Tribunal: TJMT
Processo: 1001319-28.2023.8.11.0024
Relator(a): MARCIO VIDAL
Órgão julgador: MARCIO VIDAL
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-03-17
Data de publicação: 2026-03-30

Ementa:
DIREITO TRIBUTÁRIO E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO CÍVEL EM MANDADO DE SEGURANÇA. TAXA DE FISCALIZAÇÃO DE LOCALIZAÇÃO, INSTALAÇÃO E FUNCIONAMENTO. ESTAÇÃO RÁDIO BASE. PODER DE POLÍCIA URBANÍSTICO. INOVAÇÃO RECURSAL. MODULAÇÃO DE EFEITOS DO TEMA 919/STF. AUSÊNCIA DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA SOBRE DESPROPORCIONALIDADE. RECURSO DESPROVIDO.
I. CASO EM EXAME
1. Agravo interno interposto por OI S.A. – em recuperação judicial, contra

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1001319-28.2023.8.11.0024
Classe:

AGRAVO REGIMENTAL CÍVEL (206)
Assunto:

[Municipais]
Relator:
Des(a).
MARCIO VIDAL

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[OI S.A. - EM RECUPERACAO JUDICIAL - CNPJ: 76.535.764/0001-43 (AGRAVANTE), LUIZ GUSTAVO ANTONIO SILVA BICHARA - CPF: 021.129.347-40 (ADVOGADO), MUNICÍPIO DE CHAPADA DOS GUIMARÃES-MT - CNPJ: 03.507.530/0001-19 (AGRAVADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGOU PROVIMENTO AO AGRAVO INTERNO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. MÁRCIO VIDAL.

Ementa
:
DIREITO TRIBUTÁRIO E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO CÍVEL EM MANDADO DE SEGURANÇA. TAXA DE FISCALIZAÇÃO DE LOCALIZAÇÃO, INSTALAÇÃO E FUNCIONAMENTO. ESTAÇÃO RÁDIO BASE. PODER DE POLÍCIA URBANÍSTICO. INOVAÇÃO RECURSAL. MODULAÇÃO DE EFEITOS DO TEMA 919/STF. AUSÊNCIA DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA SOBRE DESPROPORCIONALIDADE. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Agravo interno interposto por OI S.A. – em recuperação judicial, contra decisão monocrática que negou provimento à apelação cível e manteve sentença denegatória de segurança em mandado de segurança, no qual se buscou afastar a cobrança da Taxa de Fiscalização de Localização, Instalação e Funcionamento (TFF), instituída pela Lei Complementar Municipal nº 94/2022 do Município de Chapada dos Guimarães, incidente sobre torres/estações rádio base, com destaque para débitos formalizados, exemplificativamente, na CDA nº 244/2021.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há quatro questões em discussão: (i) definir se há inovação recursal no agravo interno, diante da introdução de teses não suscitadas na inicial e na apelação; (ii) estabelecer se a TFF municipal, fundada em poder de polícia urbanístico (uso e ocupação do solo), invade a competência privativa da União para legislar e fiscalizar telecomunicações; (iii) determinar se a cobrança concomitante da TFF municipal com taxas federais recolhidas à ANATEL configura bitributação; e (iv) verificar se a alegada desproporcionalidade do valor exigido pode ser reconhecida em mandado de segurança, à vista da exigência de prova pré-constituída.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

O agravo interno (CPC, art. 1.021) tem finalidade de impugnar os fundamentos da decisão monocrática, não sendo via adequada para introduzir teses inéditas, sob pena de supressão de instância e ofensa ao contraditório, incidindo a vedação à inovação recursal (CPC, arts. 1.013, §1º, e 1.014).

4.

As alegações fundadas na Lei nº 13.116/2015 e na ADI nº 6.482, ausentes na petição inicial e nas razões de apelação, configuram inovação recursal e não são conhecidas por preclusão.

5.

Precedentes do STF publicados após a decisão monocrática agravada (RE 1.570.114/BA, RE 1.571.598/SP e ARE 1.575.824/SP) podem ser considerados como orientação superveniente, mas não infirmam, no caso concreto, fundamento autônomo suficiente à manutenção da cobrança: a modulação de efeitos do Tema 919/STF.

