Tribunal: TJMT
Processo: 0021086-87.2013.8.11.0002
Relator(a): TATIANE COLOMBO
Órgão julgador: TATIANE COLOMBO
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-05-26
Data de publicação: 2026-06-09

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DECLARATÓRIA DE INCONSTITUCIONALIDADE INCIDENTAL. PENSÃO ESPECIAL CONCEDIDA A EX-VEREADORES E DEPENDENTES. AUSÊNCIA DE CUSTEIO PRÉVIO E CONTRIBUIÇÃO. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA IGUALDADE, MORALIDADE E REPUBLICANISMO. RECONHECIMENTO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE. DISPENSA DA CLÁUSULA DE PLENÁRIO. MATÉRIA JÁ APRECIADA PELO PLENO DO TJMT E PELO STF. INAPLICABILIDADE DOS EFEITOS MODULADORES DA ADPF N.° 745, DO STF, POR AUSÊNCIA DE CONSOLIDAÇÃO FÁTICA DO BENEFÍCIO. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO NÃO PROVIDO.
I. Caso em exame
1. Apelação cível interposta contra sentença que, em controle difuso, declarou a inconstitucionalidade das Leis Municipais n.º 1.960/99 e n.º 3.191/08, do Município de Várzea Grande, MT, determinando a interrupção do pagamento de pensões especiais concedidas a ex-vereadores e dependentes.
II. Questão em discussão
2. Há duas questões em discussão: (i) definir se é constitucional a concessão de pensão especial vitalícia a ex-agentes políticos ou seus dependentes, instituída por leis municipais sem vínculo contributivo ou fonte de custeio; e (ii) estabelecer se, à luz da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, seria possível preservar o pagamento do benefício em razão dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima.
III. Razões de decidir
3. O sistema constitucional de previdência social exige a prévia e correspondente fonte de custeio para a instituição de prestações continuadas (CF, art. 195, caput e § 5º), sendo vedada a criação de benefícios não amparados em contribuição.
4. A concessão de pensão vitalícia autônoma ou complementar a dependentes e ex-agentes políticos, como vereadores, constitui privilégio pessoal, sem respaldo no Regime Geral de Previdência Social, afrontando os princípios da moralidade, impessoalidade e igualdade.
5. A jurisprudência consolidada do STF, notadamente nos julgamentos das ADPFs n.º 783/ES e n.º 793/PB, firmou entendimento pela inconstitucionalidade de normas locais que concedem pensões de natureza semelhante, por se tratarem de benesses sem amparo constitucional.
6. O caráter casuístico e direcionado das leis municipais impugnadas evidencia a ausência de impessoalidade e generalidade normativa, ferindo o princípio republicano e a ordem jurídica instituída pela Carta Magna.
7. A tese de que tais pensões teriam natureza indenizatória ou assistencial é insustentável, pois não há demonstração de dano ou hipossuficiência, tampouco de atendimento aos critérios constitucionais para políticas assistenciais.
8. A cláusula de reserva de plenário não se aplica quando já houver pronunciamento do plenário do STF ou do órgão especial do tribunal acerca da matéria, nos termos do art. 949, parágrafo único, do CPC.
9. A excepcional preservação de benefícios concedidos com base em leis posteriormente declaradas inconstitucionais exige demonstração de recebimento contínuo e prolongado do benefício aliado à boa-fé do beneficiário e à confiança legítima na estabilidade do ato estatal.
10. No caso concreto, o benefício percebido desde 2003 foi suspenso por

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0021086-87.2013.8.11.0002
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Efeitos, Obrigação de Fazer / Não Fazer]
Relator:
Des(a).
MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), MUNICÍPIO DE VÁRZEA GRANDE - CNPJ: 03.507.548/0001-10 (APELANTE), VARZEA GRANDE CAMARA MUNICIPAL - CNPJ: 14.971.626/0001-50 (APELANTE), LUCIA PEREIRA DOS SANTOS - CPF: 903.023.701-53 (ADVOGADO), ISMAEL ALVES DA SILVA - CPF: 161.461.401-63 (APELANTE), ROMULO NOGUEIRA DE ARRUDA - CPF: 411.194.601-15 (ADVOGADO), CARLOS WILSON MATTOS FOLLES - CPF: 241.074.841-49 (ADVOGADO), Joao Simão ar de Arruda registrado(a) civilmente como JOAO SIMAO DE ARRUDA - CPF: 022.331.421-87 (APELANTE), JOSE EDUARDO MIRANDA - CPF: 459.216.281-15 (ADVOGADO), MANOEL GONCALO DE ALMEIDA - CPF: 064.777.981-15 (APELANTE), EMANUELE GONCALINA DE ALMEIDA - CPF: 919.290.241-34 (ADVOGADO), SEBASTIAO JOSE FIO DA COSTA - CPF: 021.820.681-04 (APELANTE), ANTONIA LEONIA DE CARVALHO (APELANTE), HELIEIDE SARDINHA COELHO - CPF: 241.130.001-82 (APELANTE), RAFAELLY THIANY MAURICIO PEREIRA - CPF: 011.698.341-83 (APELANTE), ADEMAR COELHO DA SILVA - CPF: 545.627.161-34 (ADVOGADO), JOSE MARCIO DE OLIVEIRA - CPF: 514.331.091-15 (ADVOGADO), MARIA DE LOURDES RIBEIRO - CPF: 522.794.131-91 (ADVOGADO), RENAN GABRIEL DE SOUZA PEREIRA - CPF: 026.493.601-94 (APELANTE), CRISTIANO DINIZ DA SILVA - CPF: 019.203.631-90 (ADVOGADO), DAVINA NATO CORREA - CPF: 487.972.861-68 (APELANTE), VARZEA GRANDE CAMARA MUNICIPAL - CNPJ: 14.971.626/0001-50 (TERCEIRO INTERESSADO), MUNICÍPIO DE VÁRZEA GRANDE - CNPJ: 03.507.548/0001-10 (TERCEIRO INTERESSADO), Joao Simão ar de Arruda registrado(a) civilmente como JOAO SIMAO DE ARRUDA - CPF: 022.331.421-87 (TERCEIRO INTERESSADO), RAFAELLY THIANY MAURICIO PEREIRA - CPF: 011.698.341-83 (TERCEIRO INTERESSADO), RENAN GABRIEL DE SOUZA PEREIRA - CPF: 026.493.601-94 (TERCEIRO INTERESSADO), MANOEL GONCALO DE ALMEIDA - CPF: 064.777.981-15 (TERCEIRO INTERESSADO), SEBASTIAO JOSE FIO DA COSTA - CPF: 021.820.681-04 (TERCEIRO INTERESSADO), HELIEIDE SARDINHA COELHO - CPF: 241.130.001-82 (TERCEIRO INTERESSADO), DAVINA NATO CORREA - CPF: 487.972.861-68 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), ANDRE LUIZ DE ANDRADE POZETI - CPF: 534.834.131-20 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO A EXMA. SRA. RELATORA DRA. TATIANE COLOMBO (CONVOCADA), 1º VOGAL, EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (CONVOCADO) E 2º VOGAL, EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA.

EMENTA:

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DECLARATÓRIA DE INCONSTITUCIONALIDADE INCIDENTAL. PENSÃO ESPECIAL CONCEDIDA A EX-VEREADORES E DEPENDENTES. AUSÊNCIA DE CUSTEIO PRÉVIO E CONTRIBUIÇÃO. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA IGUALDADE, MORALIDADE E REPUBLICANISMO. RECONHECIMENTO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE. DISPENSA DA CLÁUSULA DE PLENÁRIO. MATÉRIA JÁ APRECIADA PELO PLENO DO TJMT E PELO STF. INAPLICABILIDADE DOS EFEITOS MODULADORES DA ADPF N.° 745, DO STF, POR AUSÊNCIA DE CONSOLIDAÇÃO FÁTICA DO BENEFÍCIO. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO NÃO PROVIDO.

I. Caso em exame

1. Apelação cível interposta contra sentença que, em controle difuso, declarou a inconstitucionalidade das Leis Municipais n.º 1.960/99 e n.º 3.191/08, do Município de Várzea Grande, MT, determinando a interrupção do pagamento de pensões especiais concedidas a ex-vereadores e dependentes.

