Tribunal: TJMT
Processo: 1007723-73.2025.8.11.0041
Relator(a): MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão julgador: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-04-28
Data de publicação: 2026-05-04

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1007723-73.2025.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[ICMS/ Imposto sobre Circulação de Mercadorias]
Relator:
Des(a).
MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELANTE), SANEAMENTO BASICO DE PEDRA PRETA S.A. - CNPJ: 06.077.568/0001-97 (APELADO), MARCO ANTONIO DACORSO - CPF: 121.979.878-95 (ADVOGADO), MELLIZA MARQUES CIRONE - CPF: 396.222.448-31 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA,1ª VOGAL, EXMA. SRA. DESA. VANDYMARA GALVÃO RAMOS PAIVA ZANOLO (CONVOCADA) E 2º VOGAL, EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR.

E M E N T A

E M E N T A

DIREITO TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. CABIMENTO. PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA (TAC). CUMPRIMENTO INTEGRAL ATESTADO PELO MINISTÉRIO PÚBLICO. EXTINÇÃO DA PUNIBILIDADE ADMINISTRATIVA. INEXIGIBILIDADE DO CRÉDITO TRIBUTÁRIO. CDA SEM CERTEZA E EXIGIBILIDADE. PRINCÍPIO DA BOA-FÉ OBJETIVA. VEDAÇÃO AO COMPORTAMENTO CONTRADITÓRIO. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1.

Apelação cível interposta pelo Estado de Mato Grosso contra sentença que acolheu exceção de pré-executividade, declarou a nulidade da execução fiscal e extinguiu o feito sem resolução de mérito, ao fundamento de inexigibilidade do crédito consubstanciado em CDA, em razão do cumprimento integral de Termo de Ajustamento de Conduta firmado com a Administração Pública.

II. Questão em discussão
2. Há três questões em discussão: (i) saber se houve ofensa ao princípio da dialeticidade nas razões recursais; (ii) saber se é cabível a exceção de pré-executividade diante da alegada necessidade de dilação probatória; e (iii) saber se o cumprimento do TAC, com quitação expressa, afasta a exigibilidade do crédito inscrito em dívida ativa, à luz da alegada independência das instâncias administrativas.

III. Razões de decidir
3. Não há ofensa ao princípio da dialeticidade quando as razões recursais, ainda que reiterativas, impugnam os fundamentos centrais da sentença, permitindo o conhecimento do recurso.
4. A exceção de pré-executividade é cabível quando a matéria arguida puder ser conhecida de ofício e estiver comprovada por prova pré-constituída, nos termos da Súmula 393 do STJ.
5. A juntada de documentação oficial, consistente em procedimento administrativo e decisão do Ministério Público que atestam o cumprimento integral do TAC, constitui prova suficiente para demonstrar a inexigibilidade do crédito, dispensando dilação probatória.
6. O TAC, celebrado com participação da Administração Pública ambiental, possui natureza de título executivo extrajudicial e efeito substitutivo da sanção pecuniária, vinculando o ente público aos seus termos.
7. A cláusula de quitação condicionada ao cumprimento integral das obrigações, uma vez implementada, extingue a punibilidade administrativa e impede a cobrança da multa originária.
8. A invocação da independência das instâncias não se aplica quando o próprio órgão administrativo integra o ajuste e anui à substituição da sanção, sob pena de violação à boa-fé objetiva e à vedação ao comportamento contraditório.
9. A Certidão de Dívida Ativa carece de exigibilidade quando fundada em obrigação já extinta por transação válida e cumprida, impondo-se a nulidade da execução fiscal.

IV. Dispositivo e tese
10. Recurso de apelação conhecido e desprovido. Sentença mantida.
11. Majoração dos honorários advocatícios para 12% sobre o valor atualizado da execução, nos termos do art. 85, §11, do CPC.

