Tribunal: TJMT
Processo: 1001287-90.2026.8.11.0000
Relator(a): JONES GATTASS DIAS
Órgão julgador: JONES GATTASS DIAS
Órgão colegiado: Turma de Câmaras Cíveis Reunidas de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-05-21
Data de publicação: 2026-05-29

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TURMA DE CÂMARAS CÍVEIS REUNIDAS DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

NÚMERO ÚNICO
:
1001287-90.2026.8.11.0000

CLASSE:

MANDADO DE SEGURANÇA
CÍVEL (1
20
)

ASSUNTO:

[HABILITAÇÃO / REGISTRO CADASTRAL / JULGAMENTO / HOMOLOGAÇÃO]

RELATOR:

EXM
O
. SR
.

DES
.

JONES GATTASS DIAS

TURMA JULGADORA:
[EXMO. SR. DES. JONES GATTASS DIAS, EXMO. SR. DR. ANTONIO VELOSO PELEJA JUNIOR, EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JUNIOR, EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, EXMO. S
R.
DES. MARCIO VIDAL,
EXMA. SRA.
DES
A
. MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO]

PARTE(S):

[ENZO ROCHA FURLAN registrado(a) civilmente como ENZO ROCHA FURLAN - CPF: 422.298.568-63 (ADVOGADO), CS INFRA S.A. - CNPJ: 43.312.111/0001-46 (IMPETRANTE), GABRIELLA OLIVEIRA CASTRO - CPF: 419.315.178-60 (ADVOGADO), MARJORIE MONTENEGRO SMITH SANTOS - CPF: 406.983.388-98 (ADVOGADO), SECRETARIO DE ESTADO DE INFRAESTRUTURA E LOGISTICA DO ESTADO DE MATO GROSSO (AGRAVADO), TERRACOM CONCESSOES E PARTICIPACOES LTDA - CNPJ: 31.911.540/0001-50 (TERCEIRO INTERESSADO), Secretaria de Estado de Infraestrutura e Logística - SINFRA MT (AGRAVADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (IMPETRADO), SECRETÁRIO DE ESTADO DE INFRAESTRUTURA E LOGÍSTICA DE MATO GROSSO (IMPETRADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (TERCEIRO INTERESSADO), TERRACOM CONCESSOES E PARTICIPACOES LTDA - CNPJ: 31.911.540/0001-50 (LITISCONSORTES), ARTUR MITSUO MIURA - CPF: 333.493.698-80 (ADVOGADO), RODRIGO TERRA CYRINEU - CPF: 028.701.131-37 (ADVOGADO), CARLOS EDUARDO SILVA E SOUZA - CPF: 899.546.961-72 (ADVOGADO), HERMES BEZERRA DA SILVA NETO - CPF: 722.385.341-72 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TURMA DE CÂMARAS CÍVEIS REUNIDAS DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência
Exmo. Sr.
Des. MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
“
POR UNANIMIDADE, REJEITOU A PRELIMINAR E, NO MÉRITO, CONCEDEU PARCIALMENTE A ORDEM, JULGANDO PREJUDICADO O RECURSO DE AGRAVO INTERNO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. JONES GATTASS DIAS, EM CONSONÂNCIA COM O PARECER DO ÓRGÃO MINISTERIAL.
”

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO, LICITAÇÕES E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONCORRÊNCIA PÚBLICA INTERNACIONAL. CONCESSÃO RODOVIÁRIA. QUALIFICAÇÃO TÉCNICO-OPERACIONAL. ATESTADOS. CONTRADIÇÃO NA MOTIVAÇÃO ADMINISTRATIVA. TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DAS RELAÇÕES JURÍDICAS QUALIFICADAS EXIGIDAS PELO EDITAL. ANULAÇÃO DO ATO DE ADJUDICAÇÃO. DETERMINAÇÃO DE REVISÃO DA HABILITAÇÃO. SEGURANÇA PARCIALMENTE CONCEDIDA.

I. CASO EM EXAME

Mandado de Segurança impetrado contra atos praticados no âmbito da Concorrência Pública Internacional n. 52/2025, destinada à concessão do Lote n. 6 do Sistema Rodoviário Estadual de Mato Grosso, consistentes na decisão administrativa que manteve a habilitação técnico-operacional do Consórcio RDG Sinop e no subsequente ato de adjudicação do objeto licitado.

O impetrante, segundo colocado no certame, sustentou, em síntese: (i) cumulação vedada de atestados relativos ao mesmo empreendimento; (
ii
) descumprimento da exigência de participação mínima prevista no item 9.3.1, “b”, do Edital; e (
iii
) ausência de comprovação das relações jurídicas qualificadas exigidas para aproveitamento de atestados emitidos em nome de sociedades integrantes do mesmo grupo econômico.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Verificar: (i) a adequação da via mandamental para controle da legalidade dos atos de habilitação e adjudicação; (
ii
) a regularidade da utilização dos atestados técnico-operacionais apresentados pelo consórcio vencedor; (
iii
) a existência de vício de motivação decorrente da adoção de fundamentos distintos e incompatíveis pela Administração; e (
iv
) a possibilidade de manutenção da habilitação diante da ausência de comprovação documental das relações societárias qualificadas exigidas pelo Edital.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O mandado de segurança é cabível quando a controvérsia decorre exclusivamente da interpretação de cláusulas editalícias e do exame de documentos constantes dos autos, sendo desnecessária dilação probatória.