II. Questão em discussão

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se é constitucional a concessão de pensão especial vitalícia a ex-agentes políticos ou seus dependentes, instituída por leis municipais sem vínculo contributivo ou fonte de custeio; e (ii) estabelecer se, à luz da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, seria possível preservar o pagamento do benefício em razão dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima.

III. Razões de decidir

3. O sistema constitucional de previdência social exige a prévia e correspondente fonte de custeio para a instituição de prestações continuadas (CF, art. 195, caput e § 5º), sendo vedada a criação de benefícios não amparados em contribuição.

4. A concessão de pensão vitalícia autônoma ou complementar a dependentes e ex-agentes políticos, como vereadores, constitui privilégio pessoal, sem respaldo no Regime Geral de Previdência Social, afrontando os princípios da moralidade, impessoalidade e igualdade.
5. A jurisprudência consolidada do STF, notadamente nos julgamentos das ADPFs n.º 783/ES e n.º 793/PB, firmou entendimento pela inconstitucionalidade de normas locais que concedem pensões de natureza semelhante, por se tratarem de benesses sem amparo constitucional.

6. O caráter casuístico e direcionado das leis municipais impugnadas evidencia a ausência de impessoalidade e generalidade normativa, ferindo o princípio republicano e a ordem jurídica instituída pela Carta Magna.

7. A tese de que tais pensões teriam natureza indenizatória ou assistencial é insustentável, pois não há demonstração de dano ou hipossuficiência, tampouco de atendimento aos critérios constitucionais para políticas assistenciais.

8.

A cláusula de reserva de plenário não se aplica quando já houver pronunciamento do plenário do STF ou do órgão especial do tribunal acerca da matéria, nos termos do art. 949, parágrafo único, do CPC.

9.

A excepcional preservação de benefícios concedidos com base em leis posteriormente declaradas inconstitucionais exige demonstração de recebimento contínuo e prolongado do benefício aliado à boa-fé do beneficiário e à confiança legítima na estabilidade do ato estatal.

10. No caso concreto, o benefício percebido desde 2003 foi suspenso por decisão liminar em 2015, situação mantida ao longo do processo e confirmada em agravo de instrumento, o que impede o reconhecimento de consolidação temporal apta a justificar a preservação excepcional do pagamento.

IV. Dispositivo e tese

8. Recurso de apelação não provido.

Tese de julgamento: "1. É inconstitucional, por controle difuso, norma municipal que institui pensão especial a dependentes de ex-agentes políticos sem base contributiva e sem correspondente fonte de custeio, por violar os princípios constitucionais da igualdade, moralidade administrativa e da impessoalidade.
2. A mera existência de lei formal não afasta o controle de constitucionalidade de seu conteúdo, devendo-se respeitar os limites materiais estabelecidos pela Constituição."

Dispositivos relevantes citados: CF, art. 37,
caput
, 40 e 195,
caput
e § 5º; CPC, art. 949, parágrafo único.

Jurisprudência relevante citada: STF, ADPF nº 783/ES, Rel. Min. Dias Toffoli; STF, ADPF nº 793/PB, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, j. 04.11.2021; STF, ADPF nº 745/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, j. 21.11.2023; TJMT, Incidente de Arguição de Inconstitucionalidade nº 0045183-05.2011.8.11.0041, Rel. Des. Márcio Vidal, Tribunal Pleno, j. 14.02.2019; TJMT, Apelação nº 0045183-05.2011.8.11.0041, Rel. Des. Márcio Vidal, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 21.10.2019; TJMT, Apelação nº 0008447-76.2009.8.11.0002, Rel. Des. Helena Maria Bezerra Ramos, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 15.04.2019.

RELATÓRIO:

Egrégia Câmara:

Trata-se de
RECURSO DE APELAÇÃO
interposto por ISMAEL ALVES DA SILVA contra a sentença proferida pelo Excelentíssimo Juiz de Direito, Dr. Carlos Roberto Barros de Campos, nos autos de n.° 0021086-87.2013.811.0002, em trâmite perante a 3ª Vara Especializada da Fazenda Pública de Várzea Grande, MT, que julgou procedentes os pedidos iniciais, nos seguintes termos (ID. 264968289):

“
Visto.

O
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
ajuizou a presente Ação Civil Pública com pedido de liminar, em desfavor do
Município de Várzea Grande, da Câmara Municipal de Várzea Grande, e de Ismael Alves da Silva, Joao Simão de Arruda, Manoel Gonçalo de Almeida, Sebastiao Jose Fio da Costa, Antônia Leônia de Carvalho, Helieide Sardinha Coelho, Rafaelly Thiany Mauricio Pereira, Renan Gabriel de Souza e Davina Nato Correa
, objetivando o reconhecimento da ilegalidade das aposentadorias e pensões pagas a ex-vereadores e seus familiares, bem como para viúva do ex-servidor Getúlio Honório de Moraes, instituídas pelas Leis Municipais nº 1.960/1999, nº 3.191/2008 e nº 2.333/2001.

Assevera que as leis que instituíram as aposentadorias e pensões constituem verdadeira afronta aos princípios constitucionais, causando prejuízo ao erário municipal.

Discorre acerca da ofensa aos princípios constitucionais da isonomia, da impessoalidade e da moralidade, apontando para a evidente injuridicidade dos atos normativos questionados.

Requer, em sede de tutela antecipada, que seja interrompido, imediatamente, os pagamentos das “pensões de mercê” em favor dos requeridos.

Ao final, pugna pela procedência dos pedidos para que seja declarada a inconstitucionalidade das Leis Municipais 1.960/1999 e nº 3.191/2008, condenando os requeridos Município de Várzea Grande e Câmara Municipal de Várzea Grande a obrigação de não fazer, consistente em não mais efetuar o pagamento das referidas aposentadorias e pensões.

No id. 71158968 – fls. 26/29, foi indeferida a antecipação de tutela e determinada a citação dos requeridos.

O requerido Renan Gabriel de Souza Pereira apresentou contestação arguindo a preliminar de ilegitimidade passiva e no mérito, apontou que o seu benefício foi concedido por decisão judicial, já tendo sido suspenso com a sua maioridade civil (id. 71158968 – fls. 44/50).

No id. 71158968 – fls. 84/86, a requerida Davina Nato Corrêa, arguindo apenas questões de mérito, apontando para a regularidade do benefício recebido.

A requerida Rafaelly Thiany Mauricio Pereira apresentou contestação no id. 71158968 – fls. 97/111, afirmando que em que pese o indeferimento da liminar, o benefício foi cessado em março de 2013, de modo prematuro e arbitrário.

Sustentou que o ato que concedeu a pensão à requerida é legal e válido, instituído por lei municipal e amparado por parecer jurídico da Câmara de Vereadores.

Requereu ao final o restabelecimento do benefício e a improcedência dos pedidos da ação integralmente.

Os requeridos Sebastião José Fio da Costa, João Simão de Arruda, Manoel Gonçalo Micoco de Almeida e Ismael Alves da Silva apresentaram contestação no id. 71158973, fls. 39/64, apontando para a constitucionalidade das pensões especiais e para a legalidade das Leis Municipais nº 1.960/99 e nº 3.191/2008.

Sustentaram tratar-se ainda de direito adquirido, requerendo ao final a total improcedência dos pedidos.

No id. 71158973, fls. 84/87, a decisão constante no id. 71158968 – fls. 26/29 foi revogada em parte, deferindo o pedido de antecipação de tutela, determinando a interrupção imediata do pagamento das pensões concedidas aos requeridos.

No id. 71158973, fls. 117/128 os requeridos Sebastião José Fio da Costa, João Simão de Arruda, Manoel Gonçalo Micoco de Almeida e Ismael Alves da Silva, afirmando tratar-se de matéria de ordem pública, arguiram a carência da ação, direito adquirido e a prescrição.

No id. 71158973, fls. 133, foi certificado que a requerida Antônia Leônia foi regularmente citada, mas deixou de apresentar contestação.

