Tribunal: TJMT
Processo: 1034682-91.2019.8.11.0041
Relator(a): VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO
Órgão julgador: VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-04-28
Data de publicação: 2026-05-09

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1034682-91.2019.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Edital, Penalidades]
Relator:
Des(a).
VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO

Turma Julgadora:

[DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP]

Parte(s):

[JOAO DE OLIVEIRA FIGUEIREDO - CPF: 014.573.491-91 (APELANTE), IGOR AUGUSTO REIS LEIJOTO - CPF: 031.803.631-26 (ADVOGADO), LUIZ FELIPE DA SILVA BRITO - CPF: 034.556.251-85 (ADVOGADO), MATO GROSSO GOVERNO DO ESTADO - CNPJ: 03.507.415/0032-40 (APELADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), TRADEWINDS AIRCRAFT SALES INC. (APELANTE), JOAO DE OLIVEIRA FIGUEIREDO - CPF: 014.573.491-91 (REPRESENTANTE/NOTICIANTE)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DEU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA, DESA. VANDYMARA GALVÃO RAMOS PAIVA ZANOLO.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA C/C COBRANÇA. CONTRATO ADMINISTRATIVO. AQUISIÇÃO DE AERONAVE. ALEGADO DESCUMPRIMENTO CONTRATUAL. BOA-FÉ OBJETIVA. SEGURANÇA JURÍDICA. RECEBIMENTO DO BEM CONTRATADO SEM RESSALVAS. NULIDADE DE SANÇÕES. PROVIMENTO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedentes os pedidos de anulação de processo administrativo e de cobrança de parcela contratual, em contrato de fornecimento de aeronave celebrado com ente estadual.

2.

A contratada sustenta que cumpriu as obrigações contratuais, com entrega da aeronave e documentação, e que as sanções administrativas aplicadas e a retenção da última parcela são ilegais.

3.

A sentença reconheceu inadimplemento contratual quanto à apresentação de seguro/garantia e atraso na entrega de certificados, mantendo as penalidades e negando o pagamento final.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há duas questões em discussão: (i) saber se houve descumprimento contratual apto a justificar as sanções administrativas aplicadas; e (ii) saber se é legítima a retenção da última parcela contratual após o recebimento do objeto pela Administração.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A Administração deve observar a boa-fé objetiva e o dever de fiscalização tempestiva do contrato, não podendo reconhecer supostas irregularidades apenas após o recebimento integral do objeto.

4.

A celebração de aditivos contratuais e o pagamento substancial do preço evidenciam a aceitação da execução contratual, afastando a alegação posterior de inadimplemento relevante.

5.

A readequação do valor contratual em razão da variação cambial não configura reajuste indevido, mas adequação ao momento do pagamento pactuado.

6.

O atraso na entrega de certificados, quando decorrente de trâmites administrativos de terceiros e sem prejuízo relevante, não justifica a aplicação de sanções desproporcionais.

7.

A retenção da parcela final, após o recebimento definitivo do objeto, configura enriquecimento sem causa da Administração e fere o princípio da segurança jurídica.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8.

Apelação cível conhecida e provida.

Tese de julgamento: “1. A Administração Pública viola a boa-fé objetiva ao aplicar sanções contratuais após receber integralmente o objeto sem apontamento prévio de irregularidades. 2. A retenção de parcela contratual final, após o cumprimento do contrato configura enriquecimento sem causa e fere o princípio da segurança jurídica. 3. A readequação de preço por variação cambial não caracteriza reajuste indevido.”

Dispositivos relevantes citados
:
CC, art. 422 e art. 884; Lei nº 8.666/1993, arts. 56, § 2º e 66.

