Tribunal: TJMT
Processo: 1017913-24.2025.8.11.0000
Relator(a): VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO
Órgão julgador: VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO
Órgão colegiado: Seção de Direito Público
Data de julgamento: 2026-05-07
Data de publicação: 2026-05-22

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEÇÃO DE DIREITO PÚBLICO

NÚMERO ÚNICO:

1017913-24.2025.8.11.0000

CLASSE:
INCIDENTE DE RESOLUÇÃO DE DEMANDAS REPETITIVAS (12085)

ASSUNTO:
[
SUBSÍDIO
]

RELATOR
A
:
EXM
A
. SR
A
.
DES
A
.
VANDYMARA GALVÃO RAMOS PAIVA ZANOLO

TURMA JULGADORA:
[
EXMA. SRA. DESA. VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO, EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JUNIOR, EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, EXMO. SR. DES. MARCIO VIDAL,
EXMA. SRA.
DES
A
. MARIA EROTIDES KNEIP,
EXMO. SR.
DES. MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA,
EXMA. SRA.
D
RA
. TATIANE COLOMBO
]

PARTES:

[DESEMBARGADORA VANDYMARA GALVÃO RAMOS PAIVA ZANOLO (SUSCITANTE), PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE MATO GROSSO (SUSCITADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), YANN DIEGGO SOUZA TIMOTHEO DE ALMEIDA - CPF: 725.043.901-49 (TERCEIRO INTERESSADO), YANN DIEGGO SOUZA TIMOTHEO DE ALMEIDA - CPF: 725.043.901-49 (ADVOGADO), WARLLANS WAGNER XAVIER SOUZA - CPF: 063.721.281-95 (TERCEIRO INTERESSADO), WARLLANS WAGNER XAVIER SOUZA - CPF: 063.721.281-95 (ADVOGADO), ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL SECCAO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.539.731/0001-06 (TERCEIRO INTERESSADO), DEFENSORIA PUBLICA DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 02.528.193/0001-83 (TERCEIRO INTERESSADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (TERCEIRO INTERESSADO), ASSOCIACAO MATO GROSSENSE DE MAGISTRADOS - CNPJ: 03.750.478/0001-27 (TERCEIRO INTERESSADO), ASSOCIACAO MATOGROSSENSE DOS MUNICIPIOS - CNPJ: 00.234.260/0001-21 (TERCEIRO INTERESSADO), ASSOCIACAO MATO-GROSSENSE DOS DEFENSORES PUBLICOS - AMDEP - CNPJ: 03.762.674/0001-11 (TERCEIRO INTERESSADO), ASSOCIACAO MATO-GROSSENSE DO MINISTERIO PUBLICO - CNPJ: 15.084.361/0001-30 (TERCEIRO INTERESSADO), CEZARE PASTORELLO MARQUES DE PAIVA - CPF: 837.654.845-04 (TERCEIRO INTERESSADO), CLODOMIRO DA SILVEIRA PEREIRA JUNIOR - CPF: 922.843.611-53 (TERCEIRO INTERESSADO), DOMINGOS OLIVEIRA DOS SANTOS - CPF: 429.831.501-00 (TERCEIRO INTERESSADO), FLAVIO ANTONIO LARA SILVA - CPF: 703.899.771-87 (TERCEIRO INTERESSADO), FRANCISCO WELSON AMARANTE DOS SANTOS - CPF: 984.420.071-72 (TERCEIRO INTERESSADO), MARCOS EDUARDO RIBEIRO - CPF: 029.396.831-40 (TERCEIRO INTERESSADO), OZIOL BEZERRA DE PAULA - CPF: 799.581.411-91 (TERCEIRO INTERESSADO), RUBENS MACEDO registrado(a) civilmente como RUBENS MACEDO - CPF: 103.600.181-49 (TERCEIRO INTERESSADO), VALDENIRIA DUTRA FERREIRA - CPF: 327.961.371-04 (TERCEIRO INTERESSADO), FRANCO VALERIO CEBALHO DA CUNHA - CPF: 395.556.901-20 (TERCEIRO INTERESSADO), JERONIMO GONCALVES PEREIRA - CPF: 570.304.301-82 (TERCEIRO INTERESSADO), BARBARA DO CARMO SPOSITO - CPF: 022.099.451-00 (ADVOGADO), DARLA MARTINS VARGAS - CPF: 448.781.330-15 (ADVOGADO), RODRIGO PULINO VARGAS - CPF: 057.659.831-38 (ADVOGADO), WASHINGTON LUIS CARVALHO OLIVEIRA - CPF: 027.203.311-12 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEÇÃO DE DIREITO PÚBLICO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Exmo. Sr. Des. MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:

“
POR UNANIMIDADE, JULGOU PROCEDENTE O INCIDENTE DE RESOLUÇÃO DE DEMANDAS REPETITIVAS E FIXOU A SEGUINTE TESE: A AÇÃO POPULAR É INSTRUMENTO PROCESSUAL ADEQUADO PARA IMPUGNAR LEI MUNICIPAL QUE DISPONHA SOBRE A FIXAÇÃO OU MAJORAÇÃO DE SUBSÍDIOS DE AGENTES POLÍTICOS EM AFRONTA AO ARTIGO 21, INCISO II, DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, DESDE QUE: (I) A NORMA IDENTIFIQUE DESTINATÁRIOS DETERMINADOS OU DETERMINÁVEIS; (II) PRODUZA OBRIGAÇÃO DE DESPESA PÚBLICA IMEDIATA E QUANTIFICÁVEL, INDEPENDENTEMENTE DE ATO ADMINISTRATIVO COMPLEMENTAR; E (III) A PRETENSÃO VISE À TUTELA CONCRETA DO PATRIMÔNIO PÚBLICO OU DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA - NÃO SE ADMITINDO A AÇÃO POPULAR COMO SUCEDÂNEO DO CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. NOS TERMOS DO VOTO DA DESA. VANDYMARA GALVÃO RAMOS PAIVA ZANOLO, EM DISSONÂNCIA COM O PARECER MINISTERIAL. NÃO PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O DES.RODRIGO ROBERTO CURVO E O DES. JONES GATTASS DIAS.”

