Tribunal: TJMT
Processo: 1057550-63.2019.8.11.0041
Relator(a): MARCIO VIDAL
Órgão julgador: MARCIO VIDAL
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-02-10
Data de publicação: 2026-02-27

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1057550-63.2019.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Obrigação de Fazer / Não Fazer]
Relator:
Des(a).
MARCIO VIDAL

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[ASTRAMED COMERCIO DE MATERIAIS MEDICOS LTDA - CNPJ: 07.733.630/0001-14 (APELANTE), LUIZ FERNANDO RODRIGUES TAVARES - CPF: 804.902.801-10 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELADO), MATO GROSSO GOVERNO DO ESTADO - CNPJ: 03.507.415/0032-40 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. MÁRCIO VIDAL.

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA CONTRA O ESTADO. FORNECIMENTO DE MATERIAIS MÉDICO-HOSPITALARES A HOSPITAL SOB GESTÃO DE ORGANIZAÇÃO SOCIAL. AUSÊNCIA DE DOCUMENTAÇÃO HÁBIL À COMPROVAÇÃO DO VÍNCULO JURÍDICO, DA ENTREGA DOS BENS E DA REGULAR LIQUIDAÇÃO DA DESPESA. IMPOSSIBILIDADE DE CONSTITUIÇÃO DE OBRIGAÇÃO VÁLIDA PERANTE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Recurso de Apelação Cível interposto por Astramed Comércio de Materiais Médicos Ltda. contra sentença proferida pela 2ª Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá, que julgou improcedente pedido formulado em Ação de Cobrança ajuizada em face do Estado de Mato Grosso. A empresa alegou ter fornecido materiais médico-hospitalares entre 2014 e 2017 ao Hospital Metropolitano de Várzea Grande, à época sob gestão de organização social, sem ter recebido o pagamento correspondente, no valor de R$ 471.447,27. Requereu a condenação do Estado ao pagamento do débito, com correção monetária, juros e honorários.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há duas questões em discussão: (i) definir se é possível imputar ao Estado de Mato Grosso a responsabilidade pelo pagamento de dívida contraída por organização social na gestão de hospital público; (ii) verificar se os documentos apresentados são suficientes para comprovar a existência de obrigação válida perante a Administração Pública.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A constituição de obrigação válida perante a Administração Pública exige a observância das formalidades legais para a execução da despesa pública, nos termos da Lei nº 4.320/1964, especialmente quanto à existência de empenho prévio, liquidação e regular comprovação do fornecimento por agente público competente.

4.

A mera apresentação de notas fiscais e duplicatas, desacompanhadas de documentação oficial idônea, não configura prova suficiente do fornecimento dos materiais, da regular contratação com o Estado ou da liquidação da despesa.

5.

A assunção da gestão de unidade hospitalar por meio de decreto estadual não implica, por si só, o reconhecimento automático dos passivos anteriores, sendo indispensável processo administrativo específico para apuração e validação das obrigações pretéritas.

6.

A ausência de processo administrativo de reconhecimento do débito revela a inexistência de obrigação jurídica válida perante o Estado, não se tratando de mera irregularidade sanável, mas de vício de origem que inviabiliza o pagamento.

7.

A impugnação apresentada pelo Estado ao atribuir a responsabilidade à organização social e negar a existência de vínculo direto com a autora constitui fato impeditivo do direito alegado, transferindo à parte autora o ônus de comprovar o fato constitutivo de sua pretensão, conforme art. 373, I, do CPC, ônus do qual não se desincumbiu.

8.

O Poder Judiciário não pode suprir a ausência de título administrativo regularmente formado, sob pena de afronta aos princípios da legalidade, separação dos poderes e responsabilidade fiscal.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9.

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1.

A validade da obrigação contra a Administração Pública exige a observância das formalidades legais da despesa pública, inclusive a existência de empenho, liquidação e comprovação do fornecimento por agente competente.

2.

A assunção da gestão de hospital por ente público não implica, por si só, a assunção de passivos anteriores sem o devido processo administrativo de apuração e reconhecimento.

3.

A ausência de documentação hábil que comprove a contratação regular e o fornecimento efetivo inviabiliza a cobrança judicial contra o ente público.

_____________

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37; CPC, art. 373, I; Lei nº 4.320/1964, arts. 60 a 63.

Jurisprudência relevante citada
:
TJMT, Ap. Cív. nº 0002711-12.2017.8.11.0030, Rel. Des. Márcio Vidal, 3ª Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 17.06.2025, DJE 24.06.2025.
TJMT, Ap. Cív. nº 1000980-79.2021.8.11.0108, Rel. Des. Maria Aparecida Ferreira Fago, 2ª Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 30.07.2024, DJE 07.08.2024.