R E L A T Ó R I O

RELAT
Ó
RIO

DESA. VANDYMARA G.R. PAIVA ZANOLO

EGRÉGIA CÂMARA

Trata-se de recurso de Apelação interposto por
TRADEWINDS AIRCRAFT SALES INC.

contra a
sentença
proferida pelo juízo da 2ª Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá que, nos autos da Ação Anulatória c/c Cobrança,
julgou improcedentes os pedidos
que visavam à anulação do
efeitos do Processo Administrativo n
.
170974/2016, instaurado pela Controladoria-Geral do Estado de Mato Grosso, e
à
condenação do ente público ao pagamento da última parcela contratual d
e referido
Contrato Administrativo
,
oriundo do Pregão Presencial Internacional n
.
024/2014-SESP, destinado à aquisição de aeronave seminova para o serviço
aeropolicial
estadual. A sentença condenou a
Apelante
ao pagamento de custas processuais e honorários advocatícios fixados em 8% sobre o valor da causa
.

A apelante sustenta que

a sentença restringiu indevidamente o controle de legalidade do ato administrativo, quando na realidade as sanções aplicadas após a conclusão da licitação e o regular cumprimento de todas as obrigações contratuais revelam-se manifestamente ilegais e irrazoáveis, justificando a intervenção jurisdicional
.

Afirma que houve equívoco na interpretação do seguro/garantia previsto na Cláusula 9.2.1,
pois o contrato previa apenas uma modalidade de garantia (Cláusula Quinta), que foi devidamente cumprida mediante contratação de seguro em 24/10/2014, conforme reconhecido no parecer n. 014/2016 da auditoria do Estado
. Argumenta que a c
láusula 9.2.1 apenas condicionava o pagamento da primeira parcela à confirmação do registro dessa garantia, não se tratando de obrigação autônoma.

Alega que seria
irrazoável e ilegal exigir garantia de 50% do valor do contrato, quando o limite legal previsto no art. 56, §2º, da
Lei 8.666/93 é de 5%, e o art. 15 da Circular SUSEP n. 477/2013 veda a contratação de mais de um seguro-garantia na mesma modalidade
.

No que se refere à Cláusula 9.2.3, sustenta que a
aeronave foi entregue em 19/1/2015, dentro do prazo contratual (até 25/01/2015, conforme 2º Termo Aditivo)
e que o
atraso na emissão dos certificados de matrícula e aeronavegabilidade decorreu exclusivamente de trâmites burocráticos da ANAC, alheios à vontade da contratada, tratando-se de procedimento de primeira matrícula de aeronave estrangeira em território nacional, que exigia inspeções físicas e documentação complexa.

Pontua que o
atraso foi inferior a 2 meses e havia solicitado antecipadamente a prorrogação do prazo, com anuência da Administração
, razão pela qual a
aplicação de sanções por esse motivo revela-se desproporcional e irrazoável
.

Afirma que
a sentença ignorou documentos que comprovam o cumprimento das obrigações contratuais, especialmente o Id 65248941 (fls. 01/02) e Id 22396189, que demonstram a contratação do seguro/garantia, e o Id 22396775, que indica o prefixo da aeronave (PR-CIC) e o certificado de matrícula n. 17.491
.

Defende que uma vez
cumpridas todas as obrigações contratuais, a retenção do pagamento dos 10% remanescentes (R$ 356.997,45) mostra-se ilegal, configurando enriquecimento sem causa do Estado.

Requer a reforma da sentença.

O
Estado de Mato Grossoapresentou

contrarrazões pugnando pelo desprovimento do recurso, sustentando que
não cabe
ao Judiciário substituir a Administração na valoração do mérito administrativo, salvo hipóteses excepcionais não configuradas no caso
, pois o processo administrativo observou o devido processo legal, contraditório e ampla defesa.

Afirma que a
Cláusula 9.2.1 estabelecia obrigação específica de seguro/garantia de pagamento antecipado, com identificação de código e confirmação no site da SUSEP, vinculada ao montante antecipado, distinta da garantia contratual geral prevista na Cláusula Quinta
;
e a
mera referência à existência de "cópia de apólice" em procedimento administrativo não supre a exigência de apresentação/registro da garantia nos moldes pactuados como condição de pagamento
.

