Tribunal: TJMT
Processo: 1033224-55.2025.8.11.0000
Relator(a): MARIA EROTIDES KNEIP
Órgão julgador: MARIA EROTIDES KNEIP
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2026-04-09
Data de publicação: 2026-04-24

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1033224-55.2025.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade]
Relator:
Des(a).
MARIA EROTIDES KNEIP

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). GILBERTO GIRALDELLI, DES(A). HELIO NISHIYAMA, DES(A). JOSE LUIZ LEITE LINDOTE, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARCOS MACHADO, DES(A). MARCOS REGENOLD FERNANDES, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO]

Parte(s):

[CLAUDIO FERREIRA DE SOUZA - CPF: 705.510.651-68 (AUTOR), LUIS HENRIQUE NUCCI VACARO - CPF: 576.868.316-04 (ADVOGADO), CAMARA MUNICIPAL DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 00.177.279/0001-83 (REU), MUNICIPIO DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 03.347.101/0001-21 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), PREFEITO MUNICIPAL DE RONDONÓPOLIS (AUTOR), MUNICIPIO DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 03.347.101/0001-21 (AUTOR)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE CONCEDEU A LIMINAR, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA.

E M E N T A

DIREITO CONSTITUCIONAL. CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL. PARTO CESARIANO ELETIVO NO SUS MUNICIPAL. GARANTIA DE ANALGESIA E IMPOSIÇÃO DE OBRIGAÇÕES AOS ESTABELECIMENTOS DE SAÚDE. POSSÍVEL VÍCIO DE INICIATIVA. CRIAÇÃO OU EXPANSÃO DE DESPESA SEM ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO. POSSÍVEL INVASÃO DE COMPETÊNCIA E INTERFERÊNCIA NA GESTÃO ADMINISTRATIVA DA SAÚDE. PRESENÇA DE FUMUS BONI IURIS E PERICULUM IN MORA. CONCESSÃO DE MEDIDA CAUTELAR. SUSPENSÃO DA EFICÁCIA DA LEI.

I. CASO EM EXAME

1.

Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta em face da Lei Municipal nº 14.291/2025, do Município de Rondonópolis/MT, de iniciativa parlamentar, que assegura à gestante a realização de cesariana eletiva no Sistema Único de Saúde municipal, garante analgesia durante o parto e impõe aos estabelecimentos de saúde obrigações de informação, orientação, disponibilização de profissionais e infraestrutura adequada para a realização dos procedimentos.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há três questões em discussão: (i) definir se a lei municipal impugnada padece de vício formal de iniciativa por interferir na organização e funcionamento da Administração Pública e da política municipal de saúde; (ii) estabelecer se a norma criou ou expandiu despesa obrigatória sem a prévia estimativa de impacto orçamentário-financeiro exigida pelo art. 113 do ADCT; e (iii) determinar se o diploma municipal extrapola a competência legislativa local ao interferir em matéria sujeita a diretrizes nacionais do Sistema Único de Saúde.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A lei impugnada possui densidade normativa relevante e não se limita à proclamação abstrata de direitos, pois estabelece obrigações concretas aos estabelecimentos de saúde, com repercussão direta na organização e execução do serviço público de saúde municipal.

4.

A disciplina legislativa interfere na conformação operacional da política pública de saúde e nas atribuições administrativas, o que indica possível violação da reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo prevista no art. 195, parágrafo único, III e IV, da Constituição do Estado de Mato Grosso.

5.

A reserva de iniciativa alcança não apenas a criação de cargos ou órgãos, mas também normas que, embora voltadas à prestação de direitos, interferem diretamente no funcionamento dos serviços públicos e na estrutura administrativa.

6.

A lei impugnada estabelece comandos positivos dirigidos à rede pública e conveniada de saúde, com potencial de alterar procedimentos internos, fluxos assistenciais e encargos operacionais, restringindo a margem de gestão administrativa do Poder Executivo.

7.

A plausibilidade do vício formal também decorre da alegação de que a norma criou ou expandiu despesa pública sem a correspondente estimativa de impacto orçamentário-financeiro, exigida pelo art. 113 do ADCT, cuja observância se estende aos entes municipais.

8.

