Tribunal: TJMT
Processo: 1002288-02.2020.8.11.0007
Relator(a): MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão julgador: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-01-21
Data de publicação: 2026-02-07

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1002288-02.2020.8.11.0007
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Obrigação de Fazer / Não Fazer, HOSPITAL]
Relator:
Des(a).
MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), MUNICÍPIO DE ALTA FLORESTA - CNPJ: 15.023.906/0001-07 (APELANTE)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVERAM O RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, 1ª VOGAL, EXMA. SRA. DESA. VANDYMARA GALVÃO RAMOS PAIVA ZANOLO ( convocada) E 2º VOGAL, EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR.

E M E N T A

E M E N T A

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. UNIDADE DE PRONTO ATENDIMENTO. PRELIMINAR DE NÃO CONHECIMENTO DE DOCUMENTOS. PRECLUSÃO CONSUMATIVA. PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO. REALOCAÇÃO ADMINISTRATIVA DOS SERVIÇOS DE SAÚDE. DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA. SEPARAÇÃO DOS PODERES. EFICIÊNCIA E ECONOMICIDADE. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. RECURSO PROVIDO.

I. Caso em exame

1.

Apelação interposta pelo Município de Alta Floresta contra sentença que determinou a reforma integral da Unidade de Pronto Atendimento (UPA), em ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público, sob fundamento de inadequações estruturais do prédio originalmente construído para o Pronto Atendimento.

II. Questão em discussão

2.

Há quatro questões centrais:
(i) saber se os documentos apresentados apenas em grau recursal devem ser desentranhados por força da preclusão consumativa;
(ii) saber se houve perda superveniente do objeto, em razão da transferência do Pronto Atendimento para novo imóvel e da utilização integral do prédio original para outros serviços de saúde;
(iii) saber se a determinação judicial de reforma integral configura interferência indevida na discricionariedade administrativa; e
(iv) saber se subsiste omissão estatal no atendimento ao direito à saúde.

III. Razões de decidir

3.

Os documentos juntados com a apelação são preexistentes, estavam disponíveis ao Município durante a instrução e não se enquadram no art. 435 do CPC, impondo-se o reconhecimento da preclusão consumativa e seu consequente desentranhamento.

4.

A transferência dos serviços de pronto atendimento para outro imóvel, somada à plena utilização do prédio originalmente destinado à UPA como sede do CEM, Farmácia Básica e Farmácia de Alto Custo, evidencia que o objeto da ação foi alcançado, ainda que por meio diverso, caracterizando perda superveniente do objeto.

5.

A definição do local mais adequado para alocação dos serviços de saúde insere-se na esfera da discricionariedade administrativa, cujo mérito não pode ser substituído pelo Poder Judiciário, sob pena de violação à separação dos poderes (CF/1988, art. 2º), especialmente na ausência de omissão estatal.

6.

O Município não se quedou inerte: concluiu a obra da UPA, prestou serviços no local por dois anos e, diante de inadequações estruturais, realocou o Pronto Atendimento para imóvel mais amplo, adotando solução compatível com a eficiência e a economicidade.

IV. Dispositivo e tese

7.

Recurso provido. Extinto o processo sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, VI, do CPC. Superada a preliminar, reforma-se a sentença para julgar improcedente o pedido inicial.

Tese de julgamento:
1. A juntada recursal de documentos preexistentes viola a preclusão consumativa e impõe seu desentranhamento.
2. A realocação administrativa dos serviços de saúde, com pleno funcionamento do Pronto Atendimento em imóvel mais adequado e uso do prédio original para outras atividades essenciais, caracteriza perda superveniente do objeto.
3. A determinação judicial de reforma de unidade de saúde, quando já adotada solução administrativa eficiente e econômica, constitui ingerência indevida na discricionariedade administrativa e afronta a separação dos poderes.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 2º, 37, caput; CPC, arts. 435, p.u., e 485, VI.
Jurisprudência relevante citada: STJ, AgRg no REsp 995.348/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma.

R E L A T Ó R I O

EGRÉGIA CÂMARA:

Trata-se de recurso de Apelação Cível interposto por
MUNICÍPIO DE ALTA FLORESTA
contra sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara Cível da Comarca de Alta Floresta, que julgou procedente o pedido formulado pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO em ação civil pública, determinando que a administração pública municipal procedesse, no prazo de 06 (seis) meses, à reforma completa da Unidade de Pronto Atendimento (UPA) do Município.

Em suas razões recursais, o Município apelante suscita,
preliminarmente
, a perda superveniente do objeto da ação, alegando que o prédio originalmente construído para abrigar a UPA atualmente está sendo utilizado como sede do Centro de Especialidades Médicas (CEM), Farmácia Básica e Farmácia de Alto Custo, enquanto os serviços de Pronto Atendimento Municipal (PAM) foram transferidos para o prédio do antigo Hospital Geral, imóvel particular alugado pelo Município.