No id. 71158979 – fls. 43/58 os requeridos Sebastião José Fio da Costa, João Simão de Arruda, Manoel Gonçalo Micoco de Almeida e Ismael Alves da Silva formularam pedido de “Tutela Provisória de Urgência”, requerendo o restabelecimento dos pagamentos, manifestação recebida como pedido de reconsideração e indeferida no id. 71158984 – fls. 71/72.

A requerida Helieide Sardinha Coelho foi citada por edital e apresentou contestação por negativa geral por intermédio do seu curador especial (id. 71158987, fls. 49/50).

O Ministério Público do Estado de Mato Grosso apresentou impugnação no id. 71158987, fls. 51/58.

Com relação à requerida Davina Nato Corrêa, afirmou ter se equivocado quando a incluiu no polo passivo, requerendo a improcedência dos pedidos.

Rechaçou as teses apresentadas pelos demais requeridos, ratificando os pedidos iniciais e requerendo o julgamento antecipado da lide.

No id. 84065947 foi noticiado o óbito da requerida Davida Nato Corrêa, razão pela qual foi extinto o presente feito em relação à referida requerida (id. 95919054).

Os autos vieram conclusos.

É o relatório.

Decido.

Cuida-se de Ação Civil Pública com pedido de liminar, ajuizada pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
em desfavor do
Município de Várzea Grande, da Câmara Municipal de Várzea Grande, e de Ismael Alves da Silva, Joao Simão de Arruda, Manoel Gonçalo de Almeida, Sebastiao Jose Fio da Costa, Antônia Leônia de Carvalho, Helieide Sardinha Coelho, Rafaelly Thiany Mauricio Pereira, Renan Gabriel de Souza e Davina Nato Correa
, visando a declaração de inconstitucionalidade das Leis Municipais 1.960/1999 e nº 3.191/2008, condenando os requeridos Município de Várzea Grande e Câmara Municipal de Várzea Grande a obrigação de não fazer, consistente em não mais efetuar o pagamento das referidas aposentadorias e pensões.

O processo foi extinto em relação à requerida Davina Nato Correa, conforme relatado.

Analisando os autos, verifica-se que os requeridos Município de Várzea Grande, Câmara Municipal de Várzea Grande e Antônia Leônia de Carvalho foram regularmente citados, mas deixaram transcorrer o prazo de contestação
in albis
.

Desta forma, com escoro no art. 344, do CPC,
decreto a revelia
dos referidos requeridos; porém, deixo de aplicar seus efeitos materiais, uma vez que o objeto da ação refere-se a direitos indisponíveis.

O requerido Renan Gabriel de Souza Pereira arguiu a preliminar de ilegitimidade passiva, sob o argumento de que a pensão por ele recebida foi concedida por decisão judicial.

A preliminar de ilegitimidade passiva se confunde com o próprio mérito da ação e com ele será apreciada, eis que aventada a legalidade da implantação do benefício e a sua interrupção antes da propositura da demanda.

Os requeridos Sebastião José Fio da Costa, João Simão de Arruda, Manoel Gonçalo Micoco de Almeida e Ismael Alves da Silva, arguiram como matéria de ordem pública a carência da ação, o direito adquirido e a prescrição para a propositura da ação civil pública.

Inicialmente, com relação à arguição de direito adquirido, aponto ser essa matéria de mérito, não se relacionando com nenhuma das preliminares de contestação ou prejudiciais de mérito dispostas no Código de Processo Civil. Assim, deixo de analisar o pedido nesse momento.

A alegada carência da ação se relaciona diretamente com as próprias condições da ação, requisitos de validade do processo, necessários a verificar se o processo é eficaz a atingir uma tutela jurisdicional adequada e satisfatória.

Pois bem, os requeridos alegam que o pedido de declaração incidental de inconstitucionalidade das Leis Municipais nº 1.960/99 e nº 3.191/08, deve ser feito por meio de controle concentrado, cuja competência para o processamento e julgamento seria do Supremo Tribunal Federal.

Verifico, no entanto, que o Supremo Tribunal Federal, ao decidir o tema, admitiu a possibilidade de utilização da ação civil pública como instrumento adequado e idôneo de controle incidental de constitucionalidade, pela via difusa, de quaisquer leis ou atos do Poder Público, desde que não constitua objeto único da demanda, mas sim, simples questão prejudicial, indispensável a resolução da controvérsia.

Nesse sentido:

“POSSIBILIDADE DE DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRECEDENTES. RECURSO AO QUAL SE NEGA SEGUIMENTO. (RE. 661.729 Rio Grande do Sul, Rel. : Min. Cármen Lúcia. Recurso extraordinário. J. 22.09.2012)”

“AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI DISTRITAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ALEGADA USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. IMPROCEDÊNCIA. PRECEDENTES. 1. Não usurpa a competência desta nossa Corte a declaração incidental de inconstitucionalidade de lei distrital, proferida em ação civil pública. Especialmente quando não demonstrado que o objeto do pedido era tão somente a inconstitucionalidade da lei. 2. Agravo regimental desprovido” (AI 557.291-AgR, Rel. Min. Ayres Britto, Segunda Turma, Dje 17.12.2010).”

“AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. ALEGAÇÃO DE DESRESPEITO À SÚMULA VINCULANTE DO STF. DECISÃO RECLAMADA PROFERIDA EM DATA ANTERIOR À EDIÇÃO DA SÚMULA VINCULANTE. AUSÊNCIA DO INTERESSE DE AGIR. DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. IMPROCEDÊNCIA. 1. Inexiste ofensa à autoridade de Súmula Vinculante quando o ato de que se reclama é anterior à decisão emanada da Corte Suprema. 2. Não usurpa a competência do Supremo Tribunal Federal a declaração incidental de inconstitucionalidade proferida por juiz em ação civil pública. Precedentes. Agravo regimental a que se nega provimento” (Rcl 6.449-AgR, Rel. Min. Eros Grau, Plenário, Dje 11.12.2009).”

No caso em comento, verifica-se que a pretendida declaração de inconstitucionalidade, tem como objetivo a interrupção do pagamento das “pensões de mercê”, sob o argumento de que constituem afronta à Constituição Federal. Evidente, portanto, que a declaração de inconstitucionalidade não é o pedido principal, de modo que é plenamente possível a sua apreciação por meio da Ação Civil Pública, em caráter incidental.

Com essas considerações,
AFASTO
a preliminar de carência de ação alegada pelos requeridos.

Não também que se falar em prescrição para propositura da presente ação civil pública, em se tratando de norma editada / promulgada em desconformidade com a Constituição Federal.

Pelo princípio da supremacia da Constituição, todas as normas ou atos administrativos que estão em desacordo com os princípios constitucionais não se consolidam na ordem jurídica e podem, a qualquer momento, independentemente do transcurso do tempo, ser considerados nulos por decisão judicial.

Isso se deve em virtude do vício de inconstitucionalidade que contamina gravemente os atos e, assim, passam a não se submeter a prazo prescricional ou mesmo decadencial.

A inconstitucionalidade é, pois, vício que não convalesce nunca, que não cede nem mesmo diante do imperativo da segurança jurídica, da boa-fé e da dignidade da pessoa humana. Portanto, a decadência e a prescrição não podem atingir a pretensão de declaração de nulidade de norma ou ato administrativo supostamente inconstitucional.

Neste sentido:

“CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ASCENSÃO FUNCIONAL. SERVIDORES DA UNIVERSIDADE FEDERAL DE GOIÁS. PROVIMENTO DERIVADO DE CARGOS PÚBLICOS. IMPOSSIBILIDADE. CONSTITUIÇÃO FEDERAL, ART. 37, II. SÚMULA Nº 473 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ADIN Nº 837-4/DF. REMESSA OFICIAL.

I - Provimento derivado de cargo ou emprego público após a Constituição Federal de 1988, somente mediante concurso público, art. 37, II.

II - São nulos os atos administrativos incompatíveis com a Constituição Federal, portanto não sujeitos à prescrição e decadência na hipótese de controle judicial em ação civil pública do Ministério Público.

