Tribunal: TJMT
Processo: 1015740-90.2026.8.11.0000
Relator(a): JONES GATTASS DIAS
Órgão julgador: JONES GATTASS DIAS
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-06-16
Data de publicação: 2026-06-19

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANDADO DE SEGURANÇA. LICITAÇÃO. PREGÃO ELETRÔNICO. INABILITAÇÃO DE LICITANTE. TUTELA DE URGÊNCIA. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO, EM COGNIÇÃO SUMÁRIA, DA PROBABILIDADE DO DIREITO E DO PERIGO DE DANO. VINCULAÇÃO AO INSTRUMENTO CONVOCATÓRIO. NECESSIDADE DE DILAÇÃO COGNITIVA QUANTO À REGULARIDADE DA IMPUGNAÇÃO ADMINISTRATIVA, À FORMAÇÃO DA PLANILHA DE CUSTOS, À DOCUMENTAÇÃO CONTÁBIL E À COMPATIBILIDADE DO OBJETO SOCIAL. RECURSO NÃO PROVIDO.
I. Caso em exame
1. Agravo de instrumento interposto contra

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1015740-90.2026.8.11.0000
Classe:

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
Assunto:

[Pregão]
Relator:
Des(a).
JONES GATTASS DIAS

Turma Julgadora:

[DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[BRUNO CORDOVA FRANCA - CPF: 014.279.301-98 (ADVOGADO), GM SERVICOS TERCEIRIZADOS E LOCACOES LTDA - CNPJ: 12.045.024/0001-46 (AGRAVANTE), ALEXANDRE RUSSI - CPF: 866.680.641-91 (AGRAVADO), JOAO LUIZ DOS SANTOS DALLOGLIO - CPF: 063.971.031-02 (AGRAVADO), CONSORCIO INTERMUNICIPAL DE DESENVOLVIMENTO ECONOMICO, SOCIAL E AMBIENTAL DA REGIAO SUL - CNPJ: 08.051.612/0001-15 (TERCEIRO INTERESSADO), CONSORCIO INTERMUNICIPAL DE DESENVOLVIMENTO ECONOMICO, SOCIAL E AMBIENTAL DA REGIAO SUL - CNPJ: 08.051.612/0001-15 (AGRAVADO), ALEXANDRE RUSSI - CPF: 866.680.641-91 (TERCEIRO INTERESSADO), JOAO LUIZ DOS SANTOS DALLOGLIO - CPF: 063.971.031-02 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), CINTIA RAFAELLY ASSUNCAO E SILVA - CPF: 014.114.571-45 (ADVOGADO), CINTIA RAFAELLY ASSUNCAO E SILVA - CPF: 014.114.571-45 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. JONES GATTASS DIAS.

E M E N T A

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANDADO DE SEGURANÇA. LICITAÇÃO. PREGÃO ELETRÔNICO. INABILITAÇÃO DE LICITANTE. TUTELA DE URGÊNCIA. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO, EM COGNIÇÃO SUMÁRIA, DA PROBABILIDADE DO DIREITO E DO PERIGO DE DANO. VINCULAÇÃO AO INSTRUMENTO CONVOCATÓRIO. NECESSIDADE DE DILAÇÃO COGNITIVA QUANTO À REGULARIDADE DA IMPUGNAÇÃO ADMINISTRATIVA, À FORMAÇÃO DA PLANILHA DE CUSTOS, À DOCUMENTAÇÃO CONTÁBIL E À COMPATIBILIDADE DO OBJETO SOCIAL. RECURSO NÃO PROVIDO.

I. Caso em exame

1. Agravo de instrumento interposto contra decisão que, nos autos de mandado de segurança, indeferiu pedido liminar formulado por empresa participante de pregão eletrônico destinado ao registro de preços para terceirização de mão de obra, no qual se buscava a suspensão do certame ou do ato de inabilitação posteriormente decretado pela autoridade administrativa.