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. INCIDENTE DE RESOLUÇÃO DE DEMANDAS REPETITIVAS. AÇÃO POPULAR. IMPUGNAÇÃO DE LEI MUNICIPAL DE EFEITO CONCRETO. MAJORAÇÃO DE SUBSÍDIOS DE AGENTES POLÍTICOS EM PERÍODO VEDADO PELA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. REQUISITOS CUMULATIVOS PARA CABIMENTO. DISTINÇÃO ENTRE CONTROLE CONCRETO DE LEGALIDADE E CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. ADEQUAÇÃO DA VIA PROCESSUAL RECONHECIDA. INCIDENTE ACOLHIDO. TESE FIXADA.

I. Caso em exame:

Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas instaurado a partir de agravo de instrumento interposto contra decisão que, em ação popular, suspendeu os efeitos da Lei Municipal n. 784/2024, do Município de Salto do Céu, que majorou subsídios e verbas indenizatórias de agentes políticos nos 180 dias anteriores ao fim do mandato, sob alegação de violação ao art. 21, II, da Lei Complementar n. 101/2000.

A instauração decorre da divergência jurisprudencial interna e contemporânea no âmbito do Tribunal quanto à adequação da ação popular para impugnar efeitos concretos de leis municipais dessa natureza.

II. Questão em discussão:

Saber se a ação popular é instrumento processual adequado para impugnar lei municipal que disponha sobre fixação ou majoração de subsídios de agentes políticos em possível afronta ao art. 21, II, da LRF, desde que presentes requisitos cumulativos que a caracterizem como ato normativo de efeito concreto.

III. Razões de decidir:

A ação popular (art. 5º, LXXIII, CF/1988; Lei n. 4.717/1965) tutela o patrimônio público e a moralidade administrativa, admitindo o controle de atos ilegais ou lesivos — inclusive normativos — quando dotados de efeitos concretos. Não é instrumento de controle abstrato de normas; essa função é reservada ao controle concentrado.

Considera-se lei de efeito concreto, para fins de cabimento da ação popular, aquela que, cumulativamente: (a) identifica destinatários determinados ou determináveis na própria norma; (b) gera obrigação de despesa pública imediata e quantificável; e (c) produz seus efeitos principais independentemente de ato administrativo posterior.

A impugnação não se dirige a norma em tese, mas aos seus efeitos concretos potencialmente lesivos ao erário e à moralidade administrativa, configurando controle concreto de legalidade — compatível com a ação popular. A invalidação da norma, nesses casos, é equiparável à de um ato administrativo de conteúdo concreto, e não produz efeitos vinculantes erga omnes próprios do controle concentrado.

A vedação do art. 21, II, da LRF alcança o ato expedido no período proibido independentemente de quando seus efeitos financeiros se concretizem,
pois
a obrigação de despesa nasce com a publicação da lei, não com o primeiro pagamento. Esse entendimento foi assentado pelo STJ no REsp 1.997.744/TO (2ª Turma, j. 22/4/2025).

Exigir ato concreto de aplicação como condição prévia do cabimento tornaria a tutela invariavelmente tardia e suprimiria a proteção preventiva expressamente autorizada pela Lei n. 4.717/1965. Ao cidadão não é conferida legitimidade para as ações do controle concentrado; vedar-lhe também a ação popular preventiva criaria lacuna de proteção incompatível com a função constitucional do instrumento.

IV. Dispositivo:

Incidente acolhido.

Tese de julgamento: “A ação popular é instrumento processual adequado para impugnar lei municipal que disponha sobre a fixação ou majoração de subsídios de agentes políticos em afronta ao artigo 21, inciso II, da Lei de Responsabilidade Fiscal, desde que: (i) a norma identifique destinatários determinados ou determináveis; (
ii
) produza obrigação de despesa pública imediata e quantificável, independentemente de ato administrativo complementar; e (
iii
) a pretensão vise à tutela concreta do patrimônio público ou da moralidade administrativa — não se admitindo a ação popular como sucedâneo do controle abstrato de constitucionalidade.”

Dispositivos relevantes: CF/1988, art. 5º, LXXIII; CPC,
arts
. 976 a 987; Lei n. 4.717/1965; LC n. 101/2000, art. 21, II.

Jurisprudência relevante: STJ, REsp n. 1.997.744/TO, Rel. Min. Marco Aurélio
Bellizze
, 2ª Turma, j. 22/4/2025; TJMT, Ap./Reexame Necessário n. 1000586-75.2025.8.11.0094, Rel. Des. Márcio Vidal, 3ª Câmara, j. 10/10/2025; TJ-SP, APL n. 1066026-03.2020.8.26.0053, 2ª Câmara de Direito Público, Rel. Des. Carlos von
Adamek
, j. 31/8/2021; TJ-SP, APL n. 1001468-02.2019.8.26.0459, 8ª Câmara de Direito Público, Rel. Des. Leonel Costa, j. 16/9/2022; TJ-MG, Remessa Necessária n. 5087998-79.2018.8.13.0024, 6ª Câmara Cível, Rel. Des. Corrêa Junior, j. 24/5/2022; TJ-RS, APL n. 5082641-29.2022.8.21.0001, 3ª Câmara Cível, Rel. Des. Leonel Pires
Ohlweiler
, j. 25/5/2023.

R E L A T O R I O

EXM
A
. SR
A
. DES
A
.
VANDYMARA GALVÃO RAMOS PAIVA ZANOLO
(RELATOR
A
):

Egrégia Seção,

Trata-se de
INCIDENTE DE RESOLUÇÃO DE DEMANDAS REPETITIVAS
, com fundamento nos artigos 976 a 987 do Código de Processo Civil e 176 e 181 do RITJMT, com o intuito de uniformizar e qualificar o entendimento do Poder Judiciário do Estado de Mato Grosso acerca da questão unicamente de direito versada no recurso de agravo de instrumento n. 1005420-15.2025.8.11.0000, em trâmite na Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo sob a relatoria desta suscitante.