A regulamentação municipal sobre cesariana eletiva, analgesia e protocolos assistenciais aparenta incidir em campo normativo sujeito à coordenação sistêmica e às diretrizes nacionais do SUS, o que suscita dúvida relevante quanto aos limites da competência suplementar municipal.

9.

A jurisprudência de tribunais estaduais tem reconhecido a inconstitucionalidade de leis municipais semelhantes, por vício de iniciativa e por interferência na gestão administrativa da política pública de saúde.

10.

O
periculum in mora
configura-se porque a vigência da lei pode impor reorganização imediata dos serviços de saúde, criação de novas obrigações assistenciais e incremento de despesas públicas, cujos efeitos podem ser de difícil reversão caso a norma venha a ser posteriormente declarada inconstitucional.

11.

A suspensão cautelar da eficácia da norma constitui medida adequada para resguardar a supremacia da Constituição, a segurança jurídica e a regularidade da gestão administrativa até o julgamento definitivo da ação.

IV. DISPOSITIVO E TESE

12.

Medida cautelar deferida.

Tese de julgamento
:

1.

Lei de iniciativa parlamentar que impõe obrigações concretas à rede pública de saúde e interfere na organização administrativa da política sanitária pode caracterizar violação à reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo.

2.

A criação ou expansão de despesa pública por meio de lei exige a prévia estimativa de impacto orçamentário-financeiro, nos termos do art. 113 do ADCT, aplicável também aos entes municipais.

3.

A edição de norma municipal sobre protocolos assistenciais e organização da política pública de saúde deve respeitar os limites da competência suplementar e as diretrizes nacionais do Sistema Único de Saúde.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 24, XII e XV, e 30, I e II; ADCT, art. 113; Constituição do Estado de Mato Grosso, art. 195, parágrafo único, III e IV.

Jurisprudência relevante citada
: TJ-MG, ADI nº 2414969-44.2024.8.13.0000, Rel. Des. Adriano de Mesquita Carneiro, Órgão Especial, j. 02.09.2024; TJ-MG, ADI nº 2414969-44.2024.8.13.0000, Rel. Des. Adriano de Mesquita Carneiro, Órgão Especial, j. 27.06.2025; TJ-RO, ADI nº 0800754-22.2020.822.0000, j. 25.05.2020.

RELATÓRIO

Exma. Sra. Desa. MARIA EROTIDES KNEIP

Eminentes Pares:

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta por Cláudio Ferreira de Souza, Prefeito do Município de Rondonópolis/MT, em face da Lei Municipal nº 14.291/2025, diploma oriundo de iniciativa parlamentar, que dispõe sobre o direito da gestante de optar pela realização de parto cesariano no Sistema Único de Saúde, independentemente de indicação clínica, além de assegurar acesso à analgesia durante o parto e impor deveres operacionais aos estabelecimentos de saúde vinculados ao SUS no âmbito municipal.

A inicial afirma a legitimidade ativa do Chefe do Executivo municipal para a instauração do controle concentrado perante esta Corte, com fundamento no art. 124, IX, da Constituição do Estado de Mato Grosso e no art. 125, § 2º, da Constituição Federal.

Sustenta, em síntese, que a norma impugnada, por ter sido deflagrada por membro do Poder Legislativo local, incorre em vício formal de iniciativa, uma vez que interfere diretamente na organização e no funcionamento da Administração Pública municipal, especialmente no âmbito da Secretaria Municipal de Saúde e das unidades conveniadas, criando obrigações relacionadas à execução de política pública de saúde, à disponibilização de estrutura, profissionais e medicamentos, bem como à observância de procedimentos assistenciais específicos.

Aduz, ainda, que a lei gera aumento de despesa sem a correspondente estimativa de impacto orçamentário e financeiro, em afronta ao art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, além dos arts. 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Alega também a presença de inconstitucionalidade material, ao argumento de que o diploma municipal invade matéria inserida no campo normativo da União e dos Estados, em especial no que concerne às diretrizes nacionais do SUS, aos protocolos clínicos de atenção obstétrica e à disciplina técnico-regulatória da assistência à gestante.

Afirma, por fim, a presença dos requisitos autorizadores da concessão da medida cautelar, destacando a plausibilidade jurídica da tese deduzida e o risco de dano decorrente da imediata produção de efeitos da lei, inclusive sob o aspecto financeiro, porquanto a petição aponta diferença expressiva entre o custo do parto normal e o do parto cesariano, segundo dados do SIHD 2024, com repercussão concreta sobre a capacidade orçamentária municipal.

