Tribunal: TJMT
Processo: 1000246-92.2025.8.11.0107
Relator(a): JONES GATTASS DIAS
Órgão julgador: JONES GATTASS DIAS
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-04-07
Data de publicação: 2026-04-24

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1000246-92.2025.8.11.0107
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Municipais, ISS/ Imposto sobre Serviços, Efeitos, Efeito Suspensivo / Impugnação / Embargos à Execução]
Relator:
Des(a).
JONES GATTASS DIAS

Turma Julgadora:

[DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[ENERGISA MATO GROSSO DISTRIBUIDORA DE ENERGIA S.A - CNPJ: 03.467.321/0001-99 (APELADO), ANDRE RICARDO LEMES DA SILVA - CPF: 161.733.748-03 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE NOVA UBIRATA - CNPJ: 01.614.521/0001-00 (APELANTE), ANTONIO CARLOS GUIDONI FILHO - CPF: 263.801.268-80 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. JONES GATTASS DIAS.

E M E N T A

Ementa
:

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MULTAS ADMINISTRATIVAS DO PROCON. CDA LASTREADA EM PROCESSOS SANCIONADORES. CONTROLE JUDICIAL DE LEGALIDADE. MOTIVAÇÃO

GEN
ÉRICA
. CONTRADITÓRIO

EFETIVO

INOBSERVADO. NULIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. INEXIGIBILIDADE DO TÍTULO EXECUTIVO
.

RECURSO

NÃO

PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível interposta pelo Município de Nova Ubiratã contra sentença que julgou procedentes embargos à execução fiscal opostos em face de CDA referente à cobrança de débito não tributário oriundo de multas administrativas aplicadas pelo PROCON Municipal, declarando a nulidade dos processos administrativos sancionadores por ausência de motivação adequada e inobservância do contraditório e da ampla defesa, com consequente inexigibilidade do título e extinção da execução fiscal
.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há 2 questões em discussão: (i) definir se os processos administrativos sancionadores que embasaram a CDA observam o dever de motivação congruente e o contraditório em sua dimensão substancial; e (
ii
) estabelecer se os vícios formais reconhecidos comprometem a validade do título executivo e impõem a manutenção da extinção da execução fiscal
.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

O controle judicial incide sobre a legalidade dos atos administrativos sancionadores, especialmente quanto à observância do devido processo legal, da motivação e do contraditório, sem incursão no mérito administrativo
.

4.

As decisões do PROCON adotam fundamentação genérica, sem demonstrar correlação suficiente entre as provas produzidas, os argumentos defensivos e a conclusão sancionatória, o que configura motivação aparente
.

5.

A mera participação da administrada no processo não basta para caracterizar contraditório efetivo, sendo indispensável o exame substancial das teses e provas relevantes apresentadas na defesa
.

6
.

A identificação de vícios formais insanáveis nos processos administrativos compromete a validade da CDA e afasta a exigibilidade do crédito não tributário nela inscrito
.

7.

Reconhecida a nulidade formal dos atos sancionadores, fica prejudicado o exame da proporcionalidade das multas, preservada a possibilidade de nova apuração administrativa em procedimento válido
.

IV.

DISPOSITIVO

8
. Recurso

não

provido.

Dispositivos relevantes citados
:

CPC,

arts
. 487, I, 85, §11, 1.025 e 1.026, §2º. Lei nº 9.784/1999, art. 50, §1º. CDC, art. 57. Resolução ANEEL nº 414/2010, art. 130, III
.

Jurisprudência relevante citada
:

TJMT, N.U 1024657-14.2022.8.11.0041, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Rel. Des. Helena Maria Bezerra Ramos, DJE 4.9.2025. STJ, RMS 69.971/BA, Rel. Min. Herman Benjamin,

DJe

28.3.2023. STF, ARE 1.320.412/AL, Rel. Min. Edson Fachin. STJ, REsp 1.787.922/ES, Rel. Min. Herman Benjamin. TJMT, N.U 1014634-72.2023.8.11.0041, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Rel. Des. Jones Gattass Dias, j. 21.10.2025
.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara:

Apelação Cível
interposto
contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Nova Ubiratã, nos autos de embargos à execução fiscal n. 1000246-92.2025.8.11.0107, que julgou procedentes os embargos opostos pela apelante, declarando a nulidade dos processos administrativos n. 51.033.002.19-0000162, 51.033.002.20-0000055, 51.033.002.19-0000149 e 51.033.002.20-0000027, bem como a inexigibilidade do crédito consubstanciado na Certidão de Dívida Ativa n. 640/2024, extinguindo a execução fiscal n. 1001045-72.2024.8.11.0707 e condenando o Município ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor atualizado da causa (Id 213645682).

