Tribunal: TJMT
Processo: 1032855-61.2025.8.11.0000
Relator(a): MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO
Órgão julgador: MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-03-17
Data de publicação: 2026-03-29

Ementa:
DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANDADO DE SEGURANÇA. SUSPENSÃO DE CANCELAMENTO DE NOTA DE EMPENHO. MEDIDA LIMINAR DE NATUREZA SATISFATIVA. VEDAÇÃO LEGAL. RELEVANTE DISCUSSÃO SOBRE A MATÉRIA. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE INEFICÁCIA DA MEDIDA CASO CONCEDIDA SOMENTE AO FINAL. LAPSO TEMPORAL CONSIDERÁVEL.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

NÚMERO ÚNICO
:

1032855-61.2025.8.11.0000

CLASSE:

A
GRAVO DE INSTRUMENTO

(
202
)

ASSUNTO:
[
DEFE
ITO
, NULIDADE OU ANULAÇÃO, INDENIZAÇÃO POR DANO MATERIAL. ABUSO DE PODER
]

RELATOR
A
:

EXM
A
. SR
A
.

DES
A
.

MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO

TURMA

JULGADOR
A
:
[
EXM
A
. SR
A
. DES
A
.
MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO
,
EXMO. SR. DES. MÁR
IO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
, EXM
A
. SR
A
. DES
A
.
VANDYMARA GALVÃO RAMOS PAIVA ZANOLO
]

PARTE(S):

[
MUNICIPIO

VARZEA

GRAND
E
(AGRAVANTE), AUDITORIA CAMPINENSE - HMP SOCIEDADE CIVIL LIMITADA - CNPJ: 45.991.155/0001-75 (AGRAVADO), MUNICÍPIO DE VÁRZEA GRANDE - CNPJ: 03.507.548/0001-10 (AGRAVANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), RODRIGO VECHIATO DA SILVEIRA - CPF: 286.626.978-01 (ADVOGADO), JOHNAN AMARAL TOLEDO - CPF: 692.357.911-20 (ADVOGADO
]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Exmo. Sr. Des. MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão: “
POR UNANIMIDADE, PROVERAM O RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO A EXCELENTÍSSIMA SRA. DESA. RELATORA MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, 1
ª
VOGAL, EXM
A
. SR
A
. DES
A
.
VANDYMARA GALVÃO RAMOS PAIVA ZANOLO
E 2º VOGAL, EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
.
”

E M E N T A

DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANDADO DE SEGURANÇA. SUSPENSÃO DE CANCELAMENTO DE NOTA DE EMPENHO. MEDIDA LIMINAR DE NATUREZA SATISFATIVA. VEDAÇÃO LEGAL. RELEVANTE DISCUSSÃO SOBRE A MATÉRIA. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE INEFICÁCIA DA MEDIDA CASO CONCEDIDA SOMENTE AO FINAL. LAPSO TEMPORAL CONSIDERÁVEL. DECISÃO REFORMADA. RECURSO PROVIDO.

I. Caso em exame

Agravo de Instrumento interposto contra decisão proferida em Mandado de Segurança impetrado por H. Mattos &
Paravela
Auditores Independentes Ltda., no qual foi deferida liminar para restabelecimento da Nota de Empenho n.º 2105/2015, no valor de R$ 1.882.464,18. O ato impugnado é atribuído à Prefeita Municipal de Várzea Grande, MT, que teria cancelado a nota de empenho unilateralmente, sem instauração de procedimento administrativo e sem oportunizar o contraditório e a ampla defesa. O juízo de primeiro grau, após tramitação recursal que culminou na anulação da sentença de extinção por litispendência, recebeu a inicial e deferiu a liminar, decisão
esta
impugnada no presente recurso.

II. Questão em discussão

Há duas questões em discussão: (i) verificar se estão presentes os requisitos legais para concessão de liminar em mandado de segurança, notadamente a demonstração de direito líquido e certo e do perigo na demora; (
ii
) analisar se a medida pleiteada esgota, no todo ou em parte, o objeto da ação.

III. Razões de decidir

A concessão de liminar em mandado de segurança exige a demonstração cumulativa da relevância do fundamento jurídico e do risco de ineficácia da medida, caso concedida somente ao fina, sendo vedada quando implicar em pagamento de qualquer natureza (art.7º, § 2º, da Lei 12.016/09) ou quando possuir efeitos satisfativos em ações contra a Fazenda Pública (art. 1º, § 3º, da Lei 8.437/92).

Na hipótese, o restabelecimento da Nota de Empenho n.º 2105/2015, nos moldes pleiteados, importa em liberação de valores e, por consequência, possui caráter satisfativo, esgotando, no todo ou em parte, o objeto da ação mandamental.

O direito líquido e certo invocado pela parte agravante é controverso, tendo em vista que a nota de empenho estava vinculada a sentença proferida em outro mandado de segurança posteriormente revogada em reexame necessário, o que compromete a demonstração da probabilidade do direito.

A liminar impugnada foi concedida sem demonstração do risco de ineficácia da medida, caso deferida ao final, especialmente por se tratar de crédito relativo a exercícios financeiros anteriores, o que afasta o perigo de dano irreparável ou de difícil reparação.

A concessão de medida liminar de natureza satisfativa em face da Administração Pública deve observar a necessária cautela, a fim de evitar comprometimento indevido de recursos públicos e assegurar a segurança
jurídica..

IV. Dispositivo e tese

Recurso provido.

Tese de julgamento: “1. A concessão de liminar que implica pagamento de qualquer natureza ou esgota, no todo ou em parte, o objeto da ação encontra vedação nos
arts
. 7º, § 2º, da Lei
n.°
12.016/09 e 1º, § 3º, da Lei
n.°
8.437/92.

