Tribunal: TJMT
Processo: 1052937-63.2020.8.11.0041
Relator(a): JONES GATTASS DIAS
Órgão julgador: JONES GATTASS DIAS
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-02-18
Data de publicação: 2026-03-03

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1052937-63.2020.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Dano ao Erário, Enriquecimento ilícito, Violação dos Princípios Administrativos]
Relator:
Des(a).
JONES GATTASS DIAS

Turma Julgadora:

[DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), MERALDO FIGUEIREDO SA - CPF: 626.827.841-00 (APELADO), DEBORA SIMONE SANTOS ROCHA FARIA - CPF: 442.328.611-49 (ADVOGADO), MARCIA FIGUEIREDO SA - CPF: 695.189.711-53 (ADVOGADO), ARCILIO JESUS DA CRUZ - CPF: 393.810.721-91 (APELADO), JOAO PAULO HADDAD FRANCO DALIA - CPF: 858.679.691-34 (ADVOGADO), VANICI DE FRANCA E SILVA LIMA - CPF: 029.568.461-59 (ADVOGADO), CLODOALDO MONTEIRO DA SILVA - CPF: 570.377.361-04 (APELADO), JANAINA FRANCO SILVA - CPF: 045.268.261-46 (ADVOGADO), DOUGLAS DE BARROS IBARRA PAPA - CPF: 005.535.421-17 (ADVOGADO), FUNDO MUNICIPAL DE PREVIDENCIA SOCIAL DOS SERV. PUBLICOS DE ACORIZAL - ACORIZAL PREVI - CNPJ: 13.490.452/0001-40 (APELADO), CARLOS RAIMUNDO ESTEVES - CPF: 570.031.491-68 (ADVOGADO), RUTH CARDOSO RIBEIRO DOS SANTOS - CPF: 000.198.121-83 (ADVOGADO), TAYLA BRIZIA DOS REIS - CPF: 039.706.031-96 (ADVOGADO), BRUNO MACEDO MENEZES DA SILVA - CPF: 728.440.861-87 (ADVOGADO), HERMES TESEU BISPO FREIRE JUNIOR - CPF: 025.101.181-02 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE ACORIZAL - CNPJ: 03.507.571/0001-05 (APELADO), LIEDA REZENDE BRITO - CPF: 304.817.911-91 (ADVOGADO), DONIZETE RUPOLO - CPF: 002.088.271-88 (ADVOGADO), SAMUEL FRANCO DALIA JUNIOR - CPF: 090.548.471-15 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. JONES GATTASS DIAS.

E M E N T A

direito administrativo e processual civil. ação civil pública por ato de improbidade administrativa. não repasse integral de contribuições previdenciárias ao regime próprio (
rpps
).
ex-gestores
municipais. preliminar de nulidade por incongruência da sentença. rejeição. adequação da via eleita. lei n. 14.230/2021. exigência de dolo específico. tema 1.199/
stf
. ausência de elemento volitivo. crise financeira e priorização de despesas essenciais. parcelamentos autorizados por lei municipal. plano de saneamento do débito previdenciário. ausência de demonstração de desvio, apropriação, enriquecimento ilícito ou benefício pessoal. incidência do art. 22 da
lindb
. improcedência mantida. recurso desprovido.

I – CASO EM EXAME

Apelação interposta pelo Ministério Público contra sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados em ação civil pública por ato de improbidade administrativa, ajuizada em face de
ex-gestores
municipais, em razão do não repasse integral de contribuições previdenciárias ao regime próprio e da celebração de sucessivos parcelamentos.

II – QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.
Definir se a conduta dos gestores, consistente no atraso e parcelamento de repasses previdenciários, configura ato de improbidade administrativa, à luz da Lei n. 14.230/2021, especialmente quanto à exigência de demonstração de dolo específico.

III – RAZÕES DE DECIDIR

3.
Rejeita-se a preliminar de nulidade por incongruência da sentença, pois a ação foi corretamente processada sob o regime da Lei n. 8.429/1992, sendo adequada a via eleita para apuração de supostos atos ímprobos.

4.
A Lei n. 14.230/2021 passou a exigir, de forma inequívoca, a comprovação de dolo específico para a configuração dos atos de improbidade administrativa, entendimento de aplicação retroativa mais benéfica, conforme o Tema 1.199 do STF.

5.
Inexistente prova de que os gestores tenham se apropriado de valores, promovido desvio de finalidade, obtido enriquecimento ilícito ou benefício próprio ou de terceiros, circunstância que afasta a configuração do elemento volitivo.

