Tribunal: TJMT
Processo: 1007858-93.2025.8.11.0006
Relator(a): JOAO ALBERTO MENNA BARRETO DUARTE
Órgão julgador: JOAO ALBERTO MENNA BARRETO DUARTE
Órgão colegiado: Segunda Turma Recursal
Data de julgamento: 2026-05-05
Data de publicação: 2026-05-08

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA TURMA RECURSAL

Número Único
:

1007858-93.2025.8.11.0006
Classe:

RECURSO INOMINADO (460)
Assunto:

[Indenização por Dano Moral, Indenização por Dano Material, Adicional de Serviço Noturno]
Relator:
Des(a).
JOAO ALBERTO MENNA BARRETO DUARTE

Turma Julgadora:

[DES(A). JOAO ALBERTO MENNA BARRETO DUARTE, DES(A). GLEIDSON DE OLIVEIRA GRISOSTE BARBOSA, DES(A). SUZANA GUIMARAES RIBEIRO]

Parte(s):

[CLAUDIO FRANCISCO DE ASSUNCAO FILHO - CPF: 460.441.751-20 (RECORRENTE), EVANDRO MONEZI BENEVIDES - CPF: 041.996.721-41 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE CACERES - CNPJ: 03.214.145/0001-83 (RECORRIDO)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA TURMA RECURSAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

SUZANA GUIMARAES RIBEIRO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE CONHECEU DO RECURSO E NEGOU-LHE PROVIMENTO.

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO. JUIZADO ESPECIAL DA FAZENDA PÚBLICA. RECURSO INOMINADO. CONSELHEIRO TUTELAR. VERBAS REMUNERATÓRIAS. HORAS EXTRAORDINÁRIAS E ADICIONAL NOTURNO. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL ESPECÍFICA. INAPLICABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO ESTATUTO DOS SERVIDORES PARA CRIAÇÃO DE VANTAGENS PECUNIÁRIAS. PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE E SEPARAÇÃO DOS PODERES. PEDIDOS INDENIZATÓRIOS INVIÁVEIS. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Recurso inominado interposto pela parte promovente contra sentença que julgou improcedentes os pedidos de pagamento de horas extraordinárias e adicional noturno, sob fundamento de inexistência de previsão legal e de ausência de equiparação entre conselheiros tutelares e servidores públicos, bem como rejeitou pedidos subsidiários de indenização por danos materiais e morais. O recorrente sustenta a aplicação subsidiária do Estatuto dos Servidores Públicos Municipais (art. 147 da Lei Municipal nº 2.473/2015) e a omissão quanto aos pedidos indenizatórios, requerendo a reforma do julgado.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há 3 questões em discussão: (i) definir se conselheiro tutelar faz jus ao recebimento de horas extraordinárias e adicional noturno por aplicação direta ou subsidiária de normas constitucionais e estatutárias; (ii) estabelecer se a ausência de previsão legal específica pode ser suprida por interpretação analógica ou atuação judicial; (iii) determinar se são devidos danos materiais e morais em razão da prestação de serviços em regime extraordinário sem contraprestação pecuniária.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

As verbas de horas extras e adicional noturno possuem natureza remuneratória e, no âmbito da Administração Pública, dependem de previsão em lei específica, conforme os arts. 37, X, e 39, §3º, da Constituição Federal.

4.

Conselheiros tutelares não se enquadram como servidores públicos, pois exercem
munus
público em órgão autônomo, com investidura por processo eletivo e regime jurídico próprio, nos termos dos arts. 131, 132 e 134 do ECA.

5.

O art. 134 do ECA remete à legislação municipal a disciplina da remuneração e direitos, assegurando apenas garantias mínimas, sem previsão de parcelas vinculadas à jornada, como horas extras e adicional noturno.

6.

A Lei Municipal nº 2.473/2015 fixa jornada e regime de plantão, mas não prevê pagamento das verbas pleiteadas, inexistindo lacuna normativa a ser suprida judicialmente.