Argumenta que o
atraso na entrega dos certificados é incontroverso, tendo a própria apelante reconhecido em comunicação eletrônica

que o prazo de 30 dias
foi
substancialmente ultrapassado, com entrega apenas em 13/3/2015
.

Sustenta que i
nexiste direito subjetivo ao pagamento da última parcela, uma vez que o pagamento final estava condicionado a requisitos e documentos específicos não integralmente cumpridos
.

Requer a majoração dos honorários advocatícios em grau recursal, nos termos do art. 85, §11, do CPC.

A
Procurador
ia Geral
de Justiça opinou pelo desprovimento do recurso
.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

VOTO

DESA. VANDYMARA G.R. PAIVA ZANOLO

Trata-se de ação ajuizada pela Apelante visando a anulação de processo administrativo instaurado pela Controladoria-Geral do Estado de Mato Grosso, referente ao Contrato Administrativo n. 079/2014, oriundo do Pregão Presencial Internacional n 024/2014-SESP, em que a Apelante foi contratada para fornecer aeronave seminova para o ente público estadual.

O processo administrativo que a Apelante visa anular culminou na ausência de pagamento da última parcela do preço da aeronave fornecida ao Estado; na aplicação de multa de R$ 62.719,55; na suspensão de participação em licitações por dois anos e na exigência de restituição de R$ 66.999,45.

A Apelante, na inicial, alegou que se comprometeu a entregar a aeronave, mediante pagamento no valor de U$ 1.399.990,00, a ser realizado em moeda nacional conforme a taxa de câmbio vigente no dia útil anterior ao pagamento, dividido em parcelas condicionadas a entrega e comprovações específicas e, após o cumprimento de todas as obrigações contratuais e a entrega da aeronave em 19/1/2015, pleiteou o pagamento da última parcela de R$ 356.997,45.

Contudo, foi surpreendida com a instauração de processo administrativo pela Controladoria-Geral do Estado, cujas sanções administrativas aplicadas são indevidas, pois todos os requisitos contratuais foram cumpridos, não havendo irregularidades no fornecimento da aeronave.

Alega que o não pagamento da última parcela do preço contratado é indevido, gerando enriquecimento sem causa ao Estado.

A sentença julgou improcedente o pedido, fundamentando que os documentos apresentados indicam a existência de vícios e inconformidades contratuais, especialmente quanto à ausência do seguro/garantia exigido e ao não cumprimento de condições estipuladas para os pagamentos, conforme cláusulas contratuais expressas.

A Apelante opôs Embargos de Declaração, os quais foram rejeitados pelo juízo de primeiro grau, todavia, com os esclarecimentos de que os vícios reconhecidos
“dizem respeito ao inadimplemento das obrigações previstas na Cláusula 9.2.1 do contrato, relativa à ausência de apresentação do seguro/garantia exigido para o pagamento antecipado, bem como na Cláusula 9.2.3, atinente ao atraso na entrega dos certificados de aeronavegabilidade e de matrícula em nome da SESP/MT.”

A Apelante alega ilegalidade e irrazoabilidade no ato administrativo, o que foi rechaçado pela sentença apelada.

Os fatos que envolvem o contrato entre as partes são os seguintes:

As partes firmaram o Contrato Administrativo, para o fornecimento da aeronave, em data de 21/4/2014, com vigência prevista até 25/12/2014, no valor total de U$ 1.399.990,00, equivalente a R$3.100.000,00, com conversão do dólar a U$ 2,2143.

O montante total do contrato seria pago em três parcelas, sendo a primeira, equivalente a 50% do valor total do contrato, em até 30 dias após a assinatura do contrato, ou seja, de forma antecipada. A segunda, equivalente aos outros 40% do valor do contrato, seria paga mediante a apresentação da nota de venda, acompanhada do certificado de aeronavegabilidade e a última parcela, equivalente a 10% do valor do contrato, mediante a apresentação da fatura atestada pela comissão de recebimento, laudo de conformidade, termo de recebimento definitivo, certificado de importação e certificado de aeronavegabilidade em nome da SESP/MT.

