Tribunal: TJMT
Processo: 0058396-39.2015.8.11.0041
Relator(a): JONES GATTASS DIAS
Órgão julgador: JONES GATTASS DIAS
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-01-27
Data de publicação: 2026-02-03

Ementa:
direito administrativo e do consumidor. Apelação cível. Embargos à execução fiscal. Multa administrativa do procon/mt. Demora em fila bancária. Competência municipal para disciplinar tempo de atendimento. Processo administrativo regular. Controle judicial da dosimetria. Art. 57 do cdc. Fundamentação administrativa centrada na condição econômica. Ausência de ponderação suficiente da gravidade concreta e da vantagem auferida. Redução judicial. Necessidade de preservar caráter pedagógico. Fixação em patamar intermediário. Recurso parcialmente provido.
I. Caso em exame
1. Recurso de apelação interposto pelo Estado de Mato Grosso contra sentença que, em embargos à execução fiscal, manteve a validade da CDA oriunda de multa administrativa aplicada pelo PROCON/MT por demora superior ao limite legal em atendimento bancário, mas reduziu o valor da penalidade de R$ 81.672,00 para R$ 15.000,00, sob fundamento de proporcionalidade.
II. Questão em discussão
2. Há duas questões em discussão: (i) definir a regularidade do processo administrativo sancionador e a constitucionalidade/competência normativa municipal para disciplinar tempo de atendimento em instituições bancárias; (ii) estabelecer se o valor da multa administrativa observou os critérios do art. 57 do CDC e os princípios da razoabilidade e proporcionalidade, justificando-se a manutenção, redução ou recomposição do montante fixado judicialmente.
III. Razões de decidir
3. processo administrativo sancionador instaurado pelo PROCON/MT observa o devido processo legal, com auto de infração que descreve a conduta, indica local e data, aponta normas violadas e assegura contraditório e ampla defesa, com apresentação de defesa e recurso administrativo.
4. A legislação municipal que disciplina tempo máximo de atendimento em agências bancárias insere-se no interesse local, sendo compatível com a competência municipal prevista no art. 30, I e II, da Constituição Federal.
5. O controle judicial sobre multa administrativa é admissível em caráter excepcional para aferir adequação da sanção aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, sem substituição do mérito administrativo quando a

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0058396-39.2015.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Efeito Suspensivo / Impugnação / Embargos à Execução, Multas e demais Sanções, Cessão de créditos não-tributários]
Relator:
Des(a).
JONES GATTASS DIAS

Turma Julgadora:

[DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[BANCO BRADESCO S.A. - CNPJ: 60.746.948/0001-12 (APELADO), RENATO CHAGAS CORREA DA SILVA - CPF: 444.850.181-72 (ADVOGADO), CAROLINA DAVOGLIO DE ARRUDA - CPF: 955.435.461-49 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELANTE)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA DEU PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. JONES GATTASS DIAS.

E M E N T A

Ementa:

direito administrativo e do consumidor. Apelação cível. Embargos à execução fiscal. Multa administrativa do
procon
/
mt
. Demora em fila bancária. Competência municipal para disciplinar tempo de atendimento. Processo administrativo regular. Controle judicial da dosimetria. Art. 57 do
cdc
. Fundamentação administrativa centrada na condição econômica. Ausência de ponderação suficiente da gravidade concreta e da vantagem auferida. Redução judicial. Necessidade de preservar caráter pedagógico. Fixação em patamar intermediário. Recurso parcialmente provido
.

I.
Caso em exame

1.

Recurso de apelação interposto pelo Estado de Mato Grosso contra sentença que, em embargos à execução fiscal, manteve a validade da CDA oriunda de multa administrativa aplicada pelo PROCON/MT por demora superior ao limite legal em atendimento bancário, mas reduziu o valor da penalidade de
R$ 81.672,00 para R$ 15.000,00, sob fundamento de proporcionalidade.

II.
Questão em discussão

2.
Há duas questões em discussão: (i) definir a regularidade do processo administrativo sancionador e a constitucionalidade/competência normativa municipal para disciplinar tempo de atendimento em instituições bancárias; (
ii
) estabelecer se o valor da multa administrativa observou os critérios do art. 57 do CDC e os princípios da razoabilidade e proporcionalidade, justificando-se a manutenção, redução ou recomposição do montante fixado judicialmente
.