7.

A aplicação subsidiária do Estatuto dos Servidores possui caráter integrativo restrito e não autoriza a criação ou ampliação de vantagens remuneratórias sem previsão legal específica.

8.

A invocação de projeto de lei em tramitação não produz efeitos jurídicos, sob pena de violação ao princípio da legalidade estrita.

9.

A concessão judicial de vantagens remuneratórias sem lei específica viola a Súmula Vinculante nº 37 do STF e o princípio da separação dos poderes.

10.

O reconhecimento fático de prestação de serviço em regime extraordinário não supre a ausência de suporte legal para pagamento das verbas.

11.

O pedido de dano material configura tentativa de obter, por via transversa, vantagem remuneratória não prevista em lei, o que afronta o regime de legalidade.

12.

O pedido de dano moral não prospera por ausência de ato ilícito da Administração, nos termos dos arts. 186 e 927 do Código Civil.

13.

A jurisprudência confirma que conselheiros tutelares não fazem jus a verbas remuneratórias sem previsão legal municipal, sendo vedada sua concessão retroativa ou por analogia (TJMT, N.U 0001800-74.2014.8.11.0007, Rel. Yale Sabo Mendes, j. 11/08/2021; TJMT, N.U 0002368-60.2011.8.11.0051, Rel. Antônia Siqueira Gonçalves, j. 13/05/2020).

IV. DISPOSITIVO E TESE

5.

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
: 1. A concessão de horas extraordinárias e adicional noturno a conselheiro tutelar depende de previsão legal específica, não sendo possível sua instituição por analogia ou aplicação subsidiária de estatuto de servidores. 2. Conselheiros tutelares não se equiparam a servidores públicos, submetendo-se a regime jurídico próprio definido pelo ECA e pela legislação municipal. 3. A ausência de previsão legal impede o reconhecimento judicial de vantagens remuneratórias, sob pena de violação à legalidade e à separação dos poderes. 4. Não é cabível indenização por danos materiais quando esta reproduz vantagem remuneratória não instituída em lei. 5. A inexistência de ato ilícito afasta o dever de indenizar por danos morais.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 2º, 7º, XIII e XVI, 37, caput e X, 39, §3º; Lei nº 8.069/1990, arts. 131, 132 e 134; Lei Municipal nº 2.473/2015; Lei nº 9.099/1995, art. 55; CPC, art. 98, §3º; CC, arts. 186 e 927; Súmula Vinculante nº 37 do STF.

Jurisprudência relevante citada
: TJMT, N.U 0001800-74.2014.8.11.0007, Rel. Des. Yale Sabo Mendes, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 11/08/2021, DJE 17/08/2021; TJMT, N.U 0002368-60.2011.8.11.0051, Rel. Des. Antônia Siqueira Gonçalves, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 13/05/2020, DJE 01/06/2020.

RELATÓRIO E VOTO

Eminentes pares,

Cuida-se de recurso inominado interposto pela parte promovente em face de sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados na exordial, ao fundamento de inexistência de previsão legal específica que ampare o pagamento das verbas pleiteadas, assentando-se, ainda, a ausência de equiparação entre conselheiros tutelares e servidores públicos.

Irresignado com o teor do julgado, o recorrente sustenta, em síntese, a possibilidade de aplicação subsidiária do Estatuto dos Servidores Públicos Municipais, nos termos do art. 147 da Lei Municipal n.º 2.473/2015, a fim de viabilizar o pagamento das verbas postuladas. Aduz, ainda, a existência de omissão na sentença quanto à análise dos pedidos subsidiários de indenização por danos materiais e morais, requerendo, ao final, a reforma do julgado.

Contrarrazões ofertadas pela parte recorrida, pugnando pela ratificação integral da sentença vergastada.

É o relatório do essencial, passo ao voto.