III - "A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais; porque deles não se originam direitos..." (Supremo Tribunal Federal, Súmula nº 473)

IV - Suspensão eficácia ex tunc de leis que permitiam a ascensão funcional para movimento inicial de Cargo Público. (ADIN 837-4/DF e ADIN 1.102-2/DF)

V - Remessa Oficial e Apelações não providas.”

(TRF 1ª Região, AC 2000.35.00.006966-9/GO, Rel. Juiz Federal Francisco Neves da Cunha (conv), Segunda Turma, DJ de 13/02/2006, p.75) (negrito nosso).

“AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. PROVIMENTO DERIVADO DE CARGO PÚBLICO. PROIBIÇÃO. PRESCRIÇÃO.

1. Não corre prazo de prescrição da pretensão anulatória de ato administrativo inconstitucional porque a inconstitucionalidade não convalesce nunca. A prescrição só pode atingir os efeitos materiais decorrentes do ato inconstitucional.

2. Ao prever a exigência de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos para investidura em cargo público, a Constituição Federal de 1988 não mais autoriza as formas derivadas de provimento, tais como ascensão, progressão, acesso, etc.

3. Ao julgar procedente a ADIn 838-4/DF, o Supremo Tribunal Federal baniu do ordenamento jurídico a possibilidade dea administração prover cargos sem concurso público, o que fez coisa julgada erga omnes.

4. Não há direito adquirido de servidores à ascensão a cargos criados anteriormente à Constituição porque a inconstitucionalidade atinge a forma de provimento e não o cargo.

5. Não se pode acenar com o princípio da segurança jurídica para relevar ato administrativo inconstitucional, vez que estar-se-ia negando vigência à Lei Maior.

6. Remessa oficial e apelações parcialmente providas, tão só para limitar a decisão ao provimento constitutivo negativo de anulação de atos administrativos inconstitucionais.”

(TRF 4ª Região; AC – 199804010772057/RS, Terceira Turma, Relator Sérgio Renato Tejada Garcia, DJU DATA11/10/2000).

Nesses termos,
AFASTO
a prescrição alegada pelos requeridos.

Não havendo outras questões preliminares ou prejudiciais de mérito a serem analisadas, passo a analisar o mérito da ação.

No caso, estou convencido que é possível o julgamento antecipado do mérito, pois é desnecessária a produção de outras provas além dos documentos acostados aos autos, nos exatos termos que autorizam o art. 355, inciso I, do Código de Processo Civil.

Ademais, o requerente pugnou pelo julgamento antecipado da lide, ao passo que os requeridos não formularam pedido de produção de provas especificamente, de forma que o feito encontra-se apto para julgamento.

Como afirmando, o requerente busca a declaração de inconstitucionalidade das Leis Municipais 1.960/1999 e nº 3.191/2008 (id. 71158964, fls. 57), visando a interrupção do pagamento das nominadas “pensões de mercê”.

De início, observo não se tratar de pensão por aposentadoria, que consiste no subsídio vitalício e pode ser concedida quando observados certos requisitos, dentre os quais a condição de servidor público, o que verifico não ser o caso.

Pois bem, a pensão especial concedida por meio de lei é matéria que já foi amplamente debatida no Tribunal de Justiça de Mato Grosso, que consolidou entendimento desfavorável à continuidade da sua prestação.

As leis municipais, como as mencionadas na inicial, chamada no âmbito jurídico de "pensão de mercê", são geralmente instituídas por questões políticas ou pessoais, sem qualquer motivo que as justifique.

As ditas “pensões de mercê” são, na verdade, consagrações da quebra dos princípios fundamentais que devem reger a Administração Pública, mormente porque os fundamentos para a sua instituição limitam-se a situações que traduzem em “favor”, uma graça, que foge à discricionariedade peculiar da Administração Pública.

O assunto, aliás, encontra-se pacificado nas decisões deste Egrégio Tribunal de Justiça, a exemplo do seguinte precedente:

“CONSTITUCIONAL – APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO C/C RESSARCIMENTO DE DANOS – LEI MUNICIPAL DE CONCESSÃO DE PENSÃO ESPECIAL – PENSÃO DE MERCÊ – ARGUIÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI MUNICIPAL N. 4.009/2000 –– INTERESSE POLÍTICO OU PESSOAL – POSTURA ADMINISTRATIVA DO EXECUTIVO MUNICIPAL COM AFRONTA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – INCONSTITUCIONALIDADE INCIDENTAL RECONHECIDA – ARGUIÇÃO ACOLHIDA – RECURSO DE APELAÇÃO DESPROVIDO. Conforme reiteradas decisões deste Tribunal de Justiça, é inconstitucional a lei municipal que estabelece “pensão de mercê”, por configurar favorecimento particular, ou político, e ofender, dentre outros, os princípios constitucionais da Administração Pública (art. 37 da CF). O diploma municipal, embora possua a forma de lei, não apresenta os requisitos de abstração, generalidade e impessoalidade, revelando-se como mero ato autorizativo, com o propósito único de favorecer pessoa específica, sem motivo ou justificativa razoável que se sustente. Além de não prever qualquer contribuição ou contraprestação para a concessão da benesse, não há indicação da correspondente fonte de custeio, como determinado pelo artigo 195 da Constituição Federal.” (N.U 0045183-05.2011.8.11.0041, , MÁRCIO VIDAL, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 21/10/2019, Publicado no DJE 30/10/2019).

Posto isto, anoto que não se verifica óbice para discussão a respeito da inconstitucionalidade da norma no presente caso, pois tal arguição, neste caso, constitui mero fundamento do pedido, ou seja, a causa de pedir, mas não o objeto principal da ação, visando de fato o cancelamento das pensões concedidas.

Assim, concluo ser completamente possível o controle incidental de constitucionalidade das referidas leis.

A respeito do tema, leciona Alexandre de Moraes:

"Também conhecido como controle por via de exceção ou defesa, caracteriza-se pela permissão a todo e qualquer juiz e tribunal realizar no caso concreto a análise sobre a compatibilidade do ordenamento jurídico com a Constituição Federal." (...)“Na via de exceção, a pronúncia do Judiciário, sobre a inconstitucionalidade não é feita enquanto manifestação sobre o objeto principal da lide, mas sim sobre questão prévia, indispensável ao julgamento do mérito. Neste contexto, o que é outorgado ao interessado é obter a declaração da inconstitucionalidade somente para o efeito de isentá-lo, no caso concreto, do cumprimento da lei ou ato, produzidos em desacordo com a lei maior. Entretanto, este ato ou lei permanecem válidos no que se refere à sua força obrigatória com relação a terceiros." (Direito Constitucional, 20 ed., Ed: Atlas S.A : São Paulo, 2006, p. 669).

Portanto, a eventual apreciação de inconstitucionalidade de lei, nesses casos, não configura qualquer ofensa ao sistema jurisdicional de controle de constitucionalidade adotado pela Constituição de República Federativa do Brasil.

Nesse sentido, confiram-se os seguintes julgados:

"(...) AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTROLE DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDADE. EFICÁCIA ERGA OMNES. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO. PRECEDENTES.

O Ministério Público possui legitimidade para propor ação civil pública com o objetivo de proteger o patrimônio público e social e na qual figura como causa de pedir a declaração incidenter tantum de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público, na hipótese da pretensão deduzida na demanda atingir uma parcela específica de pessoas. 2. E possível a declaração incidental de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos em sede de ação civil pública, nos casos em que a controvérsia constitucional consista no fundamento do pedido ou na questão prejudicial que leve à solução do bem jurídico perseguido na ação. 3. Recurso especial provido. " (REsp 401.554/DF, Rel. Min. João Otávio de Noronha, DJU de 26-5-06).

Como visto, de acordo com as reiteradas decisões deste Tribunal de Justiça, é inconstitucional a lei municipal que estabelece “pensão de mercê”, por configurar favorecimento particular, ou político, e ofender, dentre outros, os princípios constitucionais da Administração Pública (art. 37 da CF).

As mencionadas Leis Municipais, embora constituídas formalmente, não apresentam os requisitos de abstração, generalidade e impessoalidade, revelando-se como mero ato autorizativo, com o propósito único de favorecer um grupo de pessoas em específico, sem motivo ou justificativa razoável que se sustente.