III.
Razões de decidir

3
.

processo administrativo sancionador instaurado pelo PROCON/MT observa o devido processo legal, com auto de infração que descreve a conduta, indica local e data, aponta normas violadas e assegura contraditório e ampla defesa, com apresentação de defesa e recurso administrativo.

4. A legislação municipal que disciplina tempo máximo de atendimento em agências bancárias insere-se no interesse local, sendo compatível com a competência municipal prevista no art. 30, I e II, da Constituição Federal.

5. O controle judicial sobre multa administrativa é admissível em caráter excepcional para aferir adequação da sanção aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, sem substituição do mérito administrativo quando a decisão estiver devidamente motivada e proporcional.

6. A dosimetria da multa deve ponderar cumulativamente gravidade da infração, vantagem auferida e condição econômica do infrator (art. 57 do CDC), não bastando fundamentação preponderantemente ancorada apenas na capacidade econômica.

7. A infração, embora ilícita e apta a justificar sanção significativa, apresenta gravidade concreta moderada quando demonstrada como ocorrência isolada, sem comprovação de reiteração e sem evidência de vantagem econômica direta relevante.

8. A redução judicial para R$ 15.000,00 mostra-se insuficiente para preservar a função punitivo-pedagógica da penalidade diante da condição econômica de instituição financeira de grande porte, ao passo que a manutenção integral do valor pretendido pelo Estado preservaria dosimetria sem ponderação individualizada adequada.

9. A fixação da multa em patamar intermediário compatibiliza proporcionalidade e caráter pedagógico, mantendo resposta sancionatória apta a desestimular a reiteração, sem excesso em face das circunstâncias do caso.

IV.
Dispositivo

e Tese

1
0. Recurso parcialmente
provido.

Tese de julgamento:
“1.
A dosimetria da multa do PROCON deve ponderar, cumulativamente, gravidade da infração, vantagem auferida e condição econômica do fornecedor, nos termos do art. 57 do CDC, admitindo-se
controle judicial para readequação quando constatada desproporcionalidade.
2.
Em infração isolada, sem prova de vantagem econômica direta relevante e com condição econômica elevada do fornecedor, a multa pode ser fixada em patamar intermediário que preserve o caráter pedagógico sem configurar excesso.

Dispositivos relevantes citados
:
CF/1988,
arts
. 30, I e II;
5º, LIV e LV; CDC, art. 57
.

Jurisprudência relevante citada
:
STF, RE n. 610.221-RG, Rel. Min. Ellen Gracie,
DJe
20.08.2010; STJ, REsp n. 1.539.165/MG, Rel. Min. Humberto Martins, j. 23.08.2016; TJMT, Ap. Cível n. 1028543-21.2022.8.11.0041, Rel. Des. Alexandre Elias Filho, j. 18.04.2024; TJMT, Ap. Cível n. 1009959-37.2021.8.11.0041, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Rel. Des. Jones Gattass Dias, DJE 09.09.2025; TJMT, Ap. Cível n. 1036051-91.2017.8.11.0041, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Rel. Des. José Luiz Leite
Lindote
, DJE 27.02.2025.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara:

Apelação Cível
interposta contra a sentença proferida pela Vara Especializada de Execução Fiscal Estadual da Comarca de Cuiabá, nos autos dos Embargos à Execução Fiscal opostos pelo Banco Bradesco S.A. (CDA nº 201412348), que visavam desconstituir multa administrativa aplicada pelo PROCON/MT por extrapolação do tempo de atendimento em agência bancária.

No juízo de origem, a magistrada rejeitou as preliminares (nulidade do processo administrativo e inconstitucionalidade da Lei Municipal 4.069/2001), reconheceu a regularidade do auto de infração e, no mérito, reputou desproporcional o
quantum
da multa fixada na via administrativa (pena-base de R$ 90.000,00, reduzida a R$ 60.000,00), redimensionando-a para R$ 15.000,00, com sucumbência recíproca (honorários de 10% para cada parte sobre seus respectivos proveitos).

Nas razões recursais, o Estado sustenta, em síntese: (i) que a sanção foi imposta com observância do devido processo legal no PROCON/MT e que a decisão administrativa considerou os critérios do
art. 57 do CDC
(gravidade, vantagem auferida e condição econômica); (ii) que a redução judicial esvazia o caráter pedagógico da penalidade e viola a discricionariedade técnica da Administração; e (iii) que a sentença carece de motivação adequada ao não explicitar por que escolheu o patamar de R$ 15.000,00. Requer o provimento para restabelecer o valor originário fixado na via administrativa.