R E L A T Ó R I O

DES. MÁRCIO VIDAL

Egrégia Câmara,

Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto por Astramed Comércio de Materiais Médicos Ltda contra sentença prolatada pelo Juízo da 2ª Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá, que nos autos da Ação de Cobrança ajuizada em face do Estado de Mato Grosso, que julgou improcedentes os pedidos iniciais.

A
Apelante sustenta que a decisão merece reforma, alegando que a responsabilidade do Estado decorre dos decretos que declararam situação de emergência administrativa no hospital e determinaram a assunção dos passivos existentes.

Afirma que não pode ser prejudicada pela omissão administrativa em formalizar o reconhecimento do débito por meio de processo administrativo, ressaltando que a inexistência desse procedimento apenas inviabilizou a formação de título executivo extrajudicial, razão pela qual foi necessária a propositura da ação de conhecimento para declaração da existência da dívida

Aduz, que o Estado não impugnou especificamente o débito apresentado, limitando-se a atribuir a responsabilidade à organização social, sem apresentar fatos impeditivos, modificativos ou extintivos do direito da autora.

Ressalta que as notas fiscais juntadas aos autos discriminam os procedimentos realizados, os materiais utilizados, os profissionais responsáveis e os pacientes atendidos, circunstâncias que demonstrariam a efetiva utilização dos insumos fornecidos, incumbindo ao Apelado o ônus de infirmar tais elementos probatórios, o que não ocorreu.

Por fim, requer seja provido o recurso, a fim de que o Apelado seja

condenado ao pagamento do débito atualizado, acrescido de juros de mora, bem como ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios sucumbenciais

Contrarrazões pelo desprovimento do recurso. (id. 332037852)

A Procuradoria-Geral de Justiça deixou de se manifestar ante a ausência de interesse público que justifique a intervenção ministerial.

É o relatório.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR)

Eminentes Pares,

Conforme se depreende do relatório, o presente recurso visa à reforma da sentença prolatada pelo Magistrado
singular,
que julgou improcedentes os pedidos iniciais aduzidos na Ação de Cobrança ajuizada pela Astramed Comércio de Materiais Médicos Ltda em face do Estado de Mato Grosso.

A Apelante, Astramed Comércio de Materiais Médicos Ltda, ajuizou a sobredita ação, alegando que forneceu materiais médico-hospitalares entre 2014 e 2017 ao Hospital Metropolitano de Várzea Grande, que, à época, era gerido pelo Instituto Pernambucano de Assistência à Saúde (IPAS), uma organização social.

Narrou que os materiais foram entregues e devidamente atestados pelas notas fiscais e duplicatas emitidas, totalizando R$ 471.447,27, porém não houve pagamento.

Afirmou que, em 28/06/2017, por meio do Decreto Estadual nº 1.073/2017, a Secretaria de Estado de Saúde do Mato Grosso (SES-MT) reassumiu a gestão do Hospital e, conforme o decreto, também assumiu os passivos deixados pelas gestões anteriores.

Relatou que a tentativa de solução administrativa foi infrutífera, motivando a propositura da presente ação de cobrança, com pedido de condenação do Estado ao pagamento do valor devido, com juros e correção monetária.

Após o regular trâmite do processo, o Magistrado singular, julgou improcedente o pedido inicial, nos seguintes termos:

“[...] As notas fiscais e as duplicatas emitidas pela autora não foram acompanhadas de qualquer documento oficial subscrito por agente público, que atestasse o recebimento, a conferência dos materiais ou a autorização para liquidação da despesa.

Também não consta dos autos qualquer processo administrativo instaurado para reconhecimento do suposto débito, tampouco nota de empenho ou ordem de pagamento. A ausência de tais elementos não configura mera irregularidade sanável, mas verdadeiro vício de origem, que impede a constituição de obrigação válida perante o Estado.

Portanto, ainda que a autora sustente ter realizado o fornecimento, a ausência de comprovação do fato gerador da obrigação – a entrega efetiva dos bens e seu uso pela Administração Pública – impede qualquer reconhecimento judicial do suposto crédito.

O Poder Judiciário não pode ser instrumentalizado para compelir a Administração ao pagamento de obrigações cuja existência jurídica sequer se constituiu. Tal medida violaria frontalmente os princípios da legalidade, da moralidade administrativa e da responsabilidade fiscal.

Diante do exposto, com fundamento no artigo 487, inciso I, do

Código de Processo Civil,
JULGO IMPROCEDENTE
o pedido formulado por ASTRAMED COMÉRCIO DE MATERIAIS MÉDICOS LTDA. em face do ESTADO DE MATO GROSSO, condenando a parte autora ao pagamento das custas processuais e dos honorários advocatícios, que fixo em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa, observando-se o prazo legal para seu recolhimento.