2. A antecipação de tutela em mandado de segurança exige a presença cumulativa da relevância do fundamento e do risco de ineficácia da medida, caso concedida apenas ao final.

3. É incabível liminar com efeito satisfativo quando ausente a demonstração de probabilidade do direito e do perigo de dano irreparável, especialmente em demandas envolvendo verbas públicas vinculadas a exercícios financeiros anteriores".

Dispositivos relevantes citados: CF, art. 5º, LV; Lei
n.°
12.016/09, art. 7º, § 2º; Lei
n.°
8.437/92, art. 1º, § 3º.

Jurisprudência relevante citada: TJMT, AI nº 1012871-67.2020.8.11.0000, Rel. Des. Helena Maria Bezerra Ramos, j. 23.05.2022. TJMT, AI nº 1021160-52.2021.8.11.0000, Rel. Des. Helena Maria Bezerra Ramos, j. 13.02.2023, DJE 24.02.2023.

R

E

L

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EXM
A
. SR
A
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A
.

MA
R
IA APARECIDA FERREIRA FAGO

(RELATOR
A
):

Egrégia Câmara,

Trata-se de
AGRAVO DE INSTRUMENTO
interposto por
MUNICÍPIO DE VÁRZEA GRANDE, MT
contra a decisão proferida pelo Excelentíssimo Juiz de Direito, Dr. Ramon Fagundes Botelho, nos autos de
n.°
0007652-26.2016.811.0002, em trâmite perante a 2ª Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Várzea Grande, MT, que deferiu a liminar, nos seguintes termos (ID. 195447340 – processo
n.°
0007652-26.2016.811.0002):

“
AUDITORIA CAMPINENSE – HMP Sociedade Civil Limitada
impetrou o presente Mandado de Segurança contra ato da
Prefeita do Município de Várzea Grande/MT
, devidamente qualificado na epígrafe.

A Impetrante
alega que a Nota de Empenho n.º 2105/2015 foi anulada de forma unilateral pela Administração Pública, sem que lhe fosse oportunizada a devida ciência do procedimento administrativo instaurado para esse fim. Sustenta, ainda, que tal anulação ocorreu em evidente afronta aos princípios constitucionais do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, uma vez que não lhe foi concedida qualquer oportunidade de se manifestar, apresentar documentos, produzir provas ou exercer qualquer forma de defesa prévia antes da adoção da medida que culminou na supressão do referido crédito.

É o relato.

Fundamenta-se. Decide-se.

Inicialmente,
RECEBE-SE
a inicial, vez que preenchidos os requisitos legais.

Outrossim,
DISPENSA-SE
o recolhimento de custas por força do que estabelece o art. 10, inciso XXII da Constituição do Estado de Mato Grosso.

De pronto, é de amplo conhecimento que o mandado de segurança, pela própria exigência de prova pré-constituída,
via de regra
, encerra logo com a inicial toda a carga probatória submetida à cognição do Juízo.

“ LXIX
– conceder-se à mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for a autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público”.

Ainda, para a concessão da segurança em caráter liminar o inciso III do artigo 7º da Lei 12.016/09, dispõe que a concessão da medida liminar deverá pautar-se na verificação da ocorrência simultânea do
fumus boni iuris
e do
periculum in mora.

Na mesma trilha, o art. 1° da Lei
n.°
12.016/2009 reza
in litteris
.

“Conceder-se á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por
hábeas
corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso do poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte da autoridade, seja de que categoria for ou sejam quais forem as funções que exerça”.

Prefacialmente
, cumpre-se registrar que a concessão da medida liminar em mandado de segurança deve concorrer em dois requisitos legais, de acordo com o artigo 7º, III da Lei nº 12.016/09, quais sejam: (a) fundamento relevante; (b) do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida, caso seja deferida apenas ao final da demanda.

Analisando detidamente os autos, numa cognição sumária própria do presente momento
processual,
verifica
-se a presença dos requisitos do inciso III do art. 07º da Lei 12.016/09 autorizadores da liminar.

Pois bem.

Consta dos autos que a Nota de Empenho n.º 2105/2015 (Id. 134851372 – pág. 12), bem como seu detalhamento (Id. 134851372 – págs. 14 a 19), foram expedidos regularmente pela Administração Pública, vinculando-se ao fornecimento de bens/serviços prestados em favor do ente municipal.

Contudo, sem a devida instauração de procedimento administrativo formal, tampouco prévia ciência ou intimação do Impetrante, referido empenho foi anulado de forma unilateral, o que compromete a higidez jurídica do ato administrativo praticado e configura evidente afronta ao devido processo legal.

Ressalte-se que sequer foi oportunizado ao Impetrante o exercício do contraditório ou da ampla defesa, conforme comprova o requerimento de cópia de eventual processo administrativo formulado pela parte, sem qualquer resposta por parte da Administração (Id. 134851372 – págs. 24/25).

Assim, verifica-se, com clareza, que a anulação do empenho ocorreu à revelia do Impetrante, sem observância aos princípios que regem o processo administrativo.

Nesse sentido:

RECURSO DE APELAÇÃO – MANDADO DE SEGURANÇA - CANCELAMENTO DAS NOTAS SEM PROCESSO ADMINISTRATIVO – OBJETIVO DA AÇÃO MANDAMENTAL – VIOLAÇÃO A DIREITO LÍQUIDO E CERTO - RECURSO PROVIDO – SENTENÇA REFORMADA – SEGURANÇA CONCEDIDA. O objetivo do writ é revigorar notas de empenhos que foram canceladas pela administração sem a obediência do devido processo legal, e não substituir eventual ação de cobrança, meio este adequado para cobrar o valor constante do referido título.
Assim, eventuais notas de empenhos canceladas unilateralmente pela administração, sem a oportunidade de defesa, tornam-se
inócuas
.
(TJ-MT - APELAÇÃO CÍVEL: 0006992-32 .2016.8.11.0002, Relator.: HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, Data de Julgamento: 10/06/2024, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 13/06/2024). Grifo nosso.

