Tribunal: TJMT
Processo: 1009694-35.2021.8.11.0041
Relator(a): DEOSDETE CRUZ JUNIOR
Órgão julgador: DEOSDETE CRUZ JUNIOR
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-02-10
Data de publicação: 2026-02-18

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1009694-35.2021.8.11.0041
Classe:

AGRAVO REGIMENTAL CÍVEL (206)
Assunto:

[Efeito Suspensivo / Impugnação / Embargos à Execução, Cessão de créditos não-tributários]
Relator:
Des(a). DEOSDETE CRUZ JUNIOR

Turma Julgadora:

[DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (AGRAVANTE), BANCO BRADESCO S.A. - CNPJ: 60.746.948/0001-12 (AGRAVADO), BERNARDO RODRIGUES DE OLIVEIRA CASTRO - CPF: 966.587.381-49 (ADVOGADO), RENATO CHAGAS CORREA DA SILVA - CPF: 444.850.181-72 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR MAIORIA, NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR DEOSDETE CRUZ JÚNIOR, 1º VOGAL, EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, 2º VOGAL, EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (convocado), 3ª VOGAL, EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO E 4º VOGAL, EXMO. SR. DES. JONES GATTASS DIAS (convocado).

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA APLICADA PELO PROCON/MT. REDUÇÃO. CONTROLE JURISDICIONAL DE LEGALIDADE. PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. REDUÇÃO DO VALOR. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1. Agravo interno interposto pelo Estado de Mato Grosso contra decisão monocrática que negou provimento à apelação da Fazenda Pública e manteve sentença que acolheu parcialmente embargos à execução fiscal opostos por Banco Bradesco S.A., reduzindo o valor da multa administrativa imposta pelo PROCON/MT de R$ 100.800,00 para R$ 15.000,00.

II. Questão em discussão

2. A questão em discussão consiste em verificar a possibilidade de o Poder Judiciário revisar o valor de multa administrativa imposta por órgão de defesa do consumidor, à luz dos princípios da proporcionalidade, razoabilidade e vedação ao confisco.

III. Razões de decidir

3. A legalidade e a presunção de legitimidade dos atos administrativos não afastam o controle judicial quanto ao respeito aos princípios constitucionais, especialmente no exercício do poder sancionador.

4.

A autoridade administrativa deve motivar concretamente a dosimetria da penalidade, com base nos critérios legais do art. 57 do CDC (gravidade da infração, vantagem auferida e condição econômica do fornecedor).

5. No caso, não houve motivação individualizada para justificar a sanção no valor de R$ 100.800,00, revelando desproporcionalidade frente à infração apurada (atraso no atendimento bancário).

6. O controle judicial, neste contexto, não afronta o princípio da separação dos poderes, pois atua sobre a legalidade e razoabilidade da sanção, não sobre o mérito administrativo.

7. A jurisprudência do STJ e deste Tribunal admite a revisão judicial da sanção administrativa quando ausente fundamentação idônea e evidenciada desproporcionalidade manifesta.

IV. Dispositivo e tese

8. Recurso desprovido.

Tese de julgamento:
"1. A sanção administrativa deve observar os critérios legais do art. 57 do CDC, exigindo motivação concreta e individualizada quanto à gravidade da infração, à vantagem auferida e à condição econômica do infrator. 2. É legítima a intervenção do Poder Judiciário para revisar o valor de multa administrativa manifestamente desproporcional, sem que isso represente invasão indevida do mérito do ato administrativo.”

R E L A T Ó R I O

Trata-se de agravo interno interposto pelo Estado de Mato Grosso contra decisão monocrática proferida por este Relator (id. 325621388), que negou provimento ao recurso de apelação interposto pela Fazenda Pública e manteve a sentença que acolheu parcialmente os embargos à execução fiscal opostos por Banco Bradesco S.A., tão somente para reduzir o valor da multa administrativa imposta pelo PROCON/MT, originalmente fixada em R$ 100.800,00 (cem mil e oitocentos reais), para R$ 15.000,00 (quinze mil reais).