Nas razões recursais, o Município apelante sustenta que a sentença adentrou indevidamente no mérito administrativo, violando o princípio da separação das instâncias. Afirma que os processos administrativos observaram o devido processo legal, com regular notificação da concessionária, oportunidade de defesa e recurso, bem como decisões administrativas fundamentadas.

Argumenta que não houve decisões genéricas, mas análise detalhada de cada processo, com enfrentamento das provas e argumentos apresentados pela embargada.

Defende que as multas foram aplicadas em observância aos critérios do art. 57 do CDC, considerando a gravidade das infrações, a vantagem auferida e a condição econômica da fornecedora, tratando-se de empresa de grande porte com faturamento bilionário e reincidente em infrações consumeristas.

Sustenta que não cabe ao Poder Judiciário reavaliar o mérito dos atos administrativos, limitando-se o controle à legalidade do procedimento, e que a presunção de legitimidade dos atos administrativos não foi elidida por prova robusta. Subsidiariamente, requer a redução dos honorários sucumbenciais ao percentual mínimo legal (Id 352286894).

Em contrarrazões, a embargada apelada defende a manutenção integral da sentença, argumentando que não houve revisão do mérito administrativo, mas sim reconhecimento de vício formal insanável consistente na ausência de motivação adequada das decisões do PROCON.

Sustenta que as decisões administrativas limitaram-se a conclusões genéricas, sem enfrentar especificamente os argumentos técnicos e jurídicos apresentados pela concessionária, amparados em atos normativos da ANEEL, laudos técnicos e Termos de Ocorrência de Inspeção.

Afirma que a omissão deliberada em analisar os fundamentos da defesa equivale à ausência de fundamentação e viola os princípios do contraditório e da ampla defesa. Aponta que as multas são manifestamente desproporcionais, chegando a superar em 38 vezes o valor das faturas reclamadas, assumindo natureza confiscatória vedada pelo ordenamento jurídico.

Defende que a fixação dos honorários advocatícios em 10% sobre o valor da causa observou o percentual mínimo previsto no art. 85, § 3º, I, do CPC, sendo devida sua majoração em grau recursal. Subsidiariamente, caso este Tribunal entenda pela validade dos processos administrativos, requer o reconhecimento da desproporcionalidade das multas, com fixação de valor não superior a R$ 5.000,00 (Id 352286897).

Desnecessária a intervenção ministerial, nos termos da Súmula 189 do STJ.

É o relatório.

Inclua-se em pauta.

V O T O R E L A T O R

Egrégia Câmara:

De início,

conheço

do Recurso, uma vez que foi interposto tempestivamente por parte legítima e constitui instrumento processual adequado e necessário à consecução da finalidade pretendida. Desse modo, encontram-se preenchidos os requisitos objetivos e subjetivos de admissibilidade.

Discute-se no recurso se os processos administrativos sancionadores do PROCON Municipal que lastrearam a CDA nº 640/2024 padecem de vícios formais, notadamente ausência de motivação adequada e inobservância do contraditório e da ampla defesa em sua dimensão substancial, o que conduz à invalidade do título e à consequente inexigibilidade do crédito não tributário executado.

A sentença enfrentou exclusivamente a invalidade formal, julgando procedentes os embargos, declarando a nulidade dos atos sancionadores e a inexigibilidade da CDA, com extinção da execução fiscal (Id

352286892
).

I -

Parâmetros de controle judicial: legalidade, motivação e contraditório
.

O controle exercido pelo Judiciário, no caso, recai sobre a legalidade do ato, e não sobre o mérito administrativo, de modo a verificar a observância dos princípios do devido processo legal, do contraditório e da motivação,

esta
,

explícita, clara e congruente.A própria sentença reitera esse balizamento, assentando que, reconhecido vício formal insanável, resta prejudicado o exame do mérito material da infração.

O Município sustenta que o juízo teria adentrado indevidamente no mérito administrativo ao anular as multas (Id. 352286894, p. 6). Contudo, tal alegação não prospera.

A análise da motivação e da proporcionalidade dos atos não constitui juízo de conveniência ou oportunidade (mérito administrativo), mas sim verificação de conformidade com os princípios que regem a Administração Pública, notadamente a legalidade, motivação, contraditório e proporcionalidade.