6.

A TFF prevista na LC Municipal nº 94/2022 tem fato gerador ligado ao exercício do poder de polícia municipal sobre localização, instalação e funcionamento de estabelecimentos, pertinente ao zoneamento urbano e às posturas municipais (LC nº 94/2022, art. 125), com disciplina urbanística específica às ERBs (LC nº 94/2022, arts. 364 a 376), o que a distingue da fiscalização técnica do serviço de telecomunicações.

7.

A competência municipal para ordenamento territorial (CF, art. 30, I e VIII) autoriza fiscalização urbanística da instalação física de equipamentos no território municipal, enquanto a competência da União (CF, arts. 21, XI, e 22, IV) recai sobre os aspectos técnicos e operacionais do serviço, exercidos pela ANATEL (Lei nº 9.472/1997).

8.

A Lei nº 9.472/1997 reconhece que a autorização do serviço não isenta a prestadora do cumprimento de normas de engenharia e leis municipais relativas à construção civil (art. 74), harmonizando as competências federativa e municipal quanto à dimensão edilícia/urbanística.

9.

A LC nº 94/2022 preserva expressamente a esfera técnica federal ao atribuir à ANATEL a competência para regulamentar e aferir índices de radiação (LC nº 94/2022, art. 365, §1º), evidenciando que a atuação municipal se limita a parâmetros urbanísticos, sem disciplinar transmissão, espectro, potência de sinais ou qualidade do serviço.

10.

A modulação de efeitos do Tema 919/STF (RE nº 776.594, j. 05.12.2022; publicação da ata em 09.12.2022) preserva os tributos lançados e as execuções fiscais ajuizadas antes do marco temporal, e os débitos discutidos foram lançados em 2021 e anos anteriores, mantendo-se hígida a exigência no caso concreto.

11.

Não há bitributação porque as taxas federais (TFI/TFF) se vinculam à fiscalização técnica do serviço pela ANATEL (Leis nº 5.070/1966 e nº 9.472/1997), enquanto a taxa municipal se vincula à fiscalização urbanística da localização/instalação/funcionamento no território municipal (LC nº 94/2022, art. 125), com hipóteses de incidência distintas.

12.

A alegação de desproporcionalidade do valor (165 UPFM por ano por ERB) não se comprova por prova pré-constituída, pois o mandado de segurança exige demonstração imediata do direito líquido e certo (Lei nº 12.016/2009, art. 1º), e a impetrante não apresentou estudo técnico, laudo ou memória de cálculo aptos a infirmar a presunção de legalidade e constitucionalidade da lei municipal.

IV. DISPOSITIVO E TESE

5.

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1.

É vedada a inovação recursal em agravo interno quando a parte apresenta fundamentos não deduzidos na inicial e na apelação, em afronta ao contraditório e à devolutividade recursal.

2.

A modulação de efeitos do Tema 919/STF preserva a exigibilidade de taxas municipais lançadas e/ou cobradas judicialmente antes de 09.12.2022, ainda que supervenientemente se restrinja a competência municipal na matéria.

3.

Não há bitributação quando taxas federal e municipal recaem sobre fatos geradores distintos, sendo a primeira voltada à fiscalização técnica do serviço e a segunda ao poder de polícia urbanístico.

4.

A desproporcionalidade do valor de taxa não se reconhece em mandado de segurança sem prova pré-constituída idônea.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 21, XI; 22, IV; 30, I e VIII. CPC, arts. 1.021; 1.013, §1º; 1.014; 927, III. CTN, arts. 77 e 78. Lei nº 9.472/1997, art. 74. Lei nº 12.016/2009, art. 1º. Leis nº 5.070/1966 e nº 9.472/1997 (TFI/TFF – ANATEL). LC Municipal nº 94/2022, arts. 125; 364 a 376; 365, §1º.