Sustenta o agravante, em síntese, que a decisão viola os princípios da separação dos poderes e da legalidade, ao revisar dosimetria da multa, adentrando indevidamente no mérito administrativo. Defende, outrossim, que a penalidade foi aplicada com base nos critérios legais previstos no artigo 57 do CDC, e que a redução compromete a função pedagógica e inibitória da sanção, transformando o Poder Judiciário em órgão revisional da conveniência e oportunidade administrativa.

Contrarrazões apresentadas pelo agravado (id. 335134367), sustentando a manutenção da decisão agravada, com base na ausência de fundamentação específica para a fixação do valor da multa, defendendo a incidência dos princípios da razoabilidade, proporcionalidade e da vedação ao confisco.

A intervenção ministerial foi dispensada, na forma da Súmula 189 do STJ.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Conforme relatado, trata-se de agravo interno interposto pelo Estado de Mato Grosso contra decisão monocrática proferida por este Relator (id. 325621388), que negou provimento ao recurso de apelação interposto pela Fazenda Pública e manteve a sentença que acolheu parcialmente os embargos à execução fiscal opostos por Banco Bradesco S.A., tão somente para reduzir o valor da multa administrativa imposta pelo PROCON/MT, originalmente fixada em R$ 100.800,00 (cem mil e oitocentos reais), para R$ 15.000,00 (quinze mil reais).

A controvérsia posta nos autos reside na possibilidade de controle judicial sobre o valor de multa administrativa aplicada por órgão de proteção ao consumidor, à luz dos princípios constitucionais e infraconstitucionais que regem a atuação da Administração Pública e o exercício do poder sancionador.

O recurso não merece prosperar.

Pois bem.

Na presente oportunidade, não se discute a ocorrência da infração administrativa, tampouco se questiona a legitimidade do procedimento administrativo sancionador e a competência do PROCON/MT para aplicação da sanção. O que se controverte é exclusivamente a adequação do
quantum
da penalidade pecuniária, à luz dos princípios constitucionais da razoabilidade e da proporcionalidade.

Com efeito, a presunção de legitimidade dos atos administrativos não exime a Administração Pública de observar os critérios legais e constitucionais que limitam seu poder sancionador. No âmbito das multas administrativas, essa limitação se manifesta especialmente na necessidade de motivação clara, específica e individualizada quanto aos critérios do art. 57 do Código de Defesa do Consumidor: a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do fornecedor.

No presente caso, o valor originalmente fixado – R$ 100.800,00 – não foi adequadamente justificado à luz desses critérios legais. A autoridade administrativa não apresentou motivação concreta que demonstrasse, de maneira clara, como tais parâmetros foram considerados no caso específico. A simples remissão genérica à legislação ou à alegada gravidade da conduta não é suficiente para legitimar sanção de magnitude elevada.

Cabe registrar que a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça tem reiteradamente reconhecido a possibilidade de o Poder Judiciário exercer controle de legalidade sobre sanções administrativas, especialmente quando evidenciada desproporcionalidade manifesta, sem que isso configure indevida invasão ao mérito do ato administrativo. Confira-se:

RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. PENALIDADES ADMINISTRATIVAS. MULTAS SANCIONATÓRIAS. POSSIBILIDADE DE REVISÃO PELO PODER JUDICIÁRIO. IMPOSIÇÃO DE MULTA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL. IMPUTAÇÃO DE CULPA A EXECUTORES DOS CONTRATOS DE GESTÃO DA COMPANHIA DO DESENVOLVIMENTO DO DISTRITO FEDERAL-CODEPLAN. SUPOSTO DESCUMPRIMENTO DAS OBRIGAÇÕES PREVISTAS NO ART. 67 DA LEI 8.666/1993. INOCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE DOLO OU CULPA. NÃO COMPROVAÇÃO DE IMPERÍCIA, IMPRUDÊNCIA OU NEGLIGÊNCIA IMPUTÁVEIS AOS ACUSADOS. RECURSO DOS PARTICULARES PROVIDO.

1. O controle de legalidade realizado pelo Poder Judiciário sobre as penalidades administrativas, aplicadas aos seus jurisdicionados, não está adstrito aos procedimentos adotados, sendo aceito pela Jurisprudência deste Superior Tribunal que a aplicação de pena administrativa desproporcional e sem o devido respaldo no contexto fático produzido evidencia ilegalidade passível de revisão judicial, sem que isso revele indevida interferência no mérito administrativo do ato.
Precedentes: MS 17.490/DF, Rel. Min. MAURO CAMPBELL MARQUES, DJe 1o.2.2012; MS 14.993/DF, Rel. Min. MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, DJe 16.6.2011.