Ocorre que em 4/12/2014 as partes firmaram o primeiro aditivo contratual, atualizando o valor do contrato em relação ao valor da cotação do dólar a R$2,55, passando para o valor total de R$3.569.974,50; e estabelecendo que 90% (noventa por cento) do valor, ou seja, R$3.212.977,05 (três milhões, duzentos e doze mil, novecentos e setenta e sete reais e cinco centavos) seriam pagos até 12/12/2014, mediante apresentação de seguro/garantia no valor antecipado, nota de venda à comissão de recebimento da aeronave, acompanhada do certificado de aeronavegabilidade para exportação ao Brasil, bem como que a parcela final, equivalente a 10% do valor do contrato, no importe de R$ 356.997,45, seria paga em até 15 dias depois do recebimento definitivo da aeronave
“mediante apresentação da fatura atestada pela comissão de recebimento, laudo de conformidade emitido por empresa contratada pelo Estado para inspeção da aeronave, do termo de recebimento definitivo e do certificado de aeronavegabilidade em nome do SESP/MT
”.

Na data de 23/12/2014, as partes firmaram novo aditivo. Este 2ª Aditivo contratual alterou a cláusula 10.1, prorrogando a vigência do contrato até 25/1/2015.

É incontroverso que houve o pagamento de 90% do preço estabelecido no 1º aditivo em 15/12/2014 e que a Apelante entregou a aeronave na data de 19/1/2015, conforme Termo de Recebimento Provisório desta data, com Termo de Recebimento Definitivo em 22/1/2015, Id 342234355.

Contudo, houve atraso na entrega dos certificados de matrícula e de aeronavegabilidade. Segundo a Apelante, tal atraso decorreu de tramites junto à ANAC – Agência Nacional de Aviação Civil.

Localizou-se o comprovante de entrega dos certificados no Id 342234357, datado de 16/3/2015.

De qualquer forma, após proceder à entrega de toda a documentação, a Apelante solicitou o pagamento do 10% relativos à quitação do preço final, em data de 11/6/2015 (Id 342234358), ressaltando que não havia recebido o pagamento do saldo final e tampouco qualquer informação da razão pela qual não havia sido pago.

Entretanto, foi cientificada de que, no Processo Administrativo n.170974/2016, instaurado para apurar supostas irregularidades, a partir do Relatório de Auditoria n. 0089/2015, foi proferida decisão que culminou no não pagamento da última parcela, determinação de restituição de valor, aplicação de multa e na proibição de contratar com o Poder Público por dois anos.

A intimação de referida decisão é de maio de 2019 (Id 342234381 – fl.17).

Referida decisão administrativa, constante no Id 342233947, concluiu que a empresa Apelante participou de atos irregulares voltados ao direcionamento para aquisição de aeronave específica, que a empresa apelante não entregou o seguro/garantia de pagamento antecipado, descumprindo as Cláusulas 9.2.1 e 9.2.3, o que exigiria a aplicação de multa de 2% sobre o valor do contrato, conforme cláusula 3.1.2 e 12.,1 do contrato.

Também a decisão administrativa concluiu pelo atraso no cumprimento do contrato, e por tal atraso, não poderia ter sido firmado o 1º aditivo contratual, que readequou o preço de acordo com a cotação do dólar a R$2,55, pois a Apelante estava inadimplente com as suas obrigações na data que foi firmado o aditivo, já que não havia entregue o seguro garantia para o recebimento da primeira e segunda parcela.

Com tais deliberações, a decisão administrativa concluiu que o pagamento relativo a 90% do valor do contrato, que foi efetuado em 15/12/2014, implicou, na verdade, em pagamento a maior que a integralidade do contrato, pois não poderia ter sido reajustado o preço.

Assim, o contrato já se encontrava quitado e ainda havia sido pago o valor de R$66.999,45 a maior.

