Tribunal: TJMT
Processo: 1000713-73.2021.8.11.0087
Relator(a): RODRIGO ROBERTO CURVO
Órgão julgador: RODRIGO ROBERTO CURVO
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-02-18
Data de publicação: 2026-03-06

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1000713-73.2021.8.11.0087
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Liminar, Nulidade de ato administrativo]
Relator:
Des(a).
RODRIGO ROBERTO CURVO

Turma Julgadora:

[DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP]

Parte(s):

[AGUAS DE GUARANTA LTDA - CNPJ: 04.462.153/0001-01 (APELANTE), NIUTOM RIBEIRO CHAVES JUNIOR - CPF: 766.837.531-72 (ADVOGADO), AGER-AGENCIA REGULADORA DE SERVICOS PUBLICOS DELEGADOS DO MUNICIPIO DE SINOP - CNPJ: 21.403.080/0001-04 (APELADO), RONY DE ABREU MUNHOZ - CPF: 010.178.181-42 (ADVOGADO), TAIGUER NICOLE RIBEIRO PEXE - CPF: 033.079.261-01 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE GUARANTA DO NORTE - CNPJ: 03.239.019/0001-83 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E REGULATÓRIO. APELAÇÃO CÍVEL. NULIDADE DE AUTO DE INFRAÇÃO LAVRADO POR AGÊNCIA REGULADORA. COMPETÊNCIA NORMATIVA PARA TIPIFICAÇÃO DE CONDUTAS INFRACIONAIS. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. MOTIVAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO. PROPORCIONALIDADE DA SANÇÃO. RECURSO NÃO PROVIDO.

I. Caso em exame

1.
Apelação cível contra sentença que julgou improcedente ação declaratória de nulidade de ato administrativo cumulada com inexigibilidade de multa.

II. Questão em discussão

2.
Há três questões em discussão: (i) saber se agência reguladora municipal possui competência para tipificar condutas infracionais e cominar penalidades por meio de resolução normativa; (
ii
) saber se o auto de infração padece de nulidade por alegada ausência de motivação; e (
iii
) saber se a multa aplicada observa o princípio da proporcionalidade.

III. Razões de decidir

3.
O poder normativo das agências reguladoras decorre de delegação legal expressa e possui natureza jurídica de dever-poder, não se confundindo com delegação legislativa nem com os regulamentos emanados do Chefe do Poder Executivo, mantendo-se
adstrito
aos limites da reserva legal.

4.
Não há violação ao princípio da legalidade na aplicação de sanções previstas em resoluções editadas por agências reguladoras criadas com a finalidade de regular serviços públicos, havendo previsão na legislação ordinária delegando-lhes competência para a edição de normas e regulamentos no âmbito de sua atuação.

5.
O auto de infração encontra-se devidamente motivado, indicando expressamente os fatos que lhe servem de fundamento, a norma de regência e a sanção correspondente, atendendo plenamente à exigência constitucional de motivação dos atos administrativos.

6.
A multa fixada guarda correspondência com a natureza e extensão das irregularidades constatadas, que afetam diretamente a qualidade dos serviços essenciais de saneamento básico prestados à população, não se vislumbrando excesso ou desproporção na sanção aplicada.

IV. Dispositivo e tese

7.
Recurso não provido.

Tese de julgamento: "1. As agências reguladoras possuem competência para tipificar condutas infracionais e cominar penalidades por meio de resolução normativa, no exercício do poder normativo conferido por lei, sem violação ao princípio da legalidade. 2. O auto de infração que indica expressamente os fatos que lhe servem de fundamento, a norma de regência e a sanção correspondente atende à exigência constitucional de motivação dos atos administrativos. 3. A sanção administrativa que guarda correspondência com a natureza e extensão das irregularidades constatadas em serviços públicos essenciais observa os princípios da razoabilidade e proporcionalidade."

----------------------

Dispositivos relevantes citados:
CF, art. 37, XIX; Lei nº 11.445/2007,
arts
. 21 a 27; Lei nº 9.784/1999; CPC, art. 85, § 11.

Jurisprudência relevante citada:

STJ,
AgRg
no
AREsp
825.776/SC, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma,
DJe
13/04/2016; STJ,
AgInt
no REsp 1706379/RJ, Rel. Min. Sérgio
Kukina
, Primeira Turma, julgado em 24.08.2020,
DJe
31.08.2020.