Em contrarrazões, o Banco Bradesco requere a manutenção integral da sentença, enfatizando a desproporcionalidade do valor aplicado e a correta aplicação, pelo juízo, dos critérios de gradação previstos no
art. 57 do CDC
e no
art. 28 do Decreto 2.181/97
, que impõem a observância da gravidade, da vantagem auferida, da condição econômica e da extensão do dano.

Requer o desprovimento do recurso.

É o relatório.

Inclua-se em pauta.

V O T O R E L A T O R

Egrégia Câmara:

De início, conheço do Recurso, uma vez que foi interposto tempestivamente por parte legítima e constitui instrumento processual adequado e necessário à consecução da finalidade pretendida. Desse modo, encontram-se preenchidos os requisitos de admissibilidade.

Segundo consta dos autos,
o embargante/recorrido objetivava
a desconstituição d
a Certidão de Dívida Ativa nº
201412348
, originada de multa administrativa aplicada pela Coordenadoria de Proteção e Defesa do Consumidor – PROCON/MT,
decorrente de
Processo Administrativo instaurado com base no Auto de Infração nº
1151/2007
.

A penalidade foi imposta em razão de descumprimento às normas de proteção ao consumidor, consistente
em “ESTABELECIMENTO
ULTRAPASSOU O
TEMPO MÁXIMO
LEGALMENTE PARA
O
ATENDI
MENTO DO(A) CONSUMIDOR(A
) ROBERTO

ROBSON

S
. ANT
UNES INFRACAO: LEI
FEDERAL 2.1811/97 FOI
VERIFICADO

QUE

O
AUTUADO
INFRING
I
U ART

2
0
§

DA

LEI FEDERAL

8.078
/90 C/C ART 1º DA LEI MUNICIPAL 4.069/
2001 E

ART
1º
§UNICO, INCISO

I DO
DECRETO MUNICIPAL N” 4.334/2005
PENALIDADE: MULTA
R$ 81.672,00” (Id 335455868).

O juízo singular julgou parcialmente procedentes
os embargos,
reduzindo o valor da multa para R$ 15.000,00
.

Irresignado, o Estado recorre, alegando ser devido a multa inicialmente aplicada, uma vez que observou o
devido processo legal no PROCON/MT
e
os critérios do
art. 57 do CDC
(gravidade, vantagem auferida e condição econômica)
e que a redução afasta o
caráter pedagógico da penalidade e viola a discricionariedade técnica da Administração
e que a sentença é desmotivada ao reduzir para o
patamar de R$ 15.000,00
.

Da validade do processo administrativo

O processo administrativo foi regularmente instaurado a partir de reclamação de consumidor, sendo lavrado o Auto de
Infração nº 1151, datado de 17.
9
.
2007, que descreveu com clareza e precisão a infração: permanência de consumidora em fila bancária por mais de 40 minutos.

O
auto indicou
expressamente: (i) a conduta infrativa (excesso no tempo de espera); (
ii
) o local e data da ocorrência; (
iii
) as normas violadas (Lei Municipal 4.069/2001, Decreto Municipal 4.334/2005 e art. 20, §2º, do CDC); e (
iv
) os elementos de prova (reclamação e fiscalização)
(Ids. 335455891 a 335455870)
.

A instituição financeira foi regularmente notificada, apresentou defesa administrativa e interpôs recurso no qual não contestou a materialidade da infração, mas apenas alegou que o fato ocorreu em "dias de
pico", o que evidencia ciência dos fatos e regular exercício do contraditório e da ampla defesa.

A decisão administrativa fundamentou a dosimetria da multa, partindo de multa-base de R$ 90.000,00 e, considerando circunstâncias atenuantes, chegando ao valor final de R$ 60.000,00.

Assim, não se verifica vício no processo administrativo, que observou os princípios do devido processo legal, contraditório e ampla defesa.

Da competência municipal e constitucionalidade da legislação

A constitucionalidade da Lei Municipal 4.069/2001, que disciplina o tempo de atendimento em agências bancárias no Município de Cuiabá, foi reiteradamente reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal e por este Tribunal de Justiça.