Tese de julgamento:
“1. É cabível a exceção de pré-executividade para reconhecimento da inexigibilidade do crédito tributário quando comprovada por prova documental pré-constituída. 2. O Termo de Ajustamento de Conduta, quando celebrado com participação da Administração e integralmente cumprido, substitui a sanção pecuniária e extingue a exigibilidade do crédito correspondente. 3. A Administração Pública não pode desconsiderar obrigação substitutiva que instituiu, sob pena de violação à boa-fé objetiva.”

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, XXXV; CPC, arts. 803, I, 485, IV, e 85, §11; CTN, art. 204.

Jurisprudência relevante citada: STJ, Súmula 393; STJ, precedentes sobre eficácia do TAC como título executivo extrajudicial.

R E L A T Ó R I O

EGRÉGIA CÂMARA:

Trata-se de recurso de Apelação Cível interposta pelo
ESTADO DE MATO GROSSO
, contra a sentença prolatada pelo d. Juízo do Núcleo de Justiça Digital de Execuções Fiscais Estaduais 4.0, que acolheu a Exceção de Pré-Executividade apresentada por Saneamento Básico de Pedra Preta S.A. e declarou nula a execução fiscal (art. 803, I, c/c art. 485, IV, do Código de Processo Civil), extinguindo o feito sem resolução de mérito. Outrossim, condenou a Fazenda Pública ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor atualizado da causa.

O Estado de Mato Grosso, em suas razões recursais, postula a reforma integral da sentença, ao argumento, em síntese, da inadequação da via eleita, uma vez que a Exceção de Pré-Executividade não comporta dilação probatória, sendo os Embargos à Execução a seara adequada para debater o cumprimento de obrigações em TAC.

No mérito propriamente dito, defende que a executada não cumpriu integralmente o acordo, pontuando a ausência de entrega de componentes de um drone e, fundamentalmente, a falta de entrega de materiais de construção e equipamentos que substituiriam o valor da multa.

Alega, ainda, a independência das instâncias, de modo que o arquivamento do Inquérito Civil pelo Ministério Público não vincula o poder de polícia administrativo da SEMA/MT, permanecendo hígida a presunção de certeza e liquidez da CDA.

Em sede de contrarrazões, a parte Apelada suscita, preliminarmente, o não conhecimento do recurso por suposta ofensa ao princípio da dialeticidade, alegando que o apelante se limitou a reproduzir os argumentos da impugnação apresentada em primeiro grau.

No mérito, defende o acerto da sentença, reiterando a validade da via eleita e a efetiva comprovação do cumprimento do TAC, requerendo o desprovimento do apelo.

Dispensado o parecer da d. Procuradoria-Geral de Justiça, com supedâneo no art. 178, do CPC.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

EGRÉGIA CÂMARA:

Perscrutando os autos, observa-se que a
controvérsia devolvida à apreciação desta Corte cinge-se a três pontos nodais que exigem enfrentamento hierarquizado. Primeiramente, cumpre analisar a preliminar de ofensa à dialeticidade suscitada pela apelada. Ultrapassada a questão, impõe-se a verificação do cabimento da Exceção de Pré-Executividade face à necessidade, ou não, de dilação probatória no caso concreto. Por fim, caso adentrado o mérito da própria inexigibilidade, deve-se aferir a extensão dos efeitos do arquivamento do Inquérito Civil frente à autonomia da esfera administrativa.

