Tribunal: TJMT
Processo: 1000410-15.2019.8.11.0092
Relator(a): JONES GATTASS DIAS
Órgão julgador: JONES GATTASS DIAS
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-04-28
Data de publicação: 2026-05-12

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1000410-15.2019.8.11.0092
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Dano ao Erário, Enriquecimento ilícito, Violação dos Princípios Administrativos]
Relator:
Des(a).
JONES GATTASS DIAS

Turma Julgadora:

[DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), ESPÓLIO DE FABIO MAURI GARBUGIO registrado(a) civilmente como FABIO MAURI GARBUGIO - CPF: 899.868.069-68 (APELADO), JOSE GERVASIO DE FREITAS NETO - CPF: 024.342.641-07 (ADVOGADO), ROADAM JHONEI DE PAULA LEAL - CPF: 005.599.311-74 (ADVOGADO), OPORTUNIDADE - EMPREENDIMENTOS IMOBILIARIOS LTDA - CNPJ: 06.985.129/0001-82 (APELADO), EDUARDO ALVES CARDOSO JUNIOR - CPF: 011.851.311-75 (ADVOGADO), Silvana Aparecida Scutti Garbugio (APELADO), SILVANA APARECIDA SCUTTI GARBUGIO - CPF: 930.326.929-20 (APELADO), SILVANA APARECIDA SCUTTI GARBUGIO - CPF: 930.326.929-20 (REPRESENTANTE/NOTICIANTE)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. JONES GATTASS DIAS.

E M E N T A

Ementa:
Direito administrativo e processual civil. Apelação cível. Ação civil pública por improbidade administrativa. Dispensa de licitação. Ausência de dolo específico. Inexistência de dano efetivo ao erário. Mera irregularidade administrativa. Improcedência mantida. Recurso não provido.

I. Caso em exame

1. Apelação cível interposta pelo Ministério Público contra sentença que julgou improcedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa, na qual se imputou ao ex-prefeito municipal a realização de contratação direta, mediante dispensa de licitação, para locação de maquinário, supostamente irregular e lesiva ao erário.

II. Questão em discussão

2. A questão em discussão consiste em saber: (i) se a contratação direta realizada pelo ente público configura ato de improbidade administrativa por dispensa indevida de licitação; e (ii) se estão presentes o dolo específico e o efetivo prejuízo ao erário, requisitos indispensáveis à configuração do ilícito após as alterações promovidas pela Lei 14.230/2021.

III. Razões de decidir

3. A Lei 14.230/2021 exige, para a configuração de improbidade administrativa, a comprovação de dolo específico, consistente na vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito, afastando a responsabilização por culpa ou mera irregularidade administrativa.

4. O conjunto probatório não demonstra a intenção deliberada dos agentes de lesar o erário ou de obter vantagem indevida, evidenciando, quando muito, falha no planejamento administrativo, insuficiente para caracterizar improbidade.

5. As alegações de favorecimento e vínculo societário oculto não foram comprovadas por elementos probatórios idôneos produzidos sob o contraditório, permanecendo no campo das conjecturas.

6. Inexiste prova de dano efetivo ao erário, sendo inaplicável a presunção de prejuízo, diante da exigência legal de demonstração concreta de perda patrimonial (art. 10 da LIA, com redação da Lei 14.230/2021).

7. Os documentos indicam a observância de critérios de economicidade, com apresentação de orçamentos e contratação pelo menor valor, além da efetiva prestação dos serviços, afastando a pretensão ressarcitória.

8. A irregularidade na fundamentação da dispensa de licitação não se confunde com ato ímprobo, na ausência de dolo e de prejuízo material comprovado.

IV. Dispositivo.

9. Recurso não provido.

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, art. 5º, XXXVI; Lei nº 8.429/1992, arts. 1º, §§ 2º e 3º, 10 e 18, § 3º; Lei 14.230/2021.

Jurisprudência relevante citada:
STF, ARE 843989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, j. 18.08.2022 (Tema 1.199); TJMT, Apelação 1001094-05.2019.8.11.0038, Rel. Des. Helena Maria Bezerra Ramos, j. 31.07.2025.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara:

Apelação Cível

interposta em face da sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Alto Taquari que julgou improcedentes os pedidos formulados na inicial, nos autos da ação civil pública por ato de improbidade administrativa n. 1000410-15.2019.8.11.0092.