O STF, no julgamento do RE 610.221-RG (Rel. Min. Ellen Gracie,
DJe
20.8.2010), com repercussão geral reconhecida, firmou o entendimento de que os municípios têm competência para regulamentar o atendimento ao público em instituições bancárias, por se tratar de matéria de interesse local (CF/88, art. 30, I e II).

Este Tribunal de Justiça consolidou jurisprudência no mesmo sentido, conforme precedentes citados na própria sentença recorrida.

Do controle judicial sobre multas administrativas

A jurisprudência dos tribunais superiores e deste Tribunal de Justiça admite o controle judicial sobre a dosimetria de multas administrativas, sem que isso implique invasão do mérito administrativo ou violação da separação de poderes.

O controle judicial não se limita à mera verificação formal de legalidade, abrangendo também a aferição de compatibilidade da sanção com os princípios constitucionais da razoabilidade e proporcionalidade, especialmente quando se constata manifesta desproporcionalidade.

No entanto, esse controle deve ser exercido com deferência à decisão administrativa fundamentada, somente intervindo quando demonstrada flagrante inadequação entre a conduta infrativa e o valor da penalidade.

O Superior Tribunal de Justiça consolidou entendimento nesse sentido:

"A multa administrativa fixada pelo Procon é graduada de acordo com a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do fornecedor (art. 57 do CDC). O reexame de sua proporcionalidade é vedado, em recurso especial, pela Súmula 7 do STJ." (REsp 1.539.165/MG, Rel. Min. Humberto Martins, j. 23.8.2016)

Este Tribunal de Justiça, por sua vez, tem admitido a revisão judicial quando constatada manifesta desproporcionalidade:

"O Poder Judiciário exerce controle de legalidade sobre os atos administrativos, o que inclui, excepcionalmente, o
exame da razoabilidade e proporcionalidade das sanções aplicadas, sem adentrar no mérito administrativo." (TJMT, Ap. Cível 1009959-37.2021.8.11.0041,
Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo,
Rel. Des. Jones Gattass Dias,
DJE 9
.9.2025)

Dos critérios do art. 57 do CDC

O art. 57 do Código de Defesa do Consumidor estabelece que "
a pena de multa, graduada de acordo com a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do fornecedor, será aplicada mediante procedimento administrativo
".

A norma exige, portanto, a ponderação de três critérios cumulativos: (i) gravidade da infração; (
ii
) vantagem auferida pelo fornecedor; e (
iii
) condição econômica do infrator.

A jurisprudência deste Tribunal tem reconhecido a necessidade de efetiva ponderação desses três elementos, não sendo suficiente a mera consideração da condição econômica da empresa:

A fixação de multas pelo PROCON deve observar os princípios da razoabilidade e proporcionalidade, sendo legítima a revisão judicial quando os montantes se mostrarem excessivos." (TJMT, Ap. Cível 1036051-91.2017.8.11.0041,
Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo,
Rel. Des. José Luiz Leite
Lindote
, DJE 27.2.2025
)

No caso dos autos, a infração constatada consistiu em tempo de espera superior a 40 minutos em fila bancária, em uma única agência, em um único dia (17
.
9
.
2007), atingindo consumidor identificad
o
.

Quanto à gravidade da infração, é inegável que o descumprimento da legislação municipal que fixa tempo máximo de atendimento representa violação a direito do consumidor. A espera excessiva causa transtorno, desconforto e perda de tempo ao usuário de serviços bancários.

Contudo, tratando-se de infração ocorrida em um único dia, sem demonstração de prática reiterada ou sistemática pela instituição financeira, e considerando a ausência de danos materiais ou morais de maior gravidade, a gravidade se apresenta em patamar médio.

Quanto à vantagem auferida, não há nos autos demonstração de ganho econômico direto pela instituição financeira em razão da demora no atendimento. A vantagem, quando muito, seria indireta, pela economia de custos operacionais com a manutenção de estrutura de atendimento aquém da demanda.

Quanto à condição econômica, é incontroverso que se trata de instituição financeira de grande porte, com elevada capacidade econômica, o que justifica sanção em valor significativo.

Analisando a decisão administrativa que fixou a multa em R$ 60.000,00
(Id 335455897 e 335455896)
, verifica-se que a fundamentação, embora existente, concentrou-se significativamente na condição econômica da instituição financeira, sem adequada ponderação individualizada da
gravidade específica da infração e da vantagem efetivamente auferida no caso concreto.