Jurisprudência relevante citada
: STF, RE nº 776.594, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 05.12.2022 (Tema 919; ata publicada em 09.12.2022). STF, AgR-ED-RE nº 1.460.991, Rel. Min. Luiz Fux, j. 24.06.2024. STF, RE nº 1.370.232, j. 14.06.2023 (Tema 1235). STF, ADI nº 7.321, j. 08.03.2023. STF, ADPF nº 1.031, j. 15.04.2024. STF, RE nº 1.570.114/BA, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 26.09.2025. STF, RE nº 1.571.598/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 15.10.2025. STF, ARE nº 1.575.824/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 05.11.2025. TJSP, ED Cível nº 1010319-12.2022.8.26.0625, Rel. Des. Adriana Carvalho, 14ª Câmara de Direito Público, j. 14.11.2025, pub. 14.11.2025.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL

Egrégia Câmara:

Trata-se de agravo interno interposto por OI S.A. – em recuperação judicial, contra decisão monocrática que, nos autos do processo 1001319-28.2023.8.11.0024, negou provimento ao recurso anteriormente manejado, mantendo a sentença que denegou a ordem nos autos do Mandado de Segurança impetrado pela recorrente.

Em suas razões, a agravante sustenta, em síntese, a ilegalidade/inconstitucionalidade da exigência da Taxa de Fiscalização de Localização, Instalação e Funcionamento (TFF), sobre estações/equipamentos de telecomunicações, afirmando, ainda, inexistência de poder de polícia municipal na hipótese, bitributação em razão de cobranças federais vinculadas à regulação do setor e desproporcionalidade dos valores exigidos, postulando a reconsideração do decisum ou, subsidiariamente, a submissão ao órgão colegiado para reforma e acolhimento de sua pretensão.

Por sua vez, o Município apresentou contrarrazões, nas quais pugna, preliminarmente, pelo reconhecimento de inovação recursal no agravo interno (com fundamento nos arts. 1.013, §1º, e 1.014, do CPC), e, no mérito, requer a negação de provimento do recurso, defendendo a competência municipal para a cobrança de taxa vinculada ao poder de polícia urbanístico (uso e ocupação do solo) e a ausência de prova pré-constituída apta a demonstrar a alegada desproporcionalidade, ao final postulando a manutenção da decisão monocrática impugnada.

É o relatório.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Conforme consignado no relatório, a parte Agravante busca a reconsideração da decisão objurgada que negou provimento ao Recurso de Apelação, para manter a sentença que denegou a segurança pleiteada em mandado de segurança, julgando improcedentes os pedidos formulados na inicial.

Extrai-se dos autos de origem que a agravante,
pessoa jurídica de direito privado, que explora serviços de telecomunicações e atividades afins, impetrou o Mandado de Segurança alegando sofrer cobranças indevidas da Taxa de Fiscalização de Localização, Instalação e Funcionamento de Estabelecimentos, instituída pelo Município de Chapada dos Guimarães mediante a Lei Complementar Municipal n. 94/2022.

Sustentou que tais cobranças recaem sobre suas torres de Rádio Base e de Capitação de Sinal instaladas no território municipal, exemplificando com os débitos corporificados na CDA n 244/2021.

Na inicial, a impetrante alegou que a cobrança da referida taxa configura ilegalidade e inconstitucionalidade, porquanto as atividades inerentes aos serviços de telecomunicação são de competência exclusiva da União Federal.

Argumentou que o Município usurpa de forma ilegal e inconstitucional a competência privativa da União Federal para legislar e fiscalizar os serviços de telecomunicações, conforme previsto pelos artigos 21, inciso XI, e 22, inciso IV, da Constituição Federal, bem como pela Lei Federal n. 9.472/1997.

Invocou o Tema 919 do Supremo Tribunal Federal, afirmando que a Corte Suprema fixou tese no sentido de que a instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União.

Sustentou ainda a inexistência de poder de polícia a ser exercido pelo Município Apelado, afirmando que a fiscalização das atividades de telecomunicação é realizada exclusivamente pela Agência Nacional de Telecomunicações.