Antes, porém, impende transcrever parte da sentença recorrida, para melhor entendimento:

“[...] No caso concreto, a discussão não se refere à legalidade do auto de infração em si, mas à inexistência atual de exigibilidade do crédito, diante de documento público posterior, o TAC, firmado com o próprio poder público ambiental, contendo cláusula expressa de quitação condicionada ao cumprimento, acompanhado de prova oficial de seu adimplemento. O Termo de Ajustamento de Conduta celebrado entre a concessionária, a SEMA/MT e o Ministério Público contém disposição literal acerca da extinção da punibilidade e da quitação da infração administrativa correspondente, nos seguintes termos (cláusula c.10): c.10) constatado o integral cumprimento das obrigações ajustadas neste termo, será extinta a punibilidade da infração administrativa dos Autos de Infração nº 201331732 e 203431977, bem como a SEMA/MT e o MPE/MT darão total quitação à COMPROMISSÁRIA quanto ao presente Termo de Compromisso, valendo o presente como transação extrajudicial. Tal disposição evidencia que o TAC não teve mera função pedagógica, mas verdadeira natureza substitutiva e liberatória da sanção pecuniária, incorporando a vontade administrativa de substituir a penalidade pecuniária por obrigações de recomposição/ajuste ambiental, cuja satisfação extinguiria o dever sancionatório. A prova do cumprimento integral consta no procedimento administrativo SIMP nº 000777-072/2019 e foi objeto de decisão expressa da Promotoria de Justiça da Comarca de Pedra Preta, que promoveu o arquivamento definitivo, nos seguintes termos: “Promovo o ARQUIVAMENTO dos autos, diante do cumprimento integral do TAC, restando exaurido o objeto do acompanhamento.” Tal arquivamento, por expressa previsão do ajuste, opera automaticamente a extinção da punibilidade ambiental e a concessão de quitação total, perfeccionando a condição resolutiva pactuada (Id. 193818685, pág. 291/295). Assim, quando da inscrição do crédito em dívida ativa, o Estado já não dispunha de exigibilidade válida, pois a própria Administração havia transacionado e renunciado ao crédito, condicionando a extinção da sanção pecuniária ao cumprimento da obrigação ambiental substitutiva, condição que já se havia aperfeiçoado. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça reconhece que o TAC, como título executivo extrajudicial, substitui a sanção administrativa e vincula a Administração àquilo que convencionou, não sendo possível a cobrança autônoma da multa após a transação. [...] Assim, se o TAC possui eficácia executiva e contém cláusula expressa de quitação após o adimplemento, não subsiste espaço jurídico para inscrição em dívida ativa, pois a sanção pecuniária foi substituída por obrigação alternativa já cumprida. O crédito executado jamais poderia ter sido exigido, razão pela qual a CDA carece dos requisitos de certeza e exigibilidade, impondo-se a nulidade da execução nos termos do artigo 803, inciso I, do Código de Processo Civil. Diante do exposto, acolho a exceção de pré-executividade para reconhecer a inexistência de título executivo válido e declaro nula a execução fiscal, extinguindo-se o feito, sem resolução de mérito, nos termos do art. 803, I, c/c art. 485, IV, do CPC. Condeno o Estado ao pagamento de honorários advocatícios, que fixo em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da execução, nos termos do artigo 85, §3º, inciso I, do CPC.”

- DA OFENSA AO PRINCÍPIO DA DIALETICIDADE.

A apelada suscita, como óbice ao conhecimento do apelo, a inobservância do princípio da dialeticidade, argumentando que o Estado de Mato Grosso teria operado a mera transcrição ipsis litteris das razões já declinadas na impugnação à Exceção de Pré-Executividade, furtando-se de atacar os fundamentos específicos adotados na sentença.

Como cediço, o princípio da dialeticidade impõe ao recorrente o ônus de contrapor-se de maneira clara e congruente aos fundamentos que alicerçam a decisão recorrida, demonstrando as razões de fato e de direito pelas quais pugna por sua reforma.

Ao debruçar-me sobre as razões recursais do Estado, constato que, a despeito de haver evidente reiteração de teses jurídicas já esgrimidas no primeiro grau, o apelante consegue, de forma suficiente, estabelecer um contraponto direto à ratio decidendi da sentença. O juízo
a quo
fundamentou sua decisão na suficiência da prova documental pré-constituída e na força liberatória do TAC arquivado pelo Ministério Público.