O agravo foi interposto pelo Município de Salto do Céu contra decisão interlocutória proferida nos autos da ação popular n. 1000063-92.2025.8.11.0052, que deferiu a suspensão dos efeitos da Lei Municipal n. 784/2024. A norma majorou subsídios e verbas indenizatórias de agentes políticos do Município dentro do período de 180 dias anteriores ao fim do mandato eletivo, o que, segundo o autor popular, viola o art. 21, II, da Lei Complementar n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).

Em suas razões recursais, o agravante alega que a ação popular se destina a proteger o patrimônio público, o meio ambiente e outros interesses difusos contra atos ilegais ou lesivos, mas não se presta a questionar a validade de normas jurídicas em sentido abstrato.

Nas contrarrazões, o agravado assevera que o reconhecimento da nulidade da Lei Municipal n. 784/2024 protege o Erário, pois evita o dispêndio de valores públicos em afronta à Lei n. 4.717/65 e, portanto, é a causa de pedir, que está amparada na referida lei. Acrescenta que a lei questionada é uma lei de efeito concreto, porquanto não tem característica de generalidade e abstração e não cria norma jurídica.

Em atenção ao disposto no art. 181-F, §§1º 2º e 4º, do RITJMT, o Núcleo de Gerenciamento de Precedentes e de Ações Coletivas (NUGEPNAC), informou não existir registro de temas afetados sobre a matéria em análise no âmbito do TJMT, do STJ ou do STF (Id. 296640352).

Em sessão realizada em 16/10/2025, o incidente foi admitido, em razão do preenchimento dos pressupostos de admissibilidade legalmente exigidos, tendo sido igualmente determinada a suspensão dos processos em trâmite no Estado de Mato Grosso que versem sobre as mesmas questões jurídicas ora discutidas, nos termos do artigo 982, inciso I, do CPC, c/c artigo 181-H, inciso I, do Regimento Interno do TJMT (Id. 311618867).

O NUGEPNAC procedeu ao cadastramento do IRDR n. 16, bem como prestou as devidas informações ao Conselho Nacional de Justiça, assegurando, ainda, a ampla divulgação e publicidade do incidente aos órgãos jurisdicionais de primeiro e segundo graus (Id. 324215392).

Intimados os interessados, estes apresentaram suas manifestações, nada mais requerendo.

A Procuradoria-Geral de Justiça manifestou-se pela improcedência do IRDR, sustentando que a tese juridicamente mais adequada consiste na inadequação da ação popular como instrumento processual idôneo para impugnar, como objeto principal, lei municipal que disponha sobre a fixação ou majoração de subsídios de agentes políticos, admitindo-se, todavia, o controle incidental apenas nas hipóteses em que houver ato concreto de aplicação dotado de potencial lesivo (Id. 355565363).

É o relatório.

SUSTENTAÇÃO ORAL

USOU DA PALAVRA
A
ADVOGAD
A
BÁRBARA SPÓSITO
, OAB/MT 2
5.031

PARECER ORAL

EXMO. SR. DR. JOSÉ ANTÔNIO BORGES
PEREIRA
(PROCURADOR DE JUSTIÇA):

Ratifico o parecer escrito.

V O T O

EXMA. SRA. DESA. VANDYMARA GALVÃO RAMOS PAIVA ZANOLO (RELATORA):

1. PRESSUPOSTOS PROCESSUAIS

Os pressupostos do incidente foram preenchidos. A questão submetida a julgamento é exclusivamente de direito —
saber se a ação popular é via processual adequada para impugnar lei municipal que disponha sobre subsídios de agentes políticos em alegada afronta ao art. 21, II, da LRF
—, é comum a múltiplos processos sobrestados, e não há tema afetado nos Tribunais Superiores sobre a matéria. O incidente foi admitido por unanimidade em 16/10/2025. Ausentes óbices processuais, passo ao
méito
.

2. A DIVERGÊNCIA INTERNA E A RAZÃO DO IRDR

A instauração deste incidente decorre de divergência real, documentada e contemporânea entre câmaras desta Seção. Câmaras distintas — e, por vezes, a mesma câmara em composições diferentes — chegaram a resultados opostos sobre a mesma questão jurídica, gerando tratamento desigual para jurisdicionados em situações idênticas.

Julgados pela inadequação da ação popular:

(a)
3ª Câmara, Rel. Desa. Maria Aparecida Ribeiro, Reexame Necessário n. 1006213-80.2023.8.11.0013, j. 11/12/2024: o pedido visava, na prática, o reconhecimento de inconstitucionalidade da lei, tornando a via popular inadequada;

(b)
1ª Câmara, Rel. Des. Rodrigo Roberto Curvo, n. 1011515-61.2025.8.11.0000, j. 30/6/2025, e n. 1000534-56.2025.8.11.0037, j. 15/4/2025: a ação popular não se presta ao controle abstrato de leis ou atos normativos;

(c)
2ª Câmara, Rel. Desa. Maria Aparecida Ferreira Fago, n. 1009896-96.2025.8.11.0000 e n. 1008824-74.2025.8.11.0000, j. 14/5/2025: a ação popular não é via adequada para o controle abstrato de leis municipais, mesmo com efeitos concretos, se a inconstitucionalidade for o objeto principal.

Julgados pela adequação da ação popular:

(d)
3ª Câmara, Rel. Des. Márcio Vidal, Reexame Necessário/Apelação n. 1033477-68.2024.8.11.0003, j. 10/4/2025, e Apelação n. 1002485-46.2024.8.11.0029, j. 25/6/2025: a ação popular é instrumento adequado para impugnar ato normativo municipal de efeitos concretos, com destinatários individualizados e impacto direto no erário, quando evidenciada violação à legalidade fiscal e à moralidade administrativa;

(e)
2ª Câmara, Rel. Des.
Deosdete
Cruz Júnior, Agravo de Instrumento n. 1004056-08.2025.8.11.0000, j. 12/6/2025: a ação popular é adequada para impugnar lei de efeitos concretos que configure aumento indevido de despesa com pessoal no período vedado pela LRF;

(f)
1ª Câmara, Rel. Desa. Helena Maria Bezerra Ramos, Agravo Interno n. 1006878-67.2025.8.11.0000, j. 19/8/2025: rejeitou a preliminar de inadequação e firmou a admissibilidade do controle de legalidade, por ação popular, de leis municipais de efeitos concretos que majoram subsídios em período vedado pela LRF.