II. Questão em discussão

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se, em juízo de cognição sumária, ficou demonstrada a probabilidade do direito invocado pela agravante quanto à alegada ilegalidade de sua inabilitação no procedimento licitatório; e (ii) estabelecer se está presente o perigo de dano apto a justificar a concessão de tutela de urgência para suspender os efeitos do pregão regido por ata de registro de preços.

III. Razões de decidir

3. A concessão de tutela de urgência em mandado de segurança exige demonstração pré-constituída de direito líquido e certo, com prova documental suficiente da plausibilidade jurídica da pretensão e do risco de ineficácia da medida, nos termos da Lei n. 12.016/2009 e do CPC.

4. A agravante não comprova o regular manejo da insurgência administrativa alegada, pois o edital prevê manifestação de intenção recursal em campo próprio do sistema eletrônico, em prazo determinado, e não há prova segura de que, após a decisão que a inabilitou, tenha manejado a insurgência administrativa pelos meios formais exigidos.

5. O comprovante de envio de e-mail desacompanhado de confirmação de recebimento, processamento ou apreciação pela autoridade coatora não basta, nesta fase processual, para evidenciar o exercício regular do direito de defesa administrativa.

6. A controvérsia acerca da ausência de indicação destacada do percentual de 2% de reserva técnica na planilha de custos não revela ilegalidade manifesta, pois o edital exige expressamente a inclusão desse acréscimo, e a alegação de que o valor estaria absorvido na margem de lucro não vem demonstrada de plano.

7. O princípio da vinculação ao instrumento convocatório impõe observância estrita às regras editalícias pela Administração e pelos licitantes, de modo que a flexibilização da metodologia de formação de preços, sem prova robusta da inocorrência de impacto no valor global, pode comprometer a isonomia e a comparabilidade entre as propostas.

8. A conclusão administrativa de que a correção da planilha implicaria majoração da proposta goza de presunção de legitimidade e não pode ser afastada, em cognição sumária, sem exame aprofundado do conteúdo técnico do procedimento licitatório.

9. A alegação de regularidade do balanço patrimonial digital demanda análise detalhada da documentação contábil apresentada no processo administrativo, providência incompatível com a estreita via mandamental em fase liminar, sobretudo quando subsistem outros fundamentos autônomos para a inabilitação.

10. A discussão sobre a compatibilidade entre o objeto social da empresa e o objeto licitado envolve exame técnico da estrutura empresarial, das atividades previstas no contrato social e da aptidão para execução de contrato complexo de terceirização de mão de obra com dedicação exclusiva, matéria que demanda cognição exauriente.

11. O perigo de dano não se mostra concreto e imediato, pois o certame visa à formação de ata de registro de preços, que não impõe contratação automática, e a alegada possibilidade de adesões futuras por terceiros constitui risco hipotético, insuficiente para justificar a suspensão judicial do procedimento.

12. A mera diferença entre a proposta da agravante e a da segunda colocada, embora relevante sob o prisma da economicidade, não autoriza, por si só, a intervenção jurisdicional liminar, quando ausente demonstração robusta de ilegalidade manifesta e presente o risco de prejuízo inverso ao interesse público.

IV. Dispositivo.

13. Recurso não provido.

Dispositivos relevantes citados:
Lei n. 14.133/2021, arts. 5º, XI, 68, II, e 165, II; Lei n. 12.016/2009, art. 7º, III; CPC, art. 300.

Jurisprudência relevante citada:
TJMT, AI n. 1014153-04.2024.8.11.0000, Rel. Des. Luiz Octavio Oliveira Saboia Ribeiro, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 25.09.2024; TJMT, AI n. 1030973-64.2025.8.11.0000, Rel. Des. Maria Erotides Kneip, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 18.03.2026.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara:

Agravo de Instrumento
interposto em face da decisão proferida pelo Juízo da 1ª Vara Cível da Comarca de Jaciara que, nos autos do Mandado de Segurança n. 1003578-67.2025.8.11.0010, indeferiu o pedido de medida liminar.