Passo ao exame do mérito, procedendo a análise minuciosa do contexto fático-probatório, de modo a afastar quaisquer alegações futuras de omissão, equívoco, erro de premissa, obscuridade ou contradição.

A controvérsia devolvida a esta instância recursal, a meu sentir, não comporta solução fundada em aproximações conceituais ou em construções analógicas ampliativas, exigindo, ao revés, rigorosa submissão ao regime jurídico constitucional que disciplina a remuneração de agentes públicos e à específica moldura normativa que rege a função de conselheiro tutelar, sob pena de indevida transposição de categorias jurídicas ontologicamente distintas.

Cuida-se, em síntese, de pretensão voltada ao reconhecimento do direito ao recebimento de horas extraordinárias e adicional noturno, fundada na alegada equiparação da função de conselheiro tutelar ao regime jurídico dos servidores públicos municipais, com base, inclusive, em projeto de lei federal em trâmite (PL n.º 1.497/2025). A solução da controvérsia, contudo, reclama exame prévio e acurado de três vetores normativos essenciais, quais sejam, (i) a natureza jurídica das parcelas postuladas, (ii) a natureza jurídica da função desempenhada e, por fim, (iii) a existência, ou não, de suporte legal específico apto a amparar a pretensão deduzida.

Pois bem.

No que concerne à natureza das verbas vindicadas, não se pode perder de vista que tanto o adicional noturno, quanto às horas extraordinárias configuram parcelas de índole remuneratória, vinculadas a condições especiais de prestação do labor, consistindo em acréscimos pecuniários que se projetam sobre a remuneração do agente. Embora encontrem assento originário no rol de direitos sociais previsto no art. 7º, incisos XIII e XVI, da Constituição da República, sua incidência no âmbito da Administração Pública não se dá de forma automática e irrestrita.

Com efeito, o art. 39, §3º, da Constituição Federal condiciona a extensão desses direitos aos servidores públicos à existência de lei específica que os incorpore ao respectivo regime jurídico, o que se harmoniza com o disposto no art. 37, inciso X, da Carta Magna, segundo o qual a remuneração dos servidores públicos somente pode ser fixada ou alterada por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso.

Desse modo, no regime jurídico-administrativo, as vantagens remuneratórias não decorrem exclusivamente do comando constitucional como em sua dimensão principiológica, mas dependem de intermediação legislativa concreta, que delimite seu alcance, condições de incidência e critérios de cálculo. Tal premissa assume contornos ainda mais rigorosos quando se está diante de agentes que não se inserem sequer no regime estatutário, como é o caso dos conselheiros tutelares, cuja disciplina jurídica não se subsume ao modelo típico de servidor público.

A natureza jurídica da função de conselheiro tutelar, aliás, revela-se determinante para o deslinde da controvérsia. Nos termos do art. 131 da Lei nº 8.069/1990:
“O Conselho Tutelar é órgão permanente e autônomo, não jurisdicional, encarregado pela sociedade de zelar pelo cumprimento dos direitos da criança e do adolescente, definidos nesta Lei.”
Por sua vez, o art. 132 do mesmo diploma estabelece que seus membros são escolhidos pela população local para mandato determinado, mediante processo de escolha próprio, o que afasta, de plano, a existência de vínculo jurídico-administrativo típico de cargo público efetivo ou emprego público.

Ainda nesse contexto normativo, importa registrar que o art. 134 do ECA, ao dispor sobre o regime jurídico dos conselheiros tutelares, condiciona expressamente à legislação municipal a disciplina da remuneração e dos direitos a eles assegurados, estabelecendo, como garantias mínimas, a cobertura previdenciária, o gozo de férias anuais remuneradas acrescidas do terço constitucional, a licença-maternidade, a licença-paternidade e a gratificação natalina.