A vedação constante do item 9.3.2.1 do Edital impede a cumulação econômica de atestados relativos ao mesmo empreendimento, não obstando a apresentação de documentos distintos destinados apenas à comprovação da participação societária das empresas consorciadas.

Os atos administrativos revelaram contradição interna quanto ao fundamento jurídico da habilitação técnico-operacional: o ato originário amparou-se na alínea “c” do item 9.3.1 do Edital, enquanto o julgamento do recurso administrativo invocou a alínea “b”, embora a estrutura documental apresentada correspondesse apenas à hipótese da alínea “c”.

Pela teoria dos motivos determinantes, a validade do ato administrativo vincula-se aos fundamentos efetivamente adotados pela Administração, não sendo admissível sua posterior substituição em sede judicial.

A alínea “c” do item 9.3.1 do Edital exige comprovação documental específica de relação de controle, coligação ou controle comum entre a licitante e a titular dos atestados, nos termos das definições constantes do próprio instrumento convocatório.

A mera identidade parcial de sócios ou existência genérica de vínculo econômico não supre a demonstração das relações societárias qualificadas exigidas pelo Edital, sobretudo diante da necessidade de observância aos princípios da vinculação ao instrumento convocatório e da isonomia entre os licitantes.

Reconhecido o vício de motivação do ato
habilitatório
, impõe-se a anulação do ato de adjudicação dele decorrente, com devolução da matéria à Administração para nova análise da habilitação técnico-operacional, observadas as exigências editalícias e assegurado o contraditório.

A alegação de irregularidade societária interna da empresa líder do consórcio vencedor não prospera, por se tratar de matéria de organização interna não prevista como requisito de habilitação no Edital.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Preliminar rejeitada. Segurança parcialmente concedida para anular o ato de adjudicação e determinar a revisão da habilitação técnico-operacional do consórcio vencedor. Agravo interno prejudicado.

Teses de julgamento:

1. “O mandado de segurança é cabível para controle da legalidade de atos licitatórios quando a controvérsia puder ser resolvida mediante exame documental e interpretação das cláusulas editalícias, sem necessidade de dilação probatória.

2. Pela teoria dos motivos determinantes, a validade do ato administrativo vincula-se aos fundamentos efetivamente adotados pela Administração, vedada sua substituição posterior em sede judicial.

3. A utilização de atestados técnico-operacionais fundada em vínculo societário exige comprovação documental específica das relações de controle, coligação ou controle comum previstas no Edital, não sendo suficiente a mera identidade parcial de sócios ou a invocação genérica de grupo econômico.

4. Reconhecido vício de motivação no ato
habilitatório
, a medida adequada é a anulação do ato e a devolução da matéria à Administração para nova apreciação, vedada a substituição do juízo técnico-administrativo pelo Poder Judiciário.”

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, art. 5º, LXIX; Lei n. 12.016/2009, art. 1º; Lei n. 14.133/2021; Lei n. 8.987/1995, art. 2º, III; Código Civil, art. 47; Lei n. 6.404/1976.

Jurisprudência relevante citada:
STJ,
AgInt
no REsp n. 1.868.680/RS, Rel. Min. Afrânio Vilela, Segunda Turma, j. 18.3.2025.

R

E

L

A

T

O

R

I

O

EXM
O
. SR
. D
ES
.

JONES GATTASS DIAS

(RELATOR
):

Mandado de Segurança
com pedido liminar, impetrado contra atos reputados ilegais praticados no âmbito da Concorrência Pública Internacional n. 52/2025 (Proc. Adm. n. SINFRA-PRO2024/10908)), consistentes em: (i) decisão administrativa que negou provimento ao recurso administrativo interposto pela impetrante (13.1.2026) e (
ii
) Aviso de Homologação e Adjudicação da Concorrência Pública Internacional n. 52/2025 (15.1/2026), que adjudicou o objeto ao Consórcio vencedor.

O impetrante, consórcio colocado em segundo lugar no certame, sustenta, em síntese, a ilegalidade da habilitação e consequente adjudicação do objeto ao consórcio vencedor, ao argumento de descumprimento das exigências editalícias relativas à qualificação técnico-operacional. Afirma que houve (i) cumulação indevida de atestados vinculados a um mesmo empreendimento, em afronta aos itens 9.3.2 e 9.3.2.1 do Apêndice 1; (
ii
) inobservância da exigência de participação mínima de 30% em empreendimento anteriormente executado, nos termos do item 9.3.1, “b” do Apêndice 1; e (
iii
) irregularidade societária da empresa líder do consórcio vencedor, decorrente de ausência de autorização interna para participação no certame.

Aduz violação aos princípios da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e da isonomia, em certame cujo objeto consiste na concessão para exploração do Lote n. 6 do Sistema Rodoviário Estadual, com valor estimado de aproximadamente R$ 10,2 bilhões.

Requereu, em sede liminar, a suspensão de quaisquer atos tendentes à formalização da contratação e, no mérito, a anulação dos atos impugnados, com a consequente inabilitação do consórcio vencedor e desconstituição da adjudicação e da homologação. Caso já celebrado o contrato, pugnou por sua anulação por arrastamento.

A medida liminar foi indeferida (Id. 341401896), ao fundamento de ausência de demonstração, em cognição sumária, de ilegalidade manifesta, destacando-se a natureza técnica e interpretativa das controvérsias suscitadas, bem como a necessidade de contraditório mais amplo.