Como bem consignou a sentença
:

A
fasto, de plano, a alegação de indevida interferência no mérito administrativo, pois a análise da motivação e da proporcionalidade dos atos não constitui juízo de conveniência, mas sim a verificação de sua conformidade com os princípios que regem a Administração Pública" (Id. 213645682).

Nesse sentido,este Tribunal já teve a oportunidade de assentar que

"o Poder Judiciário pode exercer controle de legalidade sobre processos administrativos sancionadores, mas não pode revisar o mérito do ato administrativo
" (N.U 1024657-14.2022.8.11.0041, Câmaras Isoladas Cíveis de Direito Público, Helena Maria Bezerra Ramos, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, DJE 4.9.2025).

Ainda, conforme já decidiu o Superior Tribunal de Justiça,

"o controle do Poder Judiciário em relação aos processos administrativos disciplinares restringe-se ao exame do efetivo respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, sendo vedado adentrar o mérito administrativo
" (STJ, RMS 69971/BA, Rel. Min. Herman Benjamin,

DJe

28.3.2023).

No tocante às fontes normativas invocadas, o acórdão pode, como o fez o juízo, tomar por referência os princípios gerais de direito administrativo e a disciplina da Lei nº 9.784/1999 (art. 50, §1º) quanto ao dever de motivação, utilizado para aferir a validade do ato.

A Energisa referiu precedentes de STF e STJ acerca do controle de legalidade e da nulidade por falta de motivação, a exemplo do STF (ARE 1.320.412/AL, Rel. Min. Edson Fachin) e do STJ (REsp 1.787.922/ES, Rel. Min. Herman Benjamin), reafirmando que o Judiciário pode sindicar a proporcionalidade e razoabilidade e exigir motivação idônea, referências constantes das contrarrazões (Id. 352286897).

Sobre a tese de presunção de legitimidade dos atos administrativos invocada pelo Município, é certo que tal princípio, embora seja um dos pilares do Direito Administrativo, não é absoluto e não pode prevalecer diante da inexistência de elemento mínimo de prova por parte da autoridade administrativa. Trata-se de presunção relativa, que cede diante de indícios concretos de irregularidade ou da ausência de demonstração da legalidade do ato.

Em sede de controle judicial, sobretudo quando há alegação de violação ao devido processo legal, exige-se da Administração prova robusta de que foram observadas as garantias do contraditório e da ampla defesa. A simples alegação de que o ato possui presunção de veracidade não supre a ausência de motivação adequada e do enfrentamento específico das teses defensivas.

Portanto, não se pode inverter o ônus da prova em desfavor do administrado, sob pena de esvaziamento do controle jurisdicional dos atos administrativos.

II -

Exame dos processos administrativos: motivação genérica e ausência de enfrentamento dos argumentos técnicos
.

Do exame dos processos administrativos colacionados aos autos (processos nº 51.033.002.19-0000162, 51.033.002.20-0000055, 51.033.002.19-0000149 e 51.033.002.20-0000027), verifica-se que as decisões do PROCON Municipal contêm citação de normas e princípios e formulam considerações gerais sobre

a

vulnerabilidade do consumidor, natureza do serviço público e repúdio a faturamentos irregulares.

O Município alega que as decisões não seriam genéricas e que foram prolatadas de forma detalhada, abordando inclusive as provas e argumentos lançados pela Apelante (Id 352286894, p. 7).

Contudo, a análise dos processos administrativos demonstra o contrário. Embora as decisões contenham extensa citação de normas e princípios, não há enfrentamento específico dos elementos técnicos apresentados pela concessionária em cada caso concreto.

Assim
, não há enfrentamento individualizado dos documentos técnicos e justificativas específicas trazidas pela concessionária, a saber: histórico de consumo, Termos de Ocorrência e Inspeção, explicitação dos procedimentos adotados conforme Resolução ANEEL 414/2010 e aferição dos medidores pelo IPEM/INMETRO com resultado de aprovação (Id 352286883).

Com efeito, as decisões administrativas reconhecem que a reclamada apresentou explicações técnicas, histórico de consumo e ordens de serviço. Afirmam, em tese, que a resolução da ANEEL não pode criar obrigação extremamente onerosa em prejuízo do consumidor e que a concessionária deve garantir regularidade e continuidade das leituras, sem demonstrar

porque
, no caso concreto, os laudos e históricos seriam insuficientes ou inidôneos.