Mediante tais deliberações, a decisão aplica a multa de R$62.719,55, suspende a empresa de contratar com o Poder Público por dois anos e determina a restituição de R$66.999,45.

Exposta a situação fática, de forma sintetizada, deve ser destacado que apesar de as razões e as contrarrazões do recurso restringirem-se à discussão quanto ao alegado inadimplemento relativo ao seguro garantia do pagamento antecipado e entrega dos certificados de aeronavegabilidade, a realidade fática deve ser analisada como um todo.

Neste contexto, a conduta da administração pública fere a boa-fé contratual e especificamente as obrigações que assumiu no contrato.

Isso porque somente após ter recebido a aeronave e toda a documentação é que resolveu apurar supostos descumprimentos contratuais da Apelante, inclusive para invalidar um aditivo contratual firmado.

Na cláusula 6. do contrato firmado entre as partes, subitem 6.1.3, consta que era sua obrigação notificar, formal e tempestivamente, a contratada, sobre irregularidades no cumprimento do contrato.

Todavia, firmou dois aditivos contratuais, readequou o valor da cotação do dólar para a data que seria pago a parcela antecipada, recebeu a aeronave e toda a documentação, para, tão somente depois de concluída a entrega da aeronave e da documentação, instaurar procedimento para averiguar eventual descumprimento da Apelante durante a execução do contrato.

O que se verifica é que no contrato original as partes fixaram o preço conforme a cotação do dólar então vigente na época que deveria ter sido feito o pagamento de 50% do valor de forma antecipada, ou seja, contrato firmado em abril de 2014, com cláusula de que os 50% do preço seriam pagos de forma antecipada em até 30 dias.

Entretanto, quando firmaram o 1º Aditivo Contratual, em 4/12/2014, nada havia sido pago ainda, razão pela qual o preço global foi readequado segundo a variação do dólar para a época do aditivo.

Não se trata de um reajuste do preço, conforme concluiu a auditoria, mas de readequação do preço conforme a variação do dólar, já que o valor do dólar estipulado no contrato firmado em abril seria para o caso de pagamento antecipado até maio/2014.

Portanto, o ajuste, já que até dezembro a parcela a ser antecipada não havia sido paga pelo Estado, simplesmente contemplou a conversão do preço já contratado, em dólar, à cotação do valor do dólar atualizado. Não houve reajuste do preço global em dólar, firmado no contrato original.

Desta forma, não poderia a administração concluir que se tratou de reajuste do preço, pois o preço global continuou o mesmo, apenas foi atualizada a conversão para o valor do dólar quando do aditivo firmado.

Assim, tal decisão foge à razoabilidade, já que não poderia considerar a Apelante inadimplente se o Estado não havia também cumprido o contrato, quanto à parcela a ser antecipada. O primeiro aditivo se destinou justamente a viabilizar que o contrato pudesse ser cumprido, pois a variação cambial do dólar, de abril de 2014, para dezembro de 2014, foi substancial (de R$2,2143 para R$ 2,55).

É certo que a Apelante, após o primeiro aditivo, recebeu a parcela antecipada sem entregar o seguro garantia de antecipação.

E não há que se falar que tal obrigação foi cumprida mediante a contratação do seguro previsto na cláusula quinta, pois, a
Cláusula Quinta – Garantia Contratual, estabelece garantias de execução do contrato
, permitindo que a contratada escolha entre duas modalidades. Confira-se a cláusula:

Cláusula Quinta – Da Garantia Contratual:

5.1. - Garantias de execução do contrato – A contratada, poderá, a seu critério, informar uma das seguintes formas de garantia:

5.1.1 Carta de fiança bancária no percentual de 90% do valor total do contrato em favor da SESP/MT.

5.1.2. - Seguro de casco, válido por um ano, quitado, a favor da SESP/MT, no valor do contrato; Seguro Reta no limite definido pela ANAC para a capacidade de 02 (dois) pilotos e no valor mínimo de 04 (quatro) passageiros ou para a capacidade total de passageiros com que vier configurado a aeronave; Seguro LUC no valor de R$ 12.000.000,00 (doze milhões de reais).