O impetrante interpôs Agravo Interno (Id. 345659865), reiterando, em síntese, a existência de violação direta e objetiva às regras editalícias e a presença dos requisitos autorizadores da tutela de urgência, notadamente diante da iminência de celebração do contrato administrativo.

Nos termos do art. 1.021, § 2º do CPC, determinou-se o regular processamento do agravo interno (Id. 345814881).

O Estado de Mato Grosso e a autoridade apontada como coatora apresentaram informações (Id. 344207894), arguindo, preliminarmente, a inadequação da via mandamental, por demandar dilação probatória incompatível com o mandado de segurança. No mérito, defendem a legalidade dos atos administrativos impugnados, sustentando que a habilitação do consórcio vencedor observou os critérios editalícios e decorreu de análise técnica especializada.

O consórcio vencedor, na condição de litisconsorte passivo, apresentou contestação (Id. 346893350) e contrarrazões ao agravo interno (Id. 353309361), sustentando, em síntese, a inexistência de ilegalidade manifesta, a natureza interpretativa das cláusulas editalícias e a ausência de impugnação específica aos fundamentos da decisão agravada, pugnando pela manutenção do decisum.

Sobrevieram, ainda, manifestações com juntada de documentos reputados supervenientes, consistentes, de um lado, em elementos voltados a reforçar o risco de dano e a necessidade de tutela cautelar (Id. 353746354 e Id. 360578864) e, de outro, em pronunciamentos do Tribunal de Contas do Estado e do Ministério Público de Contas que, em sede própria, afastaram, em análise preliminar, a existência de ilegalidade na habilitação do consórcio vencedor (Id. 360875896).

Indeferiu-se pedido de reconsideração da decisão que indeferiu a tutela de urgência, ocasião em que, considerando a instauração do contraditório e a estreita vinculação entre o objeto do agravo interno e o mérito da ação mandamental, determinou-se o encaminhamento dos autos à Procuradoria-Geral de Justiça, com vistas ao julgamento concomitante (Id. 35711364).

A Procuradoria-Geral de Justiça (Id. 3612390894, em parecer do Procurador de Justiça Ezequiel Borges de Campos, manifestou pelo afastamento da preliminar de inadequação da via eleita e, no mérito, pela concessão parcial da segurança, para anular o ato de adjudicação e determinar à autoridade coatora que proceda à revisão da habilitação técnico-operacional do Consórcio RDG Sinop, adequando-a às exigências de comprovação das relações jurídicas qualificadas previstas na alínea “c” do item 9.3.1, na forma do item 9.3.4 do Apêndice 1 do Anexo I e do item 2 do Capítulo I do Edital da Concorrência Pública Internacional nº 052/2025, com a consequente expedição de novo ato de habilitação ou inabilitação do licitante, conforme o caso.

É o relatório.

SUSTENTAÇÃO ORAL

USOU DA PALAVRA OS ADVOGADOS CARLOS EDUARDO SILVA E SOUZA, OAB/MT
7216
E RODRIGO TERRA CY
RINEU, OAB/MT 16169-O

PARECER (ORAL)

EXMO. SR. DR. EDMILSON DA COSTA PEREIRA (PROCURADOR DE JUSTIÇA):

Ratifico o parecer escrito
, porém ressalto que
entendo que questões dessa natureza não estariam
adstritas
a apreciação

de
mando de segurança
,
contudo

contrariando o meu posicionamento, mantenho o parecer escrito
da lavra do
Procurador de Justiça Ezequiel Borges de Campos.

V O T
O

EXM
O
. SR. DES.

JONES GATTASSS DIAS

(RELATOR):

I – DO CABIMENTO DO MANDADO DE SEGURANÇA

O litisconsorte passivo e o impetrado suscitam, preliminarmente, a inadequação da via mandamental, ao argumento de que a controvérsia demandaria dilação probatória e análise técnica complexa, incompatíveis com o rito sumário do mandado de segurança.

A preliminar não merece acolhimento.

Conforme clássica lição doutrinária de Di Pietro
1
“
a liquidez e certeza referem-se aos fatos; estando estes devidamente provados, as dificuldades com relação à interpretação do direito serão resolvidas pelo juiz
”. Se os fatos estão documentalmente demonstrados, a circunstância de a questão jurídica ser controvertida ou complexa não impede o conhecimento do
writ
.

No caso, a matéria controvertida é inteiramente documentável: reduz-se ao confronto entre as cláusulas do instrumento convocatório, especialmente os itens 9.3.1, 9.3.2 e 9.3.2.1 do Apêndice 1 do Edital, e os documentos apresentados pelo Consórcio RDG Sinop na fase de habilitação.

Não há fato a provar: há direito a interpretar.

Rejeita-se
, portanto, a preliminar de inadequação da via eleita.

V O T O (PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA):

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (1º VOGAL):

Acompanho o voto do Relator.

V O T O (PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA):

EXMA. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP (2ª VOGAL):

Acompanho o voto do Relator.

V O T O (PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA):

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (3ª VOGAL):

Acompanho o voto do Relator.

V O T O (PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA):

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (4º VOGAL):

Acompanho o voto do Relator.

V O T O (PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA)

EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR (5º VOGAL):

Acompanho o voto do Relator.

V O T O (PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA)

EXMO. SR. DR. ANTÔNIO VELOSO PELEJA JÚNIOR (6º VOGAL):

Acompanho o voto do Relator.