2. Hipótese em que o Tribunal de Contas do Distrito Federal impôs pena de multa a Executores dos Contratos de Gestão da Companhia do Desenvolvimento do Distrito Federal-CODEPLAN pelo suposto descumprimento das responsabilidades previstas no art. 67 da Lei 8.666/1993, referentes ao acompanhamento e fiscalização da prestação dos serviços contratados.

3. In casu, devido à dimensão dos serviços e da complexa estrutura organizacional da CODEPLAN, os Executores contavam com o apoio de técnicos especializados contratados, pela CODEPLAN, para o acompanhamento in loco, responsáveis pela elaboração de relatórios sobre os quais se embasava o trabalho dos apenados; nesse contexto, diante ainda da especialidade dos serviços, referentes majoritariamente a tecnologia e informática, dos quais se exige um conhecimento técnico próprio, não se mostra razoável a aplicação da pena, verificando-se que a atividade dos acusados era regida pelas informações prestadas pela área técnica.

4. Por força dos princípios da culpabilidade e responsabilidade subjetiva, à luz, também, do art. 122 da Lei 8.112/1990, a sanção administrativa pressupõe, necessariamente, a comprovação do elemento subjetivo, dolo ou culpa, sem o qual não há falar em imposição de penalidade.

5. O dolo, representado pela vontade clara e consciente de causar o dano ou prejuízo, justifica de maneira mais evidente o poder-dever do Estado de punir seu Servidor. A culpa, por sua vez, demanda um exercício interpretativo mais complexo, dado que não se trata de um intuito efetivo de praticar o ato ou dele omitir-se, mas uma falta, uma negligência, uma imperícia que conduziu para o advento do ato ou omissão prejudicial à Administração Pública.

6. A área de conhecimento técnico, nesses casos, é um importante obstáculo para o devido juízo de valor do Servidor ou agente responsável pela aprovação ou avaliação da prestação do que foi contratado. Para o correto acompanhamento e fiscalização de serviços dessa natureza, o caput do art. 67 da Lei 8.666/1993 prevê a possibilidade de contratação, pela Administração, de terceiros para assistir e subsidiar o ocupante do cargo de Executor de contrato administrativo, precaução adotada pela CODEPLAN.

7. Uma vez atestada pela área técnica a correta prestação dos serviços, não se revela proporcional ou razoável a configuração do elemento subjetivo culpa imputado aos acusados, notadamente quando o conhecimento técnico especializado exigido para sua análise não condiz com aquele ordinariamente esperado daquele que ocupa o cargo de Executor do contrato. Neste caso, não se evidencia comportamento culposo e, muito menos, doloso.

8. No contexto dos autos, não se pode depreender a culpa dos recorrentes pelas faltas observadas. Não se verifica, a princípio, a comprovação de imperícia, imprudência ou negligência imputáveis aos acusados que conduza à evidência de culpa destes pelos atos viciados, muito menos de dolo, razão pela qual se impõe o afastamento da multa a eles imposta pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal.

9. Recurso Especial de FRANCISCA DAS CHAGAS NOGUEIRA e OUTROS provido, para afastar a penalidade imposta pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal, tendo em vista a ausência de elementos empíricos minimamente reveladores da prática de ato configurador de ilícito punível com a aludida sanção.

(REsp n. 1.566.221/DF, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, julgado em 21/11/2017, DJe de 6/12/2017.)

A propósito, a jurisprudência deste próprio Tribunal de Justiça de Mato Grosso também reconhece essa possibilidade, desde que comprovada a violação aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade, como no caso presente.

O valor de R$ 100.800,00, considerado excessivo e desproporcional frente à natureza da infração (tempo de espera em atendimento bancário), foi reduzido para R$ 15.000,00, valor mais consentâneo com a extensão do dano, a vantagem auferida e a condição econômica do infrator, conforme balizas fixadas no art. 57 do CDC e art. 28 do Decreto nº 2.181/97.