A jurisprudência recente deste Tribunal tem reduzido multas aplicadas pelo PROCON quando constatada essa desproporção, fixando valores que preservem o caráter pedagógico da
sanção
mas guardem proporcionalidade com a gravidade da conduta
:

É possível a redução judicial de multa administrativa aplicada pelo PROCON quando ausentes nos autos administrativos elementos concretos para aferição da gravidade da infração, da vantagem auferida e da condição econômica do infrator, conforme exige o art. 57 do CDC." (TJMT, Ap. Cível 1000566-83.2024.8.11.0041,
Vice Presidência
,
Rel. Des. Márcio Vidal, j. 2.7.2025)

Em caso análogo, envolvendo infração única em agência bancária, este Tribunal reduziu multa para R$ 30.000,00:

"
A multa administrativa, embora originada em processo sancionador válido e com regular constituição da CDA, mostra-se excessiva frente à gravidade da infração, caracterizada pela simples recusa em fornecer contrato bancário à consumidora, sem demonstração de danos relevantes ou vantagem significativa auferida.

5. A condição econômica do infrator, por si só, não legitima sanção desproporcional à conduta praticada, sendo necessária a adequação entre a gravidade do ilícito e o valor da
penalidade para assegurar a função punitivo-pedagógica da multa.
6.
A redução do valor da multa para R$ 30.000,00 encontra respaldo na jurisprudência consolidada do TJMT, que admite a intervenção judicial para readequar sanções administrativas desproporcionais." (TJMT, Ap. Cível 1009959-37.2021.8.11.0041,
Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo,
Rel. Des. Jones Gattass Dias, j.
9
.9.2025)

Da necessidade de equilíbrio na dosimetria

A multa administrativa possui dupla finalidade: (i) punir o infrator pela conduta ilegal; e (
ii
) desestimular a reiteração da prática, bem como servir de exemplo para outros fornecedores (caráter pedagógico).

Para cumprir essas finalidades, a sanção deve ser suficientemente robusta, especialmente tratando-se de grande instituição financeira, mas não pode ser desproporcional à gravidade da conduta concretamente praticada.

A redução para R$ 15.000,00, operada pela sentença recorrida, embora fundada em critérios de proporcionalidade, apresenta-se aquém do necessário para garantir a função pedagógica da sanção, especialmente considerando a capacidade econômica da instituição financeira e a necessidade de desestimular a reiteração de condutas lesivas aos consumidores.

Por outro lado, a manutenção do valor de R$ 60.000,00, como pretende o Estado recorrente, implicaria validar dosimetria que não ponderou adequadamente a gravidade específica da infração (ocorrência isolada, sem
danos graves demonstrados) e a vantagem efetivamente auferida (não comprovada concretamente).

A jurisprudência deste Tribunal tem encontrado ponto de equilíbrio em valores intermediários, que preservam o caráter pedagógico sem desconsiderar a proporcionalidade:

Mostra-se exorbitante o valor da multa aplicada pelo Procon quando, à luz da razoabilidade e proporcionalidade, a sua fixação se dá em valor muito superior ao do dano causado, sendo impositiva a sua redução para um patamar que atenda ao caráter punitivo e pedagógico da sanção." (TJMT, Ap. Cível 1028543-21.2022.8.11.0041, Rel. Des. Alexandre Elias Filho, j. 18.4.2024)

Considerando: (i) a gravidade média da infração (violação à legislação consumerista, mas em ocorrência isolada, sem danos graves); (
ii
) a ausência de demonstração de vantagem econômica direta significativa; (
iii
) a elevada condição econômica da instituição financeira; (
iv
) a necessidade de função pedagógica da sanção; e (v) os parâmetros adotados por este Tribunal em casos análogos, entendo adequada a fixação da multa no valor de R$ 30.000,00 (trinta mil reais).

Esse valor
ma
ntém caráter pedagógico significativo, considerando a capacidade econômica da instituição financeira;
g
uarda proporcionalidade com a gravidade da infração concretamente praticada;
h
armoniza-se com os precedentes recentes deste Tribunal;
e
vita tanto o excesso sancionatório quanto a ineficácia da penalidade.

Diante do exposto,
DOU PARCIAL PROVIMENTO
ao recurso para majorar a multa
ao patamar de
R$ 30.000,00
.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 27/01/2026