A divergência é, portanto, interna e contemporânea, e compromete a previsibilidade e a isonomia das decisões judiciais no Estado. A fixação de tese pelo IRDR é o caminho constitucionalmente previsto para saná-la.

3. NATUREZA JURÍDICA DA AÇÃO POPULAR E SEUS LIMITES

A ação popular, prevista no art. 5º, LXXIII, da Constituição Federal e regulamentada pela Lei n. 4.717/1965, é instrumento de participação democrática voltado à tutela do patrimônio público e da moralidade administrativa, conferindo a qualquer cidadão legitimidade para pleitear a invalidação de atos ilegais ou lesivos. Trata-se de ação de natureza essencialmente desconstitutiva, vocacionada ao controle de legalidade de atos administrativos e, excepcionalmente, de atos normativos que produzam efeitos concretos.

Esse ponto não é controvertido: a ação popular não é instrumento de controle abstrato de normas — função reservada às ações do controle concentrado. Os precedentes do STF citados pelos terceiros contrários (
Rcl
434/SP e
Rcl
31.818/DF) são corretos ao estabelecer esse limite: ação popular não pode veicular pretensão de retirada do ordenamento de normas gerais com eficácia vinculante, sem relação jurídica concreta subjacente. Nisso, os que sustentam o descabimento têm razão.

A controvérsia, porém, está em outro lugar. As câmaras que julgaram pela inadequação partiram dessa premissa correta, mas dela extraíram uma conclusão que não decorre necessariamente: a de que qualquer impugnação de lei pela via popular configura controle abstrato. Essa equivalência só é válida quando a lei impugnada é, de fato, norma geral e abstrata. Quando não é — quando a lei tem efeitos concretos e determinados —, a equação muda inteiramente.

Há ainda uma razão de ordem constitucional que não pode ser ignorada: o cidadão não detém legitimidade para propor ADI, ADC ou ADPF. Se a ação popular for interditada mesmo diante de leis de efeito concreto, e as vias do controle concentrado estão fora do seu alcance, suprime-se, na prática, qualquer instrumento de controle acessível ao cidadão — resultado incompatível com a função protetiva que o constituinte atribuiu ao art. 5º, LXXIII.

4. CRITÉRIOS PARA CARACTERIZAÇÃO DE LEI DE EFEITO CONCRETO

A distinção entre lei geral e lei de efeito concreto não é nova, tampouco criada para este incidente. Ela é reconhecida pela doutrina e pela jurisprudência como critério definidor da via processual adequada para impugnação. Uma lei tem efeito concreto quando, a despeito da forma legislativa, não veicula mandamento genérico. Isso ocorre quando, cumulativamente:

(a)
seus destinatários são determinados ou determináveis pela própria norma, sem necessidade de ato intermediário de individuação;

(b)
a obrigação de despesa pública é imediata e quantificável, independentemente de regulamentação posterior; e

(c)
o ato produz seus efeitos principais independentemente de qualquer ato administrativo de aplicação.

A cumulatividade é indispensável. Sem ela, toda norma que em tese resulte em gasto público poderia ser atacada pela ação popular, transformando o instrumento em via oblíqua de controle abstrato — o que é vedado. O critério não é o impacto fiscal em si, mas a concretude e imediatidade dos efeitos sobre sujeitos identificáveis.

Quando esses três requisitos estão presentes, o ato normativo equivale materialmente a um ato administrativo revestido de forma legislativa. Não há razão jurídica para subtrair essa categoria da ação popular. Proteger o ato lesivo pelo simples fato de ter forma de lei esvaziaria o sentido protetivo do art. 5º, LXXIII, da Constituição Federal.

A Lei Municipal n. 784/2024 do Município de Salto do Céu preenche os três requisitos:

(a)
seus destinatários são os agentes políticos do próprio Município, identificáveis por seus cargos, no caso, o Prefeito (majorou para 18.000,00) e o vice-Prefeito (R$ 9.000,00);

(b)
a despesa é imediata e quantificável a partir do texto da própria norma; e

(c)
o reajuste incide diretamente na folha de pagamento, sem necessidade de decreto regulamentador.

Cuida-se, portanto, de ato normativo de conteúdo concreto, equiparável, quanto a seus efeitos, a ato administrativo lesivo ao erário.

5. CONTROLE CONCRETO DE LEGALIDADE, NÃO CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE

O argumento central dos que sustentam o descabimento — de que qualquer impugnação de lei pela via popular implica, necessariamente, controle abstrato de constitucionalidade — não procede nas hipóteses aqui delineadas.

O controle abstrato pressupõe que o objeto central da demanda seja a validade da norma em si, independentemente de qualquer aplicação concreta, com pretensão de retirada do ordenamento com eficácia vinculante. Já o controle concreto tem por objeto a cessação de efeitos jurídicos específicos, lesivos a bens tutelados, sendo a invalidade da norma apreciada como fundamento da tutela — não como fim em si mesmo.

Nas ações populares que impugnam leis de subsídios, a pretensão não é declarar a inconstitucionalidade em tese: é suspender e desconstituir os efeitos financeiros da norma — interromper o fluxo de pagamentos em desconformidade com a LRF. A norma pode permanecer no ordenamento após a sentença; o que se remove são seus efeitos lesivos concretos. Cuida-se de controle concreto de legalidade, cuja consequência é a invalidade do ato normativo no que tange a seus efeitos específicos sobre o erário.