A empresa agravante impetrou o mandado de segurança narrando que participou do Pregão Eletrônico n. 006/2025, cujo objeto é o registro de preços para terceirização de mão de obra. Sustenta que apresentou a proposta mais vantajosa, no valor de R$ 65.941.836,72, e foi declarada vencedora na sessão de 8.10.2025.

Contudo, após recursos administrativos das concorrentes, a autoridade coatora proferiu decisão inabilitando a agravante sob três fundamentos: (i) ausência de inclusão destacada do percentual de 2% de reserva técnica na planilha de custos; (ii) suposta irregularidade no balanço patrimonial de 2024 por falta de autenticação na Junta Comercial; e (iii) incompatibilidade do objeto social com o certame.

Defende a ilegalidade do ato por excesso de formalismo, uma vez que a reserva técnica estava absorvida na margem de lucro e o balanço patrimonial digital (SPED) dispensa chancela física. Requereu, liminarmente, a suspensão do certame ou da inabilitação.

A decisão recorrida indeferiu a liminar. O juízo fundamentou que a impetrante não comprovou a probabilidade do direito, pois deixou de manifestar a intenção de recorrer no prazo de 15 minutos previsto no edital após a declaração do vencedor. Consignou a ausência de periculum in mora, porquanto o objeto é Ata de Registro de Preços, o que não implica contratação imediata.

Nas razões recursais, a agravante sustenta, inicialmente, a desnecessidade de manifestação de intenção de recorrer no prazo de 15 minutos. Argumenta que a referida regra editalícia aplica-se apenas aos licitantes sucumbentes, ao passo que, na data da sessão, a agravante era a vencedora.

Aduz que o ato lesivo (inabilitação) ocorreu posteriormente, momento em que manejou tempestivo pedido de reconsideração via e-mail (art. 165, II, Lei n. 14.133/2021), o qual foi ignorado pela Administração.

Assevera que a omissão do percentual de 2% da reserva técnica na planilha constitui erro formal sanável, pois o valor integrava sua margem de lucro de 5%, não havendo alteração do preço global.

Quanto ao balanço patrimonial, pontua que a utilização do Sistema Público de Escrituração Digital (SPED) e o recibo de entrega da ECD possuem validade jurídica integral e dispensam autenticação física na Junta Comercial, conforme a Instrução Normativa RFB n. 2.003/2021.

Sobre o objeto social, destaca que possui sete atividades secundárias compatíveis com os serviços de limpeza e apoio administrativo licitados.

Enfatizou o perigo da demora ante a possibilidade de "caronas" na Ata de Registro de Preços por outros municípios, o que pode consolidar contratações com sobrecusto aproximado de R$ 19.138.381,09, valor correspondente à diferença entre sua proposta e a da segunda colocada.

Pugnou pela antecipação da tutela recursal para suspender o pregão e, ao final, pelo provimento do recurso (Id 360172884).

O pedido de antecipação da tutela recursal foi indeferido (Id 360301893).

A agravada não apresentou contrarrazões (Id 367824354).

A Procuradoria-Geral de Justiça informou inexistência de interesse público que justificasse a intervenção ministerial (Id 368919855).

É o relatório.

Inclua-se em pauta.

V O T O R E L A T O R

Egrégia Câmara:

De início, conheço do Recurso, uma vez que foi interposto tempestivamente por parte legítima e constitui instrumento processual adequado e necessário à consecução da finalidade pretendida. Desse modo, encontram-se preenchidos os requisitos objetivos e subjetivos de admissibilidade.

A controvérsia do recurso consiste na reforma da decisão que indeferiu a liminar na origem. Cabe verificar, sob o crivo da cognição sumária, se a agravante demonstrou a probabilidade do direito e o perigo de dano na inabilitação sofrida no Pregão n. 006/2025.

Apesar dos fundamentos apresentados pela agravante, não há prova suficiente do regular manejo da insurgência administrativa alegada. O juízo de origem identificou corretamente a questão prejudicial, e a análise dos autos confirma sua procedência.