Alegou configuração de bitributação, vez que já recolhe regularmente a Taxa de Fiscalização de Instalação e a Taxa de Fiscalização de Funcionamento devidas à ANATEL.

Por fim, argumentou haver desproporcionalidade no valor cobrado pela taxa municipal, que não refletiria o custo efetivamente gerado pela atividade de fiscalização.

Requereu, liminarmente, a suspensão da exigibilidade da totalidade dos supostos débitos de Taxa de Fiscalização de Localização, Instalação e Funcionamento de Estabelecimentos exigida pelo município.

No mérito, pugnou pela concessão definitiva da segurança para que seja reconhecida a insubsistência das cobranças relacionadas à referida taxa, bem como seja declarada a inexistência de relação jurídico-tributária entre a apelante e o Município de Chapada dos Guimarães.

O pedido liminar foi indeferido por decisão proferida em 28/08/2023 (id. 318495468), por não se vislumbrar a presença dos requisitos autorizadores da medida.

Contra essa decisão, a impetrante interpôs Agravo de Instrumento n. 1020992-79.2023.8.11.0000, ao qual foi negado provimento pela Câmara Temporária de Direito Público e Coletivo deste Egrégio Tribunal de Justiça, que manteve a decisão agravada pelos seus próprios fundamentos.

Os Embargos de Declaração opostos pela apelante também foram rejeitados.

Sobreveio então a sentença recorrida, que denegou a segurança pleiteada, julgando improcedentes os pedidos formulados na inicial, com resolução do mérito.

O juízo sentenciante concluiu que a Taxa de Fiscalização de Localização, Instalação e Funcionamento de Estabelecimentos instituída pelo Município não incide sobre os serviços de telecomunicações em si, mas sobre a fiscalização exercida pelo município quanto à localização, instalação e funcionamento de estabelecimentos no território municipal, em observância às normas de zoneamento urbano e posturas municipais.

Consignou que o uso do solo urbano constitui matéria de interesse local, inserida na competência municipal, conforme artigo 30, incisos I e VIII, da Constituição Federal. Destacou que o artigo 74 da Lei Federal n. 9.472/1997 reconhece expressamente que as empresas prestadoras de serviços de telecomunicações estão sujeitas às normas municipais relativas à construção civil.

Afirmou que o Município, ao instituir a taxa, não está legislando sobre o serviço de telecomunicação em si, cuja competência é da União, mas sim sobre o uso e a ocupação do solo urbano por equipamentos de telecomunicações, matéria inserida em sua competência constitucional. (id. 318495473).

Apresentado recurso de apelação cível, este relator, por decisão monocrática de id. 334729363, publicada em 05.12.2025, negou provimento ao recurso com fundamento na competência municipal para fiscalização urbanística e na coexistência harmônica das competências da União e dos Municípios, reconhecida pelo Tema 919 do STF (RE n. 776.594).

Irresignada com a decisão monocrática, a OI S.A. interpôs o presente Agravo Interno em 28.12.2025, reiterando as teses de incompetência municipal, bitributação e desproporcionalidade, acrescendo, em inovação recursal, argumentos fundados na Lei n. 13.116/2015, na ADI n. 6.482 e em julgados do STF publicados após a prolação da decisão agravada (RE 1.570.114/BA, RE 1.571.598/SP e ARE 1.575.824/SP).

Pois bem.

Antes do mérito, cumpre definir, em questão processual preliminar, se as teses introduzidas pela Agravante apenas no agravo interno constituem inovação recursal vedada pelos arts. 1.013, § 1º, e 1.014 do CPC.

No mérito, há três questões a serem analisadas, quais sejam: se a TFF instituída pela LC Municipal n. 94/2022 configura invasão da competência privativa da União para legislar e fiscalizar os serviços de telecomunicações, ou se encontra respaldo na competência municipal para ordenamento territorial; se a cobrança simultânea da TFF municipal com as taxas federais recolhidas à ANATEL configura bitributação; e se a alegada desproporcionalidade dos valores cobrados é sindicável em sede de mandado de segurança.