V O T O (MÉRITO)

EXMO. SR. DES. JONES GATTASS DIAS (RELATOR):

II – DA ALEGAÇÃO DE CUMULAÇÃO VEDADA DE ATESTADOS

O controvertido aponta o descumprimento das exigências editalícias relativas à qualificação técnico-operacional previstas nos itens 9.3.1, “b”, (b.1), 9.3.2 e 9.3.2.1 do Apêndice 1, do Anexo I do Edital de Concorrência Pública Internacional n. 52/2015, assim disciplinada no Edital n. 52/2025:

9.3. DA QUALIFICAÇÃO TÉCNICA OPERACIONAL

9.3.1.
A comprovação de experiência prévia no desempenho das atividades referenciadas neste item pela LICITANTE, poderá ser feita mediante a apresentação de atestados ou certificações emitidas nos seguintes termos:

(a) Em nome da entidade responsável direta pelo empreendimento objeto do atestado;

(b)
Em nome de membro de consórcio responsável pela execução direta do empreendimento objeto do atestado, sendo que, neste caso, a empresa detentora do atestado deverá ter participação de ao menos 30% (trinta por cento) no consórcio titular do atestado, devendo ser observadas, além das disposições gerais, as regras específicas previstas nos itens 9.3.3 e 9.3.4; e

(b.1) Atendida a condição prevista na alínea “b”, será admitida a apresentação de atestados adicionais em que a participação do membro do consórcio titular do atestado seja inferior a 30% (trinta por cento), hipótese em que os valores referentes à receita operacional anual serão considerados proporcionalmente ao percentual efetivo de sua participação;

(c) Em nome de empresa Controlada, Controladora, Coligada e/ou empresas sob Controle comum da LICITANTE, direta ou indiretamente, e de empresa matriz ou filial da Licitante, desde que comprovada a relação existente entre a Licitante e o titular do atestado, devendo ser observadas, além das disposições gerais, a regra específica prevista no item 9.3.4

9.3.2. Para fins de comprovação da QUALIFICAÇÃO TÉCNICA OPERACIONAL, será admitida a cumulação de atestados, desde que relativos a diferentes projetos, com vistas ao alcance do valor de receita anual indicada na Tabela VII.

9.3.2.1.
É vedada, em qualquer hipótese, a cumulação de atestados do mesmo projeto, ainda que referentes a exercícios distintos.

9.3.2.2. Para fins de comprovação do valor de receita operacional anual mínima, deve ser considerado o valor efetivamente auferido de receita operacional, e não o valor estimado do respectivo projeto.

9.3.3. No caso de atestados em nome de empresa Controlada, Controladora, Coligada e/ou empresas sob Controle comum da LICITANTE ou em caso de CONSÓRCIO, devem ser atendidas as seguintes exigências:

9.3.3.1. A aceitabilidade dos atestados emitidos está condicionada à comprovação de que a empresa detentora do atestado não incorre em nenhuma das restrições de participação previstas no Edital.

9.3.3.2. Para fins desse item 9.3.3, a comprovação da relação existente entre a LICITANTE e o titular do atestado, poderá ser feita mediante a apresentação dos seguintes documentos:

(a) Cópia autenticada do contrato social ou estatuto social da LICITANTE e da empresa titular do atestado, que demonstre a estrutura societária e a relação de controle, coligação ou participação comum entre as empresas;

(b) Certidão simplificada da Junta Comercial ou equivalente, atualizada, que comprove a composição societária e as participações cruzadas ou de controle entre as empresas;

(c) Qualquer outro documento oficial que comprove a relação societária ou de controle exigida entre a LICITANTE e a empresa titular do atestado.

9.3.3.3. No caso de LICITANTE organizado em CONSÓRCIO, ainda deve ser seguida a disciplina prevista no item 9.3.4.

9.3.4.
No caso de LICITANTE organizado sob a forma de CONSÓRCIO, a cumulação de atestados prevista no item 9.3.2 deverá observar que, para cada atestado apresentado, os valores referentes à receita operacional anual serão considerados na proporção da participação do respectivo CONSORCIADO detentor do atestado no CONSÓRCIO.

9.3.4.1. A título exemplificativo, caso o atestado seja apresentado por CONSORCIADO com participação de 50% (cinquenta por cento) no CONSÓRCIO, os valores indicados no referido documento deverão ser considerados proporcionalmente, ou seja, limitados a 50% (cinquenta por cento) dos respectivos montantes, para fins de verificação do atendimento às exigências mínimas estabelecidas neste Edital. (Id. 341098356 – fls. 32/33).

O item 9.3.2.1 do Edital veda a cumulação de atestados relativos a um mesmo projeto. A finalidade normativa é inequívoca: impedir que um único empreendimento seja computado mais de uma vez no somatório da qualificação técnica, seja por fracionamento temporal, seja por pluralidade nominativa.

O que efetivamente ocorreu não se enquadra nessa hipótese. O Consórcio RDG Sinop apresentou dois “atestados macros” referentes a
empreendimentos
distintos: a concessão da BR-050/GO/MG (MGO Rodovias), outorgada pela União Federal, e a concessão rodoviária Rota dos Grãos, outorgada pelo Estado de Mato Grosso. São contratos distintos, outorgantes distintos e objetos distintos. (Id. 341098368 – fl. 5 e Id. 34098373 -fl. 84)

Os atestados individuais emitidos pela MGO Rodovias às consorciadas serviram exclusivamente para comprovar a participação societária de cada empresa no capital da concessionária, cumprindo função documentária, não econômica. A receita do empreendimento foi computada uma única vez, com aproveitamento proporcional de 44,44% correspondente à participação conjunta das consorciadas (Id. 41098368- fl. 100 e 124 / Id. 341098373 – fls. 43 e 96).