Diante do exposto,
DEFERE-SE
a liminar requestada, para determinar que a autoridade coatora (
re
)estabeleça a Nota de Empenho n° 2105/2015, até o julgamento final do mandado de segurança, nos termos do art. 7º, III, da Lei 12.016/2009.

Notifique-se
a autoridade coatora,
por correspondência
, a fim de que, no prazo de 10 (dez) dias, preste as informações de praxe, e na oportunidade
INTIME-A
do teor desta decisão judicial (Lei n. 12.016/2009, artigo 7º, inciso I).

Dê-se
ciência do feito ao órgão de representação judicial da pessoa jurídica interessada,
enviando-lhe
cópia da inicial sem documentos, para que, querendo, ingresse no feito (Lei n. 12.016/2009, artigo 7º, inciso II).

Dê-se
vista dos autos ao representante do Ministério Público para manifestação, no prazo de 10 (dez) dias (Lei n. 12.016/2009, artigo 12).

Após o decurso do prazo acima, com ou sem a manifestação,
CONCLUSO
para sentença (Lei n. 12.016/2009, artigo 12, parágrafo único).

Várzea Grande, data registrada no sistema.

RAMON FAGUNDES BOTELHO

Juiz de Direito”.

Em suas razões recursais, a parte agravante sustenta que a decisão
a quo
incorre em grave erro ao reconhecer que o cancelamento do empenho configurou afronta ao devido processo legal, pois não houve procedimento administrativo de reconhecimento de crédito em favor da parte agravada, mas de empenho originado a partir de uma decisão judicial, posteriormente reformada em reexame necessário.

Pontua, nesse contexto, que não pode ser atribuído à administração um ato de anulação unilateral, quando este decorre de cumprimento de decisão judicial superveniente.

Afiança que a determinação, pela decisão agravada, de restabelecimento do empenho cria uma contradição insustentável, na medida em que obriga a administração à prática de um ato cuja base jurídica foi expressamente desconstituída pelo Tribunal, ofendendo não somente ao princípio da legalidade, como a autoridade da coisa julgada.

Salienta, ademais, que a pretensão de invocar contraditório e ampla defesa em relação ao cancelamento administrativo não passa de um artifício retórico, uma vez que o debate foi instaurado pela própria parte impetrante perante o Poder Judiciário, que analisou o mérito em diversas oportunidades.

Apregoa que não há direito líquido e certo a ser amparado pelo mandado de segurança, tendo em vista que a parte agravada não possui crédito reconhecido, seja por meio administrativo, seja por decisão judicial transitada em julgado.

Esclarece que a concessão da liminar gera grave risco ao erário e à gestão orçamentária do município, com patente disco de dano inverso no comprometimento de recursos públicos, afetando políticas e serviços essenciais que dependem de execução orçamentária regular.

Além disso, assevera que o pedido é juridicamente impossível, como reconhecido pelo Tribunal de Justiça no Reexame Necessário
n.°
142833/15, notadamente pelo fato de que
“
Obrigar o Município a empenhar verba pública sem respaldo em decisão transitada em julgado ou em processo administrativo válido expõe a autoridade a responsabilização pessoal
”.

Em face dessa situação, depois de discorrer sobre os fatos e fundamentos jurídicos que entende cabíveis à espécie, a parte agravante, dentre outras alegações e providências, requer (ID. 316493353):

“1. O
recebimento e processamento
do presente agravo de instrumento, com a juntada das peças obrigatórias e facultativas;

2. A concessão de
efeito suspensivo
para suspender de imediato os efeitos da decisão agravada, a fim de afastar a ordem de restabelecimento do empenho nº 2105/2015;

3. Ao final, o
provimento integral do recurso
, com a consequente reforma da decisão, para reconhecer a inexistência de direito líquido e certo e indeferir a segurança pleiteada pela agravada;

4. A intimação da parte agravada para apresentar contrarrazões, nos termos do art. 1.019, II, do CPC”.

O pedido de efeito suspensivo foi deferido pelo Eminente Desembargador
Deosdete
Cruz Júnior (ID. 318367391).

Nas contrarrazões, a parte agravada defende que o valor do empenho de R$ 4.499.526,32 constitui saldo remanescente da Nota de Empenho
n.°
4289/2014, emitida em decorrência da segurança concedida no MS
n.°
0017584-4.2013.811.0002, enquanto o valor de R$ 1.882.464,18 se refere a empenho voluntário, nota de
n.°
2105/2015, distinto e autônomo em sua origem.

Argumenta que este Tribunal de Justiça, à unanimidade, reconheceu a distinção e autonomia dos mandados de segurança, consoante acórdão transitado em julgado, salientando que o MS citado tem por causa de pedir um ato omissivo, relacionado a ausência de emissão de nota de empenho e contabilização de crédito, enquanto a ação de origem tem por objeto um ato comissivo, consubstanciado na anulação da nota de empenho
n.°
2105/2015 sem a observância do contraditório e da ampla defesa.

Acrescenta que a natureza e origem dos 80 (oitenta) títulos de crédito foram reconhecidos judicialmente, sendo impossível a rediscussão da matéria, bem como que o próprio município contração empresa para apuração do débito, mediante perícia, efetuando o adimplemento parcial do débito.