6.
Demonstrado que o Município atravessou severa crise financeira estrutural, com queda de arrecadação e atrasos de repasses intergovernamentais, legitimando a priorização de despesas essenciais (folha de pagamento, saúde e educação).

7. O
s parcelamentos do débito previdenciário foram expressamente autorizados por leis municipais e culminaram na instituição de plano de saneamento, revelando conduta voltada à regularização do passivo, incompatível com a presença de dolo específico.

8.
A incidência de juros e encargos decorrente dos parcelamentos não configura, por si só, ato ímprobo, ausente demonstração de dano intencional ao erário.

9.
Incide o art. 22 da LINDB, impondo ao julgador a consideração das dificuldades reais do gestor e das exigências das políticas públicas a seu cargo.

10. A j
urisprudência
do STJ
afasta a tipificação de improbidade quando a conduta decorre de opção administrativa destinada a evitar lesão maior ao interesse público.

IV – DISPOSITIVO E TESE

11.
Recurso desprovido. Sentença mantida.

Tese
de julgamento: “
A configuração de ato de improbidade administrativa, após a Lei n. 14.230/2021, exige prova inequívoca de dolo específico; o atraso e o parcelamento de contribuições previdenciárias, quando motivados por grave crise financeira, autorizados por lei e acompanhados de medidas
efetivas de regularização, sem demonstração de desvio, apropriação, enriquecimento ilícito ou benefício pessoal, não caracterizam, por si sós, ato ímprobo
”
.

Dispositivos relevantes citados:
CF, art. 37, caput; LINDB, art. 22; Lei n. 8.429/1992,
arts
. 9º, 10 e 11; Lei n. 14.230/2021, art. 1º, § 2º; CPC, art. 85; Portaria MPS n. 402/2008,
arts
. 5º e 5º-A.

Jurisprudência relevante citada:

STF, ARE 843.989 (Tema 1.199), Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 18.8.2022;

STJ, REsp 1.206.741/SP, Min. Benedito Gonçalves, Primeira Turma, j. 14.4.2015;

AgIn
t
no

AgIn
t
no

AREs
p
1.970.761/SP, Min. Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, j. 24.6.2024;

TJMT, AC n. 1001824-22.2023.8.11.0023, Desa.

Vandymar
a
Galvão Ramos Paiva

Zanol
o
, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 9.12.2025;

AC n. 0001574-72.2015.8.11.0027, Des. Márcio Vidal, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 1.11.2025;

AC n. 0002567-98.2013.8.11.0023, Des.

Deosdet
e
Cruz Junior, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 19.8.2025.

R E L A T Ó R I O

Apelação Cível

interposta contra s
entença proferida pelo Juízo da Vara Especializada em Ações Coletivas da Comarca de Cuiabá, que julgou improcedentes os pedidos
nos autos da
Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa
n.
1052937-63.2020.8.11.0041
.

A ação originária foi proposta contra o Município de Acorizal, o Fundo Municipal de Previdência Social (Acorizal Previ) e os gestores dos períodos de 2009-2012, 2013-2016 e 2017-2020. Com base no Inquérito Civil SIMP n. 001361-001/2017, o processo apura supostas irregularidades contínuas no recolhimento e repasse de contribuições previdenciárias ao RPPS municipal entre os anos de 2012 e 2020.

O valor da causa foi atribuído em R$ 4.650.046,10 (quatro milhões, seiscentos e cinquenta mil, quarenta e seis reais e dez centavos), correspondente ao valor principal acrescido de juros e correção monetária.

O Ministério Público, em sua petição inicial, sustentou que a omissão dos gestores em realizar os devidos repasses, bem como a celebração de sucessivos parcelamentos e o pagamento de encargos moratórios com recursos públicos, configuraria ato de improbidade administrativa causador de
dano
ao erário (art. 10 da Lei nº 8.429/92) e violação aos princípios da administração pública (art. 11 da mesma lei)
(Id. 327773895).

Em suas defesas, os requeridos, em síntese, argumentaram a ausência de dolo específico, requisito essencial para a configuração do ato de improbidade, especialmente após a vigência da Lei n
.
14.230/2021. Alegaram que o não repasse integral das contribuições decorreu de severas dificuldades financeiras enfrentadas pelo município, como a queda de
arrecadação e atrasos nos repasses de verbas estaduais e federais, o que os forçou a priorizar despesas essenciais e inadiáveis, como a folha de pagamento dos servidores, saúde e educação, a fim de evitar um colapso administrativo e social.