Condeno a parte autora ao pagamento das custas processuais e dos honorários advocatícios, que fixo em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do artigo 85, §3º, inciso I, do CPC. [...]”

Contra essa sentença, a pessoa jurídica, Astramed Comércio de Materiais Médicos Ltda, interpôs este Recurso de Apelação.

A controvérsia cinge-se à possibilidade de imputar ao Estado de Mato Grosso a obrigação de adimplir suposto débito decorrente do fornecimento de materiais médico-hospitalares ao Hospital Metropolitano de Várzea Grande, em período no qual a unidade se encontrava sob a gestão de organização social, bem como à suficiência dos documentos apresentados para comprovação da existência de obrigação válida perante a Administração Pública.

Inicialmente, cumpre destacar que a responsabilidade da Administração Pública por despesas realizadas em seu nome encontra-se condicionada ao estrito cumprimento das normas de direito financeiro e administrativo, notadamente aquelas que regem a execução da despesa pública, a exemplo da prévia dotação orçamentária, do empenho, da liquidação e do pagamento, nos termos dos arts. 60 a 63 da Lei n.º 4.320/1964. Veja-se:

Art. 60. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho.

§ 1º Em casos especiais previstos na legislação específica será dispensada a emissão da nota de empenho.

§ 2º Será feito por estimativa o empenho da despesa cujo montante não se possa determinar.

§ 3º É permitido o empenho global de despesas contratuais e outras, sujeitas a parcelamento.

Art. 61. Para cada empenho será extraído um documento denominado "nota de empenho" que indicará o nome do credor, a especificação e a importância da despesa bem como a dedução desta do saldo da dotação própria.

Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação.

Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.

§ 1° Essa verificação tem por fim apurar:

I - a origem e o objeto do que se deve pagar;

II - a importância exata a pagar;

III - a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.

Nesse contexto, a mera apresentação de notas fiscais, desacompanhadas de documentos idôneos que demonstrem a regular contratação, o efetivo recebimento dos bens ou serviços por agente público competente e a formal liquidação da despesa, não é suficiente para caracterizar obrigação exigível contra o ente público.

Ademais, nesse sentido é o entendimento deste Sodalício:

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA. CONTRATO VERBAL COM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. INOBSERVÂNCIA DAS FORMALIDADES LEGAIS. INEXISTÊNCIA DE
EMPENHO
OU DOCUMENTAÇÃO HÁBIL. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA ENTREGA DOS PRODUTOS. NULIDADE DO AJUSTE. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. RECURSO PROVIDO.
I. Caso em exame
1. Apelação cível interposta pelo Município de Nobres/MT contra sentença que julgou procedente pedido de cobrança relativo ao fornecimento de gêneros alimentícios à Câmara Municipal, realizados verbalmente entre dezembro de 2013 e fevereiro de 2014, sem pagamento.
II. Questão em discussão
2. A questão em discussão consiste em saber se é válida a contratação verbal de fornecimento de produtos à Administração Pública sem nota de
empenho
ou outro documento comprobatório da despesa, bem como se há
prova
suficiente da entrega dos bens e de sua destinação ao interesse público.
III. Razões de decidir
3. A contratação verbal com o Poder Público, à míngua de procedimento formal e sem respaldo documental mínimo – como nota de
empenho
ou autorização de compra – viola o princípio da legalidade (CRFB, art. 37) e é nula, conforme art. 60, p.u., da L. 8.666/1993.
4. A exceção do parágrafo único do art. 60 da L. 8.666/1993 – compras de pequeno valor, sob regime de adiantamento – não se aplica ao caso, diante da ausência de comprovação de tal regime e da inexistência de adiantamento a servidor autorizado.
5. Inexistem
provas
robustas quanto à efetiva entrega dos produtos ao órgão público, sendo os documentos acostados aos autos subscritos por terceiros não vinculados à Administração e, em parte, referem-se a eventos de caráter particular.
6. A nulidade do ajuste, somada à ausência de comprovação da destinação pública da despesa, impõe a improcedência do pedido de cobrança.
IV. Dispositivo e tese
7. Recurso de Apelação Cível provido. Sentença reformada. Pedido inicial julgado improcedente.
Tese de julgamento: “1. É nulo o contrato verbal firmado com a Administração Pública, à revelia das formalidades legais e sem respaldo documental mínimo, como nota de
empenho
ou autorização de compra. 2. A ausência de comprovação da entrega dos bens e de sua destinação ao interesse público impede a responsabilização patrimonial do ente público.”
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37; L. 8.666/1993, arts. 60, p.u., e 62.
Jurisprudência relevante citada: TJRN, Ap. Cív. 0813583-63.2021.8.20.5106, Rel. Des. Expedito Ferreira, 1ª Câm. Cív., j. 05.07.2024.
(N.U 0002711-12.2017.8.11.0030, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARCIO VIDAL, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 17/06/2025, Publicado no DJE 24/06/2025)