Os itens 10.1 e 10.2 do edital (Id 360172892 – fls. 62/63) estabelecem que qualquer licitante que pretenda recorrer deve manifestar sua intenção em até 15 minutos após a declaração do vencedor, em campo próprio do sistema eletrônico, sob pena de decadência.

A agravante alega que essa regra não lhe seria aplicável por ser a vencedora declarada. O argumento, embora juridicamente relevante, não se mostra suficiente para afastar, neste momento processual, as conclusões adotadas pela decisão agravada.

A ata da sessão pública, documentada nos autos, demonstra que, em 8.10.2025, após a declaração da agravante como vencedora, as demais licitantes manifestaram intenção de recorrer no prazo previsto – Id 360172892, fl. 270.

A agravante apresentou contrarrazões (Id 360172893). O que se discute, portanto, não é se a agravante deveria ter recorrido da declaração de sua habilitação, mas se, após a prolação da decisão que a inabilitou em 26.11.2025 (Id 217635762 – 117/133), adotou os meios adequados para impugná-la no âmbito administrativo.

A Agravante alega que essa exigência não lhe era aplicável porque ela própria era a vencedora declarada naquele momento.

O argumento, embora dotado de alguma plausibilidade em abstrato, não é suficiente para afastar a incerteza que permeia a situação concreta.

Isso porque a ata do pregão revela que, após a inabilitação da Agravante em 26 de novembro de 2025, o sistema eletrônico registrou nova fase de interposição de recursos, na qual outras licitantes manifestaram suas intenções. Não há registro, contudo, de que a Agravante tenha utilizado o campo próprio do sistema para manifestar qualquer insurgência nessa segunda fase recursal.

Quanto ao pedido de reconsideração, a Agravante alega que enviou por e-mail em 26 de novembro de 2025 (Id 360172893). Entretanto, conforme reconhecido pela própria Agravante nas razões recursais, o pedido somente foi inserido no sistema eletrônico em 10 de dezembro de 2025, após a impetração do mandado de segurança.

Não há nos autos, em cognição sumária, prova inequívoca de que o e-mail foi efetivamente recebido e processado pela autoridade coatora antes da homologação do certame.

O comprovante de envio de e-mail, desacompanhado de confirmação de recebimento ou de qualquer resposta da autoridade, é insuficiente para demonstrar, com a segurança necessária a esta fase liminar, o regular exercício do direito de defesa administrativa.

O mandado de segurança pressupõe direito líquido e certo, demonstrado de plano por prova documental pré-constituída, sem necessidade de dilação probatória.

A incerteza quanto ao efetivo exercício e ao processamento regular do pedido de reconsideração na via administrativa afasta, por ora, a liquidez e certeza indispensáveis ao deferimento da tutela de urgência.

Ainda que se superasse a questão da via administrativa, a análise do mérito da inabilitação também não revela, em cognição sumária, a flagrante ilegalidade necessária ao deferimento da liminar.

O item 6.3 do edital é expresso ao determinar que "no valor mensal proposto para cada posto deverá ser acrescido o percentual de dois por cento, referente aos custos não previstos inicialmente nesse procedimento."

O princípio da vinculação ao instrumento convocatório, consagrado no art. 5º, XI, da Lei n. 14.133/2021, impõe que tanto a Administração quanto os licitantes se submetam estritamente às regras do edital, que faz lei entre as partes:

O princípio da vinculação ao instrumento convocatório, pilar fundamental das licitações públicas, impõe o estrito cumprimento das regras editalícias tanto pela Administração quanto pelos licitantes. (TJ-MT - Agravo de Instrumento: 10141530420248110000, Relator: Luiz Octavio Oliveira Saboia Ribeiro, Data de Julgamento: 25/09/2024, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo)

A Agravante reconhece, nas próprias razões recursais, que não incluiu o percentual de forma destacada em sua planilha. Sustenta que o valor estaria absorvido em sua margem de lucro de 5%, mas essa afirmação é uma alegação não comprovada documentalmente nos autos em cognição sumária.