Ademais, ressaltaram que buscaram regularizar os débitos por meio de sucessivos parcelamentos, todos amparados por leis municipais, demonstrando a intenção de sanar as pendências, e não de lesar o erário. Invocaram, ainda, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça

que em casos análogos, afasta a improbidade quando o remanejamento de recursos visa a evitar um "mal maior"
(
Id’s
327774416, 327774420 e 327774443).

Após a instrução processual, com oitiva de testemunhas e juntada de documentos, sobreveio a sentença de primeiro grau, que acolheu a tese da defesa e julgou improcedentes os pedidos da inicial. O magistrado entendeu não ter ficado demonstrado o dolo específico dos agentes, considerando as justificativas de crise financeira e a priorização de outras despesas essenciais
(Id. 327774520).

Em sede recursal, o Ministério Público argumenta que a sentença foi contraditória ao reconhecer o dano ao erário, mas afastar o dolo. Defende que a conduta reiterada dos gestores demonstra a consciência da ilicitude no não repasse das contribuições ao R
egime Próprio
. Ressalta que dificuldades financeiras não afastam o dever constitucional e legal do recolhimento, motivo pelo qual requer a reforma do julgado para que os réus sejam condenados por improbidade administrativa, incluindo o ressarcimento integral do dano (Id. 327774524).

Os apelados apresentaram
contrarrazões
(
I
d’s
. 327774529,
327774530, 327774531
e 327774533).

A
Procuradoria-Geral de Justiça
,
presentada pelo
Procurador de Justiça Edmilson da Costa Pereira,
preliminarmente, argui nulidade da sentença
por suposta incongruência, sustentando que o feito deveria ter sido julgado sob a égide da Lei n. 7.347/1985, e não da Lei n. 8.429/1992, por versar exclusivamente sobre recomposição de dano e obrigação de fazer.

No mérito,
pelo provimento do recurso, afirma que a c
onduta dos
ex-gestores
se amolda aos tipos de improbidade administrativa, causando prejuízo ao erário e atentando contra os princípios da administração pública
(Id. 340836366).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

PRELIMINAR

-
SENTENÇA
INCO
N
GRUENTE

A
Procuradoria-Geral
Justiça argui, em
preliminar, que
a
sentença
proferida
não foi congruente com o pedido, propondo que a
ação
deveria ter sido apreciada como demanda de ressarcimento de
danos
ao erário, e não como ação de improbidade administrativa.

A preliminar não prospera.

A petição inicial fundamenta corretamente a natureza da ação ao invocar os artigos 10 e 11 da Lei n. 8.429/92, descrevendo condutas que causam prejuízo ao erário e atentam contra os princípios da administração pública. A jurisprudência pacífica reafirma que a ação de improbidade é o instrumento adequado para apurar atos lesivos ao patrimônio público. Diferente do alegado, a distinção entre "dano" e "improbidade" não sustenta a exclusão da via eleita, visto que o conceito jurídico de improbidade abrange tanto o dano patrimonial quanto a violação de deveres funcionais.

Portanto,
rejeito a preliminar
.

DO MÉRITO

A c
ontrovérsia cinge-se a definir se a conduta dos ex-prefeitos
, ao
não repassar integralmente as contribuições previdenciárias e celebrar sucessivos parcelamentos
,
caracteriza ato de improbidade administrativa.

Com a promulgação da Lei n
.
14.230/2021, que promoveu uma profunda reforma na Lei de Improbidade Administrativa, a configuração dos atos ímprobos passou a exigir, de forma inequívoca, a demonstração do dolo específico do agente.

Conforme o § 2º do art. 1º da lei, "
considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos
arts
. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente
".
Antes dessa reforma, o sistema brasileiro permitia a punição por "culpa" (negligência ou imprudência) em certos casos. Hoje, a lei reflete exatamente a ideia de que a improbidade é, em sua essência, um ato de desonestidade.

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE 843.989 (Tema 1.199), já pacificou a aplicação retroativa dessa norma mais benéfica
, tendo fixado, dentre outras, a seguinte tese:
“É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo – DOLO”.