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE COBRANÇA – ACOLHIMENTO DE IDOSO EM ABRIGO – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE PACTUAÇÃO PRÉVIA COM O MUNICÍPIO – INEXISTÊNCIA DE NOTA DE
EMPENHO
, NOTA FISCAL E DE COMPROVAÇÃO DA PRESTAÇÃO DO SERVIÇO – ÔNUS DA
PROVA
DO AUTOR – ARTIGO 373, INCISO I, DO CPC – IMPOSSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO DO ENTE PÚBLICO – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO NÃO PROVIDO.
1. De acordo com a Lei n.° 4.320/64, a liquidação de despesa pública tem por base o contrato, a nota de
empenho
e a comprovação de fornecimento do produto/serviço.
2. Na hipótese, a despeito da apresentação de declaração assinada pela Diretora da Organização apelante e por duas assistentes sociais do CREAS, não foram apresentados elementos que comprovem o contrato firmado com o município, notas de
empenho
, notais fiscais assinadas e outros documentos capazes de comprovar a prestação do serviço.
3. Nos termos do artigo 373, inciso I, do CPC, incumbe ao autor o ônus da
prova
quanto ao fato constitutivo de seu direito. Assim, se a parte autora, ora apelante, não se desincumbiu de demonstrar a existência do fato constitutivo de seu alegado direito, impõe-se a manutenção da sentença que julgou improcedente o pedido.
4. Sentença mantida. Recurso não provido.
(N.U 1000980-79.2021.8.11.0108, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 30/07/2024, Publicado no DJE 07/08/2024)

No caso concreto, conforme bem consignado na sentença, inexiste nos autos qualquer prova de que os materiais tenham sido efetivamente fornecidos, tampouco há comprovação de empenho da despesa, ordem de fornecimento emitida por autoridade pública competente, termo de recebimento definitivo ou processo administrativo de reconhecimento do débito.

No tocante à alegação de que os Decretos Estaduais que determinaram a reassunção da gestão do Hospital pelo Estado teriam implicado a assunção automática dos passivos anteriores, tal argumento não merece prosperar.

A assunção administrativa da gestão não importa, de forma automática e irrestrita, na transferência de obrigações pretéritas sem a devida apuração, liquidação e reconhecimento formal do débito pela Administração Pública. Ao revés, eventual assunção de passivos exige procedimento administrativo próprio, com a verificação da regularidade da despesa, da efetiva prestação ou fornecimento, da compatibilidade com as normas orçamentárias e da existência de lastro legal para a despesa, sob pena de afronta aos princípios da legalidade, da transparência e da responsabilidade fiscal.

Nesse ponto, a inexistência de processo administrativo de reconhecimento do débito não constitui mera irregularidade formal, mas revela a ausência de constituição válida da obrigação no âmbito da Administração Pública, o que inviabiliza a pretensão de cobrança judicial.

Também não procede a alegação de que o Estado teria deixado de impugnar especificamente o débito. O ente público, ao atribuir a responsabilidade à organização social gestora do hospital e ao apontar a ausência de vínculo jurídico direto com a Apelante, bem como a inexistência de comprovação dos requisitos legais para a constituição da despesa pública, apresentou fato impeditivo ao direito vindicado, deslocando corretamente o ônus probatório para a parte autora, nos termos do art. 373, inciso I, do Código de Processo Civil.

Com efeito, incumbia à Apelante demonstrar, de forma inequívoca, não apenas a emissão das notas fiscais, mas também a existência de relação jurídica válida com o Estado, a efetiva entrega dos materiais com recebimento por agente público competente e a regular liquidação da despesa, ônus do qual não se desincumbiu.

Ressalte-se, por fim, que o Poder Judiciário não pode substituir a Administração Pública na formação do título administrativo necessário ao reconhecimento da dívida, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes e às normas que regem a execução orçamentária e financeira do Estado.

Dessa forma, ausente prova suficiente da constituição válida da obrigação e inexistindo elementos aptos a infirmar os fundamentos da sentença, impõe-se a manutenção do julgado que julgou improcedentes os pedidos iniciais.

Forte nessas razões,
NEGO PROVIMENTO
ao Recurso de Apelação interposto, mantendo inalterada a sentença prolatada.

Por fim, em razão do desprovimento do recurso, majoro os honorários advocatícios em favor do Apelado, na forma do art. 85, § 11, do CPC, elevando-os de 10% (dez por cento) para 12% (doze por cento) sobre o valor atualizado da causa.

É como voto
.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 10/02/2026