RELATÓRIO

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (RELATOR)

Egrégia Câmara,

Trata
-se de apelação cível interposta por
Águas de Guarantã Ltda.
contra a sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Guarantã do Norte
(
MT
)
que, nos autos da ação declaratória de nulidade de ato administrativo c/c inexigibilidade de multa
n.
1000713-73.2021.8.11.0087,
movida em desfavor da
AGÊNCIA REGULADORA DE SERVIÇOS PÚBLICOS DELEGADOS DE SINOP – AGER SINOP e
do
MUNICÍPIO DE GUARANTÃ DO NORTE
(MT)
,
julgou improcedente o pleito inicial, declarando válido e legal o
a
uto de
i
nfração nº 11/2020 e a correlata multa administrativa no valor de 101 UPF/MT (R$ 17.907,30).

Em suas razões recursais, a parte apelante alega, em síntese, que o procedimento administrativo que culminou na aplicação da penalidade padece de vícios insanáveis, sustentando a nulidade do
a
uto de
i
nfração nº 11/2020.

Aduz que a Resolução AGER nº 04/2019 não possui o condão de criar norma penal administrativa, prescindindo de fundamentação baseada em lei formal, sob pena de grave violação ao princípio da legalidade, porquanto a Resolução normativa expedida pelo órgão regulatório não se submete ao escrutínio popular representado pelo Poder Legislativo Municipal.

Sustenta a ausência do elemento motivo como requisito de validade do ato administrativo, argumentando que a sanção imposta carece de fundamentação jurídica adequada, o que ensejaria sua nulidade de pleno direito.

Defende que cumpriu substancialmente as determinações contidas no
a
uto de
n
otificação nº 036/2020, tendo demonstrado, mediante documentação acostada aos autos, que praticamente todos os itens foram
atendidos dentro do prazo estabelecido, ressalvando que algumas exigências demandavam período maior para implementação, especialmente em razão das dificuldades operacionais decorrentes da pandemia de COVID-19.

Alega, ainda, que o valor da multa aplicada é desproporcional e desarrazoado, pugnando, subsidiariamente, pela sua redução em 90%, com fulcro no princípio da proporcionalidade e razoabilidade.

Com base nesses fundamentos, pugna pelo provimento do recurso para ser reformada a sentença, com a declaração de nulidade do Auto de Infração nº 11/2020 e a consequente inexigibilidade da multa administrativa, ou, subsidiariamente, a redução do quantum sancionatório.

Contrarrazões apresentadas pelo Município de Guarantã do Norte
(MT) no Id.
338320934
. Preliminarmente
, arguiu a carência de interesse recursal, ao argumento de que a própria apelante reconheceu o cumprimento apenas parcial das determinações administrativas. No mérito, pugnou pelo
não
provimento do recurso.

A d.
Procuradoria-Geral de Justiça
apresentou parecer no Id.
340689889
, apontando
a ausência de interesse público ou social capaz de justificar a
sua
intervenção
.

É o relatório.

VOTO

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (RELATOR)

Egrégia Câmara,

Conforme relatado,
t
rata
-se de apelação cível interposta por
Águas de Guarantã Ltda.
contra a sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Guarantã do Norte
(
MT
)
que, nos autos da ação declaratória de nulidade de ato administrativo c/c inexigibilidade de multa
n.
1000713-73.2021.8.11.0087,
movida em desfavor da
AGÊNCIA REGULADORA DE SERVIÇOS PÚBLICOS DELEGADOS DE
SINOP – AGER SINOP e do MUNICÍPIO DE GUARANTÃ DO NORTE (MT)
,
julgou improcedente o pleito inicial

De início, cumpre consignar que a preliminar de carência de interesse recursal arguida pelo Município de Guarantã do Norte
(MT)
em sede de contrarrazões confunde-se com o próprio mérito recursal, porquanto a análise da existência ou não de irregularidades que justificariam a autuação demanda o enfrentamento das questões de fundo atinentes à validade do procedimento administrativo sancionador.

Destarte,
rejeito
a preliminar suscitada, passando ao exame meritório do apelo.

Pois bem.

N
a origem, a autora alegou que o
a
uto de
i
nfração nº 11/2020, lavrado pela AGER-Sinop em decorrência do suposto descumprimento das determinações contidas no
a
uto de
n
otificação nº 036/2020, padeceria de nulidade por ausência de fundamentação legal, carência de motivação e desproporcionalidade da sanção aplicada.

A insurgência recursal
se resume
, primordialmente, em torno da alegada impossibilidade
da
AGER-Sinop tipificar condutas infracionais e cominar penalidades por meio de resolução normativa, sob o argumento de que tal proceder violaria o princípio da legalidade estrita.

Sobre a competência da
AGER-Sinop
, o d. juízo
a quo
registrou, inicialmente, que a sua instituição se deu
pela Lei Municipal nº 2.036/2014, como autarquia sob regime especial, dotada de autonomia orçamentária, financeira, funcional e administrativa, com fundamento no art. 37, inciso XIX, da Constituição
da República
.