O Estado, por sua vez, ataca justamente essas duas premissas, defendendo a tese da insuficiência probatória da via eleita e a tese da autonomia do órgão ambiental (SEMA) a despeito da chancela do Ministério Público.

Considerando os fatos apresentados e a jurisprudência pátria, que prestigia a instrumentalidade das formas e o conhecimento do recurso quando identificável a pretensão de reforma ligada aos autos, afasto a arguição de ofensa à dialeticidade. O recurso preenche os pressupostos de admissibilidade, razão pela qual conheço do apelo e passo ao exame das questões de fundo.

- DO CABIMENTO DA EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE E A DESNECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA.

O Estado de Mato Grosso sustenta a inadequação da Exceção de Pré-Executividade, argumentando que a aferição do cumprimento, ou não, das obrigações insertas no Termo de Ajustamento de Conduta configuraria matéria de alta complexidade fática, a demandar inarredável dilação probatória, o que remeteria a discussão, obrigatoriamente, para a sede dos Embargos à Execução.

A Exceção de Pré-Executividade, consagrada pela doutrina e chancelada pela Súmula 393 do Superior Tribunal de Justiça, é incidente processual que admite a oposição do executado, sem a necessidade de garantia do juízo, desde que o vício apontado possa ser conhecido de ofício pelo magistrado e, fundamentalmente, não demande dilação probatória.

Para a correta subsunção do caso concreto à norma processual, é imperativo separar claramente o que são fatos comprovados nos autos daquilo que o Estado apresenta como meras alegações interpretativas.

Conforme documentado nos autos, a executada não trouxe ao juízo alegações vazias ou dependentes de instrução testemunhal e pericial; ela aparelhou sua manifestação com prova documental robusta e emanada do próprio Poder Público. Foram juntados os autos integrais do Procedimento Administrativo SIMP nº 000994-072/2021, coroado pela Promoção de Arquivamento proferida pela Promotoria de Justiça, cujo texto assevera textualmente que
"a requerida cumpriu integralmente o Termo de Ajustamento de Conduta"
.

Desenvolve-se, aqui, um silogismo claro e preciso: a via da Exceção de Pré-Executividade é adequada para discutir a inexigibilidade do título quando a prova for pré-constituída documentalmente; a executada apresentou ato oficial e público emanado por autoridade competente atestando a quitação da obrigação que originou a dívida; logo, o incidente é plenamente cabível.

A alegação do Estado de que faltaria a entrega de itens específicos do acordo choca-se, paradoxalmente, com o ato público do Ministério Público que declarou a obrigação cumprida. Desconstituir um ato administrativo revestido de presunção de veracidade (a declaração de cumprimento do TAC pelo Parquet) é que exigiria dilação probatória por parte da Fazenda Pública, e não o inverso. Para o escopo de admitir a Exceção de Pré-Executividade, a prova documental pré-constituída trazida pela apelada atende plenamente ao rigor formal exigido. Portanto, o juízo de origem agiu com acerto ao admitir o processamento do incidente.

Superadas as arguições supra, adentramos ao cerne da controvérsia material.

O Estado apelante invoca a regra insculpida no artigo 225, §3º, da Constituição Federal, argumentando a absoluta independência entre as instâncias cível, penal e administrativa. Nessa toada, defende que a chancela de cumprimento dada pelo Ministério Público no inquérito civil não teria o condão de vincular a SEMA/MT e extinguir o crédito administrativo perseguido na execução fiscal.

A premissa da independência das instâncias ambientais é, indubitavelmente, um pilar do Direito Público. No entanto, a aplicação dessa premissa ao presente caso padece de um erro crasso de contextualização dos fatos comprovados nos autos.

Uma interpretação sistemática e teleológica do Termo de Ajustamento de Conduta demonstra que não estamos diante de atuações isoladas de órgãos distintos.
Conforme se depreende cristalino do instrumento do TAC carreado aos autos, a Secretaria de Estado de Meio Ambiente (SEMA/MT) não foi mera espectadora do ajuste; ela foi co-signatária e parte integrante do acordo, representada pela sua autoridade máxima e chancelada pela Procuradoria Geral do Estado
.