O Ministério Público do Estado de Mato Grosso narrou na inicial que o Prefeito Municipal de Alto Taquari, ora apelado Fábio, realizou contratação direta irregular da empresa requerida, mediante a Dispensa de Licitação n. 009/2019 (Contrato n. 034/2019), cujo objeto era a locação de uma escavadeira hidráulica e três caminhões caçamba basculante para a Secretaria de Infraestrutura, Viação e Obras, pelo valor de R$ 85.400,00.

Sustenta que o serviço não possuía singularidade ou urgência real, tratando-se de "emergência fabricada" para justificar o prosseguimento da "Obra da Vala", iniciada em 2012. Aduziu indícios de favorecimento e vínculo societário oculto entre o gestor e o proprietário da empresa. Postulou a condenação dos réus por atos de improbidade administrativa que causam prejuízo ao erário (art. 10, VIII, LIA) e violação aos princípios da Administração Pública.

A sentença julgou improcedentes os pedidos. O Juízo fundamentou que, após as alterações da Lei n. 14.230/2021 e o entendimento do STF no Tema 1.199, é imprescindível a comprovação de dolo específico e de dano efetivo ao erário.

Consignou que as irregularidades na dispensa de licitação revelaram falha no planejamento administrativo, mas não a vontade livre e consciente de lesar o patrimônio público ou obter vantagem ilícita. Pontuou a inexistência de prova de superfaturamento, visto que o Ministério Público não se desincumbiu do ônus de demonstrar que o valor de R$ 85.400,00 estava acima da média de mercado.

Nas razões recursais, o apelante sustenta que o dolo específico pode ser inferido das circunstâncias fáticas objetivas, conforme autoriza o art. 28 da Convenção da ONU contra a Corrupção (Decreto n. 5.687/2006). Argumenta que a "urgência" era previsível desde 2012 e que a reiteração da escolha da mesma empresa, apesar de descumprimentos pretéritos, revela o propósito deliberado de burlar a competição.

Aduz que a conduta se amolda ao art. 10, VIII, da LIA, pois a dispensa indevida acarretou perda patrimonial. Pugna pela reforma da sentença para condenar os apelados às sanções do art. 12, incisos I e II, da Lei n. 8.429/92 (Id 351162450).

Em sede de contrarrazões, os apelados pugnam pela manutenção da sentença. O Espólio de Fábio argumenta que a sentença foi vinculada à prova dos autos, destacando a ausência de dolo do falecido gestor e a inexistência de prova técnica de sobrepreço (Id 351162454).

A empresa Oportunidade Empreendimentos defendeu que a irregularidade formal não se confunde com improbidade e que o dano ao erário não pode ser presumido (Id 351162453).

A Procuradoria-Geral de Justiça opinou pelo desprovimento do recurso, ao fundamento de que a investigação não logrou demonstrar o elemento subjetivo (dolo) e o efetivo prejuízo material, remanescendo as alegações no campo das conjecturas (Id 357145390).

É o relatório.

Inclua-se em pauta.

V O T O R E L A T O R

Egrégia Câmara:

De início,
conheço
do recurso, uma vez que foi interposto tempestivamente por parte legítima e constitui instrumento processual adequado e necessário à consecução da finalidade pretendida. Desse modo, encontram-se preenchidos os requisitos objetivos e subjetivos de admissibilidade.

A configuração de ato de improbidade administrativa sofreu profunda alteração com o advento da Lei 14.230/2021, que reformulou substancialmente os pressupostos para caracterização da conduta ímproba.

A nova legislação estabeleceu como requisito indispensável a presença do elemento subjetivo doloso em todas as modalidades de improbidade, eliminando expressamente a responsabilização por conduta meramente culposa.

Esta mudança paradigmática reflete o amadurecimento da jurisprudência e da doutrina no sentido de que a improbidade administrativa constitui ilícito de natureza grave, que não pode ser banalizado pela punição de meras irregularidades formais desprovidas de má-fé ou intenção lesiva.

Como bem observou o Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE n. 843989:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

No caso em análise, os fatos teriam ocorrido no ano de 2019, portanto sob a vigência da legislação anterior, mas não há condenação definitiva, aplicando-se, portanto, a lei mais benéfica que exige a comprovação do dolo específico.

Este dolo específico não se confunde com a mera voluntariedade do agente, mas consiste na vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 9º, 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa.