A vedação do item 9.3.2.1 alcança a cumulação econômica de um mesmo empreendimento, não a pluralidade documentária com função comprobatória de participação societária. Esse fundamento da impetração não prospera.

III – DA QUESTÃO CENTRAL: A HABILITAÇÃO PELA ALÍNEA “c” E A INSUFICIÊNCIA DO SEU FUNDAMENTO

A controvérsia gravita, essencialmente, em torno desse ponto, e ele é mais complexo, ao menos em aparência, na medida em que os próprios atos da Administração não são coerentes quanto ao fundamento adotado na habilitação.

III.1 – A configuração dos atestados e o problema do enquadramento

Os “atestados macros” apresentados pelo Consórcio RDG Sinop foram emitidos em favor das Concessionárias Rota dos Grãos S.A. e MGO Rodovias, pessoas jurídicas distintas do consórcio licitante e de suas consorciadas. Nem a Rota dos Grãos nem a MGO Rodovias são o consórcio licitante, nem membros desse consórcio: são sociedades autônomas cujo quadro acionário é parcialmente integrado pelas mesmas empresas.

Essa configuração afasta, de plano, o enquadramento na alínea “a” do item 9.3.1, que exige atestados emitidos em nome da própria licitante como executora principal, e suscita a questão central: os atestados se enquadram na alínea “b” ou na alínea “c”? E é precisamente aqui que os autos revelam uma incoerência interna da própria Administração, que este julgamento de mérito é chamado a resolver.

III.2 – A contradição interna do procedimento administrativo: fundamentos distintos no ato
habilitatório
e no julgamento do recurso

O exame do documento que constitui o primeiro ato coator impugnado – a Decisão de Recurso Administrativo prolatada pela Comissão de Contratação em 13 de janeiro de 2026 (Id. 341098354) – revela que a contradição de fundamentos não é apenas entre a fase administrativa e a defesa processual posterior. Ela é interna ao próprio procedimento.

Na Ata do Resultado do Julgamento dos Envelopes 02 e 03 da Licitante Declarada Vencedora (Id. 341098358 – fls. 1 a 3), a comissão esclareceu o seguinte:

Considerando a modalidade da licitação de Concorrência, nos termos do art. 2º, inc. III, da Lei Federal n.º 8.987/95 e sua especificidade, esta comissão informa não possuir capacidade técnica para a análise da documentação, diante disso corrobora que sua decisão se pautou no RELATÓRIO DE ANÁLISE VOLUMES 02 E 03 emitido pela B3 e no RELATÓRIO DE ANÁLISE DOCUMENTAL emitido pela ICO Consultoria, ambos anexos no final deste documento.

O Relatório de Análise Documental da ICO Consultoria (Id. 341098358), que embasou o ato originário de habilitação, invocou expressamente a
alínea “c” do item 9.3.1
como fundamento para admitir os “atestados macros” da MGO Rodovias. Nas páginas 32 a 33 do relatório, a consultoria afirmou, textualmente, que “à luz do item 9.3, ‘c’, do Apêndice 1, é possível reconhecer a experiência operacional, das respectivas empresas, pela MGO Rodovias como experiência do Consórcio RDG Sinop”, com base na constatação de que as consorciadas “integram o mesmo universo de sócios que compõem o bloco de controle da MGO Rodovias, caracterizando vínculo de grupo econômico, nos termos do item 9.3 do Apêndice 1 do Edital”.

Ao chancelar esse relatório e habilitar o Consórcio, a Comissão adotou a alínea “c” como fundamento do ato de habilitação, e esse fundamento, agora confirmado na fonte primária, vincula o ato pela teoria dos motivos determinantes.

Ao julgar o recurso administrativo interposto pelo Consórcio Rota Multimodal, a mesma Comissão de Contratação passou a fundamentar a manutenção da habilitação na
alínea “b” do item 9.3.1
, dedicando ao tema o item B de sua análise, intitulado expressamente “DO ATENDIMENTO AO ITEM 9.3.1 (B) – ATESTADO DA ROTA DOS GRÃOS S.A.”, e concluindo que “o requisito editalício 9.3.1 (b) foi atendido de forma objetiva, proporcional e tecnicamente fundamentada.”. O Secretário de Estado de Infraestrutura e Logística, ao negar provimento aos recursos por fundamentação
per
relationem
, confirmou integralmente essas decisões.

A contradição é, portanto, interna ao próprio procedimento administrativo:
o ato originário de habilitação foi fundamentado na alínea “c”
;
o ato confirmatório
, que é o ato coator primário desta impetração,
foi

fundamentado
na alínea “b”
. Dois atos da mesma Administração, sobre o mesmo objeto, com fundamentos legais distintos e incompatíveis entre si. Essa inconsistência, por si só, revela o vício de motivação que inquina ambos os atos.