Ao final, requer o recebimento e processamento da presente ação, a concessão da cautelar para suspender a eficácia da Lei Municipal nº 14.291/2025, a requisição de informações à Câmara Municipal de Rondonópolis e, posteriormente, a oitiva da Procuradoria-Geral de Justiça.

Notificada, a Câmara Municipal de Rondonópolis não se manifestou, conforme certidão de decurso de prazo lançada nos autos (id 331457383).

É o relatório.

VOTO

Exma. Sra. Desa. MARIA EROTIDES KNEIP (Relatora)

Eminentes Pares:

Examinando os autos em sede de cognição própria das medidas cautelares em controle concentrado, entendo presentes, ao menos em juízo preliminar, os requisitos necessários à suspensão imediata da eficácia da norma impugnada.

A admissibilidade da presente ação, em análise inicial, revela-se suficientemente demonstrada. A petição identifica de maneira precisa o ato normativo objeto de controle, delimita os fundamentos constitucionais tidos por violados e foi proposta por legitimado em tese apto à instauração do controle abstrato perante o Tribunal de Justiça, além de versar sobre lei municipal posterior à Constituição Estadual. Também se mostra adequado, em linha com a orientação consolidada, o emprego, como parâmetro de controle, de normas da Constituição Federal de reprodução obrigatória pelos Estados, sem prejuízo dos dispositivos expressos da Constituição do Estado de Mato Grosso invocados na inicial.

No tocante ao
fumus boni iuris
, a plausibilidade da arguição de inconstitucionalidade formal mostra-se, neste primeiro exame, juridicamente relevante. A lei impugnada não se limita a enunciar diretriz programática genérica nem a veicular simples proclamação de direitos sem repercussão administrativa concreta. Ao revés, segundo a própria descrição constante da inicial, trata-se de norma que assegura a realização de cesariana eletiva no SUS municipal, garante analgesia durante o parto e impõe aos estabelecimentos de saúde obrigações específicas de informação, orientação, disponibilização de profissionais e garantia de infraestrutura adequada à execução dos procedimentos.

Há, portanto, nítida densidade normativa com reflexo direto na organização do serviço público de saúde, na definição de atribuições administrativas e na forma de execução de política pública setorial.

Nesse contexto, a tese de que a iniciativa legislativa estaria reservada ao Chefe do Poder Executivo, à luz do art. 195, parágrafo único, III e IV, da Constituição Estadual, não se mostra desarrazoada, sobretudo porque a própria petição noticia que o processo legislativo foi instaurado por iniciativa parlamentar e que a norma cria deveres imediatos para a Administração Pública municipal e para a rede de atendimento vinculada ao SUS local.

Em juízo de delibação, avulta a compreensão de que a disciplina legislativa questionada ultrapassa a mera suplementação normativa autorizada ao Município e avança sobre espaço decisório típico do Executivo, alcançando a conformação operacional da política pública de saúde.

A reserva de iniciativa, em hipóteses dessa natureza, não se esgota na criação nominal de órgãos ou cargos, incidindo também quando a lei, embora formalmente voltada à prestação de direitos, interfere concretamente nas atribuições administrativas, no funcionamento dos serviços e na alocação de estrutura estatal.

A relevância jurídica da tese autoral, nessa linha, decorre justamente do fato de que a norma impugnada, em vez de preservar margem de gestão ao administrador, estabelece comandos positivos específicos dirigidos à rede pública e conveniada de saúde, com potencial de remodelar procedimentos internos, fluxos assistenciais e encargos operacionais.