Da inovação recursal e da delimitação da matéria examinada

O agravo interno, previsto no art. 1.021 do CPC, é recurso de fundamentação vinculada destinado a submeter ao órgão colegiado a revisão da decisão monocrática do relator.

Sua finalidade é a impugnação dos fundamentos da decisão recorrida, não a veiculação de teses que não integraram o debate nas instâncias anteriores.

A vedação à inovação recursal, extraída dos arts. 1.013, § 1º, e 1.014 do CPC, é corolário dos princípios do contraditório e da devolutividade restrita dos recursos, impedindo que a parte amplie o objeto do litígio em sede recursal após o término das fases ordinárias de alegação.

No caso em exame, a Agravante introduziu, nas razões do agravo interno, teses fundadas na Lei n. 13.116/2015 e na ADI n. 6.482 que não constaram da petição inicial do mandado de segurança nem das razões de apelação.

Esses argumentos configuram inovação recursal vedada, operando-se a preclusão quanto a essas matérias.

Dessa feita, o colegiado não pode conhecê-las, sob pena de supressão de instância e violação ao contraditório.

As teses inovadas não serão, portanto, apreciadas neste julgamento.

Quanto aos precedentes RE 1.570.114/BA (DJe 26.09.2025), RE 1.571.598/SP (DJe 15.10.2025) e ARE 1.575.824/SP (DJe 05.11.2025), a situação merece tratamento diferenciado.

Esses julgados foram publicados após a prolação da decisão monocrática agravada (03.12.2025) e, portanto, não poderiam ter sido invocados pela Agravante no recurso de apelação por inexistentes à época.

A questão da repercussão desses precedentes será examinada a seguir, com a ressalva de que, mesmo considerada a sua eventual aplicabilidade, o resultado do presente feito não se altera, pelas razões que se expõem.

Da competência municipal para a fiscalização urbanística das estações rádio base

A Constituição Federal estabelece, em seu art. 21, inciso XI, que compete à União explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações.

O art. 22, inciso IV, por sua vez, atribui à União competência privativa para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão.

Esses dispositivos conferem à União a titularidade exclusiva para regulamentar e fiscalizar os aspectos técnicos e operacionais dos serviços de telecomunicações, competência exercida pela ANATEL nos termos da Lei n. 9.472/1997.

Não obstante, a Constituição Federal também assegura, em seu art. 30, inciso I, competência aos Municípios para legislar sobre assuntos de interesse local e, no inciso VIII, para promover adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano.

Esse fundamento constitucional é o que autoriza o Município a disciplinar e fiscalizar a instalação física de equipamentos de telecomunicações em seu território, não para regular o serviço em si, mas para controlar o impacto das estruturas físicas sobre o espaço urbano.

A própria Lei n. 9.472/1997, em seu art. 74, reconhece expressamente essa dimensão ao estabelecer que a concessão, permissão ou autorização de serviço de telecomunicações não isenta a prestadora do atendimento às normas de engenharia e às leis municipais relativas à construção civil.

Referido dispositivo harmoniza as competências da União e dos Municípios, deixando inequívoco que, embora a regulação técnica dos serviços caiba à União, a instalação física dos equipamentos está sujeita às normas locais de construção e ordenamento urbano.

A taxa discutida nestes autos tem como fato gerador, nos termos do art. 125 da LC Municipal n. 94/2022, o exercício do poder de polícia sobre a localização, a instalação e o funcionamento de estabelecimento, pertinente ao zoneamento urbano e em observância às normas municipais de posturas.

Confira-se que os arts. 364 a 376 do mesmo diploma disciplinam aspectos urbanísticos específicos para as ERBs, como distâncias mínimas de hospitais, postos de saúde e escolas, recuos e tratamento acústico, bem como a vedação de instalação a menos de 100 metros de outra torre.

Ora, como se depreende, trata-se de parâmetros de natureza urbanística e edilícia, não técnica.

Elemento determinante para a delimitação da competência é o art. 365, § 1º, da LC n. 94/2022, que, ao tratar da instalação de estações próximas a hospitais e postos de saúde, defere expressamente à ANATEL a competência para regulamentar e aferir os índices de radiação.