III.3 – Resolução da contradição: o fundamento válido é a alínea “c”, e ele não foi satisfeito

A alínea “b” do item 9.3.1 exige que o atestado seja emitido em nome de membro de consórcio executor direto do empreendimento atestado, com participação mínima de 30% na formação desse consórcio. Os atestados do Consórcio RDG Sinop não foram emitidos em nome de nenhuma de suas consorciadas como executoras diretas: foram emitidos em nome das Concessionárias Rota dos Grãos S.A. e MGO Rodovias, que são pessoas jurídicas terceiras. Por sua própria natureza documental, portanto, os atestados não se enquadram na alínea “b”.

O fato de a Comissão ter invocado a alínea “b” na decisão recursal não sana esse desajuste: o nome do item é irrelevante se a estrutura da documentação não atende ao requisito daquela alínea. A Comissão admitiu os atestados porque as consorciadas são sócias das concessionárias titulares, não porque são membros de consórcio executor. Esse raciocínio é próprio da alínea “c”, qualquer que seja o rótulo que lhe seja aposto.

Em outras palavras: a Comissão chamou de “alínea b” algo que, pela estrutura jurídica e documental, só poderia ser alínea “c”. A denominação errônea não transforma a natureza do fundamento efetivo. O que determina o enquadramento não é o nome que a Administração dá ao fundamento, mas a estrutura fática e jurídica que o sustenta.

Conclui-se, assim, que o fundamento real e efetivo do ato de habilitação, tanto do ato originário quanto do ato confirmatório, é a alínea “c” do item 9.3.1 (Id. 341098358, fls. 32-33 e 37-38), e é a partir dela que se examina a validade do ato, por força da teoria dos motivos determinantes.

III.4 – A alínea “c” e o requisito não comprovado

A alínea “c” não é uma cláusula genérica de identidade econômica. O próprio Edital definiu os termos Controlada, Controladora, Coligada e Controle Comum no Capítulo I, item 2, remetendo a conceitos que exigem influência significativa ou efetivo controle de uma sociedade sobre a outra (Id. 341098353, fl. 6). O item 9.3.3.2 foi além: exigiu comprovação documental específica, afastando qualquer presunção.

O Relatório da ICO Consultoria amparou-se na constatação de que as consorciadas “integram o mesmo universo de sócios que compõem o bloco de controle” das concessionárias titulares dos atestados, expressão utilizada no próprio relatório (Id. 341098358, p. 11). Em momento algum, porém, demonstrou a existência de relação de controle, coligação ou controle comum tal como definidas no Capítulo I, item 2, do próprio instrumento convocatório. A expressão “vínculo de grupo econômico” empregada pela ICO é genérica e não equivale, juridicamente, às categorias que o Edital exige. A simples convergência acionária parcial não supre essa exigência, por três razões:

Primeira:
ser sócio de uma sociedade não equivale a controlá-la. Controle pressupõe poder de determinar o comportamento da controlada, o que requer maioria de votos ou outros mecanismos de dominação societária.

Segunda:
coligação, nos termos da Lei n. 6.404/1976 e das definições do próprio Edital, exige influência significativa, não simples participação acionária minoritária ou proporcional.

Terceira:
o item 9.3.3.2 do Edital exigiu comprovação documental específica dessa relação: incumbia ao licitante demonstrá-la positivamente, e essa demonstração não foi feita nem exigida pela Comissão.

Há um aspecto adicional que merece ser destacado com autonomia: a exigência da alínea “c” tem efetivo potencial competitivo. Outros interessados no certame podem ter deixado de participar precisamente por não possuírem o vínculo jurídico qualificado ali exigido. Dispensar essa comprovação é tratar como indiferente uma exigência que o Edital erigiu como filtro de qualificação, o que viola os princípios da isonomia e da vinculação ao instrumento convocatório.

Essa conclusão, alcançada a partir do exame direto das cláusulas editalícias e da documentação constante dos autos, encontra respaldo no Parecer da Procuradoria Geral de Justiça, ofertado na qualidade de
custos legis
(SIMP 007109-001/2026, Id. 361390894), cujas razões, no particular, convergem com as aqui expostas.

III.5 – A impossibilidade de convalidação pela alínea “b”: a teoria dos motivos determinantes

Ainda que se admitisse, por hipótese, que os atestados pudessem ser tecnicamente enquadrados na alínea “b”, esse fundamento não poderia ser invocado para convalidar o ato
habilitatório
nesta sede.

Pela teoria dos motivos determinantes, o ato administrativo está vinculado ao fundamento efetivamente declinado no momento de sua prática. Motivo inexistente, inadequado ou juridicamente insuficiente invalida o ato, ainda que outro fundamento, não adotado, pudesse eventualmente sustentá-lo. Nesse sentido:
“[...] conforme a teoria dos motivos determinantes, a validade do ato administrativo está vinculada à existência e à veracidade dos motivos apontados como fundamentos para a sua adoção, sujeitando o ente público a todos os seus termos”
(
AgInt
no REsp n. 1.868.680/RS, Min. Afrânio Vilela, Segunda Turma, j. em 18.3.2025).

Aceitar a migração da alínea “c” para a alínea “b”, por iniciativa do impetrado e do litisconsorte em sede de defesa processual, equivaleria a que o próprio Judiciário habilitasse o Consórcio RDG Sinop com base em razões que a Administração não adotou, subvertendo a lógica do controle jurisdicional da legalidade e ferindo o princípio da isonomia entre os licitantes.