Além de não prever qualquer contribuição ou contraprestação para a concessão da benesse, não há indicação da correspondente fonte de custeio, como determinado pelo artigo 195 da Constituição Federal.

A esse respeito, não há dúvida que o benefício percebido aos requeridos carece de prévia dotação orçamentária, autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias ou fonte de custeio correspondente, desatendendo ao que determina a Constituição Federal.

A benesse paga aos requeridos não desiguala apenas o cidadão que se submete ao regime geral da previdência, como também todos aqueles servidores públicos que ocupam ou ocuparam cargos de provimento transitório por eleição ou comissionados.

Sobre o princípio da igualdade, leciona Alexandre de Morais em sua obra “Constituição do Brasil Interpretada e Legislação Constitucional, Ed. Atlas, São Paulo, 2013, p. 112”,
in verbis
:

“O princípio da igualdade consagrado pela Constituição opera em dois planos distintos. De uma parte, diante do legislador ou do próprio executivo, na edição, respectivamente, de leis, atos normativos e medidas provisórias, impedindo que eles possam criar tratamentos abusivamente diferenciados a pessoas que se encontram em situações idênticas. Em outro plano, na obrigatoriedade do interprete, basicamente, a autoridade pública, de aplicar a lei e os atos normativos de maneira igualitária, sem o estabelecimento de diferenças em razão de sexo, religião, convicções filosóficas ou políticas, raça, classe social. (...) Para que as diferenciações normativas possam ser consideradas não discriminatórias, torna-se indispensável que exista uma justificativa objetiva e razoável, de acordo com critérios e juízos valorativos genericamente aceitos, cuja exigência deve aplicar-se em relação à finalidade e efeitos da medida considerada, devendo estar presente por isso razoável relação de proporcionalidade entre os meios empregados e a finalidade perseguida, sempre em conformidade com os direitos e garantias constitucionalmente protegidos. Assim, os tratamentos normativos diferenciados são compatíveis com a Constituição Federal, quando verificada a existência de uma finalidade razoavelmente proporcional ao fim visado.”

Além de afrontar o princípio da igualdade, o “benefício” pecuniário concedido aos requeridos ofende, manifestamente, o princípio da impessoalidade, previsto no
caput
, do art. 37, da Constituição Federal, porque confere a um cidadão que deixou de ser agente público, condição excepcional, privilegiada, não autorizada pela Constituição Federal.

Acerca do princípio da impessoalidade, vejamos o ensinamento da Ministra Carmem Lúcia em sua obra Princípios Constitucionais da Administração Pública, Ed. Atlas, Belo Horizonte, 1993, p. 147,
verbis
:

“O Princípio constitucional da impessoalidade administrativa tem como objetivo a neutralidade da atividade pública, fixando como única diretriz jurídica válida para os comportamentos estatais o interesse público. A impessoalidade no trato da coisa pública garante exatamente esta qualidade da res gerida pelo Estado: A sua condição de ser pública, de todos, patrimônio de todos, voltada à concretização do bem de todos e não de grupos ou de algumas pessoas. (...) traduz-se (o princípio da impessoalidade) na ausência de marcas pessoais e particulares correspondentes ao administrador que, em determinado momento, esteja no exercício da atividade administrativa, tornando-a, assim, afeiçoada a seu modelo, pensamento ou vontade.”

Ademais, não bastasse a violação aos princípios da legalidade e impessoalidade, resta nítido que a benesse fere o princípio da moralidade pública (Art. 37, caput, da CF), uma vez que o comportamento administrativo, seja do legislador, do julgador ou do administrador público, deve primar pelo interesse público, não havendo espaço para a edição de norma ou ato administrativo tendente a beneficiar determinada categoria, sem que haja motivo justo e, sobretudo, permissão constitucional.

Não há que se falar em moralidade na hipótese em que o legislador altera a Constituição Estadual, com o fim de autorizar a utilização de dinheiro público para agraciar agentes políticos que exerceram seus cargos de forma transitória, ou mesmo os seus familiares.

Assim, não pairando dúvidas acerca da inconstitucionalidade do “benefício” pecuniário instituído aos requeridos, a declaração incidental de inconstitucionalidade é medida necessária.

Saliento ainda que não há que se falar em direito adquirido a ser protegido, principal argumento dos requeridos, pois a norma esta revestida pelo vício insanável da inconstitucionalidade.

A esse respeito, Celso Ribeiro Bastos leciona que:
é cediça também em nossa doutrina e jurisprudência a afirmação que não pode haver direito adquirido contra a Constituição
(Comentários à Constituição Federal, vol I, Saraiva, SP, p. 191).

Segundo o professor Mauro Cappelletti:
(...) a lei inconstitucional, por que contrária a uma norma superior, é considerada absolutamente nula (“null and void”) e, por isso, ineficaz, pelo que o juiz, que exerce o poder de controle, não anula, mas, meramente, declara (pré-existente) nulidade da lei inconstitucional
. (Controle judicial de constitucionalidade no direito comparado. Tradução de Aroldo Plínio Gonçalves. Revisão de José Carlos Barbosa Moreira. 2. ed. Porto Alegre, 1999, p. 142.).

Ademais, o art. 17, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, já não permitia a convalidação de qualquer vencimento, vantagem, remuneração ou adicional contrários a Constituição Federal, inadmitindo a invocação do “direito adquirido”. Vejamos:

“Art.
17
- Os vencimentos, a remuneração, as vantagens e os adicionais, bem como os proventos de aposentadoria que estejam sendo percebidos em desacordo com a Constituição serão imediatamente reduzidos aos limites dela decorrentes, não se admitindo, neste caso, invocação de direito adquirido ou percepção de excesso a qualquer título. (...).”

Em caso semelhante, vejamos o entendimento do Supremo Tribunal Federal:

“CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO: MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE, MG: EX-PREFEITOS: SUBSÍDIO MENSAL E VITALÍCIO. I. - Inexistência de direito adquirido à pensão, ou ao subsídio mensal e vitalício, dado que o benefício foi fruto de lei inconstitucional em virtude de vício de iniciativa. II. - Confirmação do acórdão recorrido que deu pela inconstitucionalidade da lei municipal que, decorrente de emenda apresentada na Câmara Municipal, concedeu aos ex-prefeitos subsídio mensal e vitalício igual ao de Secretário Municipal e, em consequência, teve como inexistente direito adquirido com base na norma inconstitucional. III. - R.E. não conhecido.”

(STF, Primeira Turma, RE 290.776/MG, Min. Carlos Velloso, Julgado em 02/03/2005).

Por fim, no tocante à afirmação do requerido Renan Gabriel, de que o benefício foi concedido judicialmente, consigno que é fato incontroverso que o benefício foi na verdade apenas estendido, por ser ele filho do ex-vereador Valdir Pereira, este sim beneficiado pela “pensão de mercê”.

Diante de todo o exposto,
julgo procedentes os pedidos
para declarar, por via de controle difuso, a inconstitucionalidade das Leis Municipais nº 1.960/1999 e nº 3.191/2008, e, por consequência,
confirmo a antecipação de tutela
, determinando, assim a interrupção do pagamento das pensões concedidas aos requeridos.

Julgo
, por consequência,
extinto
o presente feito, com julgamento do mérito, com escoro no art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil/2015.

Sem custas.

Transitada em julgado, procedam-se as anotações necessárias e, não havendo pendências, arquivem-se os autos, observadas as formalidades legais.

Publique-se.

Intime-se.

Cumpra-se.

Várzea Grande/ data registrada no sistema.

(assinado digitalmente)

CARLOS ROBERTO BARROS DE CAMPOS

Juiz de Direito
”.

Em suas razões recursais, a parte apelante sustenta que as Leis Municipais n.° 1.960/99 e 3.191/08 são constitucionais, além de não ferir nenhum outro dispositivo contido em normas infraconstitucionais.

Argumenta que o
Parquet
amolda os argumentos iniciais ao acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, n.° 1.350/99, contra o qual foi interposto recurso extraordinário n.° 405.386, julgado pelo STF em 26.02.2013, ocasião em que foi reconhecido que a pensão especial objeto daqueles autos não padecia de inconstitucionalidade, tampouco ofendeu outro dispositivo infraconstitucional.