Esse dispositivo revela que o Município, ao editar a legislação municipal, reconheceu e preservou integralmente o âmbito de atuação do órgão regulador federal, restringindo-se a disciplinar onde e como os equipamentos podem ser fisicamente instalados no espaço urbano, sem adentrar nos parâmetros técnicos de funcionamento dos serviços.

A legislação municipal, portanto, não regula padrões de transmissão, uso do espectro de radiofrequências, potência de sinais ou qualidade dos serviços prestados, matérias que efetivamente se inserem na competência privativa da União.

Com efeito, a norma municipal limita-se a estabelecer parâmetros urbanísticos para a instalação física dos equipamentos no território do Município, exercendo o poder de polícia consubstanciado nos arts. 77 e 78 do Código Tributário Nacional, inerente à competência constitucional municipal para controlar o uso e a ocupação do solo urbano.

O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o RE n. 776.594 (Tema 919, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 05.12.2022), fixou a tese de que "
A instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos municípios instituir referida taxa
".

Contudo, a leitura integral do acórdão revela que o Tribunal não afastou de forma absoluta a competência municipal para instituir taxas sobre aspectos urbanísticos relacionados a torres e antenas.

O próprio Ministro Relator expressamente consignou que, respeitadas as competências da União, podem os municípios instituir taxa de fiscalização de torres e antenas, tendo a Corte assentado que as competências de ambos os entes federados podem conviver harmonicamente.

A distinção entre a competência federal para a fiscalização técnica dos serviços e a competência municipal para a fiscalização urbanística da instalação física dos equipamentos é fundamental e foi reafirmada pelo Ministro Luiz Fux no AgR-ED-RE n. 1.460.991 (j. 24.06.2024).

A fiscalização técnica, exercida pela ANATEL, abrange a qualidade do sinal, o controle de interferências, a verificação do uso adequado do espectro de radiofrequências e a conformidade com padrões técnicos.

A fiscalização urbanística, por sua vez, verifica se a instalação dos equipamentos observa as normas municipais de zoneamento, distâncias mínimas, recuos e demais condições relacionadas ao ordenamento territorial.

Como se confere, trata-se de fiscalizações complementares e não excludentes.

Cumpre, ainda, distinguir o presente caso dos precedentes que resultaram nas declarações de inconstitucionalidade firmadas no Tema 1235 (RE 1.370.232, j. 14.06.2023), na ADI n. 7.321 (j. 08.03.2023) e na ADPF n. 1.031 (j. 15.04.2024).

Em todos esses casos, as legislações invalidadas regulavam condições técnicas de instalação de ERBs, como limites de campos eletromagnéticos, licenciamento ambiental específico para telecomunicações e parâmetros de implantação e compartilhamento de infraestrutura, características estas ausentes na LC n. 94/2022 de Chapada dos Guimarães, que se limita a aspectos de zoneamento e uso do solo urbano.

Nesse viés, a distinção fática e normativa é suficiente para o
distinguishing
em relação a esses precedentes.

Dos precedentes supervenientes à decisão monocrática e da modulação de efeitos do Tema 919

A Agravante invocou os julgados RE 1.570.114/BA (Rel. Min. Luiz Fux, DJe 26.09.2025), RE 1.571.598/SP (Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 15.10.2025) e ARE 1.575.824/SP (Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 05.11.2025), nos quais o STF afastou a cobrança de TFFs municipais sobre ERBs, inclusive quando formuladas em termos de fiscalização do uso e ocupação do solo.

Esses precedentes, todos posteriores à decisão monocrática proferida em 03/12/2025, não estavam disponíveis ao tempo do julgamento da apelação, o que afasta qualquer censura à decisão monocrática, que foi proferida em perfeita consonância com a jurisprudência então vigente.

Nada obstante, este colegiado tem presente que os precedentes vinculantes do STF, nos termos do art. 927, inciso III, do CPC, devem ser observados pelo órgão julgador independentemente do momento em que foram prolatados.