Tal delineamento evidencia que o legislador federal, ao mesmo tempo em que assegura um núcleo básico de proteção, remete ao ente local a definição do regime remuneratório e das demais vantagens, não havendo, no rol legal, qualquer previsão de parcelas de natureza eventual vinculadas à extensão ou ao regime da jornada, como horas extraordinárias ou adicional noturno, cuja instituição, por sua natureza, igualmente se submete à reserva legal específica.

Pois bem.

Nessa toada, a legislação municipal de regência, Lei n.º 2.473/2015, por sua vez, ao regulamentar a matéria no âmbito do Município de Cáceres, mantém essa mesma diretriz, ao dispor que o Conselho Tutelar constitui órgão autônomo, vinculado administrativamente à estrutura municipal apenas para fins de suporte operacional e execução orçamentária (art. 38), sendo certo, ainda, que o exercício da função configura serviço público relevante, sem, contudo, converter seus membros em servidores estatutários. Tal conformação normativa evidencia tratar-se de típica hipótese de agente público em colaboração com o Poder Público, investido mediante processo eletivo
sui generis
, com regime jurídico próprio e desvinculado do estatuto funcional dos servidores municipais.

Com efeito, tal distinção não é meramente acadêmica, mas projeta consequências jurídicas concretas, na medida em que a ausência de vínculo estatutário impede a aplicação automática do regime jurídico dos servidores públicos, inclusive no que concerne à percepção de vantagens pecuniárias. Nesse cenário, a eventual extensão de direitos sociais aos conselheiros tutelares depende, necessariamente, de previsão legal específica, nos termos do art. 134 do ECA, que expressamente remete à legislação municipal a disciplina da remuneração e dos direitos assegurados a tais agentes.

Não prospera, nesse contexto, a invocação de Projeto de Lei Federal n.º 1.497/2025 em tramitação como fundamento apto a sustentar a pretensão deduzida. O processo legislativo, previsto na Constituição Federal, estabelece etapas formais e indispensáveis à formação da norma jurídica, sendo certo que proposições legislativas não possuem eficácia normativa antes de sua regular aprovação e promulgação. Logo, atribuir efeitos jurídicos a projeto de lei equivaleria a conferir vigência antecipada a norma inexistente, em manifesta afronta ao princípio da legalidade, que, no âmbito da Administração Pública, assume feição estrita, nos termos do art. 37,
caput,
da Constituição Federal.

Nessa esteira, a análise da legislação municipal aplicável conduz, de forma ainda mais inequívoca, à improcedência da pretensão.

A Lei Municipal nº 2.473/2015, que disciplina a organização e o funcionamento do Conselho Tutelar no Município de Cáceres, estabelece, de maneira expressa, a jornada de trabalho de seus membros, fixando-a em 40 horas semanais, bem como prevendo a manutenção de regime de plantão para atendimento fora do horário ordinário (art. 58). Não obstante a minudência da regulamentação, inexiste qualquer previsão de pagamento de horas extraordinárias ou adicional noturno, o que, no âmbito do direito público, não pode ser interpretado como lacuna normativa apta a ser suprida pelo Judiciário, mas como ausência deliberada de previsão legal.

A remissão contida na própria legislação municipal à aplicação subsidiária do Estatuto dos Servidores Públicos não altera essa conclusão. No direito administrativo, a subsidiariedade ostenta caráter estritamente instrumental e integrativo, vocacionada ao suprimento de lacunas de natureza procedimental e organizacional, sem aptidão para instituir ou ampliar direitos de conteúdo remuneratório. Não por outra razão, a própria disciplina estatutária invocada revela que tal integração se projeta sobre matérias específicas e delimitadas, como as hipóteses de afastamento e licenças, a teor do art. 81, §3º, bem como sobre a condução de processos administrativos, nos termos do art. 112, evidenciando tratar-se de técnica normativa de complementação pontual, e não de mecanismo de transposição irrestrita de regimes jurídicos.