Salienta, ademais, que o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso reconheceu a incidência do direito adquirido, ratificando as Leis n.° 1960/99 e 3.191/08, no julgamento das contas anuais de gestão no exercício 2009, da Câmara Municipal de Várzea Grande, MT.

Afiança, nesse contexto, que de acordo com o artigo 5°, inciso XXXVI, a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada, e,
in casu
,
“
Não se pode olvidar que a situação presente já se consolidou no tempo, o recebimento da pensão instituída pela Lei 1.960/99 já era a uma vantagem incorporada ao patrimônio familiar do Apelante, pois estes já o vinha percebendo esse salario a mais de nove anos antes da declaração da inscontitucionalidade da lei
”.

Por essas razões, requer (ID. 264968296):

“
i. pugna pelo acolhimento do pedido de efeito suspensivo ativo dos autos principais, até o julgamento definitivo do presente recurso, com base no art. art. 1.012, § 4º do CPC, bem como, o conhecimento e provimento do presente recurso de apelação, com o intuito de que seja integralmente REFORMADA a sentença aludida, de modo a não declarar a inconstitucionalidade incidente tantum das Leis Municipais nº 1.960199 e 3.191/08, e manter a integridade da pensão especial, que o Apelante faz jus, por medida da mais lídima justiça.

ii. O Apelante requer a concessão dos benefícios da gratuidade de justiça, por não possuir condições de efetuar o pagamento do preparo.

iii. Sucessivamente, não havendo a concessão da benesse pleiteada, requer seja intimado para providenciar o recolhimento do preparo, para que não haja deserção do recurso, à luz do disposto no art. 99, § 7º, do CPC”.

Nas contrarrazões, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO, MT, esclarece que o julgado paradigma mencionado nas razões recursais está desatualizado, porquanto os precedentes atuais do STF posicionam que o pagamento de pensão especial a “ex-detentores” de cargos públicos e seus dependentes contraria a Constituição Federal, motivo pelo qual pugna pelo não provimento do recurso (ID. 264968299).

A Procuradoria-Geral de Justiça opina
“
pelo
desprovimento
do apelo
”
(ID. 281152860).

Submetido a julgamento, esta Segunda Câmara de Direito Público, à unanimidade, negou provimento ao recurso (ID. 307242859), acórdão que, no entanto, foi declarado nulo, quando do acolhimento dos Embargos de Declaração (ID. 320025350), diante da participação de vogal impedido na composição do quórum julgador.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

VOTO DA
RELATORA

EXMA. SRA. JUÍZA DE DIREITO-CONVOCADA. TATIANE COLOMBO

Egrégia Câmara:

Como relatado, trata-se de
RECURSO DE APELAÇÃO
interposto por ISMAEL ALVES DA SILVA contra a sentença proferida pelo Excelentíssimo Juiz de Direito, Dr. Carlos Roberto Barros de Campos, nos autos de n.° 0021086-87.2013.811.0002, em trâmite perante a 3ª Vara Especializada da Fazenda Pública de Várzea Grande, MT, que julgou procedentes os pedidos iniciais
“
para declarar, por via de controle difuso, a inconstitucionalidade das Leis Municipais nº 1.960/1999 e nº 3.191/2008, e, por consequência,
confirmo a antecipação de tutela
, determinando, assim a interrupção do pagamento das pensões concedidas aos requeridos”.

Do exame da questão posta, observa-se que a controvérsia diz respeito à legalidade de pensão especial concedida a dependentes e ex-vereadores, com base nas Leis Municipais n.° 1.960/99, n.° 3.191/08 e n.° 2.333/01, do Município de Várzea Grande/MT.

Com efeito, a Constituição Federal estabeleceu uma nova ordem jurídica fundada nos princípios
republicano, da moralidade e da igualdade, os quais devem nortear a concessão de vantagens e benefícios no âmbito da Administração Pública.

No contexto da previdência social, a Carta Magna consagrou a obrigatoriedade de custeio prévio, nos termos do art. 195,
caput
e §5º, vedando a instituição de prestações pecuniárias desvinculadas de contribuição correspondente.

As chamadas “pensões de mercê”, benefícios pecuniários vitalícios concedidos por leis municipais a ex-agentes políticos ou seus dependentes, sem lastro contributivo, revelam-se frontalmente incompatíveis com o sistema constitucional previdenciário, como reiteradamente decidido pelo Supremo Tribunal Federal.

É pacífico, a propósito, o entendimento da Corte Suprema no sentido de que a concessão e manutenção de pensões vitalícias autônomas ou complementares, não vinculadas ao Regime Geral de Previdência Social, a dependentes de ocupantes de cargos políticos eletivos viola os princípios constitucionais da igualdade e da moralidade administrativa, traduzindo privilégio personalíssimo sem amparo jurídico-constitucional.

Nesse sentido, merece destaque o julgamento da ADPF n.° 783/ES, de relatoria do Ministro Dias Toffoli, no qual foi firmada a seguinte tese
“
São incompatíveis com a Constituição Federal de 1988 a concessão e, ainda, a continuidade do pagamento de pensões mensais vitalícias não decorrentes do RGPS a dependentes de prefeitos e vice-prefeitos, em razão do mero exercício do mandato eletivo
”.

Por sua vez, na ADPF n.° 793/PB, sob a relatoria da Ministra Rosa Weber, o Supremo Tribunal Federal estendeu essa
ratio
aos dependentes de ex-magistrados, ex-deputados estaduais e ex-governadores, asseverando que tais prestações, por não decorrerem de atividade contributiva ou vínculo previdenciário válido, constituem verdadeiro privilégio, ofensivo aos princípios republicano e da isonomia.

A jurisprudência do STF, inclusive com modulação de efeitos, tem uniformemente declarado a não recepção de normas estaduais e municipais que autorizam pagamentos dessa natureza, estabelecendo como marco para a cessação dos pagamentos a data da publicação da ata do respectivo julgamento, vedando-se, todavia, a restituição dos valores percebidos de boa-fé até então. Confira-se:

“
ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. LEI Nº 4.191/1980 DO ESTADO DA PARAÍBA. INSTITUIÇÃO DE PENSÃO ESPECIAL, COMPLEMENTAR OU AUTÔNOMA, A DEPENDENTES DE EX-GOVERNADORES, EX-DEPUTADOS ESTADUAIS E EX-MAGISTRADOS . CONHECIMENTO DA AÇÃO DIANTE DA NÃO DEMONSTRAÇÃO DE REVOGAÇÃO DA NORMA E EM RAZÃO DA PERMANÊNCIA DA LESÃO. PRECEDENTE DO STF. NÃO RECEPÇÃO, PELA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, DE NORMAS QUE INSTITUEM PENSÃO ESPECIAL A DEPENDENTES DE AGENTES PÚBLICOS. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS REPUBLICANO E DA IGUALDADE . PRECEDENTES DO STF QUANTO A AGENTES POLÍTICOS. AMPLIAÇÃO DO PRECEDENTE PARA ABRANGER A HIPÓTESE RELATIVA A EX-MAGISTRADOS, POR IGUAL FALTA DE AMPARO CONSTITUCIONAL. PEDIDO JULGADO PROCEDENTE. MODULAÇÃO DE EFEITOS PARA NÃO DEVOLUÇÃO DAS VERBAS DE CARÁTER ALIMENTAR RECEBIDAS DE BOA-FÉ, COM CESSAÇÃO DA CONTINUIDADE DOS PAGAMENTOS, INDEPENPENDENTEMENTE DA DATA DE CONCESSÃO DA VANTAGEM . PRECEDENTES DO STF. 1. A Lei nº 4.191/1980, na redação original e nas alterações promovidas pelas Leis nº 4 .627/1984 e 4.650/1984, todas do Estado da Paraíba, autoriza a concessão de pensão especial a dependentes de ex-governadores, ex-magistrados e ex-deputados estaduais, seja de maneira complementar à pensão previdenciária (todas as redações), seja de maneira autônoma (redação originária). 2. Ação conhecida, diante do preenchimento dos pressupostos formais e da não demonstração de que a norma impugnada já tenha sido retirada do sistema . Ainda permanece a lesão a preceito fundamental alegada em razão da continuidade dos pagamentos, a ser sanada na presente via, o que permite o conhecimento da ação, mesmo que a lei tenha sido revogada, conforme precedente formado na ADPF 33/PA. 3. Este Supremo Tribunal Federal definiu interpretação jurídica no sentido de que a instituição de prestação pecuniária mensal e vitalícia a ex-ocupantes de cargos eletivos ou seus dependentes corresponde a concessão de benesse que não se compatibiliza com a Constituição Federal (notadamente com o princípio republicano e o princípio da igualdade, consectário daquele), por configurar tratamento diferenciado e privilegiado sem fundamento jurídico razoável, em favor de quem não exerce função pública ou presta qualquer serviço à administração. Assim, sob a minha relatoria, ADI 4555/PI (Pleno, j . 14/08/2019, DJe 30/08/2019) e ADI 4545/PR (Pleno, j. 05/12/2019, DJe 07/04/2020). No mesmo sentido: ADI 3.853/MS (Rel . Min. Cármen Lúcia, Pleno, j. 12/09/2007, DJe 26/10/2007); ADPF 413/SP (Rel. Min . Dias Toffoli, Pleno, j. 06/06/2018, DJe 21/06/2018); ADI 4544/SE (Rel. Min. Roberto Barroso, Pleno, j . 13/06/2018, DJe 11/09/2018); ADI 4609/RJ (Rel. Min. Roberto Barroso, Pleno, j. 13/06/2018, DJe 11/09/2018); ADI 3418/MA (Rel . Min. Dias Toffoli, Pleno, j. 20/09/2018, DJe 04/12/2018); ADI 4601/MT (Rel. Min . Luiz Fux, Pleno, j. 25/10/2018, DJe 07/11/2018); ADI 4169/RR (Rel. Min. Luiz Fux, Pleno, j . 25/10/2018, DJe 07/11/2018); ADI 4552/PA (Rel. Min. Cármen Lúcia, Pleno, j. 01/08/2018, DJe 14/02/2019); ADI 4562/PB (Rel . Min. Celso de Mello, Pleno, j. 17/10/2018, DJe 07/03/2019); ADI 5473/DF (Rel. Min . Marco Aurélio, Pleno, j. 19/12/2018, DJe 18/02/2019); RE 638307/MS (Rel. Min. Marco Aurélio, Pleno, j . 19/12/2019, DJe 13/03/2020); ADPF 590/PA (Rel. Min. Luiz Fux, Pleno, j. 08/09/2020, DJe 24/09/2020) . 4. No caso, a mesma ratio se aplica em relação à vantagem conferida aos dependentes de ex-desembargadores e ex-juízes de direito, por ser igual privilégio injustificado em favor dessa classe de pessoas, à margem do regime previdenciário. Ampliação do precedente para abranger também essa hipótese. 5 . O fato de a pensão especial estipulada pela lei impugnada ser conferida como complementação a pensão previdenciária devida a dependente, ainda, não é razão suficiente para afastar a aplicação dos precedentes citados. É igual benesse que não se compatibiliza com a Constituição Federal. 6. Pedido julgado procedente, para declarar a não recepção da Lei Estadual nº 4 .191/1980, na redação originária e alterações. 7. Modulação de efeitos da decisão operada em parte, para afastar o dever de devolução das parcelas já pagas até a publicação da ata de julgamento, com cessação da continuidade dos pagamentos a partir do mesmo marco temporal, independentemente da data da concessão das vantagens, se antes ou depois da promulgação da Constituição Federal. Precedentes: ADI 4545/PR (sob a minha relatoria, Pleno, j . 05/12/2019, DJe 07/04/2020); ADI 4601/MT (Rel. Min. Luiz Fux, Pleno, j. 25/10/2018, DJe 07/11/2018); ADPF 590/PA (Rel . Min. Luiz Fux, Pleno, j. 08/09/2020, DJe 24/09/2020); RE 140499/GO (Rel. Min . Moreira Alves, Primeira Turma, j. 12/04/1994, DJ 09/09/1994).

(STF - ADPF: 793 PB, Relator.: ROSA WEBER, Data de Julgamento: 04/11/2021, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 17/11/2021).

Na hipótese, as Leis Municipais n.° 1.960/99 e n.° 2.333/01, ora impugnadas, carecem de generalidade, abstração e impessoalidade. Ao contrário, revelam-se como diplomas legais de conteúdo casuístico, com evidente propósito de beneficiar indivíduos determinados, sem a correspondente fonte de custeio ou qualquer base contributiva, em flagrante violação ao art. 195, da Constituição da República.

O argumento recursal no sentido de que referidas pensões teriam natureza indenizatória ou assistencial não se sustenta, uma vez que não se comprova qualquer dano efetivo a ser indenizado, bem como que, a assistência social, enquanto política pública constitucional, deve obedecer ao critério da universalidade e à condição de hipossuficiência, não evidenciada no pressuposto fático.

Do mesmo modo, não há que se falar em legitimidade do benefício, por decorrer de lei formal, porquanto a existência de lei não afasta o controle de constitucionalidade de seu conteúdo, já que o princípio da legalidade, isoladamente, não legitima normas que contrariem dispositivos e princípios constitucionais expressos.

Dessa maneira, conclui-se que agiu com acerto o julgador singular ao reconhecer a inconstitucionalidade incidental das leis municipais que instituem a “pensão de mercê”, por configurar tratamento privilegiado e indevido a pessoas determinadas, à margem dos regimes previdenciários constitucionais, impondo-se a manutenção da sentença vergastada.

Nesse sentido:

“CONSTITUCIONAL – APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO C/C RESSARCIMENTO DE DANOS – LEI MUNICIPAL DE CONCESSÃO DE PENSÃO ESPECIAL – PENSÃO DE MERCÊ – ARGUIÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI MUNICIPAL N. 4.009/2000 –– INTERESSE POLÍTICO OU PESSOAL – POSTURA ADMINISTRATIVA DO EXECUTIVO MUNICIPAL COM AFRONTA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – INCONSTITUCIONALIDADE INCIDENTAL RECONHECIDA – ARGUIÇÃO ACOLHIDA – RECURSO DE APELAÇÃO DESPROVIDO.

Conforme reiteradas decisões deste Tribunal de Justiça, é inconstitucional a lei municipal que estabelece “pensão de mercê”, por configurar favorecimento particular, ou político, e ofender, dentre outros, os princípios constitucionais da Administração Pública (art. 37 da CF).

O diploma municipal, embora possua a forma de lei, não apresenta os requisitos de abstração, generalidade e impessoalidade, revelando-se como mero ato autorizativo, com o propósito único de favorecer pessoa específica, sem motivo ou justificativa razoável que se sustente. Além de não prever qualquer contribuição ou contraprestação para a concessão da benesse, não há indicação da correspondente fonte de custeio, como determinado pelo artigo 195 da Constituição Federal.

(N.U 0045183-05.2011.8.11.0041, , MÁRCIO VIDAL, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 21/10/2019, Publicado no DJE 30/10/2019),

“APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO – AÇÃO DE RESTABLECIMENTO DE PENSÃO – PRELIMINAR– CERCEAMENTO DE DEFESA – REJEITADA – EX-SERVIDORES DO MUNICÍPIO DE VÁRZEA GRANDE – LEIS MUNICIPAIS QUE CONCEDEM “PENSÃO DE MERCÊ” – OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINSTRAÇÃO PÚBLICA – INTERRRUPÇÃO DO PAGAMENTO DO BENEFÍCIO – PRECEDENTES DESTE TRIBUNAL – APELAÇÃO – DESPROVIMENTO – SENTENÇA RATIFICADA.

1 – Não ocorre cerceamento de defesa quando a questão de mérito for unicamente de direito, ou, sendo de direito e de fato, não houver necessidade de produzir prova. É facultado ao Magistrado dispensar a produção de provas e julgar antecipadamente a lide quando os elementos existentes nos autos bastaram para formar o seu livre convencimento, nos termos do que estabelece o art. 355, I, do CPC/2015.