Registra-se, portanto, que os julgados supervenientes citados pela Agravante merecem atenção e que sua aplicabilidade ao presente caso deverá ser observada em casos futuros.

Todavia, ainda que se admita, em caráter subsidiário, que esses precedentes mais recentes restringiram o espaço de competência municipal na matéria, o resultado do presente feito não se altera, em razão de fundamento autônomo que subsiste independentemente da questão constitucional de fundo: a modulação de efeitos operada no julgamento do Tema 919.

No julgamento do Tema 919 (RE n. 776.594, j. 05/12/2022), o Supremo Tribunal Federal modulou os efeitos da declaração de inconstitucionalidade das taxas municipais sobre torres e antenas, de modo que a decisão somente produz efeitos a partir da data de publicação da ata do julgamento do mérito, ocorrida em 09/12/2022.

Ficaram, assim, expressamente preservados os tributos lançados e as execuções fiscais ajuizadas antes desse marco temporal, protegendo-se os atos jurídicos perfeitos e a segurança jurídica das relações tributárias já constituídas.

Nessa perspectiva, os débitos discutidos nestes autos foram lançados em 2021 e em anos anteriores, portanto integralmente anteriores ao marco de dezembro de 2022 estabelecido pelo STF na modulação de efeitos do Tema 919.

Ainda que este colegiado viesse a reconhecer, com base nos precedentes supervenientes, que os julgados de 2025 afastaram definitivamente qualquer competência municipal sobre a matéria, o resultado prático permaneceria inalterado: os débitos de 2021 e anteriores estão preservados pela modulação de efeitos e não podem ser anulados com fundamento em inconstitucionalidade declarada com eficácia
ex nunc
a partir de dezembro de 2022.

A modulação de efeitos, enquanto técnica de limitação temporal das consequências das declarações de inconstitucionalidade, tem por finalidade exatamente proteger as relações jurídicas constituídas antes do marco temporal fixado pelo Tribunal, preservando a segurança jurídica e a estabilidade do ordenamento.

Assim, admitir a retroação de efeitos para além do marco fixado pelo próprio STF seria subverter a
ratio
da modulação, em flagrante contrariedade aos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima.

O TJSP já aplicou esse raciocínio ao reconhecer que a modulação do Tema 919 legitima a cobrança municipal em execuções fiscais ajuizadas antes do marco de 09.12.2022, como cito:

DIREITO TRIBUTÁRIO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. TAXA DE LICENÇA PARA FUNCIONAMENTO. EMBARGOS REJEITADOS . I. Caso em Exame. 1. Embargos de declaração opostos contra acórdão que negou provimento ao recurso de apelação . A embargante alega omissão quanto à aplicação da modulação de efeitos do Tema 919 do STF, que limita a competência para a instituição da taxa à União. II. Questão em Discussão. 2 . A questão em discussão consiste em determinar se houve omissão no acórdão quanto à aplicação da modulação de efeitos do Tema 919 do STF, que restringe a competência para a instituição da taxa de fiscalização de torres e antenas à União. III. Razões de Decidir. 3 . Os embargos de declaração são cabíveis apenas em casos de obscuridade, contradição, omissão ou erro material, conforme o artigo 1.022 do CPC. 4. O acórdão enfrentou a questão da modulação de efeitos do Tema 919 do STF de forma clara, legitimando a cobrança da taxa municipal, uma vez que a execução fiscal foi proposta antes do marco temporal de 09/12/2022 . A alegação de que a modulação se aplica somente ao Município de Estrela D'Oeste foi implicitamente rechaçada. IV. Dispositivo e Tese. 5 . Embargos de declaração rejeitados. Tese de julgamento: 1. A modulação de efeitos do Tema 919 do STF aplica-se a execuções fiscais ajuizadas antes do marco temporal estabelecido, legitimando a cobrança da taxa municipal. 2 . A interposição de embargos de declaração não prescinde de obscuridade ou contradição do julgado, mesmo quando visando ao prequestionamento.