Com o novo texto da Lei de Improbidade Administrativa (LIA), a responsabilidade do agente público por atos de improbidade exige a comprovação de dolo específico, ou seja, a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado na lei.

No caso em tela, a imputação recai sobre o artigo 10 da LIA, que trata dos atos que causam prejuízo ao erário. A redação original da lei permitia a configuração de improbidade nesta modalidade mediante conduta culposa e admitia, segundo jurisprudência outrora consolidada do Superior Tribunal de Justiça, o reconhecimento de dano presumido (
in re ipsa
) em casos de frustração da licitude de licitação (antigo entendimento do Tema 1.096/STJ).

Todavia, o cenário normativo atual é diverso e impõe rigor probatório mais elevado ao autor da ação. A Lei 14.230/2021 alterou o
caput
do artigo 10 para exigir que a ação ou omissão dolosa enseje "efetiva e comprovadamente" perda patrimonial.

Reforçando essa exigência, o § 3º do artigo 18 do mesmo diploma legal determina que, para fins de ressarcimento, devem ser descontados os serviços efetivamente prestados. Ou seja, o legislador extirpou do ordenamento jurídico a possibilidade de condenação por improbidade administrativa baseada meramente em presunções de dano
, decorrentes de falhas procedimentais.

O objeto do recurso consiste em verificar a suposta ilegalidade da Dispensa de Licitação n. 009/2019. O apelante sustenta que a "emergência" foi fabricada e que o dolo seria evidente pelo descumprimento deliberado do dever de licitar.

Contudo, a análise criteriosa dos documentos acostados aos autos (Id 351161461 e seguintes) revela um cenário diverso.

Consta do procedimento administrativo de dispensa que a Municipalidade enfrentava problemas com a aquisição definitiva de maquinários (Pregão 068/2017), em que a empresa vencedora tentou entregar equipamentos usados como se fossem novos, gerando a recusa pelo ente público e a necessidade de locação emergencial para não paralisar as obras de drenagem, sob risco de perda de convênios federais.

Ainda que se possa questionar a eficiência do planejamento administrativo o que configuraria, no máximo, culpa ou erro de gestão.

O artigo 1º, §§ 2º e 3º da LIA, com redação atual, estabelece que o dolo é a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito, e que o mero exercício da função sem a comprovação de fim ilícito afasta a responsabilidade.

Como mencionado na sentença, as alegações de conluio e de que o ex-prefeito seria "sócio oculto" não ultrapassaram o campo das conjecturas e boatos – Id 351162449:

Não há nos autos prova idônea de que ele tenha atuado com a finalidade deliberada de frustrar a licitude do certame; tenha buscado favorecimento pessoal ou de terceiros; tenha se beneficiado economicamente da contratação; ou tenha integrado ou fomentado esquema de direcionamento contratual.

As alegações relativas a vínculos societários ocultos ou favorecimentos reiterados permaneceram no campo das conjecturas, não tendo sido corroboradas por prova documental, testemunhal ou pericial produzida sob o crivo do contraditório.

As falhas apontadas se situam, quando muito, no âmbito da má gestão administrativa, deficiência de planejamento ou erro de avaliação quanto ao enquadramento jurídico da hipótese de dispensa, circunstâncias que, embora censuráveis sob a ótica administrativa, não se transmudam automaticamente em dolo específico, nos termos exigidos pela Lei nº 14.230/2021.

No que tange à empresa Oportunidade Empreendimentos Imobiliários Ltda., igualmente não se verifica a presença do elemento subjetivo exigido para a responsabilização por improbidade administrativa.

Do que consta nos autos, a empresa limitou-se a apresentar proposta quando instada pela Administração; celebrar contrato administrativo formal; executar os serviços contratados, não havendo prova de que tenha induzido o gestor público à contratação direta, participado de ajuste prévio ou conluio ou autuado com ciência e vontade direcionadas à prática de ilícito sancionável.

A simples ciência da ausência de procedimento licitatório não é suficiente, por si só, para caracterizar dolo específico do particular, sendo indispensável a demonstração de participação consciente e finalisticamente orientada à prática do ato ímprobo, ônus do qual não se desincumbiu o autor da ação.

Não houve produção de prova testemunhal ou documental sob o crivo do contraditório que confirmasse tal vínculo associativo ilícito. No Direito Sancionador, a condenação exige certeza, e não mera probabilidade.