Também não prospera o argumento de que
os efeitos erga
omnes da sentença popular procedente (art. 18 da Lei n. 4.717/1965) aproximariam a ação popular do controle concentrado.
Os efeitos erga
omnes na ação popular significam que a cessação dos efeitos lesivos concretos aproveita a todos — nenhum beneficiário do ato pode alegar imunidade ao julgado. Não significa que a norma é declarada inconstitucional nem que se produz efeito vinculante sobre o legislador. No controle concentrado, o que se elimina é a própria norma. A diferença é de substância.

5.1 A JURISPRUDÊNCIA DE OUTROS TRIBUNAIS ESTADUAIS

A orientação que se firma neste IRDR não é isolada, alguns Tribunais de grande porte enfrentaram a mesma questão e chegaram à mesma conclusão, por fundamentos convergentes, o que evidencia a consistência e a maturidade da tese ora adotada.

TJ-SP — Apelação/Remessa Necessária n. 1066026-03.2020.8.26.0053, 2ª Câmara de Direito Público, Rel. Des. Carlos von
Adamek
, j. 31/8/2021:

“APELAÇÃO. AÇÃO POPULAR. INDEFERIMENTO DA INICIAL. CONDIÇÕES DA AÇÃO PRESENTES. INICIAL RECEBIDA. [...] Lei municipal que aumenta os subsídios do Prefeito e dos Secretários Municipais carece do caráter de generalidade e abstração das normas jurídicas (lei em sentido material), consistindo em verdadeira lei de efeitos concretos (lei em sentido meramente formal), que admite controle judicial pela via da ação popular. Fundamento da pretensão que consiste na violação da Lei de Responsabilidade Fiscal, o que pode levar, em tese, à nulidade da lei de efeitos concretos, como pedido principal, independentemente do juízo de constitucionalidade da norma e do manejo de instrumentos de controle concentrado de constitucionalidade.”

O caso julgado pelo TJSP guarda simetria direta com o presente: lei municipal que majorou subsídios do Prefeito e Secretários dentro do prazo vedado pela LRF, impugnada por ação popular cujo pedido era a nulidade da norma. A Câmara, por maioria, reformou o indeferimento da inicial e assentou que o pedido de nulidade de lei de efeito concreto é compatível com a ação popular — independentemente do juízo de constitucionalidade — e que a fundação da pretensão na LRF não transforma a via em controle concentrado.

TJ-SP — Apelação/Remessa Necessária n. 1001468-02.2019.8.26.0459, 8ª Câmara de Direito Público, Rel. Des. Leonel Costa, j. 16/9/2022:

“AÇÃO POPULAR — MUNICÍPIO DE TAQUARAL — AUMENTO DE SUBSÍDIO DE VEREADORES NA MESMA LEGISLATURA [...] Os atos normativos que lastrearam os reajustes possuem efeitos concretos (fixam/reajustam subsídios), sendo, portanto, atacáveis — tal como um ato administrativo —, pela via da ação popular. [...] Constituição Federal que é expressa no sentido de que o subsídio dos vereadores municipais deve ser fixado sempre para a legislatura subsequente, não podendo produzir efeitos de imediato. [...] Sentença mantida. Recurso de apelação e reexame necessário desprovidos.”

Nesse julgado, o TJSP não apenas reconheceu o cabimento, mas confirmou a procedência da ação popular e a suspensão dos pagamentos, com fundamento na regra constitucional do art. 29, VI, da CF/1988. O acordão é relevante por demonstrar que a via é reconhecida como idônea mesmo quando o voto do relator adota integração plena com a sentença de origem — o que denota segurança na adequação processual.

TJ-MG — Remessa Necessária n. 5087998-79.2018.8.13.0024, 6ª Câmara Cível, Rel. Des.
Corrê
Junior, j. 24/5/2022:

“REMESSA NECESSÁRIA — AÇÃO POPULAR — PRETENSÃO DE AFASTAMENTO DOS EFEITOS DE LEI MUNICIPAL E CONSEQUENTE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO — CABIMENTO — LEGISLAÇÃO QUE DEFINE OS SUBSÍDIOS DOS AGENTES POLÍTICOS MUNICIPAIS EM DETERMINADA LEGISLATURA — LEI DE EFEITOS CONCRETOS — DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE ‘INCIDENTER TANTUM’ — POSSIBILIDADE — ADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA — SENTENÇA CASSADA NA REMESSA NECESSÁRIA. [...] Voltando-se o pedido deduzido no bojo da ação popular à anulação dos efeitos concretos de norma que estatui aumento remuneratório aos agentes políticos municipais, o qual, em tese, revela-se lesivo ao patrimônio público e à moralidade administrativa, não há que se falar em inadequação da via eleita, eis que inocorrente o ataque a lei em tese.”

O TJMG acrescenta uma nota relevante: o acordão também é expresso ao admitir a declaração incidental de inconstitucionalidade como causa de pedir — não como pedido — o que reforça a distinção entre controle concreto de legalidade e controle abstrato de constitucionalidade que fundamenta a presente tese.

TJ-RS — Apelação/Remessa Necessária n. 5082641-29.2022.8.21.0001, 3ª Câmara Cível, Rel. Des. Leonel Pires
Ohlweiler
, j. 25/5/2023:

“APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO. MUNICÍPIO DE PORTO ALEGRE. RESOLUÇÕES Nº 584/2022 E Nº 585/2022 DA MESA DIRETORA DA CÂMARA DE VEREADORES. REVISÃO GERAL ANUAL DOS SUBSÍDIOS DOS VEREADORES. AÇÃO POPULAR. CABIMENTO. SENTENÇA DE EXTINÇÃO REFORMADA. [...] No caso dos autos, ainda que se trate de Resolução da Mesa da Câmara de Vereadores, é possível adotar-se a mesma conclusão da lei de efeitos concretos, uma vez que tal ato, ao autorizar a recomposição dos subsídios do Presidente e dos demais Vereadores da Câmara Municipal de Porto Alegre em 14,79%, é dotado de
auto-executoriedade
, prescindindo da prática de qualquer outro ato administrativo para que a sua determinação opere efeitos imediatos. [...] A análise de eventual ilegalidade e inconstitucionalidade das Resoluções da Câmara de Vereadores pode se dar no âmbito da ação popular, por meio do controle difuso de constitucionalidade (
incidenter
tantum), tendo em vista que toda a fundamentação do demandante nesse sentido é a título de causa de pedir e não como o próprio pedido. Recurso provido.”