(TJ-SP - Embargos de Declaração Cível: 10103191220228260625 Taubaté, Relator.: Adriana Carvalho, Data de Julgamento: 14/11/2025, 14ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 14/11/2025)

Assim, a modulação de efeitos do Tema 919 constitui fundamento autônomo, suficiente e definitivo para a manutenção dos débitos discutidos nestes autos, independentemente da resolução da questão constitucional de fundo quanto à competência municipal para a fiscalização urbanística das ERBs.

Da inexistência de bitributação

A bitributação pressupõe a incidência de 2 ou mais tributos, de entes federados distintos, sobre o mesmo fato gerador.

As taxas recolhidas pela Agravante à União (TFI e TFF federal), previstas nas Leis n. 5.070/1966 e 9.472/1997, têm como fato gerador a fiscalização técnica dos serviços de telecomunicações exercida pela ANATEL, abrangendo a qualidade do sinal, o uso do espectro de radiofrequências, a conformidade com padrões técnicos e os demais elementos relacionados à prestação dos serviços.

A TFF municipal, por seu turno, tem como fato gerador o exercício do poder de polícia sobre a localização, a instalação e o funcionamento de estabelecimento pertinente ao zoneamento urbano e às normas municipais de posturas, nos termos do art. 125 da LC Municipal n. 94/2022.

Trata-se de fiscalização urbanística da instalação física dos equipamentos, que verifica o cumprimento das normas de uso e ocupação do solo, fato gerador material e juridicamente distinto daquele que suporta as taxas federais.

Nesse sentido, inexiste identidade de hipóteses de incidência e, por conseguinte, não há bitributação.

A Agravante argumenta que, como a competência para regular e fiscalizar a atividade de instalação das ERBs é exclusiva da União, a cobrança municipal seria, por esse fundamento, indevida.

Esse argumento, contudo, confunde a questão da competência com a questão da bitributação.

Veja-se que a bitributação é figura jurídica específica que exige a mesma hipótese de incidência tributária, e não a mera sobreposição de competências regulatórias.

Nessa seara, a arguição de bitributação é dependente da tese de incompetência municipal, se o Município tem competência para a fiscalização urbanística, não há bitributação; se não tem, a taxa é inconstitucional por razão autônoma, tornando prejudicada a análise da bitributação.

Da alegada desproporcionalidade dos valores cobrados

A Agravante sustentou a desproporcionalidade da TFF municipal, que cobra 165 UPFM por ano por Estação Rádio Base, sem correlação com o custo efetivo da atividade de fiscalização.

O mandado de segurança, porém, é ação que exige prova pré-constituída do direito líquido e certo, não admitindo dilação probatória, consoante o disposto no art. 1º da Lei n. 12.016/2009.

Como visto, a Agravante limitou-se a apresentar planilha de débitos e a tabela de valores constante da LC Municipal n. 94/2022, sem juntar estudo técnico, laudo pericial ou memória de cálculo que demonstre concretamente a desproporção alegada.

A LC Municipal n. 94/2022 estabelece, em seus arts. 125 e seguintes, critérios objetivos e uniformes para o cálculo da TFF, com base em características objetivas dos estabelecimentos fiscalizados, gozando de presunção de constitucionalidade e legalidade.

Diante da ausência de prova pré-constituída em sentido contrário, a presunção de validade da norma municipal permanece incólume.

Dessarte, alegações genéricas, desacompanhadas de elementos concretos de demonstração, não são suficientes para afastar essa presunção em sede de mandado de segurança, devendo ser mantida a conclusão da decisão monocrática nesse ponto.

Com efeito, o fundamento do presente recurso recai na (re)apreciação de matérias já discutidas e decididas quando da apreciação do Recurso de Apelação Cível.

Nesse passo, no presente recurso, verifico que inexistem fatos novos e argumentos que me convençam da reconsideração da decisão recorrida.

Isto posto, entendo que se afigura correta a decisão impugnada neste Agravo Interno, o que implica a manutenção do
decisum
atacado.

Forte nessas razões,
NEGO PROVIMENTO
ao Agravo Interno, interposto por OI S/A – em recuperação judicial, para manter incólume a decisão atacada.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 17/03/2026