Trata-se, portanto, de
garantia de execução contratual,
destinada a proteger a Administração contra riscos relacionados à execução do contrato e não tem relação com a garantia para recebimento de parcela antecipada.

Já a
Cláusula Nona – Pagamento, regula as etapas de pagamento do contrato, prevendo que para recebimento do valor antecipado deveria a Apelante entregar o registro do seguro garantia deste pagamento antecipado.

Trata-se, pois, de seguro para garantia do pagamento antecipado.

Dessa forma, o seguro pago pela Apelante, previsto na cláusula quinta, não implica no cumprimento da exigência do seguro garantia para o pagamento antecipado previsto no item 9.2.1, no mesmo valor antecipado à empresa, tendo como beneficiário direto o contratante e vigência mínima até o recebimento da aeronave.

A Cláusula 5ª

protege a Administração
contra descumprimento contratual,
já a
Cláusula 9.2.1

protege a Administração
contra risco do pagamento antecipado.

Ainda, a cláusula 9.2.1
não remete à cláusula quinta,
mas cria condição própria para pagamento antecipado.

Contudo, a administração, depois de já ter pago 90% do valor do contrato, ter recebido a aeronave e toda a documentação, decidiu que a Apelante não cumpriu com a cláusula 9.2.1 relativa ao seguro garantia para assegurar o recebimento antecipado de parte do preço.

Com tal fundamento invalida o aditivo quanto ao valor do dólar, considera quitado o contrato e ainda com o pagamento a maior, determinando a restituição de parte do valor.

A administração, depois de já ter pago 90% do valor do contrato, ter recebido a aeronave e toda a documentação, não sofreu qualquer prejuízo por tal descumprimento, não sendo razoável invalidar o aditivo firmado que, conforme já consignado, não implicou em reajuste de preço, apenas na aplicação do valor do dólar vigente quando do aditivo para a conversão do preço em moeda nacional.

Invalidar o aditivo e considerar quitado o contrato, ainda com valores a restituir, fere a razoabilidade e a proporcionalidade.

Com relação ao segundo ponto da controvérsia, é inquestionável que houve atraso na entrega dos certificados de aeronavegabilidade e matrícula em nome da SESP/MT, cuja obrigação somente foi cumprida em 13/3/2015, todavia, a apelante sustenta que o atraso decorreu exclusivamente de trâmites burocráticos da ANAC; que o atraso foi inferior a 2 meses e havia solicitado antecipadamente a prorrogação do prazo, com anuência da Administração, sendo desproporcional e irrazoável a aplicação de sanção pelo referido atraso.

Com efeito, a cláusula 6., subitem 6.1.3, estabeleceu que era obrigação do Contratante notificar, formal e tempestivamente, a contratada, sobre irregularidades no cumprimento do contrato.

Todavia, mesmo com envio de email da Contratada, justificando o atraso na entrega dos certificados, não agiu, não notificou. Recebeu a justificativa e silenciou.

Logo, não poderia adotar comportamento contraditório a tal conduta contratual e, depois de entregues os certificados e matrícula, concluir por inadimplência.

Diante disso, a administração, ao invalidar o aditivo que adequou o valor da conversão do dólar para a época da efetiva antecipação de parte do preço e considerar quitado o contrato, inclusive com pagamento a maior, agiu de forma desproporcional, irrazoável e sem qualquer demonstração de que houve algum prejuízo.

A conduta do Apelado também fere o princípio da segurança jurídica, o qual impõe previsibilidade, estabilidade e confiança legítima às partes, vedando comportamentos contraditórios do Poder Público e a revisão intempestiva de situações já consolidadas.

Em matéria contratual, esse princípio atua como limite à autotutela administrativa, sobretudo quando já houve a execução integral do objeto e a aceitação da prestação pelo ente público.