Consigna, ademais, que o empenho complementar de
n.°
2105/2015 possui autonomia jurídica em relação ao MS
n.°
17584-43.2013.811.0002, conforme chancelado pelo TJMT na Apelação Cível
n.°
178919/2016.

Além disso, aduz que o
decisum
proferido em reexame necessário não autorizava a anulação do empenho realizado e liquidado, o qual deveria ter sido pago, independentemente da reforma da segurança concedida.

Por essas razões, pugna pela extinção do agravo de instrumento, por ofensa à autoridade da coisa julgada ou, subsidiariamente, pela revogação do efeito suspensivo concedido e, ao final, o que seja negado provimento ao recurso (ID. 324844879).

A Procuradoria-Geral de Justiça opina
“
p
elo
provimento
do recurso de agravo de instrumento, devendo ser cassada a decisão que determinou o restabelecimento da Nota de Empenho n.º 2105/201
5
” (ID. 327350383).

Na sequência, o Relator, Desembargador
Deosdete
Cruz Júnior, declarou seu impedimento, nos termos do artigo 144, inciso I, do CPC, diante da sua atuação nos autos do Inquérito Civil
n.°
006545-006/2013, quando exercia as funções de Promotor de Justiça titular da 1ª Promotoria de Justiça da Comarca de Várzea Grande, MT.

É o relatório.

SUSTENTAÇÃO ORAL

USOU DA PALAVRA O ADVOGADO JHONAN AMARAL TOLEDO, OAB/MT 9206-A

PARECER (ORAL)

EXMO. SR. DR. FLÁVIO CÉSAR FACHONE (PROCURADOR DE JUSTIÇA):

Ratifico o parecer escrito

V O T O

EXM
A
. SR
A
. DES
A
.

MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO

(RELATOR
A
):

Egrégia Câmara,

Como relatado, trata-se de
AGRAVO DE INSTRUMENTO
interposto por
MUNICÍPIO DE VÁRZEA GRANDE, MT
contra a decisão proferida pelo Excelentíssimo Juiz de Direito, Dr. Ramon Fagundes Botelho, nos autos de
n.°
0007652-26.2016.811.0002, em trâmite perante a 2ª Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Várzea Grande, MT, que deferiu a liminar.

Do exame dos autos de origem, verifica-se que H. MATTOS & PARAVELA AUDITORES INDEPENDENTES LTDA. impetrou MANDADO DE SEGURANÇA com pedido de liminar “inaudita altera
pars
”, contra ato apontado como ilegal da PREFEITA MUNICIPAL DE VÁRZEA GRANDE, MT, consubstanciado no cancelamento da Nota de Empenho
n.°
2105/2015, sem a prévia instauração de procedimento administrativo, permitindo o exercício do contraditório e da ampla defesa.

Dentre os pedidos formulados, a parte impetrante, ora agravada, postula pela concessão de medida liminar, para suspender o ato administrativo e ordenar o restabelecimento da nota de empenho, no valor de R$ 1.882.464,18 (um milhão e oitocentos e oitenta e dois mil e quatrocentos e sessenta e quatro reais e dezoito centavos).

O juízo singular julgou extinto o processo, de plano, sem resolução do mérito, por reconhecer, de ofício, a litispendência da ação mandamental de origem com o Mandado de Segurança
n.°
17584-43.2013.811.0002 (ID. 134851372 – pág. 26/27).

Interposto recurso de apelação, os autos foram remetidos à instância recursal, oportunidade na qual esta Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo deu provimento ao recurso, para anular a sentença, por reconhecer que houve cerceamento de defesa e violação ao princípio da não surpresa, bem como por concluir que as demandas possuem causa de pedir distintas, não operando a litispendência, consoante acórdão, assim, ementado (ID. 134851379 – pág. 41/42):

“RECURSO DE APELAÇÃO - MANDADO DE SEGURANÇA - EXTINÇÃO DO FEITO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO DIANTE DO RECONHECIMENTO DE LITISPENDÊNCIA – OFENSA AO PRINCÍPIO DA NÃO SURPRESA – CERCEAMENTO DE DEFESA CONFIGURADO – PRELIMINAR ACOLHIDA – SENTENÇA ANULADA. O art. 5º, LV, da Constituição Federal estabelece: “aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”. O CPC evidencia a sua observância com o contraditório ao estabelecer, no
art
. 9º, que: “Não se proferirá decisão contra uma das partes sem que esta seja previamente ouvida”. Com o intuito de evitar que qualquer dos litigantes seja surpreendido por decisão judicial sem que tenha tido oportunidade de se manifestar, prescreve o art. 10 que: “O juiz não pode decidir, em grau algum de jurisdição, com base em fundamento a respeito do qual não se tenha dado às partes oportunidade de se manifestar, ainda que se trate de matéria sobre a qual deva decidir de ofício”. A observância do princípio da não surpresa antecede qualquer juízo de valoração pelo
Juiz .
Assim, ainda que entenda pela litispendência, é imprescindível que as partes sejam instadas a se manifestar a respeito. Na hipótese, a sentença foi proferida sob a égide do novo diploma processual e o feito foi extinto por reconhecimento de litispendência, sem que fosse oportunizado o debate sobre o tema”.

Opostos embargos de declaração (ID. 134851641), estes foram rejeitados, à unanimidade (ID. 134851656) e, em razão disso, o MUNICÍPIO DE VÁRZEA GRANDE, MT, interpôs Recurso Especial (ID. 134851672), ao qual foi negado seguimento, consoante decisão monocrática proferida pela Eminente Desembargadora Maria Erotides Kneip, então Vice-Presidente deste Egrégio Tribunal de Justiça (ID. 134851677).