Por exemplo, no processo nº 51.033.002.19-0000149, a empresa apresentou laudo do IPEM/MT atestando a aprovação do medidor (Id. 352286861, p. 9), mas a decisão administrativa não explicou por que esse resultado não seria suficiente para afastar a irregularidade alegada.

Da mesma forma, no processo nº 51.033.002.19-0000162, a empresa demonstrou irregularidade no medidor com recuperação de consumo fundamentada na Resolução ANEEL 414/2010 (Id. 352286883, p. 22), mas a decisão limitou-se a afirmar genericamente que a cobrança seria abusiva, sem refutar especificamente os fundamentos técnicos e normativos apresentados.

As decisões administrativas adotam narrativa abstrata sobre CDC e serviço adequado, mas não correlacionam cada fundamento fático e documental da defesa técnica com conclusões específicas. Por exemplo, não explicam por que o resultado aprovado da aferição metrológica não neutraliza a suspeita sobre a medição, ou

porque

o procedimento de recuperação de consumo, explicitado e fundamentado na regulação setorial, seria, neste caso, abusivo.

As decisões administrativas que utilizam argumentos genéricos, aplicáveis a qualquer caso similar, sem enfrentar de forma específica as questões e provas apresentadas pela parte, caracterizam motivação aparente. Trata-se de decisões padronizadas que em nada contribuem para demonstrar o nexo lógico entre os fatos apurados e a conclusão sancionatória, limitando-se a repetir justificativas genéricas sem abordar adequadamente os argumentos técnicos apresentados.

Tal situação revela desrespeito ao administrado e compromete a efetividade da tutela administrativa, incorrendo em ausência de prestação adequada da função administrativa de controle. A ausência de análise crítica dos elementos concretos, substituída por justificação padronizada, evidencia motivação aparente. E motivação aparente não satisfaz o dever de motivar: falta-lhe congruência, ou seja, o nexo entre fatos provados e conclusão sancionatória.

Essa foi, precisamente, a motivação da sentença, ao identificar vícios formais insanáveis, quais sejam, motivação deficiente e contraditório meramente formal, invalidando os atos e, por derivação, a CDA (Id. 213645682).

III – Do efetivo c
ontraditório e ampla defesa
.

Embora haja registro de audiências, notificações e defesas, o que denota contraditório formal, o que se exige é contraditório substancial: que os argumentos relevantes sejam efetivamente considerados e refutados.

Os autos contêm
, de modo pormenorizado, as providências adotadas em cada reclamação (Id 352286897, p. 2-3). No processo nº 51.033.002.19-0000162, envolvendo a consumidora Elaine

Marisete
Machado, a empresa compareceu à audiência de conciliação, apresentou defesa administrativa e juntou carta ao cliente, termo de ocorrência e inspeção, avaliação técnica de medidor, fotos do medidor e laudo técnico inspecionado pelo IPEM-MT, demonstrando irregularidade no medidor que justificava a recuperação de consumo entre 04/2016 e 08/2018 (Id

352286883, p. 2-3 e p. 22). No processo nº 51.033.002.20-0000055, envolvendo o consumidor Antônio Dorneles da Silva, foi emitido TOI nº 674861 constatando desvios nos bornes do medidor, com recuperação de consumo do período de 09/2016 a 07/2018, conforme art. 130, inciso III da Resolução 414/2010 da ANEEL (Id 352286856, p. 2 e p. 7).

No processo nº 51.033.002.19-0000149, envolvendo a consumidora Nair Teresinha Neis, o medidor foi enviado ao IPEM/MT para aferição, obtendo parecer técnico de aprovação, atestando a regularidade do medidor e a ausência de incorreção no valor das faturas (Id 352286861, p. 3 e p. 9). E no processo nº 51.033.002.20-0000027, envolvendo o consumidor Sebastião Alves da Silva, a empresa informou que o local possuía duas unidades consumidoras, sendo que o medidor instalado na UC 6/1947440-2 era obsoleto, procedendo ao cancelamento das faturas geradas nessa unidade nos meses de 09/2018 e 12/2019 a 05/2021 (Id 352286871, p. 2 e p. 8).

Essas teses e provas defensivas não foram enfrentadas pelas decisões sancionatórias, o que confirma a conclusão do juízo de origem quanto à inobservância do contraditório em sua dimensão material.