No caso concreto, a contratada cumpriu integralmente o objeto pactuado, promovendo a entrega da aeronave acompanhada de todos os certificados exigidos, sem que a Administração, à época oportuna, tenha formalizado a aplicação de penalidades ou recusado o recebimento. A posterior realização de auditoria, com a finalidade de revisitar fatos pretéritos e já estabilizados, não pode servir de fundamento para a imposição de sanções contratuais, sob pena de violação direta à segurança jurídica.

Ressalte-se que o poder-dever de fiscalização da Administração deve ser exercido de forma contínua e concomitante à execução contratual, não sendo admissível que eventuais inconformidades sejam suscitadas apenas após a finalização do contrato, em prejuízo da estabilidade das relações jurídicas. A inércia administrativa no momento oportuno implica preclusão lógica quanto à aplicação de sanções, sob pena de se admitir um estado permanente de incerteza incompatível com o regime jurídico dos contratos administrativos.

Pelo exposto,
DOU PROVIMENTO
ao recurso para anular a decisão administrativa que foi proferida no processo administrativo n 170974/2016, e

condenar o ente público ao pagamento da última parcela contratual do Contrato Administrativo, oriundo do Pregão Presencial Internacional n. 024/2014-SESP, corrigida monetariamente a partir da entrega dos certificados de aeronavegabilidade (16/3/2015) pelo IPCA-E e
acrescida de juros aplicáveis às cadernetas de poupança
a partir da citação, até a entrada em vigência da Emenda Constitucional 113/2021, a partir de quando somente poderá incidir a Selic.

Condeno o Estado de Mato Grosso ao ressarcimento das custas processuais e honorários advocatícios de sucumbência, os quais arbitro nos percentuais mínimos do §3º do artigo 85 do CPC, em cada faixa de escalonamento.

É como voto.

V O T O S V O G A I S

VOTO (VISTA)

Apelação Cível
(Id. 34224457) interposta contra sentença do Juízo da 2ª Vara Especializada da Fazenda Pública de Cuiabá, que julgou improcedentes os pedidos formulados nos autos da
Ação Anulatória de Ato Administrativo c/c Ação de Cobrança
n. 1034682-91.2019.8.11.0014, fundada na alegada nulidade de decisão administrativa que aplicou sanções contratuais e glosou o pagamento da parcela final do contrato administrativo, bem como no inadimplemento do saldo contratual remanescente.

A controvérsia relaciona a validade de decisão administrativa proferida no Processo n. 170974/2016, que, após a execução substancial do Contrato Administrativo n. 079/2014/SESP, culminou na aplicação de sanções à contratada, na glosa da parcela final e na determinação de restituição de valores (Id. 342233947).

O
Juízo de Primeiro Grau afastou a pretensão autoral ao fundamento de que o processo administrativo observou o contraditório e a ampla defesa, inexistindo ilegalidade apta a justificar sua invalidação, além de reconhecer irregularidades na execução contratual, notadamente quanto à ausência de seguro/garantia exigido e ao descumprimento de condições para pagamento , ressaltando, por fim, os limites do controle jurisdicional sobre o mérito administrativo, ausente hipótese de manifesta irrazoabilidade ou desvio de finalidade (Id. 342234452).

De início, o controle jurisdicional dos atos administrativos limita-se, em regra, à verificação de legalidade, vedada a incursão no mérito administrativo, conforme consignado na sentença e sustentado pelo ente estatal.

No caso, contudo, evidenciam-se elementos que atraem as hipóteses excepcionais de controle, diante de indícios de ilegalidade material e manifesta desproporcionalidade na atuação administrativa.

Nesse contexto, verifica-se dos autos que:

i) houve pagamento antecipado de aproximadamente 90% do valor contratual, nos termos do 1º Termo Aditivo (Id. 342233949 e id. 34223453);

ii) a aeronave foi entregue e recebida pela Administração, circunstância reconhecida no contexto fático delineado na sentença (Id. 342234355);

iii) a documentação exigida foi posteriormente apresentada, ainda que com atraso, conforme consignado na decisão administrativa, que registra o atraso na entrega dos certificados e a inobservância de condições para pagamento (Id. 342233947 – p. 1).