Com a interposição de Agravo em Recurso Especial (ID. 134851681), os autos foram remetidos ao Superior Tribunal de Justiça, que não conheceu do recurso, operando-se o trânsito em julgado na data de 13.11.2023, conforme certidão de ID. 134851701, nos autos de origem.

Com o retorno dos autos à origem, o juízo singular recebeu a petição inicial e deferiu a liminar, sob o fundamento de que a anulação do empenho ocorreu à revelia da parte impetrante, sem a observância aos princípios que regem o processo administrativo.

Com essas considerações, passo à análise das insurgências recursais.

De proêmio, a despeito da declaração de impedimento do relator originário e, por consequência, a nulidade dos atos decisórios, observa-se que os autos estão maduros para julgamento, notadamente diante da apresentação de contrarrazões pela parte agravada e parecer da Procuradoria-Geral de Justiça, motivo pelo qual, em atenção ao princípio da primazia do julgamento de mérito, passo, desde logo, ao julgamento do agravo de instrumento.

Com efeito, registra-se que a presente análise se cinge à verificação da legalidade da decisão
a quo
, sem adentrar, por ora, no mérito da ação declaratória de nulidade ou emitir juízo definitivo sobre a ocorrência, ou não, do alegado cerceamento de defesa, limitando-se a averiguar se estão presentes os requisitos legais, objetivos e cumulativos, que autorizam a antecipação da tutela.

Para o deferimento de medida liminar que visa à suspensão do ato acoimado como ilegal, mostra-se necessária a demonstração dos requisitos previstos pelo artigo 7.º, inciso III, da Lei n.º 12.016/2009, quais sejam, a relevância do fundamento e a ineficácia da medida
caso
concedida somente ao final,
in
verbis
:

“Art. 7º Ao despachar a inicial, o juiz ordenará:

I -
que
se notifique o coator do conteúdo da petição inicial, enviando-lhe a segunda via apresentada com as cópias dos documentos, a fim de que, no prazo de 10 (dez) dias, preste as informações;

II -
que
se dê ciência do feito ao órgão de representação judicial da pessoa jurídica interessada, enviando-lhe cópia da inicial sem documentos, para que, querendo, ingresse no feito;

III - que se suspenda o ato que deu motivo ao pedido, quando houver fundamento relevante e do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida, sendo facultado exigir do impetrante caução, fiança ou depósito, com o objetivo de assegurar o ressarcimento à pessoa jurídica.

§ 1º Da decisão do juiz de primeiro grau que conceder ou denegar a liminar caberá agravo de instrumento, observado o disposto na Lei no 5.869, de 11 de janeiro de 1973 - Código de Processo Civil.

§ 2º Não será concedida medida liminar que tenha por objeto a compensação de créditos tributários, a entrega de mercadorias e bens provenientes do exterior, a reclassificação ou equiparação de servidores públicos e a concessão de aumento ou a extensão de vantagens ou pagamento de qualquer natureza.

§ 3º Os efeitos da medida liminar, salvo se revogada ou cassada, persistirão até a prolação da sentença.

§ 4º Deferida a medida liminar, o processo terá prioridade para julgamento.

§ 5º As vedações relacionadas com a concessão de liminares previstas neste artigo se estendem à tutela antecipada a que se referem os
arts
. 273 e 461 da Lei no 5.869, de 11 janeiro de 1973 - Código de Processo Civil”. (destaquei).

O fundamento relevante a que alude o artigo 7°, inciso III, da Lei
n.°
12.016/09, supratranscrito, refere-se à plausibilidade jurídica do direito líquido e certo invocado na impetração. Em outras palavras, trata-se da demonstração, ainda que em cognição sumária, de que o ato coator, é manifestamente ilegal ou abusivo.

Nesse contexto, a parte agravada defende, nos autos de origem, que o cancelamento da Nota de Empenho
n.°
2105/2015 ocorreu de forma unilateral pela administração pública, sem a prévia instauração de procedimento administrativo oportunizando o exercício do contraditório e da ampla defesa.

Por sua vez, a parte agravante, no presente instrumento, apregoa que não houve qualquer ato ilegal praticado pela autoridade apontada como coatora, pois a nota de empenho foi emitida a partir de determinação judicial no Mandado de Segurança
n.°
17584-43.2013.811.0002, a qual foi revogada por este Tribunal de Justiça em reexame necessário da sentença concessiva da ordem mandamental.

Entrementes, sem aprofundar sobre a legalidade, ou não, do ato administrativo impugnado, perfaz curial salientar que a medida liminar, conforme pretendida nos autos da origem, encontra óbice no § 2°, do artigo 7°, da Lei
n.°
12.016/09, que veda expressamente a concessão de medida liminar que importe em pagamento de qualquer natureza, consequência direta da manutenção da nota de empenho. A propósito:

“AGRAVO DE INSTRUMENTO – MANDADO DE SEGURANÇA – SERVIDOR PÚBLICO – DELEGADO DE POLÍCIA – PRETENSÃO DE OBTER CONCESSÃO DE APOSENTADORIA ESPECIAL – PEDIDO LIMINAR QUE ENCONTRA VEDAÇÃO NO § 2º DO ARTIGO 7º DA LEI FEDERAL N. 12.016/09 E NO ARTIGO 1º, § 3º, DA LEI N. 8 .437/92 - RECURSO PROVIDO. 1 -
A Lei Federal n. 12.016/2009, preconiza que não será concedida medida liminar que tenha por objeto a reclassificação ou equiparação de servidores públicos e a concessão de aumento ou a extensão de vantagens ou pagamento de qualquer natureza
2 - De igual modo a Lei Federal
n .
8.437/92 dispõe em seu artigo 1º, § 3º que não será cabível medida liminar contra a Fazenda Pública que esgote, no todo ou em qualquer parte, o objeto da ação.