Nesses termos, destacou que o
diploma legal
instituididor
atribuiu expressamente à referida autarquia a competência para fiscalizar os aspectos técnico, econômico, contábil, financeiro, operacional e jurídico dos serviços públicos delegados, bem como para aplicar as sanções cabíveis e impor penalidades destinadas a assegurar o cumprimento de suas decisões administrativas.

Ademais, a Lei nº 2.036/2014, em seu art. 2º, §2º, autorizou a AGER-Sinop a celebrar convênios com os demais entes federados visando à delegação ou ao recebimento dos encargos relativos à regulação dos serviços públicos, em consonância com os
arts
. 21 a 27 da Lei nº 11.445/2007, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico.

Com esteio nessa autorização legal, foi firmado Convênio de Cooperação entre os Municípios de Sinop
(MT)
e Guarantã do Norte
(MT)
em 08 de novembro de 2017, precedido da Lei Municipal nº 1.644/2017 de Guarantã do Norte
(MT)
, por meio do qual se delegou à AGER-Sinop a competência para exercer a regulação e fiscalização dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário no município conveniado.

Nesse contexto, a Resolução AGER-Sinop nº 04/2019 foi editada no legítimo exercício do poder normativo regulatório, após consulta pública e controle social, estabelecendo procedimentos de fiscalização e sanções administrativas em conformidade com as atribuições legais da agência e os princípios da Lei nº 9.784/99.

O poder normativo das agências reguladoras decorre de delegação legal expressa e possui natureza jurídica de dever-poder, porquanto a lei imputa deveres a essas entidades, outorgando-lhes os correlatos poderes instrumentais para que aqueles sejam alcançados. Não se confunde com delegação legislativa nem com os regulamentos emanados do Chefe do Poder Executivo, mantendo-se
adstrito
aos limites da reserva legal.

O c. Superior Tribunal de Justiça tem entendimento pacífico no sentido de que “
não há violação do princípio da legalidade na aplicação de multas previstas em resoluções criadas por agências reguladoras, haja vista que elas foram criadas no intuito de regular, em sentido amplo, os serviços públicos, havendo previsão na legislação ordinária delegando à agência reguladora competência para a edição de normas e regulamentos no seu âmbito de atuação”
.

(
AgRg
no
AREsp
825.776/SC, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA,
DJe
13/4/2016). Nesse
mesmo sentido: REsp 1.386.994/SC, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA,
DJe
13/11/2013;
AgRg
no REsp 1.541.592/RS, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA,
DJe
21/9/2015). 2.Agravointerno não provido.
(STJ,
AgInt
no
REsp
1706379/RJ, Rel.
Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 24.8.2020,
DJe
31.8.2020).

Com efeito, não há violação ao princípio da legalidade na aplicação de sanções previstas em resoluções editadas por agências reguladoras, uma vez que estas foram criadas com a finalidade de regular, em sentido amplo, os serviços públicos, havendo previsão na legislação ordinária delegando-lhes competência para a edição de normas e regulamentos no âmbito de sua atuação.

A apelante sustenta, ainda, que o
a
uto de
i
nfração nº 11/2020 padeceria de nulidade por ausência do elemento motivo, requisito de validade do ato administrativo.

Sabe-se que o
motivo, como elemento do ato administrativo, corresponde ao pressuposto fático e jurídico que autoriza ou impõe a prática do ato pela Administração. Sua ausência ou falsidade, efetivamente, macula o ato de nulidade insanável. Todavia, a exigência de motivação não se confunde com a imposição de formalidades excessivas ou ritualísticas, bastando que o ato contenha os elementos suficientes para permitir a compreensão das razões que conduziram à decisão administrativa.

In
casu
, o
procedimento teve origem em fiscalização de rotina realizada pela AGER-Sinop em fevereiro de 2020, ocasião em que foram identificadas múltiplas não conformidades nos sistemas de
abastecimento de água e esgotamento sanitário operados pela apelante. As irregularidades foram minuciosamente documentadas em relatório técnico, instruído com registros fotográficos e fundamentação normativa pertinente.

Subsequentemente, a concessionária foi notificada para sanar as irregularidades constatadas, sendo

concedido prazo de 180
(cento e oitenta)
dias para a regularização. O
a
uto de
n
otificação nº 036/2020 especificou, item a item, as providências exigidas e os fundamentos normativos correspondentes, assegurando pleno conhecimento das obrigações a serem cumpridas.

Decorrido o prazo sem que a integralidade das determinações fosse atendida, nova fiscalização foi realizada, constatando a persistência de parcela significativa das irregularidades anteriormente apontadas. Somente então, após o esgotamento da via preventiva e orientadora, é que se procedeu à lavratura do
a
uto de
i
nfração, com o enquadramento da conduta na tipificação prevista na Resolução AGER nº 04/2019.