As partes estipularam, na cláusula "c", a conversão da multa administrativa de R$ 388.000,00 (referente aos autos de infração nº 201331732 e 203431977) em serviços e bens. E, de forma ainda mais categórica, a cláusula
"c.10" consignou que, constatado o integral cumprimento, "será extinta a punibilidade da infração administrativa", dando a SEMA/MT e o MPE/MT "total quitação à COMPROMISSÁRIA"
.

Nesse contexto, aplicar o princípio da independência das instâncias para permitir que a SEMA execute a multa original ignora o fato de que a própria SEMA, no exercício de sua discricionariedade administrativa e visando à resolutividade do passivo ambiental, transigiu e substituiu a obrigação pecuniária por uma obrigação de fazer/dar.

Como se sabe, a Administração Pública é regida pelo princípio da boa-fé objetiva, materializado na vedação ao comportamento contraditório (nemo potest venire contra factum proprium). Tendo aderido livremente às cláusulas de um título executivo extrajudicial (TAC), condicionando a extinção da multa ao cumprimento de obrigações alternativas, a Administração fica vinculada aos efeitos do pacto.

Ademais,
sobre a alegação estatal de que o TAC não teria sido cumprido em sua totalidade, impende reiterar que o órgão fiscalizador daquele específico instrumento — o Ministério Público — atestou, por meio de decisão terminativa (Promoção de Arquivamento), o exaurimento do objeto e o cumprimento integral do acordo
.

Se o Estado de Mato Grosso (SEMA) divergia da conclusão do Ministério Público quanto ao cumprimento da obrigação de entrega de materiais, competia-lhe buscar a anulação daquele ato homologatório ou executar as cláusulas penais do próprio TAC por eventual descumprimento parcial. O que se afigura juridicamente inadmissível é a Fazenda Pública, sponte sua, desconsiderar o título substitutivo outrora firmado e promover a execução da multa original como se a transação jamais tivesse existido no mundo jurídico
.

A Certidão de Dívida Ativa (CDA) pressupõe certeza, liquidez e exigibilidade. Tendo a sanção pecuniária sido substituída por obrigação superveniente, validamente declarada como adimplida pelo órgão ministerial condutor do ajuste, o crédito outrora constituído falece de exigibilidade. Assim, a desconstituição do título executivo e a consequente nulidade da execução fiscal representam a única solução em consonância com a lógica jurídica, conforme acertadamente pontuou o magistrado sentenciante.

No que tange aos ônus sucumbenciais, não havendo reforma da decisão de mérito que favoreça o ente público, e tendo sido a Fazenda Pública sucumbente nesta esfera recursal, impõe-se a aplicação da regra contida no artigo 85, §11, do Código de Processo Civil, com a consequente majoração da verba honorária.

Considerando os fatos apresentados e a legislação citada, pode-se concluir que a sentença proferida no juízo de origem aplicou o melhor direito ao caso, devendo ser mantida em todos os seus termos, posto que a CDA que embasa o feito perdeu sua força executiva por expressa disposição negocial aderida pelo próprio exequente.

Ante o exposto,
REJEITO
a preliminar de não conhecimento do recurso suscitada em contrarrazões e, no mérito, conheço e
NEGO PROVIMENTO
ao recurso de Apelação Cível interposto pelo Estado de Mato Grosso, mantendo irretocável a sentença que acolheu a Exceção de Pré-Executividade e julgou extinta a Execução Fiscal.

Em atenção ao disposto no artigo 85, §11, do Código de Processo Civil,
MAJORO
os honorários advocatícios fixados na origem em favor dos patronos da apelada para 12% (doze por cento) sobre o valor atualizado da execução.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 28/04/2026