(TJ-MT 10128716720208110000 MT, Relator.: HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, Data de Julgamento: 23/05/2022, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 03/06/2022). (Grifo nosso).

De outra parte, nos termos do artigo 1°, § 3°, da Lei
n.°
8.437/92, não é cabível medida liminar que esgote, no todo ou em qualquer parte, o objeto da ação,
in
verbis
:

“Art. 1° Não será cabível medida liminar contra atos do Poder Público, no procedimento cautelar ou em quaisquer outras ações de natureza cautelar ou preventiva, toda vez que providência semelhante não puder ser concedida em ações de mandado de segurança, em virtude de vedação legal.

§ 1° Não será cabível, no juízo de primeiro grau, medida cautelar inominada ou a sua liminar, quando impugnado ato de autoridade sujeita, na via de mandado de segurança, à competência originária de tribunal.

§ 2° O disposto no parágrafo anterior não se aplica aos processos de ação popular e de ação civil pública.

§ 3
° Não será cabível medida liminar que esgote, no todo ou em qualquer parte, o objeto da ação
.

§ 4° Nos casos em que cabível medida liminar, sem prejuízo da comunicação ao dirigente do órgão ou entidade, o respectivo representante judicial dela será imediatamente intimado.

§ 5° Não será cabível medida liminar que defira compensação de créditos tributários ou previdenciários”. (Grifo nosso).

Nesse sentido:

“AGRAVO DE INSTRUMENTO COM PEDIDO DE CONCESSÃO DE EFEITO ATIVO – JULGAMENTO EM CONJUNTO COM O RECURSO DE AGRAVO INTERNO – MANDADO DE SEGURANÇA - PRETENSÃO DE REAJUSTE DE CONTRATO ADMINISTRATIVO REQUERIDO EM LIMINAR - CARÁTER SATISFATIVO - VEDAÇÃO - AUSÊNCIA DOS REQUISITOS ENSEJADORES DA MEDIDA – RECURSO DESPROVIDO - DECISÃO MANTIDA – AGRAVO INTERNO PREJUDICADO.

Os pedidos formulados em sede de liminar são dotados de caráter eminentemente satisfativo em relação ao pedido principal, situação que caracteriza violação ao artigo 1º, § 3º, da Lei nº 8.437/92
”.

(N.U 1021160-52.2021.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, Primeira Câmara de D
i
reito Público e Coletivo, Julgado em 13/02/2023,
Publicado
no DJE 24/02/2023). (Grifo nosso).

Ademais, há dúvidas sobre o fundamento relevante apresentado e a probabilidade do direito, uma vez que a Nota de Empenho
n.°
2105/15 (ID. 134851372 – pág. 12 – autos de origem) conta com expressa vinculação à sentença proferida nos autos do Mandado de Segurança
n.°
175584-2013.811.0002, a qual, como dito, foi revogada em reexame necessário, sendo certo que a tal circunstância demanda uma análise aprofundada da prova pré-constituída, o que incursiona no mérito do
writ
.

Demais disso, não se vislumbra
in
casu
a ineficácia da medida, caso seja deferida ao final, requisito cumulativo e indispensável para a concessão da antecipação da tutela pretendida, especialmente pelo fato de que o crédito em questão se refere a exercícios financeiros pretéritos, de modo que o lapso temporal prejudica a argumentação de perigo iminente de lesão irreversível.

Outrossim, mister ressaltar que a existência de controvérsia relevante quanto ao direito líquido e certo exige, do julgador, parcimônia quanto às pretensões liminares de natureza eminentemente satisfativa, diante do
periculum in mora
inverso decorrente do risco de comprometimento indevido de recursos público e de afronta à segurança jurídica.

Desse modo, em juízo não exauriente, não comprovada a probabilidade do direito e o risco na demora, caso seja deferida ao final da demanda, incabível a concessão da liminar na origem, mormente pelo seu caráter eminentemente satisfativo em relação ao pedido inicial, o que impõe a reforma da decisão vergastada.

Ante o exposto,
CONHEÇO e DOU PROVIMENTO
ao recurso de AGRAVO DE INSTRUMENTO, para reformar a decisão agravada e, por conseguinte, indeferir o pedido liminar formulado na origem.

É como voto.

V O T O

EXMA. SRA. DESA. VANDYMARA GALVÃO RAMOS PAIZA ZANOLO (1ª VOGAL – CONVOCADA):

Trata-se de Agravo de Instrumento interposto pelo Município de Várzea Grande/MT contra decisão proferida no Mandado de Segurança nº 0007652-26.2016.8.11.0002, que deferiu liminar para determinar o restabelecimento da Nota de Empenho nº 2105/2015, no valor de R$ 1.882.464,18, cancelada pela Administração.

Na origem, a impetrante – ora agravada -, sustenta que o cancelamento do empenho ocorreu de forma unilateral, sem instauração de procedimento administrativo e sem observância do contraditório e da ampla defesa.

O Município, em suas razões recursais, alega que o empenho foi emitido em cumprimento a decisão judicial proferida em outro mandado de segurança, posteriormente reformada em reexame necessário, razão pela qual o cancelamento decorreu da perda de seu suporte jurídico. Sustenta a ausência de direito líquido e certo, a vedação legal à concessão de liminar com efeito satisfativo e o risco de
dano
ao erário.

Requer a reforma da decisão para indeferir a medida liminar.