No mérito
, sustenta que o prédio público foi adaptado para as necessidades dos serviços atualmente prestados (CEM) e que uma nova reforma para abrigar o Pronto Atendimento representaria prejuízo ao erário, já que o atual prédio particular em que o Pronto Atendimento funciona é muito maior.

Alega, ainda, ingerência indevida do Poder Judiciário, inexistência de omissão do poder público e violação aos princípios da razoabilidade, proporcionalidade e legalidade.

Em contrarrazões, o Ministério Público pugna, preliminarmente, pelo não conhecimento dos documentos juntados pelo apelante em sede recursal, por serem preexistentes à sentença, reconhecendo-se a preclusão consumativa.

Quanto à preliminar de perda superveniente do objeto, argumenta que persiste o interesse processual, pois a transferência do serviço para imóvel particular alugado configura apenas medida paliativa.

No mérito, defende a manutenção da sentença, sustentando que foram aplicados recursos públicos específicos para a construção do prédio destinado ao funcionamento do pronto atendimento, o qual deixou de ser utilizado em razão de graves irregularidades que ainda não foram corrigidas.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

EGRÉGIA CÂMARA:

Inicialmente, cumpre analisar a
preliminar
suscitada pelo Ministério Público em contrarrazões,
referente ao não conhecimento dos documentos juntados pelo Município apelante em sede recursal
.

Conforme apontado pelo Parquet, foram juntados com o recurso de apelação diversos documentos produzidos antes da prolação da sentença, como a Certidão de Responsabilidade Técnica emitida pelo Conselho Regional de Enfermagem do Mato Grosso (04/04/2025), o Contrato nº 046/2024, seu extrato publicado no Diário Oficial de Contas (03/05/2024), a Portaria nº 701/2024 (30/04/2024), seu extrato publicado no Diário Oficial de Contas (03/05/2025), a Ata de Reunião realizada em 26/04/2024 e reportagem em veículo de comunicação extraída em 23/04/2025.

O art. 435 do Código de Processo Civil estabelece:

"Art. 435. É lícito às partes, em qualquer tempo, juntar aos autos documentos novos, quando destinados a fazer prova de fatos ocorridos depois dos articulados, ou para contrapô-los aos que foram produzidos nos autos.

Parágrafo único. Admite-se também a juntada posterior de documentos formados após a petição inicial ou a contestação, bem como dos que se tornaram conhecidos, acessíveis ou disponíveis após esses atos, cabendo à parte que os produzir comprovar o motivo que a impediu de juntá-los anteriormente e incumbindo ao juiz, em qualquer caso, avaliar a conduta da parte de acordo com o art. 5º."

No caso em análise, os documentos juntados pelo Município apelante não se enquadram nas hipóteses previstas no dispositivo legal, pois são anteriores à prolação da sentença e estavam disponíveis ao apelante durante a fase instrutória. Ademais, o apelante não demonstrou qualquer motivo que o tenha impedido de juntá-los anteriormente.

A jurisprudência deste Tribunal é pacífica no sentido de que a juntada de documentos preexistentes apenas em sede de apelação configura inovação recursal e viola o princípio do contraditório e da ampla defesa, impondo-se o reconhecimento da preclusão consumativa.

Portanto, acolho a preliminar suscitada pelo Ministério Público para determinar o desentranhamento dos documentos juntados pelo Município apelante com o recurso de apelação, por estarem acobertados pela preclusão consumativa.

O Município apelante suscita
preliminar
de
perda superveniente do objeto da ação, alegando que o prédio originalmente construído para abrigar a UPA atualmente está sendo utilizado como sede do Centro de Especialidades Médicas (CEM), Farmácia Básica e Farmácia de Alto Custo, enquanto os serviços de Pronto Atendimento Municipal (PAM) foram transferidos para o prédio do antigo Hospital Geral, imóvel particular alugado pelo Município
.

Sustenta que a obra foi concluída em 2022 e que os serviços de Pronto Atendimento Municipal seguiram naquele prédio até junho de 2024, quando foram transferidos para o novo prédio particular, onde atualmente estão sendo prestados regularmente. Argumenta que o fim a que se prestava a demanda já foi alcançado, com a conclusão da obra e início dos serviços de pronto atendimento no Município, ainda que em outro local.

A perda superveniente do objeto ocorre quando, no curso do processo, sobrevém fato ou ato que torna desnecessária a tutela jurisdicional pleiteada, esvaziando o interesse processual que inicialmente justificou o ajuizamento da ação.

No caso em análise, o pedido formulado pelo Ministério Público na ação civil pública consistia na condenação do Município à obrigação de fazer, consistente na finalização das obras e início do funcionamento na Unidade de Pronto Atendimento, provendo-a com os equipamentos e a equipe médica mínima capazes de atender com qualidade a população.