O
Superior Tribunal de Justiça,
ao
processar o
Tema Repetitivo 1397 (
REsp 2148056/SP)
,
destinado a
“Definir se, a partir da Lei n. 14.230/2021, exige-se comprovação de dolo espe
cífico
para a configuração
dos atos de improbidade, inclusive aos casos já em andamento à época da promulgação”,
deixou de determinar o sobrestamento, nos seguintes termos:

Em virtude das particularidades que circundam as ações de improbidade administrativa, notadamente o fato de as Turmas deste Colendo tribunal já estarem, de forma quase unânime, aplicando o entendimento de que a Lei n. 14.230/2021 exige o dolo específico para configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive para os casos em andamento à época de sua promulgação, deixa-se de determinar o sobrestamento dos processos, individuais ou coletivos, que versem sobre a mesma matéria.

(
ProAfR
no REsp n. 2.148.056/SP,
Min.
Teodoro Silva Santos, Primeira Seção, j
.
em 1
1.
11
.
2025
).

No caso dos autos, o Ministério Público não logrou êxito em comprovar que os gestores agiram com a intenção deliberada de lesar o erário. Pelo contrário, o conjunto probatório demonstra que o Município de Acorizal atravessou, ao longo das gestões em análise, uma severa crise financeira, marcada por quedas abruptas de arrecadação e atrasos em repasses estaduais e federais.

A
precariedade
financeira d
o Município
está demonstrada nos autos, destacando-se a
Lei Municipal n
.
766/2012 (I
d.
327774355), que altera a Lei n
.
617/2005 (Lei do RPPS). Referida lei estabelece, em seu ANEXO I, o escalonamento do déficit atuarial do Regime Próprio de Previdência Social, que se estende de 2012 a 2046, evidenciando uma crise estrutural de long
o prazo, formalmente reconhecida pelo próprio ente público.

Como bem aquilatado na sentença:

O cenário de dificuldades financeiras do município restou também evidenciada na própria conduta do Requerido/Denunciante Clodoaldo, na medida em que ao mesmo tempo em que denunciou as irregularidades de seus antecessores (de não repasse das contribuições recolhidas), posteriormente, perpassou no curso de sua gestão pelas mesmas condutas omissivas.

[...]

Assim,
entendo que, embora o atraso nos repasses ao
Acorizal-Previ
e o dano ao erário, decorrente do pagamento de juros, sejam incontroversos, não restou configurado o ato de improbidade administrativa, previsto no artigo 10,
caput
e inciso X, da LIA, visto que ausente o elemento dolo.

Com efeito, os elementos probatórios não demonstram, estreme de dúvidas, a vontade livre e consciente dos requeridos de lesar o erário municipal ou obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade.

Nesse contexto de crise, a opção por
despesas inadiáveis
(salários, saúde educação) em detrimento de outras obrigações,
não pode ser qualificada como ato ímprobo.

A escolha configura
decisão de gestão tomada em
c
ontexto de estado de necessidade administrativo,
com o fim de evitar
um "mal maior"
:
o colapso social e administrativo do município.

Essa
tese, inclusive, já era adotada pelo
Superior Tribunal de Justiça

antes mesmo da reforma promovida pela
Lei n.
14.230/202
1
:

O STJ ostenta o entendimento segundo o qual não caracteriza ato ímprobo o não recolhimento de contribuição previdenciária no afã de evitar-se lesão a um bem maior, como, na presente hipótese, o pagamento de servidores e fornecedores. Precedentes: REsp 246.746/MG, Relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma,
DJe
19/5/2010; e REsp 965.671/RS, Relator Ministro José Delgado, Primeira Turma,
DJe
23/4/2008.

(
REsp n. 1.206.741/SP, Min

Benedito Gonçalves, Primeira Turma, j
.
em 14
.
4
.
2015
)

A alegação de dolo é frontalmente contraditada pela conduta transparente e diligente dos gestores em buscar a regularização do passivo. Os sucessivos parcelamentos do débito não foram atos clandestinos, mas sim medidas expressamente autorizadas por leis municipais, aprovadas pelo Poder Legislativo local:

Lei Municipal n
.
772/2012(I
d.
327773899);
Lei
Municipal n
.
793/201
3
(I
d.
327774427)
;
Lei Municipal n. 846/2017 (Id. 327774351);
Id. 327774428
); L
ei Municipal n
.
876/2019(I
d.
327774428)
.

O
Plano de Saneamento do Débito Previdenciário
, materializado na Lei Municipal n. 912/2021,
é a prova cabal d
o
compromisso com a equalização das contas
(Id. 327774472).
Referido plano reestruturou a
dívida e estabeleceu um cronograma de pagamento, evidenciando a intenção de regularizar a situação fiscal, e não de fraudar o sistema previdenciário.