Em contrarrazões, a agravada defende a autonomia da Nota de Empenho nº 2105/2015 em relação ao mandado de segurança anterior, afirmando que o cancelamento configurou ato administrativo comissivo ilegal, por ausência de contraditório. Sustenta a existência de coisa julgada acerca da distinção entre as demandas e pugna pela manutenção da decisão.

A Procuradoria-Geral de Justiça opinou pelo provimento do recurso.

É o relatório.

Eminentes Pares,

Cuida-se de Agravo de Instrumento interposto pelo Município de Várzea Grande/MT contra decisão proferida no Mandado de Segurança nº 0007652-26.2016.8.11.0002, por meio da qual foi deferida liminar determinando o restabelecimento da Nota de Empenho nº 2105/2015, no valor de R$ 1.882.464,18, emitida em favor da empresa agravada e posteriormente cancelada pela Administração Municipal.

A controvérsia devolvida a esta instância recursal consiste em verificar se estão presentes os requisitos que autorizam a manutenção da medida liminar concedida na origem ou se, como sustenta o agravante, a decisão deve ser reformada.

Para adequada compreensão da controvérsia, mostra-se necessário contextualizar, ainda que sinteticamente, o histórico fático e processual que envolve a emissão e o posterior cancelamento da referida nota de empenho, circunstância que revela a existência de relação jurídica mais ampla entre o presente mandado de segurança e demandas judiciais anteriormente propostas entre as mesmas partes.

1. Contexto histórico da controvérsia

Consta dos autos que a origem remota da controvérsia remonta a serviços técnicos de auditoria e consultoria contábil que teriam sido prestados ao Município de Várzea Grande entre os anos de 1992 e 1994, cujos valores teriam sido formalizados por meio de diversos títulos de crédito.

A existência e extensão desse crédito foram objeto de controvérsia administrativa e judicial ao longo dos anos.

Em 2013, a empresa ora agravada impetrou o Mandado de Segurança nº 0017584-43.2013.8.11.0002, sustentando omissão da Administração Municipal quanto ao reconhecimento do crédito e à emissão da correspondente nota de empenho.

Naquela oportunidade, houve decisão judicial determinando a emissão do empenho. Entretanto, a matéria foi posteriormente submetida ao reexame necessário, ocasião em que este Tribunal de Justiça reformou a sentença concessiva da ordem, assentando a impossibilidade de utilização do mandado de segurança como instrumento para compelir a Administração a empenhar valores cuja legitimidade se mostrava controvertida.

Durante a vigência provisória da decisão concessiva, todavia, foi emitida pela Administração Municipal a Nota de Empenho nº 2105/2015, no valor de R$ 1.882.464,18.

Posteriormente, com a reforma da decisão judicial que lhe servia de fundamento, o Município promoveu o cancelamento administrativo do referido empenho, sob o argumento de que o ato havia sido praticado exclusivamente em cumprimento à ordem judicial então vigente.

Em reação a esse cancelamento, a empresa impetrou o mandado de segurança de origem, sustentando que a supressão da nota de empenho teria ocorrido de forma unilateral e sem observância do contraditório e da ampla defesa.

O juízo singular, em cognição sumária, deferiu liminar para determinar o restabelecimento do empenho até o julgamento final do writ, decisão contra a qual se insurge o Município por meio do presente Agravo de Instrumento.

2. Delimitação da análise recursal

Cumpre registrar, desde logo, que o presente recurso não tem por objeto a definição definitiva acerca da existência ou exigibilidade do crédito alegado pela empresa agravada, tampouco a resolução do mérito do mandado de segurança.

A análise devolvida a esta instância limita-se à verificação da legalidade da decisão que concedeu a medida liminar, à luz dos requisitos previstos no art. 7º, III, da Lei nº 12.016/2009.

Assim, cabe examinar se estão presentes:
i)
a relevância do fundamento jurídico invocado; e
ii
)
o risco de ineficácia da medida
caso
concedida apenas ao final da demanda.

No âmbito do agravo de instrumento, contudo, essa análise deve ser realizada sob a ótica da plausibilidade da tese recursal do agravante e dos riscos decorrentes da manutenção da decisão agravada.

3. Probabilidade do direito recursal do agravante

A tese sustentada pelo Município agravante consiste em afirmar que a Nota de Empenho nº 2105/2015 foi emitida exclusivamente em cumprimento à decisão judicial proferida no Mandado de Segurança nº 0017584-43.2013.8.11.0002, decisão
esta
posteriormente reformada por este Tribunal em sede de reexame necessário.

Esse dado assume especial relevância na análise da plausibilidade da tese recursal.

Com efeito, se o empenho foi emitido em razão de decisão judicial posteriormente desconstituída, mostra-se juridicamente plausível a alegação de que o cancelamento administrativo do ato tenha decorrido da perda superveniente do suporte jurídico que justificava sua manutenção.

Importa destacar que o cancelamento do empenho, no caso concreto, não decorreu de juízo discricionário da Administração acerca da conveniência ou oportunidade do ato administrativo, mas da superveniência de decisão judicial que afastou o próprio fundamento jurídico que havia determinado sua emissão.

Nessas circunstâncias, a atuação administrativa aproxima-se do exercício do poder de autotutela, pelo qual a Administração pode rever seus próprios atos quando verificada a inexistência ou a cessação do suporte jurídico que lhes dava fundamento.

A agravada sustenta, em contrarrazões, que a Nota de Empenho nº 2105/2015 possuiria autonomia em relação ao mandado de segurança anteriormente julgado, afirmando ainda existir coisa julgada quanto à distinção entre as demandas.

Todavia, ainda que se tenha reconhecido anteriormente a inexistência de litispendência entre os mandados de segurança, tal circunstância não implica afirmar, de forma automática, a plena autonomia jurídica do empenho emitido em cumprimento à decisão judicial posteriormente reformada.