Corroborando a plausibilidade do vício de iniciativa, a jurisprudência de outros tribunais, em casos idênticos, tem se firmado no mesmo sentido:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - MEDIDA CAUTELAR - LEI Nº 3.762/2024 DO MUNICÍPIO DE UNAÍ - POSSIBILIDADE DE OPÇÃO PELA GESTANTE DE REALIZAÇÃO DE PARTO CESARIANO A PARTIR DA 39ª SEMANA E ANALGESIA NO PARTO NORMAL - PROPOSTA APRESENTADA POR MEMBRO DO PODER LEGISLATIVO - APARENTE VÍCIO DE INICIATIVA - PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS LEGAIS.
- Para que a parte possa obter a tutela cautelar é preciso comprovar a plausibilidade do direito invocado - fumus boni iuris - e a possibilidade de prejuízo irreparável com a demora no julgamento de mérito da ação - periculum in mora - Ante o aparente vício de iniciativa e o perigo de dano, em razão da entrada em vigor de norma que pode criar despesas ao Município, há que se deferir a medida cautelar de suspensão da Lei impugnada.” (TJ-MG - Ação Direta Inconst: 24149694420248130000, Relator: Des.(a) Adriano de Mesquita Carneiro, Data de Julgamento: 02/09/2024, Órgão Especial / ÓRGÃO ESPECIAL, Data de Publicação: 09/09/2024)

Também se apresenta, em análise prefacial, consistência no fundamento referente ao art. 113 do ADCT. A inicial sustenta que a Lei Municipal nº 14.291/2025 criou ou expandiu despesa obrigatória sem vir acompanhada da estimativa do impacto orçamentário-financeiro, ressaltando que a execução da norma demanda horas de trabalho de servidores, infraestrutura, medicamentos e disponibilização de profissionais habilitados, o que evidencia repercussão fiscal concreta.

A própria petição transcreve precedente do Supremo Tribunal Federal no sentido de que o art. 113 do ADCT possui caráter de reprodução obrigatória e se aplica às proposições legislativas dos entes municipais, exigindo estudo prévio sempre que haja criação ou alteração de despesa. Embora o exame definitivo desse ponto dependa do contraditório institucional e da instrução documental própria do controle abstrato, há, por ora, plausibilidade suficiente para reconhecer a relevância da alegação de vício formal autônomo.

A plausibilidade do direito invocado também se reforça, neste momento inicial, pela alegação de que a lei municipal avança sobre matéria inserida em regime normativo nacional da saúde pública. A petição sustenta que a disciplina da cesariana eletiva, da analgesia e dos protocolos clínicos voltados à segurança materno-fetal dialoga com diretrizes nacionais do SUS e com normativas técnicas expedidas pelos órgãos federais e de regulação profissional. Ainda que a definição do exato alcance da competência suplementar municipal demande exame de mérito mais aprofundado, a argumentação apresentada não se revela destituída de fundamento, sobretudo porque a norma impugnada parece impor, desde logo, solução normativa positiva em campo altamente sensível, que reclama coordenação sistêmica, padronização técnica e análise de impacto sobre a rede pública. Esse quadro recomenda prudência judicial, especialmente quando se trata de aferir a validade de diploma que, à primeira vista, interfere simultaneamente na estrutura administrativa, no custeio e na execução técnica da política pública sanitária.

A jurisprudência pátria tem reiteradamente reconhecido a inconstitucionalidade de normas municipais que, a pretexto de legislar sobre interesse local, invadem a competência da União e dos Estados para estabelecer diretrizes gerais sobre saúde:

“Ação direta de Inconstitucionalidade. Lei Municipal. Garantia à gestante a optar a via de parto, vaginal ou cesariano, a partir da trigésima nona semana de gestação e o direito a analgesia quando na escolha pelo parto vaginal. Medida cautelar. Ad referendum. Confirmada. Julgamento imediato do mérito. Norma que refoge ao interesse local. Vício de iniciativa. Inconstitucionalidade formal evidenciada.
É inconstitucional lei ordinária aprovada e promulgada pelo Poder Legislativo, que trata de matéria que interfere na gestão administrativa da saúde no âmbito municipal e refoge ao interesse local, notadamente quando contraria a política pública nacional de saúde, que estabelece o parto normal como regra, os protocolos clínicos e diretrizes terapêuticas, a Rede Nacional de Ações e Serviços de Saúde (Renases), o princípio da prevenção de risco à saúde e as recomendações da Organização Mundial da Saúde (OMS).” (TJ-RO - ADI: 08007542220208220000 RO 0800754-22.2020.822.0000, Data de Julgamento: 25/05/2020)