A motivação, portanto, está presente de forma clara e inequívoca. O ato sancionatório indica expressamente os fatos que lhe servem de fundamento (descumprimento das determinações contidas no
a
uto de
n
otificação nº 036/2020), a norma de regência (item 01.05, Grupo II, da Resolução AGER nº 04/2019) e a sanção correspondente (multa de 101 UPF/MT)
,
atendendo plenamente à exigência constitucional de motivação dos atos administrativos.

Imperioso registrar, por oportuno, que a
apelante alega ter cumprido substancialmente as determinações administrativas, atribuindo eventuais pendências às dificuldades operacionais decorrentes da pandemia de COVID-19.

Todavia, sabe-se que o
s atos administrativos são revestidos do atributo da presunção de legitimidade, que impõe ao administrado o ônus de demonstrar, de forma inequívoca, a existência de vícios que maculem a validade do ato impugnado. Cuida-se de presunção
juris tantum
, que admite
prova em contrário, mas que permanece hígida enquanto não ilidida por elementos de convicção suficientemente robustos.

No caso em análise, a apelante não se desincumbiu satisfatoriamente desse ônus. A prova oral produzida em audiência de instrução não corroborou a tese defensiva. O preposto indicado pela concessionária assumiu a gestão da empresa apenas em 2021, não tendo acompanhado o período fiscalizado nem as providências supostamente adotadas para o cumprimento das determinações. Seu depoimento, portanto, reveste-se de limitado valor probatório quanto aos fatos controvertidos.

Em contrapartida, a representante da AGER-Sinop prestou depoimento detalhado e tecnicamente fundamentado, confirmando a persistência das irregularidades mesmo após o decurso do prazo concedido para regularização. Segundo seu relato, irregularidades graves, como a ausência de gerador de emergência na estação de tratamento de esgoto, permaneciam pendentes de solução anos após a autuação.

A alegação de dificuldades operacionais decorrentes da pandemia de COVID-19, embora compreensível, não possui o condão de afastar a responsabilidade administrativa da concessionária. O prazo originalmente concedido (180 dias) foi estabelecido antes da eclosão da emergência sanitária no Brasil, e eventual necessidade de prorrogação deveria ter sido objeto de solicitação formal à autoridade reguladora,
situação que, a princípio, não ocorreu na hipótese, tendo a parte apelante
, posteriormente, invoc
ado
a pandemia como escusa genérica para o descumprimento.

Por fim, a parte apelante apresentou pedido subsidiário de
redução da multa aplicada, sob o argumento de desproporcionalidade.

A proporcionalidade, como parâmetro de controle da atividade administrativa sancionadora, impõe a adequação entre a gravidade da infração e a severidade da penalidade aplicada. Não se trata, contudo, de juízo de conveniência e oportunidade reservado ao Poder Judiciário, mas de
verificação de eventual excesso manifesto que
extrapole
os limites da razoabilidade.

No caso vertente, a multa foi fixada no patamar de 101 UPF/MT, correspondente à classificação de infração média segundo a gradação estabelecida na Resolução AGER nº 04/2019. O valor situa-se em faixa intermediária da escala sancionatória, não correspondendo ao teto máximo previsto para infrações mais graves.

A sanção guarda correspondência com a natureza e extensão das irregularidades constatadas, que afetam diretamente a qualidade dos serviços essenciais de saneamento básico prestados à população. O abastecimento de água tratada e o esgotamento sanitário constituem serviços públicos de primeira necessidade, cuja prestação deficiente compromete a saúde pública e a dignidade dos usuários. A tutela desses bens jurídicos justifica a imposição de sanções administrativas efetivas, capazes de induzir o cumprimento das obrigações regulatórias.

A função da sanção administrativa não se esgota na repressão da conduta infracional já consumada. Possui, também, caráter pedagógico e preventivo, destinando-se a desestimular a reiteração de práticas contrárias ao ordenamento jurídico. Uma penalidade irrisória ou meramente simbólica não cumpriria adequadamente essa função, transmitindo mensagem de tolerância institucional com o descumprimento das normas regulatórias.

Não se vislumbra, portanto, qualquer excesso ou desproporção na sanção aplicada, que se mantém dentro dos parâmetros normativos e atende aos princípios constitucionais da razoabilidade e proporcionalidade.

Diante do exposto e em consonância com a fundamentação
supra
,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso de apelação interposto, por conseguinte, mantenho inalterada a conclusão alcançada pelo d. Juízo
a quo
.

Condeno o apelante ao pagamento de honorários advocatícios recursais, os quais majoro em 1% (um por cento) sobre o valor da condenação, nos termos do art. 85, § 11, do CPC.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 18/02/2026