Isso porque o ato administrativo em questão foi praticado precisamente em razão da ordem judicial então vigente, circunstância que evidencia sua natureza instrumental em relação ao provimento jurisdicional que lhe deu causa.

Assim, a pretensão de restabelecimento do empenho pressupõe o reconhecimento de que esse ato administrativo subsistiria independentemente da decisão judicial que determinou sua emissão, circunstância que demanda exame mais aprofundado acerca:

• da natureza jurídica do empenho emitido;

• da eventual autonomia do ato administrativo em relação ao comando judicial que o originou;

• dos efeitos decorrentes da reforma da decisão judicial antecedente.

Tais questões revelam controvérsia jurídica relevante, incompatível com a cognição sumária própria da análise liminar em mandado de segurança.

Nesse contexto, sem adentrar no mérito definitivo da controvérsia, verifica-se que há plausibilidade na tese recursal do agravante, circunstância suficiente para afastar, ao menos neste momento processual, a conclusão de que a agravada possua direito líquido e certo ao restabelecimento imediato do empenho.

4. Perigo de dano decorrente da manutenção da decisão agravada

Também se evidencia, no caso concreto, risco de dano decorrente da manutenção da decisão agravada.

A liminar deferida na origem determinou o restabelecimento da Nota de Empenho nº 2105/2015, ato que possui relevância direta no âmbito da execução orçamentária municipal, por representar reserva de dotação destinada à futura liquidação de despesa pública.

Embora o empenho não implique pagamento imediato, sua manutenção em cenário de controvérsia jurídica acerca da própria origem do crédito pode produzir efeitos relevantes sobre a gestão fiscal do ente público, sobretudo porque a despesa passa a integrar a programação orçamentária municipal.

Além disso, a decisão agravada restabelece ato administrativo cuja existência estaria vinculada a decisão judicial posteriormente reformada, circunstância que potencialmente compromete a segurança jurídica e a coerência das decisões judiciais proferidas no âmbito desta Corte.

Nesse contexto, a manutenção da decisão agravada pode gerar risco de comprometimento indevido de recursos públicos, caracterizando hipótese de
periculum in mora inverso
, circunstância que recomenda maior cautela na preservação da liminar concedida na origem.

5. Liminar satisfativa em face da Fazenda Pública

Cumpre ainda registrar que a medida deferida na origem apresenta significativo potencial satisfativo.

Embora o restabelecimento do empenho não importe pagamento imediato, trata-se de providência que projeta efeitos patrimoniais relevantes e pode representar etapa necessária para futura satisfação do crédito cuja exigibilidade é controvertida.

Por essa razão, a jurisprudência tem recomendado especial cautela na concessão de medidas liminares dessa natureza em face da Fazenda Pública.

Nesse sentido, incidem, no caso, as disposições do:

• art. 7º, §2º, da Lei nº 12.016/2009;

• art. 1º, §3º, da Lei nº 8.437/1992.

Tais dispositivos buscam evitar que provimentos liminares antecipem, de forma irreversível ou de difícil reversão, os efeitos práticos de eventual decisão final.

6. Conclusão

Diante desse cenário, verifica-se que:

• há plausibilidade na tese recursal do agravante, especialmente diante da vinculação do empenho a decisão judicial posteriormente reformada;

• a manutenção da liminar pode acarretar risco de comprometimento indevido de recursos públicos;

• a medida deferida apresenta efeitos patrimoniais relevantes que recomendam cautela em sede de tutela liminar contra a Fazenda Pública.

Nessas circunstâncias, mostra-se necessária a reforma da decisão agravada.

DISPOSITIVO

Ante o exposto, acompanho a relatora para
dar provimento ao Agravo de Instrumento
, a fim de
reformar a decisão agravada e indeferir a liminar concedida no mandado de segurança de origem
.

É como voto.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA (
2º
VOGAL):

Eminentes pares,

Em
verdade
, a análise recai sobre os pressupostos

clássicos para a concessão da medida liminar: o
fumus boni iuris
e o
periculum in
mora
.

Não vislumbro a ocorrência do perigo da
demora
p
ara nenhuma das partes
.

Com a devida vênia,

discordo da fundamentação
que atribui
caráter satisfativo
à medida.
A
liminar concedida em 1º grau é apenas para
o
restabelecimento
até o julgamento final, ou seja,
até a sentença
. N
ão
há no comando judicial, qualquer determinação de
pagamento

ou de

cumprimento da obrigação.

Não
vis
ualizo
a
antecipação de tutela de forma satisfativa, uma vez que não está previsto o pagamento
, somente que
não
seja anulada para
apenas
uma das partes sem o direito
à
defesa.

Quanto
a questão do
fumus
bonis
iuris
,
entendo que sua análise deve ser feita de forma superficial neste estágio processual, visto que o mérito da causa ainda não foi
analisado
.

Da mesma forma,
entend
o que o restabelecimento da nota fiscal nes
t
a f
ase
intermediária
,

desprovida de uma
decisão
definitiva
,
configura medida
ineficaz,
uma vez que a
decisão final
se
confirmada em 2º grau,

terá a autoridade para determinar, de modo conclusivo, se o pacto deve ser restabelecido ou definitivamente anulada.

Nesta hipótese, ainda que por fundamentos diversos,
acompanho o voto da eminente Relatora
.

Entendo que qualquer provimento exarado neste estágio processual
torna-se

irrelevante
frente à utilidade do provimento final. Assim, reservo-me para analisar a questão

a fundo
apenas no momento oportuno, qual seja, o julgamento do mérito.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 17/03/2026