Diante desse contexto, os vícios formais identificados pelo juízo

de origem

são inequívocos e insanáveis: motivação genérica e aparente, que não enfrenta de forma individualizada os elementos técnicos e as teses defensivas apresentadas pela concessionária; contraditório meramente formal, sem enfrentamento substancial das razões e provas produzidas; e dosimetria baseada em agravantes não adequadamente demonstradas, especialmente a reincidência sem a devida individualização e comprovação de trânsito em julgado.

Nesse sentido:

(...)

3. A motivação genérica e padronizada das decisões administrativas sancionatórias, sem enfrentamento específico dos argumentos técnicos e documentais apresentados pela concessionária, caracteriza motivação aparente, em desacordo com os princípios da legalidade, motivação e congruência.

4. O contraditório formal, com registros de notificações e defesas, não supre a ausência de contraditório substancial, pois os argumentos e provas relevantes da defesa não foram efetivamente analisados ou refutados pelas decisões administrativas.

(...)

6. A presunção de legitimidade dos atos administrativos é relativa e não prevalece diante da ausência de motivação adequada e de prova da legalidade dos procedimentos sancionadores.

7. A jurisprudência do STJ e do STF admite o controle judicial da legalidade de atos administrativos sancionadores, com verificação da efetiva observância ao devido processo legal, ao contraditório e à motivação congruente.

8. Diante da identificação de vícios formais insanáveis, resta comprometida a validade dos títulos executivos, impondo-se a declaração de sua nulidade e a consequente extinção da execução fiscal, sem prejuízo de nova apuração em processo administrativo válido.

(N.U 1014634-72.2023.8.11.0041,

Rel. Des.

J
ones Gattass

D
ias
, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo,

j.

21
.
10
.
2025)
.

Esses vícios contaminam integralmente o título executivo, tornando imperativa a declaração de nulidade e inexigibilidade da CDA, com a consequente extinção da execução fiscal, preservando-se, contudo, a possibilidade de instauração de novos processos administrativos que observem rigorosamente as garantias constitucionais e legais.

IV - Das multas
.

O Município sustenta que, tratando-se de grande empresa que fatura bilhões, o valor da multa seria compatível e obedeceria à razoabilidade e proporcionalidade (Id. 352286894, p. 8-9).

A Energisa, por sua vez, alega que a aplicação de multa deve obedecer aos critérios estabelecidos no caput do art. 57 do CDC e que a aplicação de uma multa em valor quase quarenta vezes superior ao da fatura reclamada revela uma desproporção que transborda o caráter pedagógico da pena e assume contornos confiscatórios (Id. 352286897, p. 12-18).

Contudo, tal discussão resta prejudicada diante do reconhecimento da nulidade dos processos administrativos por violação ao contraditório e à motivação adequada. Reconhecida a invalidade formal dos atos sancionadores, não há título executivo válido a sustentar a cobrança, independentemente do

valor

da penalidade.

Preserva-se, todavia, a possibilidade de instauração de novos processos administrativos que observem rigorosamente as garantias constitucionais e legais, oportunidade em que a dosimetria deverá observar, cumulativamente, a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do fornecedor, nos termos do art. 57 do CDC.

V - Dos honorários advocatícios
.

No que tange

os honorários advocatícios, considerando o trabalho adicional realizado em grau recursal e a complexidade da matéria debatida, majoro a verba honorária de 10% para 12% sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 85, §11, do CPC.

Para fins de prequestionamento, nos termos do art. 1.025 do Código de Processo Civil, considero expressamente analisados os dispositivos legais suscitados pelas partes.

Por fim, registro que a

oposição

de embargos de declaração com propósito de rediscussão do mérito, sem apontar vício efetivo no julgado, configura manifesto caráter protelatório. Nos termos do art. 1.026, §2º, do Código de Processo Civil, quando os embargos de declaração forem considerados manifestamente protelatórios, o juiz ou o tribunal, em decisão fundamentada, condenará o embargante a pagar ao embargado multa não excedente a dois por cento sobre o valor atualizado da causa.

Assim, fica o apelante expressamente advertido de que a oposição de embargos de declaração com o propósito protelatório ensejará a aplicação da multa prevista no art. 1.026, §2º, do Código de Processo Civil.

Diante do exposto,
NEGO PROVIMENTO

ao recurso
, mantendo integralmente a sentença que julgou procedentes os embargos à execução fiscal.

M
ajoro os honorários advocatícios de 10% para 12% sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 85, §11, do CPC, em razão do trabalho adicional realizado em grau recursal

É como voto.

JONES GATTASS DIAS

Desembargador Relator

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 07/04/2026