Importa ressaltar que a revisão judicial não anula o ato administrativo, mas apenas restabelece a adequação da penalidade à ordem jurídica, o que se insere no escopo legítimo do controle de legalidade e constitucionalidade exercido pelo Judiciário.

Por fim, não há violação ao princípio da separação dos poderes, pois o Judiciário não substituiu o juízo de conveniência e oportunidade da Administração, mas limitou-se a coibir o exercício abusivo do poder de polícia, em respeito ao devido processo legal substantivo.

Ante o exposto, nego provimento ao agravo interno interposto pelo Estado de Mato Grosso, mantendo-se inalterada a decisão monocrática recorrida.

É como voto.

V O T O S V O G A I S

1º VOGAL, EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA

Egrégia Câmara:

Trata-se de agravo interno, interposto pelo
ESTADO DE MATO GROSSO
, contra decisão monocrática que negou provimento ao recurso de apelação interposto pelo Ente Público, mantendo a sentença que reduziu o valor da multa administrativa aplicada pelo PROCON/MT, de R$ 100.800,00 (cem mil e oitocentos reais) para R$ 15.000,00 (quinze mil reais), com fundamento nos princípios da razoabilidade e proporcionalidade.

Nos autos, discute-se a legalidade e adequação da penalidade administrativa imposta ao Banco Bradesco S.A., decorrente de infração às normas de proteção e defesa do consumidor, apurada em processo administrativo regularmente instaurado pelo PROCON/MT, e formalizada por meio da Certidão de Dívida Ativa n. 2020754967.

Na presente insurgência, o Estado de Mato Grosso alega que a decisão monocrática incorreu em afronta aos princípios da legalidade e da separação dos poderes (arts. 5º, II, e 2º da CF/88), ao manter a sentença que reduziu o valor da penalidade arbitrada pela Administração Pública, sem reconhecer vício ou nulidade no procedimento administrativo.

Sustenta que a multa foi fixada com observância aos parâmetros do art. 57 do Código de Defesa do Consumidor, bem como às disposições dos arts. 24 e 28 do Decreto Federal n. 2.181/97, considerando-se a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do infrator.

Assevera, ainda, que o Judiciário não pode substituir a Administração na quantificação da sanção pecuniária, especialmente diante da regularidade formal e material do processo administrativo sancionador, não se verificando qualquer desproporcionalidade ou caráter confiscatório da multa imposta.

Requer, ao final, o provimento do agravo interno, com a consequente reforma da decisão monocrática, a fim de que seja restabelecido o valor originário da multa administrativa fixado pelo PROCON/MT.

O relator DES. DEOSDETE CRUZ JUNIOR votou para negar provimento ao agravo interno, mantendo a decisão monocrática que reduziu o valor da multa.

Para melhor análise da questão, pedi vistas dos autos.

Passo à análise do recurso.

Com a devida vênia do eminente Relator, divirjo parcialmente de sua conclusão, tão somente no que se refere ao quantum fixado a título de penalidade.

Como bem relatado, trata-se de agravo interno interposto pelo Estado de Mato Grosso, em face de decisão monocrática que manteve a sentença que reduziu o valor da multa administrativa aplicada pelo PROCON/MT, de R$ 100.800,00 (cem mil e oitocentos reais) para R$ 15.000,00 (quinze mil reais), com fundamento nos princípios da razoabilidade e proporcionalidade.

A controvérsia recursal restringe-se à análise da proporcionalidade da sanção administrativa imposta, especialmente no quantum fixado a título de penalidade.

Pois bem.

Inicialmente, cumpre assentar que o controle jurisdicional dos atos administrativos limita-se à análise da sua legalidade, não sendo admissível, em regra, a incursão judicial sobre o mérito administrativo, ou seja, sobre os critérios de conveniência e oportunidade adotados pela Administração Pública, salvo nas hipóteses de flagrante ilegalidade, desvio de finalidade ou manifesta ofensa a princípios constitucionais.

No caso em exame, verifica-se que o processo administrativo sancionador tramitou regularmente, com plena observância aos princípios do contraditório, ampla defesa, devido processo legal e motivação. A multa imposta decorreu de infração às normas consumeristas, regularmente apurada e fundamentada, conforme expresso na Certidão de Dívida Ativa CDA 2020754967.