Não obstante, a Administração deixou de promover, no curso da execução contratual, recusa formal do objeto ou aplicação tempestiva de sanções, vindo a instaurar procedimento administrativo apenas posteriormente, com base em relatório de auditoria, para revisitar a execução contratual já substancialmente concluída (Id. 342234368).

Essa circunstância revela atuação incompatível com os postulados da boa-fé objetiva e da segurança jurídica.

Embora se reconheça o poder-dever de autotutela administrativa (Súmulas 346 e 473 do STF), seu exercício encontra limites quando a própria Administração contribui para a consolidação da situação jurídica que posteriormente pretende desconstituir.

No caso, a Administração firmou termo aditivo ajustando a forma de pagamento, promoveu o pagamento antecipado da maior parte do preço, recebeu o objeto contratual sem oposição formal e apenas posteriormente instaurou procedimento sancionador.

Cumpre registrar, nesse ponto, que a distinção entre a garantia contratual prevista na Cláusula Quinta (para a execução contratual) e a garantia exigida como condição para o pagamento antecipado (Cláusula 9.2.1) (Id. 342233948) é juridicamente pertinente, tratando-se de obrigações distintas, como, aliás, reconhecido no próprio processo administrativo, o que foi bem aquilatado pela Relatora:

Ainda, a cláusula 9.2.1 não remete à cláusula quinta, mas cria condição própria para pagamento antecipado.

Contudo, a administração, depois de já ter pago 90% do valor do contrato, ter recebido a aeronave e toda a documentação, decidiu que a Apelante não cumpriu com a cláusula 9.2.1 relativa ao seguro garantia para assegurar o recebimento antecipado de parte do preço.

Com tal fundamento invalida o aditivo quanto ao valor do dólar, considera quitado o contrato e ainda com o pagamento a maior, determinando a restituição de parte do valor.

Não se ignora, portanto, a ocorrência de descumprimento formal dessa exigência específica.

Todavia, no caso concreto, tal irregularidade não se mostra apta a sustentar, por si só, a invalidação do aditivo contratual e a imposição das sanções aplicadas, sobretudo quando a própria Administração, ciente dessa circunstância, promoveu o pagamento antecipado, deu regular prosseguimento à execução contratual e recebeu integralmente o objeto, sem qualquer ressalva tempestiva.

Nesse contexto, a invalidação do aditivo (Id. 342233949), sob o fundamento de suposto reajuste indevido, não se sustenta, porquanto o próprio contrato previa pagamento em moeda nacional com base na cotação cambial vigente à época do pagamento, conforme cláusula 9. 2 do contrato (Id. 342233948 – p. 9), sendo certo que, à época da celebração do aditivo (4.12.2014), sequer havia sido realizado o pagamento inicialmente previsto, o que justifica a adequação da conversão cambial, sem alteração do preço global em moeda estrangeira.

De igual modo, o atraso na apresentação dos certificados, embora existente e reconhecido, não legitima a imposição tardia de sanções, diante da ausência de atuação tempestiva da Administração no curso da execução contratual.

Assim, a atuação administrativa, ao desconsiderar o contexto global da execução contratual e impor penalidades após a consolidação da relação jurídica, mostra-se desproporcional e juridicamente inadequada, legitimando o controle jurisdicional exercido na espécie.

Procede, portanto, a pretendida anulação da decisão administrativa impugnada e consequente reconhecimento do direito da parte apelante ao recebimento da parcela final contratual.

Ante o exposto, acompanhando integralmente o voto da Relatora, Desa. Vandymara G. R. Paiva Zanolo,
DOU PROVIMENTO
nos exatos termos do voto condutor, inclusive quanto aos consectários legais e sucumbenciais.

É como voto.

JONES GATTASS DIAS

Desembargador – 1º Vogal

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 28/04/2026