Verificado que o fundamento efetivamente declinado (alínea “c”) não foi satisfeito, o ato
habilitatório
e, por consequência, o ato de adjudicação que nele se assenta, estão eivados de vício de motivação, que autoriza o controle jurisdicional sem que isso importe substituição do mérito administrativo.

IV – DA QUESTÃO SOCIETÁRIA INTERNA DA EMPRESA LÍDER

A alegação de ausência de autorização prévia dos sócios majoritários da TERRACOM para participação no certame não prospera.

A cláusula do contrato social que prevê aquela aprovação é norma de auto-organização interna, que disciplina a relação entre sócios e administradores. Nos termos do art. 47 do Código Civil, os atos dos administradores obrigam a pessoa jurídica nos limites de seus poderes, e eventuais excessos internos produzem efeitos apenas no plano da responsabilidade entre sócios, não da validade dos atos perante terceiros de boa-fé.

Mais do que isso: a exigência não integra o rol de requisitos de habilitação jurídica do Edital. Admiti-la como causa de inabilitação equivaleria a introduzir, por via judicial, exigência que o próprio instrumento convocatório não contemplou, violando o princípio da vinculação ao instrumento convocatório que a própria Impetrante invoca, além de comprometer a competitividade do certame.

Rejeita-se esse fundamento da impetração.

V – DO FATO SUPERVENIENTE

A Impetrante juntou Termo de Notificação da SINFRA/MT à Concessionária Rota dos Grãos S.A. por inadimplemento contratual em outra concessão, com o objetivo de evidenciar irregularidades do grupo econômico integrante do Consórcio vencedor. O documento não influi no julgamento. O objeto deste
writ
é a validade dos atos de habilitação, adjudicação e homologação da Concorrência Pública Internacional n. 52/2025, aferida segundo a documentação existente ao tempo dos atos impugnados. Inadimplemento contratual em contrato distinto é fato alheio a esse objeto.

VI – DA MEDIDA CABÍVEL

Reconhecido o vício de motivação do ato
habilitatório
, pela aplicação da alínea “c” sem comprovação dos vínculos jurídicos qualificados que ela exige, impõe-se a concessão parcial da segurança.

A medida adequada não é a declaração imediata de inabilitação do Consórcio RDG Sinop. O vício identificado é de motivação insuficiente: a comissão invocou a alínea “c” como fundamento, mas não verificou nem exigiu do Consórcio RDG Sinop a comprovação documental da relação jurídica qualificada, controle, coligação ou controle comum, entre as consorciadas e as concessionárias titulares dos atestados (Rota dos Grãos S.A. e MGO Rodovias), tal como definida no Capítulo I, item 2, e exigida pelo item 9.3.3.2 do Edital. Contentou-se com a mera identidade parcial de sócios, que é dado societário insuficiente para configurar qualquer das relações que a alínea “c” pressupõe.

Esse defeito gera nulidade do ato
habilitatório
, não a certeza sobre o resultado que um exame correto produziria. O Consórcio RDG Sinop pode ou não ser capaz de demonstrar esse vínculo jurídico qualificado quando regularmente instado a fazê-lo. Essa avaliação é de competência da Administração, não do Judiciário.

O Judiciário, no exercício do controle de legalidade dos atos administrativos, anula o ato eivado de vício e devolve à Administração a competência para, agora vinculada ao fundamento correto e às exigências objetivas do Edital, proferir nova decisão. Declarar a inabilitação direta seria substituir um julgamento técnico que ainda não foi regularmente exercido pela Administração, o que exorbita os limites do controle jurisdicional.

Ante o exposto,
REJEITO
a preliminar de inadequação da via eleita e, no mérito,
CONCEDO PARCIAMENTE A SEGURANÇA
, para:

(i) ANULAR
o ato de adjudicação do Lote n. 6 da Concorrência Pública Internacional n. 52/2025 ao Consórcio RDG Sinop, por vício de motivação do ato
habilitatório
que lhe serve de pressuposto necessário;

(
ii
) DETERMINAR
ao Secretário de Estado de Infraestrutura e Logística do Estado de Mato Grosso que proceda à revisão do ato de habilitação técnico-operacional do Consórcio RDG Sinop, exigindo a efetiva comprovação das relações jurídicas qualificadas (controle, coligação ou controle comum) entre as consorciadas e as concessionárias titulares dos atestados, conforme as definições constantes do Capítulo I, item 2, e as regras do item 9.3.4 do Apêndice 1 do Edital da Concorrência Pública Internacional n. 52/2025, assegurado o contraditório, no prazo de 30 (trinta) dias;

(
iii
) DETERMINAR
que, realizada a revisão, a autoridade coatora expeça novo ato de habilitação ou de inabilitação do Consórcio RDG Sinop, conforme o resultado da nova análise;

(
iv
) JULGAR PREJUDICADO
o Agravo Interno, por perda de objeto.

É como voto.

V O T O
(MÉRITO)

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (1º VOGAL):

Egrégia Turma,

Ouvi atentamente os argumentos trazidos na Tribuna, também o voto proferido por Vossa Excelência, que havia encaminhado,
e tinha
, na verdade, já feito um voto no mesmo sentido desse do Douto Relator. S
ó
queria descrever é que, no Estado de Mato Grosso, os agentes públicos precisam levar mais a sério as inúmeras atividades.