Ademais,
não se
confirmou
a preocupação externada na
petição inicial
quanto à
obtenção do
Certificado de Regularidade Previdenciária
,
uma vez que o documento foi
regularmente e
xpedido
pelo
Ministério da Previdência Social (Id. 322774478)
.
Tal fato converge com a manifestação do F
undo Municipal Previdenciário
(Id. 327774477), que atesta o amparo legal para o procedimento adotado:

Para além da emissão do CRP, em anexo, é preciso destacar que os valores devidos ao

cofre

do

Acorizal-Previ, foram objetos de parcelamento pela Lei n. 912/2021, seguindo os ditames previstos

no art. 5º e 5º-A da Portaria n.º 402, de 10 de dezembro de 2008 do Ministério da Previdência

Social:

Conquanto a pactuação
de parcelamentos tenha gerado a incidência de juros e multas
,
tal
circunstância
revela-se
insuficiente para
tipificar
ato de
improbidade
administrativa, o que afasta
pretendida recomposição patrimonial sob
esse fundamento.

No contexto de escassez de recursos, o
encargo financeiro
não deriva
de uma conduta
dolosa
ou
ilícita
;
representa, em rigor, um efeito
secundári
o
e
inevitável
de
uma
escolha
administrativa
legítima
,
fundamentada
na
priorização da
continuidade dos serviços públicos e
na salvaguarda do
bem-estar da
coletividade.

Referida
exegese encontra-se, inclusive, positivada no art. 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), que impõe
ao julgador o dever de considerar as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo. No caso vertente, a
opção
política não

foi um fim em si mesma, mas o único meio viável
para
assegurar a governabilidade e a dignidade dos munícipes diante da escassez de recursos, o que afasta, de forma definitiva, a tipicidade de qualquer ato ímprobo.

O
elemento volitivo (a vontade de causar o dano)
não se evidencia.
Não há
nos autos
qualquer
elemento
probatório
que
demonstre atuação dolosa na
falta dos repasses, como,
por exemplo, a apropriaçãod
e
valores, favorecimento pessoal oudeterceiros
,
ou mesmo
a intenção c
oncret
a
delesar a
entidade
previdenciária
. Ao revés, os gestores adotaram providências efetivas para a regularização

mediante
a
celebração de parcelamentos legalmente autorizados
e
elaboração de plano de saneamento
,
conduta
incompatível com o dolo específico exigido pela Lei n
.
14.230/2021.

Nesse sentido
, a jurisprudência já pacificada:

A conduta de deixar de recolher ou deixar de repassar as contribuições previdenciárias ou o FGTS dos servidores, utilizando os valores para outros gastos públicos mais prementes, no sentir do administrador, não tipifica as hipóteses taxativas previstas no art. 11 da LIA

(
AgInt
no
AgInt
no
AREsp
n. 1.970.761/SP,
Min.
Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 24
.6.
2024
).

1. A configuração de ato de improbidade administrativa por lesão ao erário exige a comprovação de dolo específico e de dano patrimonial efetivo.

2.
A autorização prévia da administração e a ausência de prova objetiva da destinação ilícita dos recursos públicos afastam a configuração do ato ímprobo.”

(N.U 1001824-22.2023.8.11.0023,

Vandymara
Galvão Ramos Paiva
Zanolo
,
Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, J
.
9
.12.2025)

A responsabilização por ato de improbidade administrativa exige a demonstração inequívoca de conduta dolosa e de prejuízo patrimonial efetivo, sendo inadmissível o dano presumido.

(N.U 0001574-72.2015.8.11.0027,
Márcio Vidal,
Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, J
.
em 1
.11.2025).

Irregularidades administrativas desacompanhadas de má-fé, enriquecimento ilícito ou dano intencional ao erário não configuram improbidade administrativa. (N.U 0002567-98.2013.8.11.0023,
D
eosdete
Cruz Junior,
Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, J
.
em 19
.8.2025).

Nesse contexto, s
opesado
s
o

conjunto probatório e o regime jurídico vigente, a sentença recorrida, ao reconhecer a inexistência de dolo específico e julgar improcedente a pretensão sancionatória, aplicou corretamente o direito positivo, em consonância com a orientação jurisprudencial consolidada, não merecendo
, portanto, qualquer
reparo.

Ante o exposto,
NEGO PROVIMENTO
ao
recurso.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 18/02/2026