O julgado do TJRS é particularmente expressivo porque amplia o alcance da tese: admite a ação popular não apenas contra leis em sentido formal, mas contra qualquer ato normativo que, independentemente de sua denominação, produza efeitos imediatos e
auto-executáveis
sobre a remuneração de agentes políticos — sem necessidade de ato administrativo posterior para que seus efeitos se concretizem. Esse critério coincide exatamente com o que orienta a tese fixada neste IRDR. O acórdão ainda cita a
Rcl
664 do STF, que admitiu o cabimento de ação popular em face de resolução legislativa justamente porque o ato não era dotado de generalidade e abstração — confirmando que o elemento determinante do cabimento é a natureza concreta dos efeitos, não a forma ou o nome do ato impugnado.

Registre-se, ainda, que o TJ-SP, ao julgar a Apelação Cível n. 1005842-17.2016.8.26.0637 (13ª Câmara de Direito Público, Rel. Des.
Antonio
Tadeu Ottoni, j. 19/2/2020), em caso em que a ação popular foi julgada improcedente no mérito por ausência de imoralidade manifesta, ainda assim rejeitou as preliminares de inadequação da via eleita e de impossibilidade jurídica do pedido, afirmando expressamente que a inconstitucionalidade pode ser analisada como causa de pedir em ação popular e que os atos impugnados não eram “interna
corporis
”, portanto apreciáveis pelo Poder Judiciário. Isso demonstra que mesmo quando a ação popular não é bem-sucedida no mérito, o cabimento da via é ponto assente na jurisprudência daquele Tribunal — o que reforça a solidez da tese fixada neste IRDR.

6. A VEDAÇÃO DA LRF E O ALCANCE TEMPORAL DO ART. 21, II

A delimitação do presente incidente — saber se a ação popular é instrumento adequado para impugnar lei editada em possível afronta ao art. 21, II, da LRF — pressupõe que essa vedação seja aplicável ao caso. Os terceiros contrários ao cabimento arguiram, nos autos, que a proibição não alcançaria leis cujos efeitos financeiros somente se concretizem na legislatura seguinte, o que, se acolhido, afastaria o próprio substrato normativo da pretensão popular e, por consequência, a utilidade da tese a ser fixada. Trata-se, portanto, de questão que se insere nos limites do objeto deste IRDR e precisa ser respondida. A vedação do art. 21, II, da LRF tem a seguinte redação:

“Art. 21. É nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e não atenda: [...] II – o disposto no inciso II do § 1o do art. 169 da Constituição e a vedação do § 1o do art. 169 aplicável nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão referido no art. 20.” (Lei Complementar n. 101/2000, art. 21, II)

A vedação proíbe, portanto, a expedição — nos 180 dias anteriores ao fim do mandato — de ato que resulte em aumento de despesa com pessoal, declarando-o nulo de pleno direito. O texto não distingue quando os efeitos financeiros se materializam. Essa leitura textual é reforçada pela
ratio
da norma: impedir que o gestor, ao fim do mandato, crie obrigações futuras comprometendo o equilíbrio fiscal da administração subsequente. Interpretar a vedação como limitada ao período de vigência imediata esvaziaria inteiramente a eficácia do dispositivo — bastaria ao gestor fixar a vigência para o início do mandato seguinte para escapar da norma.

O Superior Tribunal de Justiça, no REsp 1.997.744/TO (2ª Turma, Rel. Min. Marco Aurélio
Bellizze
, j. 22/4/2025, DJEN 2/7/2025), enfrentou exatamente esse argumento e o afastou: a vedação do art. 21, II, alcança o ato expedido no período proibido, independentemente de quando seus efeitos financeiros se concretizem. A obrigação de despesa não nasce com o pagamento: nasce com a publicação da lei. Esse precedente será retomado no item 8, sob outra perspectiva — a analogia entre a ação civil pública e a ação popular como instrumentos de tutela do erário.

Os exemplos invocados pelos terceiros contrários — Decreto Legislativo federal n. 172/2022, Lei Estadual n. 12.011/2023 e Resolução n. 10/2024 da Câmara de São Paulo — não contradizem essa conclusão. Nenhum deles envolve ato expedido no período de 180 dias finais do próprio mandato pelos mesmos agentes que deliberaram sobre seus próprios subsídios. Fixar subsídios ao final de uma legislatura para a subsequente é prática compatível com a LRF; o que a norma proíbe é o ato expedido dentro do período vedado.

Também foi trazida aos autos a orientação do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso sobre o tema. Na Resolução de Consulta n. 18/2013, reiterada em resposta a consulta formulada pela Câmara Municipal de Cáceres em dezembro de 2024, o TCE/MT entendeu ser possível a fixação de subsídios de agentes políticos ao final da legislatura para vigência no mandato subsequente, desde que observadas as demais exigências legais — afastando, portanto, a incidência automática da vedação do art. 21, II, da LRF quando os efeitos financeiros somente se materializam no mandato seguinte. Esse posicionamento é tecnicamente fundado e merece respeito como orientação do órgão de controle externo. Não vincula, porém, o Poder Judiciário e, no que se refere à interpretação do alcance temporal do art. 21, II, da LRF, o entendimento do STJ — firmado em julgamento posterior — prevalece.

7. RESPOSTA À POSIÇÃO DA PROCURADORIA-GERAL DE JUSTIÇA

A Procuradoria-Geral de Justiça sustentou que a ação popular somente seria cabível de forma incidental, condicionada à existência de ato concreto de aplicação da norma dotado de potencial lesivo — ou seja, ao primeiro pagamento efetivo. A proposta, embora tecnicamente articulada, não pode ser acolhida.