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI Nº 3.762/2024 DO MUNICÍPIO DE UNAÍ - POSSIBILIDADE DE OPÇÃO PELA GESTANTE DE REALIZAÇÃO DE PARTO CESARIANO A PARTIR DA 39ª SEMANA E ANALGESIA NO PARTO NORMAL - VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO E INDEPENDÊNCIA ENTRE OS PODERES - VÍCIO FORMAL E MATERIAL - INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA.
- A Constituição atribuiu à União, aos Estados e ao Distrito Federal competência classificada como concorrente para legislar sobre a defesa da saúde e proteção à infância e juventude (art. 24, XII e XV), cabendo à União legislar sobre normas gerais e aos Estados e Distrito Federal de forma suplementar e, havendo omissão, poderá o ente estadual dispor sobre a questão de maneira integral - A respeito dos Municípios, da interpretação do art. 30, da Constituição, extrai-se que caberá a estes legislar sobre os assuntos de interesse local (inciso I) e de forma suplementar a legislação federal e estadual no que couber (inciso II), não podendo legislar em sentido contrário às normas Federais e Estaduais, sempre observando o princípio da predominância do interesse - Ao possibilitar à parturiente a escolha pelo tipo de parto, a norma se reveste de uma inconstitucionalidade formal, extrapolando, ainda, os limites de competência "de interesse local" atribuídos ao Município (art. 24, XV, da CF e art. 171, II, "d", da Constituição de Minas Gerais).” (TJ-MG - Ação Direta Inconst: 24149694420248130000, Relator: Des.(a) Adriano de Mesquita Carneiro, Data de Julgamento: 27/06/2025, Órgão Especial / ÓRGÃO ESPECIAL, Data de Publicação: 30/06/2025)

O
periculum in mora
, por sua vez, também se encontra evidenciado. A lei já ingressou no ordenamento e, uma vez eficaz, projeta efeitos imediatos sobre a atuação da Administração Municipal e dos estabelecimentos de saúde submetidos à sua incidência. A manutenção de sua vigência durante a tramitação da ação pode acarretar reorganização apressada de serviços, assunção de novas obrigações assistenciais e incremento de despesas cuja reversão posterior não se mostra simples.

A inicial aponta, com base em dados do Relatório Produção Hospitalar do Ministério da Saúde/SIHD 2024, que o custo do parto normal seria de R$ 537,43, enquanto o parto cesariano alcançaria R$ 717,49, representando majoração de 33,50%, circunstância que, segundo a narrativa inicial, comprometeria significativamente a capacidade orçamentária da Administração e poderia repercutir na prestação de outros serviços públicos de saúde.

Em sede liminar, esses elementos são suficientes para demonstrar risco concreto de lesão à ordem administrativa e financeira, sobretudo porque a execução da norma, caso mantida e posteriormente declarada inconstitucional, poderá produzir efeitos práticos de difícil recomposição.

Em controle concentrado, a providência cautelar destina-se precisamente a evitar que ato normativo cuja compatibilidade constitucional se apresente, em exame preliminar, seriamente questionável continue irradiando efeitos potencialmente lesivos até o julgamento definitivo.

Nessa perspectiva, a suspensão temporária da eficácia da lei não importa antecipação indevida do mérito, mas providência de resguardo da supremacia constitucional, da segurança jurídica e da regularidade institucional. O quadro narrado na inicial revela controvérsia constitucional relevante, apoiada em fundamentos que, nesta fase, não podem ser reputados superficiais, e evidencia risco de que a continuidade da eficácia da norma intensifique repercussões administrativas, sanitárias e fiscais antes do pronunciamento definitivo desta Corte.

Por essas razões, reputo presentes os requisitos para a concessão da medida cautelar pleiteada.

Ante o exposto, recebo e processamento a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade e, DEFIRO A MEDIDA CAUTELAR para suspender, com eficácia
ex nunc
e efeitos
erga omnes
, a eficácia da Lei Municipal nº 14.291/2025, do Município de Rondonópolis/MT, até o julgamento definitivo da presente ação.

Requisitem-se informações à Câmara Municipal de Rondonópolis, autoridade da qual emanou o ato normativo impugnado, no prazo de 10 (dez) dias, contados da intimação (art. 61 da Lei 9.868/99 e 172, § 1º, RITJMT).

Após, dê-se vista à Procuradoria-Geral de Justiça, na forma da legislação aplicável.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 09/04/2026