Logo, admitir interpretação ampliativa dessa remissão implicaria subverter o regime de legalidade estrita, permitindo a criação indireta de vantagens pecuniárias sem a correspondente previsão legislativa, em afronta direta ao art. 37, caput e inciso X, da Constituição Federal.

Outrossim, a vedação à criação judicial de vantagens remuneratórias sem prévia previsão legal encontra respaldo direto na Súmula Vinculante nº 37 do Supremo Tribunal Federal, cuja
ratio decidendi
se projeta, com ainda maior rigor, a hipóteses em que sequer há identidade de regime jurídico entre os sujeitos comparados, como ocorre no caso dos conselheiros tutelares em relação aos servidores estatutários.

Importa consignar, por fim, que o conjunto probatório evidencia que o recorrente efetivamente desempenhava suas funções em regime que extrapolava a jornada ordinária, inclusive com atuação em períodos noturnos e em regime de plantão. Evidencia, ainda, que a própria Administração Municipal reconheceu a necessidade de regulamentação da matéria, cogitando a instituição das verbas ora postuladas. Todavia, esse reconhecimento administrativo, longe de amparar a pretensão deduzida, reforça precisamente a conclusão oposta, qual seja, a de que a concessão das referidas vantagens depende de prévia edição de lei específica, inexistente à época dos fatos.

É dizer, a improcedência do pedido exordial não decorre da inexistência de necessidade fática ou da irrelevância do labor desempenhado, mas, sim, da ausência de suporte legal que autorize o pagamento das verbas postuladas. Portanto, enquanto não houver a correspondente positivação normativa, não se configura direito subjetivo exigível em juízo, sendo vedado ao Poder Judiciário suprir essa lacuna mediante criação judicial de vantagem pecuniária.

Admitir solução diversa implicaria permitir que o Judiciário, a pretexto de concretizar valores de justiça material, invadisse esfera de competência reservada ao Poder Legislativo, em afronta ao princípio da separação dos poderes, insculpido no art. 2º da Constituição Federal, e ao princípio da legalidade estrita, que rege a atuação administrativa. Configurando, em última análise, indevida atuação como legislador positivo, com a criação de vantagem remuneratória sem respaldo em lei, o que se mostra incompatível com a ordem constitucional vigente.

No que concerne aos pedidos indenizatórios, tampouco merecem acolhida. O pleito de dano material, embora formulado em caráter subsidiário, revela-se juridicamente indissociável da pretensão principal, na medida em que busca, sob roupagem indenizatória, a percepção de valores correspondentes às mesmas verbas cuja concessão se mostra inviável por ausência norma regulamentadora. Com efeito, o acolhimento de tal pretensão implicaria contornar, por via transversa, o regime de legalidade estrita, convertendo em indenização aquilo que, em sua essência, constitui vantagem remuneratória não instituída em lei.

De igual modo, o pedido de indenização por danos morais não encontra respaldo, porquanto não se evidencia, no caso concreto, a prática de ato ilícito por parte da Administração Pública, pressuposto indispensável à configuração do dever de indenizar, nos termos dos arts. 186 e 927 do Código Civil, sendo insuficiente, para tanto, a mera alegação de sobrecarga laboral desacompanhada de violação a dever jurídico específico.

A título de reforço, cito precedentes que coadunam com o entendimento acima alvitrado:

RECURSO DE APELAÇÃO – MUNICIPIO DE ALTA FLORESTA – CONSELHEIRO TUTELAR – DIFERENÇAS SALARIAIS - DECIMO TERCEIRO, FÉRIAS, TERÇO CONSTITUCIONAL - HORAS EXTRAS – ADICIONAIS - AUSENCIA DE REGULAMENTAÇÃO POR LEI MUNICIPAL – EDIÇÃO POSTERIOR AO EXERCICIO DO MUNUS – PRINCÍPIO DA LEGALIDADE – IRRETROATIVIDADE - – RECURSO PROVIDO – SENTENÇA RETIFICADA, EM REMESSA NECESSÁRIA.