Em primeiro lugar, a obrigação de despesa não nasce com o pagamento: nasce com a publicação da lei. A partir desse momento, o gestor fica vinculado ao novo patamar de subsídios, os créditos orçamentários devem ser ajustados e os pagamentos futuros passam a ter fundamento legal. Exigir o pagamento como condição do cabimento é exigir a consumação do dano como pressuposto da tutela — e a Lei n. 4.717/1965 é expressa ao autorizar a proteção
da potencial
lesão (art. 1º). Aguardar o dano para depois tentar repará-lo não é cautela; é supressão da tutela preventiva.

Em segundo lugar, a tese da PGJ criaria uma assimetria constitucionalmente insustentável: o cidadão, sem legitimidade para as ações do controle concentrado, seria também privado da ação popular preventiva. O resultado prático seria a ausência de qualquer instrumento de controle acessível ao cidadão antes da consumação do dano — lacuna incompatível com a função do art. 5º, LXXIII, da Constituição Federal.

A tese mais ampla, que admite a ação popular para impugnar diretamente a lei de efeito concreto desde que presentes os requisitos cumulativos fixados no item 4, é a que melhor concilia a prevenção da lesão ao erário, a função constitucional da ação popular e os limites do controle concentrado.

8. O PRECEDENTE DO STJ E A SUA UTILIDADE POR ANALOGIA

O REsp 1.997.744/TO foi mencionado no item 6 para sustentar o alcance temporal da vedação do art. 21, II, da LRF. Há, porém, uma segunda dimensão desse precedente relevante para o presente IRDR: a admissão, pelo STJ, do controle jurisdicional de atos normativos de efeito concreto que violem a LRF por via de ação coletiva que não tem por objeto a declaração de inconstitucionalidade em tese. Naquele caso, o instrumento foi a ação civil pública; aqui, cuida-se da ação popular. São instrumentos distintos, com legitimidade ativa diversa, mas a
ratio
subjacente é a mesma — e é aproveitável por analogia, como sintetizado na tabela abaixo:

Elemento

ACP (STJ — REsp 1.997.744/TO)

Ação Popular (IRDR n. 16)

Convergência

Legitimado ativo

Ministério Público e colegitimados

Qualquer cidadão eleitor (art. 5º, LXXIII, CF)

Diferente, mas ambos protegem o erário

Objeto central

Tutela de direitos coletivos

Patrimônio público e moralidade administrativa

Proteção do erário contra despesa ilegal

Controle da norma

Incidental — constitucionalidade não é objeto

Incidental ou principal, se a lei tiver efeito concreto

Ambos recusam o controle abstrato

Aplicação da LRF

Expressamente reconhecida pelo STJ

Admitida por analogia neste IRDR

Mesma finalidade protetiva

O ponto de convergência é a proteção do erário contra despesa ilegal de pessoal imposta por ato normativo de efeito concreto. A diferença de legitimidade — Ministério Público versus cidadão — não altera a natureza do controle exercido nem a aptidão da via para tutelar o bem jurídico em questão.

No âmbito deste Tribunal, a matéria já foi enfrentada sob perspectiva convergente. A Terceira Câmara, ao julgar a Apelação e Reexame Necessário n. 1000586-75.2025.8.11.0094 (Rel. Des. Márcio Vidal, j. 10/10/2025), fixou que a ação popular é meio processual adequado para impugnar atos normativos de efeitos concretos com destinatários individualizados e impacto direto no erário, e que a edição de leis municipais que majoram subsídios na mesma legislatura, em violação à legalidade orçamentária e à moralidade administrativa, autoriza o controle judicial por essa via. Esse precedente reforça a coerência interna da tese ora adotada.

9. SÍNTESE DECISÓRIA E DISPOSITIVO

O incidente é acolhido pelos seguintes fundamentos, que se encadeiam de forma lógica e necessária.

Primeiro, a ação popular não se presta ao controle abstrato de constitucionalidade — isso é pacífico. Mas esse limite não alcança os atos normativos de efeito concreto: quando a lei identifica destinatários determináveis, gera obrigação de despesa imediata e quantificável e produz seus efeitos independentemente de ato administrativo posterior, ela equivale materialmente a um ato administrativo. Nesses casos, a impugnação pela via popular não é controle abstrato de norma, mas controle concreto de legalidade — e a invalidade da lei é fundamento da tutela do erário, não seu objeto autônomo.

Segundo, a
obrigação de despesa vedada pelo art. 21, II, da LRF nasce com a publicação da norma — não com o primeiro pagamento. Condicionar o cabimento da ação popular à consumação do dano suprimiria a tutela preventiva expressamente autorizada pela Lei n. 4.717/1965 e deixaria o cidadão sem qualquer instrumento eficaz de controle, já que ele não detém legitimidade para as ações do controle concentrado. Não se trata de ampliar a ação popular além de seus limites constitucionais; trata-se de assegurar que ela cumpra, de forma preventiva, a função protetiva que o constituinte lhe atribuiu.

Terceiro, a divergência jurisprudencial interna neste Tribunal — com câmaras chegando a resultados opostos sobre a mesma questão — gerou insegurança jurídica real e tratamento desigual entre jurisdicionados em situações idênticas. A fixação de tese com requisitos objetivos e cumulativos resolve esse descompasso, estabelece parâmetro claro para os casos sobrestados e confere previsibilidade à atuação jurisdicional no Estado.

Tese jurídica (IRDR n. 16): “A ação popular é instrumento processual adequado para impugnar lei municipal que disponha sobre a fixação ou majoração de subsídios de agentes políticos em afronta ao artigo 21, inciso II, da Lei de Responsabilidade Fiscal, desde que: (i) a norma identifique destinatários determinados ou determináveis; (
ii
) produza obrigação de despesa pública imediata e quantificável, independentemente de ato administrativo complementar; e (
iii
) a pretensão vise à tutela concreta do patrimônio público ou da moralidade administrativa — não se admitindo a ação popular como sucedâneo do controle abstrato de constitucionalidade.”