2 – É assente o entendimento deste Tribunal de Justiça no sentido de que é inconstitucional Lei Municipal instituidora de “pensão de mercê”, que favorece interesse particular e não interesse público, em total afronta aos princípios constitucionais da Administração Pública (art. 37 da CF)”.

(N.U 0008447-76.2009.8.11.0002, HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 15/04/2019, Publicado no DJE 25/04/2019).

Ressalta-se, ademais, a desnecessidade de observância da cláusula de reserva de plenário, prevista no artigo 97, da Carta Magna, em relação ao controle difuso de constitucionalidade, porquanto incidente, ao caso, o disposto no artigo 949, parágrafo único, do Código de Processo Civil, segundo o qual
“
Os órgãos fracionários dos tribunais não submeterão ao plenário ou ao órgão especial a arguição de inconstitucionalidade quando já houver pronunciamento destes ou do plenário do Supremo Tribunal Federal sobre a questão
”.

In casu
̧ inconstitucionalidade da pensão de mercê, como anteriormente exposto, foi examinada pelo Supremo Tribunal Federal na ADPF n.° 783, bem como já foi objeto de apreciação pelo Pleno deste Egrégio Tribunal de Justiça. Confira-se:

“ARGUIÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI MUNICIPAL N. 4009/2000 – PENSÃO DE MERCÊ – INTERESSE POLÍTICO OU PESSOAL – POSTURA ADMINISTRATIVA DO EXECUTIVO MUNICIPAL QUE AFRONTA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – INCONSTITUCIONALIDADE INCIDENTAL RECONHECIDA – ARGUIÇÃO ACOLHIDA. Conforme reiteradas decisões deste Tribunal de Justiça, é inconstitucional lei municipal que estabelece “pensão de mercê”, por configurar favorecimento particular ou político e ofender, dentre outros, os princípios constitucionais da Administração Pública (art. 37 da CF) . O Diploma Municipal, embora possua a forma de lei, não apresenta os requisitos de abstração, generalidade e impessoalidade, revelando-se como mero ato autorizativo, com o propósito único de favorecer pessoa específica, sem motivo ou justificativa razoável que se sustente, sem qualquer contribuição ou contraprestação para a concessão da benesse, não há indicação da correspondente fonte de custeio, como determinado pelo artigo 195 da Constituição Federal.

(TJ-MT - Incidente De Arguição de Inconstitucionalidade: 00451830520118110041, Relator.: MÁRCIO VIDAL, Data de Julgamento: 14/02/2019, TRIBUNAL PLENO, Data de Publicação: 07/03/2019).

No concernente aos efeitos da repercussão, no caso concreto, do reconhecimento da inconstitucionalidade de tais normas, não se desconhece que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADPF 745, ao firmar o entendimento majoritário de que tais pensões se revelam materialmente incompatíveis com a Carta Constitucional, ressalvou que os benefícios individualmente concedidos e já percebidos por um longo período, quando amparados pela boa-fé do beneficiário e pela presunção de legitimidade dos atos estatais, poderiam, em caráter excepcional, ter seus efeitos preservados, em deferência à estabilidade das relações jurídicas.

A propósito:

Ementa: ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO ADMINISTRATIVO. SUSPENSÃO DO PAGAMENTO DE APOSENTADORIAS E PENSÕES. DIFERENCIAÇÃO ENTRE O EFEITO DA DECISÃO NO PLANO NORMATIVO E NO PLANO DO ATO SINGULAR. SEGURANÇA JURÍDICA E PRINCÍPIO DA PROTEÇÃO DA CONFIANÇA LEGÍTIMA. AÇÃO PARCIALMENTE CONHECIDA. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. 1. Não conhecimento da ação quanto à Lei n. 14.800/2015 e à Lei n. 7.285/1979, ambas do Estado do Rio Grande do Sul, integralmente revogadas pela Lei estadual n. 15.678/2021. 2. São inconstitucionais as leis que concedem aposentadoria distinta do Regime Geral da Previdência Social a governadores e seus dependentes em razão do mero exercício de cargo eletivo. 3. A eficácia erga omnes da declaração de inconstitucionalidade não opera uma depuração total de todos os atos praticados com fundamento na lei inconstitucional, mas cria as condições para a eliminação dos atos singulares suscetíveis de revisão ou de impugnação, observadas as fórmulas de preclusão constantes no ordenamento jurídico. A distinção entre norma declarada inconstitucional e ato singular permite que o Poder Judiciário avalie a viabilidade de atos legitimados pelo Estado por períodos significativos de tempo. Impossibilidade de se suprimir os benefícios recebidos de boa-fé por longo período de tempo em razão da incidência do princípio da confiança legítima. Precedentes. 4. Improcedência do pedido de que sejam declarados inválidos os atos dos poderes públicos estaduais que concederam o pagamento de pensões, aposentadorias especiais e benefícios similares a ex-governadores enquanto as leis posteriormente declaradas inconstitucionais estiveram em vigor. 5. Improcedência do pedido de inconstitucionalidade da Lei n. 7.746/2013, do Estado de Sergipe, por se tratar de lei em sentido formal com efeitos concretos. Na prática, a norma mais se assemelha a um ato administrativo concessivo de pensão especial, em razão de gesto gracioso do Estado, do que a uma norma abstrata ou genérica que verse sobre a concessão de pensão a eventuais ocupantes de determinados cargos.

(STF - ADPF: 745 DF, Relator.: Min. CÁRMEN LÚCIA, Data de Julgamento: 21/11/2023, Tribunal Pleno, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 06-12-2023 PUBLIC 07-12-2023).

O entendimento consolidado, como se vê, delimitou de maneira expressa e em caráter excepcional, uma solução às circunstâncias concretas, condicionando a sua incidência à verificação de condições fáticas específicas, como a consolidação da situação jurídica pelo decurso significativo do tempo, caracterizada pela
contínua, estável e prolongada do benefício, associada à boa-fé do beneficiário e à confiança legítima na regularidade do ato estatal que lhe deu origem.

Na situação jurídica debatida nos autos, no entanto, infere-se que a parte apelante passou a perceber o benefício em janeiro de 2003, no valor de R$ 264968262 – pág. 63/67), o qual foi suspenso em 21.07.2015, por força de decisão liminar que deferiu a antecipação de tutela pleiteada nesta demanda (ID. 264968264 – pág. 84/87), cujos efeitos permanecem vigentes. Logo, a despeito da concessão e recebimento do benefício, este foi interrompido há mais de uma década.

Ademais, frisa-se que a decisão que determinou a suspensão do benefício foi impugnada por recurso próprio, no Agravo de Instrumento n.° 128.171/15, ao qual a extinta Quarta Câmara Cível deste Egrégio Tribunal de Justiça negou provimento à unanimidade.

Nessas condições, não se pode afirmar que o recorrente tenha permanecido, por longo período, na fruição ininterrupta do benefício sob a confiança de sua estabilidade jurídica. Ao contrário, desde 2015 a situação se encontra
sub judice
e marcada pela suspensão do pagamento, circunstância incompatível com a ideia de consolidação temporal exigida pelo precedente do Supremo Tribunal Federal.

Outrossim, a despeito da idade da parte apelante, não se verifica do processado elementos comprobatórios de limitações financeiras relevantes ou circunstâncias capazes de comprometer a sua subsistência digna.

Portanto, forçoso reconhecer que a relação jurídica em discussão não permaneceu estabilizada ao longo do tempo, na medida em que foi objeto de contestação judicial eficaz e intervenção jurisdicional apta a interromper a continuidade da percepção do benefício, não alcançando o grau de consolidação fática exigido pela orientação firmada na ADPF n.° 745.

Desse momo,
a ausência de percepção contínua e ininterrupta do benefício impede o reconhecimento de uma situação estabilizada apta a justificar a preservação de seus efeitos, ainda que originados de norma posteriormente declarada inconstitucional. Nessas circunstâncias, a invocação dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança não encontra amparo, pois tais postulados pressupõem justamente a permanência prolongada e não contestada da relação jurídica, o que não se verifica na hipótese em exame.

Ante o exposto,
CONHEÇO e NEGO PROVIMENTO
ao apelo interposto, mantendo incólume a sentença atacada.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 26/05/2026