A jurisprudência deste Egrégio Tribunal de Justiça é uníssona em afastar a improbidade diante da ausência de dolo:

Aplicando-se a teoria da causa madura, verifica-se que não há prova de que os serviços contratados não tenham sido prestados, tampouco demonstração de perda patrimonial efetiva ou dolo específico, requisitos essenciais para configuração de ato ímprobo nos moldes dos arts. 10 e 11 da LIA após a reforma promovida pela Lei nº 14.230/2021. A condenação por violação a princípios da administração pública (art. 11 da LIA) também não se sustenta, por ausência de descrição clara e individualizada da conduta na petição inicial e de prova do dolo específico exigido pela nova redação legal. Conforme entendimento do STF e jurisprudência do TJMT, a falta de imputação clara e tipificação precisa na inicial impõe a improcedência dos pedidos. (N.U 0003447-77.2017.8.11.0079, Vandymara Galvao Ramos Paiva Zanolo, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo)

No tocante ao pedido de ressarcimento ao erário (Art. 10 da LIA), o recurso ministerial esbarra na ausência de prova da perda patrimonial efetiva.

Com o advento da Lei 14.230/2021, o inciso VIII do art. 10 passou a exigir que a dispensa indevida de licitação acarrete perda patrimonial efetiva.

O dano ao erário não é mais presumido pela simples ausência de certame competitivo.

O Ministério Público não apresentou laudo pericial, auditoria do Tribunal de Contas ou sequer uma pesquisa de preços contemporânea que demonstrasse que os R$ 85.400,00 pagos estavam acima dos valores praticados pelo mercado regional para a locação de uma escavadeira de 33 toneladas e três caminhões basculantes.

Pelo contrário, o processo de dispensa contém três orçamentos, tendo a empresa apelada apresentado o menor valor (R$ 85.400,00), enquanto as demais cotaram R$ 89.000,00 e R$ 91.100,00. Tais documentos conferem aparência de economicidade ao ato (Id 351161465).

Considerando que os serviços foram efetivamente prestados, fato não negado pelo apelante, a condenação ao ressarcimento integral do valor do contrato importaria em enriquecimento ilícito do Município (que usufruiu do serviço e receberia o dinheiro de volta) e em punição sem a demonstração do prejuízo material.

Nesse sentido:

A jurisprudência do STF, em sede de repercussão geral (Tema 1.199), assentou a aplicação imediata da L. nº 14.230/2021 aos processos em curso, mesmo que os fatos tenham ocorrido sob a égide da redação anterior, desde que inexista trânsito em julgado. A nova redação da L. nº 8.429/1992 passou a exigir a comprovação do dolo específico como elemento essencial à configuração dos atos ímprobos. O conjunto probatório não demonstra, de forma inequívoca, a intenção deliberada dos recorridos de lesar o erário, obter vantagem indevida ou violar princípios administrativos com fim ilícito. A sequência cronológica dos atos administrativos durante o recesso, embora inusitada, não basta para comprovar a fraude, ausência de publicidade ou conluio doloso, não havendo prova técnica de superfaturamento ou enriquecimento ilícito. A responsabilização por improbidade exige mais do que a mera irregularidade formal; é imprescindível a demonstração de conduta desonesta, dolosa e ofensiva à integridade da função. (TJ-MT - Apelação Cível: 10010940520198110038, Relator: Helena Maria Bezerra Ramos, Data de Julgamento: 31/07/2025, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo)

Considerando os fatos apresentados e a legislação citada, pode-se concluir que a irregularidade administrativa na fundamentação da urgência para a dispensa de licitação não se confunde com ato de improbidade administrativa, ante a ausência de prova de dolo específico e má-fé.

A pretensão ressarcitória é inviável, pois o autor não se desincumbiu do ônus de provar a perda patrimonial efetiva (sobrepreço ou inexecução), conforme exige o atual regime da Lei 8.429/92.

As suspeitas de favorecimento e sociedade oculta permaneceram no plano das suposições, insuficientes para lastrear um decreto condenatório. Portanto, a manutenção da sentença de improcedência é medida que se impõe, em estrita observância ao princípio da legalidade e à nova sistemática da Lei de Improbidade Administrativa.

Ante o exposto, em consonância com o parecer da Procuradoria-Geral de Justiça,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso de apelação.

Deixo de condenar o apelante ao pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais, ante a ausência de comprovada má-fé, nos termos do art. 23-B, § 2º, da Lei 8.429/92.

É como o voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 28/04/2026