É cediço que os Conselheiros Tutelares, a despeito de exercerem um munus público, não são servidores públicos e, portanto, não fazem jus aos direitos sociais elencados no artigo 39 da Constituição Federal.

Sendo assim, as vantagens a eles devidas não encontram assento constitucional ou no Regime Jurídico dos servidores municipais, e antes da alteração introduzida pela Lei Federal n. 12.696/12, que modificou o art. 134 do Estatuto da Criança e do Adolescente, a fim de assegurar-lhes sobreditos direitos, a legislação local é que estabelecia a forma de remuneração desse agente honorífico.

No âmbito do Município de Alta Floresta , a previsão de pagamento de alguns direitos sociais aos membros do Conselho Tutelar apenas foi objeto da legislação municipal, com o advento da Lei nº 2024/2012, de 01.01.2013

Ausente lei municipal á época da prestação da atividade de Conselheiro Tutelar, disciplinando sobreditos direitos, não há como assegurá-los, sob pena de violação ao principio da legalidade.

Recurso provido. Sentença retificada, em remessa necessária.

(N.U 0001800-74.2014.8.11.0007, , YALE SABO MENDES, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 11/08/2021, Publicado no DJE 17/08/2021)

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE COBRANÇA – CONSELHEIRO TUTELAR –– MANDATO ELETIVO – 13º SALÁRIO, FÉRIAS e ADICIONAL – LEI MUNICIPAL N. 1.291/2007 QUE PREVIA APENAS O DIREITO AS FÉRIAS – REVOGAÇÃO POSTERIOR PELA LEI MUNICIPAL N. 1.501/2009 – DIREITO ADQUIRIDO NO PERIODO ANTERIOR A REVOGAÇAO DA NORMA – RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

É cediço que os Conselheiros Tutelares, a despeito de exercerem um munus público, não são servidores públicos e, portanto, não fazem jus aos direitos sociais elencados no artigo 39 da Constituição Federal.

Sendo assim, as vantagens a eles devidas não encontram assento constitucional ou no Regime Jurídico dos servidores municipais, e antes da alteração introduzida pela Lei Federal n. 12.696/12, que modificou o art. 134 do Estatuto da Criança e do Adolescente, a fim de assegurar-lhes sobreditos direitos, a legislação local é que estabelecia a forma de remuneração desse agente honorífico.

Existente previsão legal na Lei n. 1.291/2007, do Município de Campo Verde, à percepção de férias remuneradas pelo Conselheiro Tutelar, garantido-lhes esta referido direito, até a superveniente revogação pela Lei Municipal n. 1.509 de 23 de junho de 2009.

Recurso parcialmente provido.

(N.U 0002368-60.2011.8.11.0051, , ANTÔNIA SIQUEIRA GONÇALVES , SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 13/05/2020, Publicado no DJE 01/06/2020)

Diante desse quadro, afigura-se inviável o reconhecimento do direito ao pagamento de horas extraordinárias e adicional noturno ao recorrente, impondo-se a manutenção da sentença de improcedência, por seus próprios fundamentos, ora acrescidos.

Ante o exposto, presentes os pressupostos de admissibilidade recursal, conheço do recurso inominado interposto pela parte promovente e, no mérito,
NEGO-LHE PROVIMENTO,
ratificando o resultado da sentença hostilizada, por seus próprios fundamentos, que ora se acrescem com aqueles aqui delineados.

Nos termos do artigo 55, da Lei nº. 9.099/1995, condeno a parte recorrente ao pagamento das custas e honorários advocatícios que fixo em 10% (dez por cento) do valor da causa,
suspensa a execução destas verbas sucumbenciais ante a presença na espécie do disposto no art. 98, §3º, do CPC.

É como voto.

Preclusa a via recursal, devolvam-se os autos à origem.

Juiz
João Alberto Menna Barreto Duarte

Relator

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 05/05/2026