O Pregoeiro, ao analisar a planilha apresentada, concluiu que a ausência do percentual comprometia a comparabilidade entre as propostas e violava a metodologia de formação de preços estabelecida no edital.

A jurisprudência do TCU, invocada pela própria Agravante, admite o saneamento de falhas em planilhas de custos apenas quando não há necessidade de majoração da proposta.

O Pregoeiro, contudo, concluiu fundamentadamente que a inclusão do percentual de 2% implicaria inevitável aumento do valor ofertado, o que inviabilizaria o saneamento.

A conclusão técnica proferida por agente público, no exercício de sua competência, goza de presunção de legitimidade e não pode ser afastada em cognição sumária neste momento processual.

A Administração Pública atua dentro de sua discricionariedade técnica e legal ao estabelecer parâmetros obrigatórios de formação de preços, visando resguardar a exequibilidade e a segurança na execução de contratos contínuos de locação de mão de obra.

A aceitação de planilhas retificadas posteriormente, sob a justificativa de que o custo estaria embutido na margem de lucro, poderia comprometer a isonomia entre as licitantes que formularam suas propostas em estrita obediência à regra editalícia, gerando vantagem indevida para quem descumpriu o comando.

Quanto ao fundamento da inabilitação, o Pregoeiro concluiu que o balanço patrimonial de 2024 apresentado pela Agravante não atendia às exigências editalícias, por ausência de comprovação adequada de autenticação.

A Agravante sustenta que apresentou o Recibo de Entrega da ECF e o Livro Diário Digital com Termo de Autenticação da JUCEMAT. Essa alegação, se confirmada, poderia afastar esse fundamento específico da inabilitação.

Entretanto, a análise dessa questão envolve a verificação detalhada da documentação apresentada no processo administrativo licitatório.

O Pregoeiro, ao examinar os documentos, concluiu pela ausência de comprovação adequada, e essa conclusão técnica não pode ser simplesmente descartada sem o exame aprofundado do conjunto documental, incompatível com esta fase processual.

Ainda que se entendesse que esse fundamento específico da inabilitação fosse questionável, isso não seria suficiente para afastar a probabilidade do direito, pois os demais fundamentos, como a ausência do percentual de 2% e a incompatibilidade do objeto social, subsistem de forma autônoma e independente.

O fundamento da inabilitação consistiu na alegada incompatibilidade entre o objeto social da Agravante e o objeto da licitação. Segundo o Pregoeiro, a atividade principal da empresa, locação de automóveis sem condutor, não possui relação com os serviços licitados.

Além disso, entendeu que as atividades secundárias, embora contemplem serviços de limpeza e apoio administrativo, não demonstrariam aptidão para a execução de serviços contínuos com dedicação exclusiva de mão de obra, distribuídos em múltiplos postos e funções distintas.

A agravante sustenta que o art. 68, II, da Lei n. 14.133/2021 exige apenas compatibilidade, não identidade. Esse argumento é juridicamente correto em abstrato, mas sua aplicação ao caso concreto é controvertida.

O objeto licitado envolve 858 postos de trabalho distribuídos em 11 funções distintas, consistente em monitores escolares, cuidadores educacionais, guardas patrimoniais, assistentes administrativos, motoristas, operadores de máquinas e serventes de limpeza, com gestão contínua de pessoal, substituições, controle de jornada e presença física permanente.

Trata-se de contrato típico de terceirização de mão de obra com dedicação exclusiva, que exige estrutura operacional, administrativa e de recursos humanos específica.

A avaliação de se as atividades secundárias da Agravante são suficientemente compatíveis com essa complexidade operacional é uma questão técnica que demanda cognição exauriente, com análise do contrato social, dos atestados de capacidade técnica e da estrutura empresarial da licitante.

