação da sumula em 11/03/2020)

Tal subsidiariedade na execução da obrigação é esclarecida, com brilhantismo, pelo i. Ministro do STJ, Herman Benjamim, no voto condutor do acórdão do REsp n. 1.356.992/SP, Segunda Turma, publicado no DJe de 28/8/2020, no seguinte trecho:

“ (...)

Em suma, é objetiva, solidária e ilimitada a responsabilidade ambiental do Estado em caso de omissão do dever-poder de controle e fiscalização; mas a sua execução é de natureza subsidiária (com ordem ou benefício de preferência, o que não é o mesmo que “benefício-divisão”, precisamente o resultado removido pela solidariedade passiva).

A responsabilidade solidária e de execução subsidiária significa que o Estado integra o título executivo sob a condição de, como devedor-reserva (o que evita a responsabilização per saltum), ser chamado só quando o degradador original, direto ou material (= devedor principal) não quitar a dívida, seja por total ou parcial exaurimento patrimonial ou insolvência, seja por impossibilidade ou incapacidade, por qualquer razão, inclusive técnica, de cumprimento da prestação judicialmente imposta, assegurado, sempre, o direito de regresso (art. 934 do Código Civil), com a desconsideração da personalidade jurídica, conforme preceitua o art. 50 do Código Civil.”

Ante o exposto
, DOU PARCIAL PROVIMENTO
ao recurso, para ressalvar que a execução da obrigação imposta na sentença, de promover a execução de obras de infraestrutura prevista nos artigos 2°, §§ 5° e 6º; e §18, inciso V, da Lei nº. 6.766/1979, em 180 dias, é subsidiária do ente municipal. Com isso, a condenação imposta ao Município será exigível em caso de inércia do devedor principal da obrigação, no prazo estipulado na sentença, ficando assegurado o direito de regresso caso cumpra a obrigação no lugar do particular.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 18/02/2026