Não há, portanto, vícios que comprometam a legalidade do procedimento administrativo que justifiquem a anulação ou modificação da sanção aplicada.

Superada essa análise preliminar, passo à avaliação do quantum foi fixado de penalidade.

O art. 57 do Código de Defesa do Consumidor estabelece que a sanção pecuniária deve ser fixada conforme a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do fornecedor, sempre dentro dos limites legais estabelecidos pelo próprio CDC. A multa, no caso, foi fixada no valor de R$ 100.800,00 (cem mil e oitocentos reais), sendo reduzida em sentença para R$ 15.000,00 (quinze mil reais).

A quantia inicialmente fixada não ultrapassa os parâmetros normativos, tampouco se mostra desarrazoada à luz das circunstâncias do caso.

Ainda que o Poder Judiciário possa intervir excepcionalmente no quantum da multa, essa atuação deve ser limitada às hipóteses de evidente excesso, ilegalidade ou confisco, o que não se verifica nos presentes autos. A conduta infracional foi devidamente apurada, o valor da multa está compatível com a capacidade econômica da empresa infratora, e visa desestimular a reiteração de práticas lesivas aos consumidores.

A multa administrativa tem função sancionatória e pedagógica, servindo não apenas para penalizar o fornecedor pela infração cometida, mas para garantir a efetividade da legislação consumerista, desencorajando condutas semelhantes.

Conforme bem assentado na jurisprudência deste Egrégio Tribunal:

"RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL. AO ANULATÓRIA DE MULTA ADMINISTRATIVA. DIREITO DO CONSUMIDOR. PROCON. PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. MULTA MANTIDA. PRINCÍPIOS DO DEVIDO PROCESSO LEGAL ADMINISTRATIVO OBSERVADOS. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. MAJORAÇÃO. RECURSO NÃO PROVIDO. 1. Desde que o processo administrativo tenha observado os princípios da ampla defesa e do contraditório, e diante da inexistência de vícios ou nulidades, o ato administrativo que resultou na aplicação de multa por desrespeito ao Código de Defesa do Consumidor deve ser mantido.
2. Não é possível a redução do valor da multa aplicada ante a total observância aos parâmetros estabelecidos no art. 57 do Código de Defesa do Consumidor.
Não incumbe ao Poder Judiciário analisar o mérito do ato administrativo praticado, ressalvados os casos de flagrante nulidade ou irregularidade." (NU 0504000-55.2015.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, YALE SABO MENDES, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 21/06/2021, Publicado no DJE 28/06/2021)

"APELAÇÃO CÍVEL - EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL - MULTA ADMINISTRATIVA APLICADA PELO PROCON ESTADUAL - NULIDADE DA CDA NÃO VERIFICADA - REQUISITOS DO ART. 202 DO CTN ATENDIDOS - AUSÊNCIA DA JUNTADA DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO - TÍTULO EXECUTIVO GOZA DE PRESUNÇÃO DE CERTEZA E LIQUIDEZ - INTELIGÊNCIA ART. 3º DA LEF - SANÇÃO APLICADA EM OBSERVÂNCIA AOS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE - RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. [...] No caso, constata-se a inexistência de irregularidades na autuação fiscal ou de caráter confiscatório na multa aplicada ou necessidade de sua redução por disposição legal." (NU 0026678-24.2015.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, YALE SABO MENDES, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 06/10/2021, Publicado no DJE 15/10/2021)

Desse modo, a decisão monocrática que manteve a sentença de redução da penalidade pecuniária de R$ 100.800,00 para R$ 15.000,00 incorreu em indevida substituição do critério técnico-administrativo do PROCON pelo juízo subjetivo judicial, sem respaldo legal ou comprovação de abuso ou desvio de finalidade, violando, assim, os princípios da legalidade e da separação dos poderes (arts. 2º e 5º, II, da Constituição da República).

Ante o exposto, voto no sentido de
CONCEDER PROVIMENTO
ao agravo interno interposto pelo Estado de Mato Grosso, para reformar a decisão monocrática agravada, restabelecendo o valor original da multa administrativa no montante de R$ 100.800,00

(cem mil e oitocentos reais), conforme fixado no procedimento sancionador levado a efeito pelo PROCON/MT.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 10/02/2026