Em cognição sumária, não é possível afirmar que a conclusão do Pregoeiro, de que o objeto social não é compatível, configura flagrante ilegalidade ou abuso de poder.

A análise do perigo de dano deve considerar a própria natureza jurídica do objeto licitado. O certame visa à formação de Ata de Registro de Preços, modalidade que, por sua essência, não impõe à Administração obrigação imediata de contratação.

A cláusula 1.2 do edital é expressa ao dispor que “
o CIDESASUL não se obriga a adquirir/utilizar da(s) Licitante(s) Vencedora(s) os quantitativos indicados na Planilha de Preços
” – Id 360172892, fl. 49.

A Agravante sustenta que o perigo do dano decorre da possibilidade de adesões por terceiros (caronas) à Ata de Registro de Preços, gerando contratações disseminadas com sobrecusto ao erário.

Esse argumento, embora relevante em tese, é especulativo neste momento, pois não há nos autos qualquer prova de que contratos já foram celebrados com base na Ata ou de que adesões de terceiros já foram formalizadas. O risco alegado é futuro e incerto, não configurando o perigo concreto e imediato exigido para a concessão da tutela de urgência.

Eventual reconhecimento posterior da irregularidade da inabilitação, no julgamento de mérito do mandado de segurança, permitirá a adoção das medidas cabíveis para reparação dos danos eventualmente causados, inclusive com a possibilidade de responsabilização dos agentes públicos envolvidos.

A reversibilidade da situação, ainda que com dificuldades práticas, afasta a caracterização do dano irreparável ou de difícil reparação.

Não se ignora que a diferença de R$ 19.138.381,09 entre a proposta da Agravante e a da segunda colocada é expressiva e que a contratação com sobrecusto representa, em tese, prejuízo ao erário.

O princípio da economicidade e o da busca da proposta mais vantajosa são valores relevantes no ordenamento jurídico das licitações.

Entretanto, tais princípios não possuem caráter absoluto e devem ser harmonizados com outros valores igualmente relevantes, como a vinculação ao instrumento convocatório, a isonomia entre os licitantes, a segurança jurídica e a presunção de legitimidade dos atos administrativos.

A intervenção judicial em procedimentos licitatórios, especialmente em sede liminar, deve ser admitida apenas diante de ilegalidade manifesta e inequívoca, e não em situações controvertidas que exijam exame mais aprofundado da matéria.

A análise sumária dos autos não revela a flagrante ilegalidade necessária para justificar a excepcional intervenção jurisdicional antecipada.

As questões suscitadas, como a interpretação do item 6.3 do edital, a suficiência da documentação contábil apresentada e a compatibilidade do objeto social, são todas controvertidas e demandam cognição aprofundada.

A propósito:

O controle jurisdicional dos atos administrativos em matéria licitatória restringe-se à verificação de legalidade, em observância ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório, impondo-se a inabilitação da empresa que não atende às exigências editalícias. A ausência de demonstração inequívoca de ilegalidade ou abuso de poder afasta a plausibilidade do direito invocado, inviabilizando o reconhecimento do fumus boni iuris em sede de cognição sumária. A mera continuidade do certame e a possibilidade de homologação e adjudicação não configuram, por si sós, dano irreparável, sendo possível a adoção de medidas reparatórias em caso de eventual procedência do mandado de segurança. A suspensão judicial do procedimento licitatório, sem demonstração robusta de ilegalidade, pode acarretar prejuízo ao interesse público e à implementação da política pública subjacente, caracterizando periculum in mora inverso. (TJ-MT - Agravo de Instrumento: 1030973-64.2025.8.11.0000, Relator: Maria Erotides Kneip, Data de Julgamento: 18/03/2026, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo)

Assim, não estão presentes, de forma cumulativa, a probabilidade do direito e o perigo da demora necessários ao deferimento da tutela de urgência, impondo-se a manutenção da decisão agravada.

Ante o exposto,
NEGO PROVIMENTO
ao agravo de instrumento.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 16/06/2026