Ante o exposto, com fundamento nos
arts
. 976 a 987 do Código de Processo Civil,
acolho o presente Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas e fixo a tese jurídica acima enunciada
.

Após o trânsito em julgado, proceda-se à ampla divulgação da tese ao NUGEPNAC e aos órgãos jurisdicionais de primeiro e segundo graus, nos termos do art. 985 do CPC, para fins de observância do precedente qualificado.

É como voto.

V O T O

EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR (
2
º VOGAL):

E
grégia Seção
,

Peço vênia a procuradoria geral de justiça e a douta advogada, pois entendo que não temos violação à com
petência do órgão especial em razão de control
e
concentrado de constitucionalidade.

O p
rimeiro
ponto é
porque a análise constitucional neste tipo de ação popular
é
apenas
reflexa
.
O
Segundo
ponto é que
temos um verdadeiro controle de legalidade
e o

terceiro

é
que
a violação da LRF
, tem sido trazida nas ações populares como questionamento da causa de pedir e não
com
o
o
pedido
.

Vejo também que
mesmo nas situações que se usa a ação popular, mesmo antes da produção d
e
efeitos da norma
, na produção de efeitos concretos, temos verdadeira tutela jurisdicional preventiva
.

Por fim, penso também que o voto da Desa.
Vandymara
Galvão Ramos Paiva
Zanolo
é acertado
uma vez
que prestigia uma interpretação ampliativa e
consentânea
com o papel do
cidadão no controle social.

Não tenho dúvida em acompanhar o voto da e. Relatora, prestigiando que o cidadão e a cidadã possam colaborar com o controle social com o manejo das ações populares.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (
4
º VOGAL):

Egrégia Seção,

Primeiro quero parabenizar a douta advogada, pois está no seu papel de trazer argumentos em prol do seu cliente
e coincidiu
os
seus argumentos com o parecer da Procuradoria de Justiça.

Sucede que e
stamos

neste IRDR, na fase do juízo de admissibilidade
e
sendo assim a que
perquirir
,
se

e
stão presentes os pressupostos do art.
976 do CPC para se admitir es
t
e incidente
.

Pela brilhante exposição da Desa.
Vandymara
Galvão Ramos Paiva
Zanolo
, que trouxe à baila as divergências instauradas neste Tribunal

de Justiça,
entre os julgadores das
Câmeras
de Direito Público e
Coletivo
,
referente
a matéria
trazida e

suscitada pela Relatora
do agravo de instrumento,
de forma que resta
evidente que
os pressupostos
estão presentes.

Como explanou também brilhantemente o Des.
Deosdete
Cruz Júnior, afastando qualquer dúvida acerca de uma possível declaração de
constitucionalidade
.

Ac
ompanh
o
integralmente
o voto

d
a douta Relatora.

V O T O

EXMA. SRA. DESA.
MARIA EROTIDES KNEIP
(
5
ª VOGAL):

Egrégia Seção,

Penso que o voto da Desa.
Vandymara
Galvão Ramos
Pai
v
a

Zanolo
contemplou de maneira muito correta a divergência jurisprudencial, entre as C
âmaras de Direito Público, inobstante as especificidades de cada uma das ações populares,

conheço exatamente as divergências,
pois tive a oportunidade de votar em uma dessas ações
.

Penso que estão presentes os pressupostos do art. 976 do CPC, que a douta Relator
a
soube pontuar muito bem.

Não tenho dúvida de a
companh
ar
inteiramente o voto da Relatora.

V O T O

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (6ª VOGAL):

Acompanho o voto da Relatora.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA (7º VOGAL):

Acompanho o voto da Relatora.

V O T O

EXMA. SRA. DRA. TATIANE COLOMBO (8ª VOGAL – CONVOCADA):

Acompanho o voto da Relatora.

EXMA. SRA. DESA. VANDYMARA GALVÃO RAMOS PAIVA ZANOLO (RELATORA):

A Unanimidade a Seção de Direito Público e Coletivo, acolheu o presente Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas, nos termos do voto da Relatora.

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (PRESIDENTE):

Desembargadora Relatora,
neste caso,
Vossa Excelência não está suspendendo
o
s outros recursos des
t
a matéria
para definição da tese
?

EXMA. SRA. DESA. VANDYMARA GALVÃO RAMOS PAIVA ZANOLO (RELATORA):

Faço um esclarecimento:

Em 16/10/2025,
o
incidente foi admitido
e houve
a suspensão de todos os processos.

Na presente sessão
,

estamos fixando a tese.

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (PRESIDENTE):

Estava supondo que fosse o juízo de admissibilidade.

EXMA. SRA. DESA. VANDYMARA GALVÃO RAMOS PAIZA ZANOLO (RELATORA):

Nã
o é o juízo de admissibilidade
.

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (PRESIDENTE):

E qual seria
a
tese?

EXMA. SRA. DESA. VANDYMARA GALVÃO RAMOS PAIVA ZANOLO (RELATORA):

A tese é a seguinte:
“A ação popular é instrumento processual adequado para impugnar lei municipal que disponha sobre a fixação ou majoração de subsídios de agentes políticos em afronta ao artigo 21, inciso II, da Lei de Responsabilidade Fiscal, desde que: (i) a norma identifique destinatários determinados ou determináveis; (
ii
) produza obrigação de despesa pública imediata e quantificável, independentemente de ato administrativo complementar; e (
iii
) a pretensão vise à tutela concreta do patrimônio público ou da moralidade administrativa — não se admitindo a ação popular como sucedâneo do controle abstrato de constitucionalidade.”

V O T O (RATIFIC
ADO
)

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (2º VOGAL):

Agradeço o esclarecimento
.

R
eafirmo, que acompanho integralmente o voto da Relatora, mais ainda pelo fato de
que está
em consonância

com as decisões já proferidas n
o âmbito da
1ª Câmara de Direito Público e C
oletivo bem como na
3ª Câmara de Direito Público e
Coletivo.

Data da sessão:
Cuiabá- MT, 07/05/2026