Quando você verifica a situação que foi reportada na Tribuna, dessa empresa, Consórcio RDG Sinop, que já tem a concessão de um trecho, que liga Primavera do Leste a Rondonópolis, e que numa ação civil pública, ajuizada na Comarca de Primavera, em que, no plantão, suspendi os efeitos da decisão liminar, na verdade, porque não queria impedir a continuação dos trabalhos.
Então
me veio aqui, no curso, que deveria ter acrescido a essa decisão, que o valor arrecadado deveria ser depositado em Juízo, e que a empresa levantaria os valores de acordo com a prova de que está fazendo a manutenção da estrada, porque participam do certame, vencem, e não prestam o serviço que é para ser prestado.

E, um outro detalhe: o órgão de controle dessas concessões está falhando. Então
,
sugeriria, inclusive, como foi reportado aqui, esse fato, e o caso está sob relatoria, hoje, do Colega, Des. Jones
Gattas
, é que o próprio Ministério Público oficiasse esses órgãos de controle, porque estão falhando.

Agora, um lote que são 640 quilômetros, isso não pode ser para amador, tem que ser, obviamente, uma empresa que demonstre ter real competência para fazer a manutenção, porque, cobrar, colocar uma
bilheteria ,
cobrando, isso é fácil, eu quero ver se o recurso que é arrecadado, se vai ser efetivamente empregado na estrada para manutenção da vida humana, que por ali transita diariamente.

Apenas isso que queria dizer, pensamento, pensando, na verdade, alto.

Mas, acompanho
integralmente o Digno Relator.

V O T O
(MÉRITO)

EXMA. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP (2ª VOGAL):

Egrégia Turma,

Quero esclarece que com relação ao caso mencionado na tribuna pelo Dr. Rodrigo
Cyrineu
Terra, há uma diferença substancial, pois naquele caso havia a necessidade d
a
produçã
o de provas.

Mandado de Segurança protege direito líquido e certo e a certeza e a liquidez do direito se revela nos fatos.

No caso mencionado da tribuna, os fatos precisavam de produção de prova, inclusive pericial
, na presente demanda os fatos estão documentalmente provados.

O
presente Mandado de Segurança é apenas um confront
o
entre as normas editalícias e os documentos que foram apresentados pelo consórcio que foi declarado vencedor, por isso
a diferença e por isso
no caso mencionado da tribuna,
entendi que era inadequada a via
diferentemente deste mandado de segurança que
entendo que
a via
é
adequada
.

Por isso peço vênia ao nobre advogado e acompanho inteiramente o voto do e. Relator.

V O
T O
(MÉRITO)

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (3ª VOGAL):

Peço vênia aos advogados para acompanhar o voto do Relator.

V O T O
(MÉRITO)

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (4º VOGAL):

Colenda
Turma
:

No
caso
do
Consórcio
RDG Sinop,
os

atestados

utilizados

não

estavam

em

nome
das
empresas

consorciadas

individualmente

consideradas
, mas sim
em

nome
de duas
concessionárias
, quais
sejam
, a
Concessionária
de Rodovias Rota dos
Grãos
S.A. e a MGO
Rodovias
–
Concessionária
de
Rodovias
Minas Gerais Goiás S.A.,
como

bem

apontado

pelo

i
. Relator.

Dessa forma,
tenho

que

não

houve

demonstração
,
tampouco

foi

analisado
pela
Administração
Pública,
ao

menos

nos

limites
da
alínea
“c” do item 9.3.1,
que
as
concessionárias

titulares

desses

atestados
— Rota dos
Grãos
S.A. e MGO
Rodovias
— se
enquadravam
,
em

relação

às

empresas

integrantes
do
Consórcio
RDG Sinop,
como

controladas
,
controladoras
,
coligadas

ou

empresas
sob
controle

comum
,
conforme

exigido
pela
mencionada

alínea
.

A meu
ver
, a simples
identidade

parcial
de
sócios

ou
a
participação

acionária

em

determinado
percentual
não
se
confunde
,
por

si

só
, com
controle
,
coligação

ou

controle

comum
,
especialmente

quando
a
regra

editalícia

elegeu

essas

categorias

como

pressuposto
de
admissibilidade
do
atestado
.

Nessa
linha
, a
conclusão
do
i
. Relator
caminhou
no
sentido
de
que
a
proporcionalização
dos
valores

desses

atestados
, com
fundamento
no item 9.3.4.
somente

poderia

incidir

após
a
prévia

demonstração
da
admissibilidade
dos
documentos
pela
alínea
“c” do item 9.3.1.

Como
essa

condição

não

foi

demonstrada
pela
Administração
Pública
nesta

fase
do
certame
,
não

há

como

admitir
a
utilização
dos
atestados
, o
que
me leva à
mesma

conclusão

alcançada

pelo

i
. Relator, pela
concessão

parcial
da
segurança
.

Diante do
exposto
, com esses
acréscimos
,
ACOMPANHO
o
voto
do e. Relator.

É
como

voto
.

V O
T O
(MÉRITO)

EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR (5º VOGAL):

Colenda Câmara,

Quero deixar o meu registro que o voto do Relator é o protótipo do voto claro, objetivo e didático.

Acompanho o voto do Relator.

V O T O
(MÉRITO)

EXMO. SR. DR. ANTÔNIO VELOSO PELEJA JÚNIOR (6º VOGAL – CONVOCADO):

Colenda Câmara,

O eminente relator teve precisão cirúrgica na delimitação do objeto, quanto ao aspecto meritório, m
otivo pelo qual acompanho na íntegra o voto do relator.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 21/05/2026