Conforme documentado nos autos, o Município de Alta Floresta concluiu fisicamente a obra da UPA em 2022, e os serviços de pronto atendimento foram prestados naquele local até junho de 2024, quando foram transferidos para outro prédio. Além disso, o prédio originalmente destinado à UPA não está ocioso, tendo sido adaptado para abrigar outros serviços essenciais de saúde, como o Centro de Especialidades Médicas, a Farmácia Básica e a Farmácia de Alto Custo.

Verifica-se, portanto, que o objetivo principal da ação civil pública - garantir a prestação adequada dos serviços de pronto atendimento à população - foi alcançado, ainda que por meio diverso do inicialmente previsto. O Município, no exercício de sua discricionariedade administrativa, optou por transferir o serviço de pronto atendimento para local mais adequado e destinar o prédio originalmente construído para a UPA a outros serviços de saúde igualmente essenciais.

Essa realocação de recursos e serviços insere-se no âmbito da discricionariedade administrativa, cabendo ao gestor público, diante das circunstâncias concretas, avaliar a melhor forma de atender às necessidades da população, observados os princípios da eficiência e da economicidade.

Portanto,
ACOLHO A PRELIMINAR
de perda superveniente do objeto, reconhecendo que a pretensão inicial foi satisfeita, ainda que por meio diverso do inicialmente pleiteado, o que impõe a extinção do processo sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, VI, do Código de Processo Civil.

Embora o acolhimento da preliminar de perda superveniente do objeto seja suficiente para a reforma da sentença, passo a analisar o
MÉRITO DO RECURSO
,
ad

argumentandum tantum
, para demonstrar que, mesmo que superada a preliminar, a sentença mereceria reforma.

Como cediço, a Constituição Federal, em seu art. 2º, estabelece que "são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário". Esse princípio fundamental da organização do Estado brasileiro impõe limites à atuação de cada um dos Poderes, vedando interferências indevidas de um na esfera de competência dos demais.

No âmbito da Administração Pública, o princípio da separação dos poderes manifesta-se, entre outros aspectos, no reconhecimento da discricionariedade administrativa, que confere ao gestor público a prerrogativa de escolher, dentro dos limites legais, a solução que melhor atenda ao interesse público no caso concreto.

Vale dizer, a meu juízo, não pode o Poder Judiciário determinar a maneira como o Poder Executivo deve implementar suas políticas públicas, uma vez que a adoção, ou não, de determinadas medidas concretas, insere-se no âmbito da chamada discricionariedade administrativa, a qual, por sua vez, está amparada pelos critérios de conveniência e oportunidade inerentes ao Administrador Público.

No caso em análise, o Município de Alta Floresta, no exercício de sua discricionariedade administrativa, optou por transferir o serviço de pronto atendimento para local mais adequado e destinar o prédio originalmente construído para a UPA a outros serviços de saúde igualmente essenciais. Essa decisão foi tomada após a constatação de que o prédio apresentava inadequações estruturais para o funcionamento do serviço de pronto atendimento, sendo mais eficiente e econômico alocar o serviço em outro local e adaptar o prédio para outras finalidades.

A determinação judicial para que o Município realize a reforma completa da UPA, ignorando a realocação de serviços já implementada pelo gestor público, configura indevida interferência do Poder Judiciário na esfera de discricionariedade administrativa, violando o princípio da separação dos poderes.

Tendo em mente tal premissa, em um razoável juízo de valoração proporcional dentro das circunstâncias fáticas da realidade brasileira, é possível deduzir que a maioria delas, ao menos em algum ponto, necessita de algum grau de reparação, reforma ou ainda ampliação; de modo que, não se afigura razoável admitir a ingerência para adoção de medidas em determinadas Unidades Escolares em detrimento das demais.

Já sob outra perspectiva, impositivo declinar que, para que haja a realização de obra pública, esta deve ser precedida de planejamento orçamentário, procedimento licitatório, além observar as regras descritas na
lei de responsabilidade fiscal
.

Em outras palavras, é o Administrador Público que se encontra a par da reserva possível ante as inúmeras necessidades públicas, e ainda, há de se ter em conta, que as obras dependem de condições que se encontram sujeitas ao Poder Executivo (disponibilidade orçamentária, licitação, execução da obra etc.); ou seja, só o administrador, em contato com a realidade, está em condições de bem apreciar os motivos ocorrentes de oportunidade e conveniência na prática desses atos.

Nesse sentido:

“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE FAZER DO ESTADO
. ARTIGO
2º
, DA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL
. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES MATÉRIA EMINENTEMENTE CONSTITUCIONAL. IMPROPRIEDADE DA VIA ELEITA. 1. Fundando-se o acórdão recorrido em interpretação de matéria eminentemente constitucional, descabe a esta Corte examinar a questão, porquanto reverter o julgado significaria usurpar competência que, por expressa determinação da
Carta Maior
, pertence ao Colendo STF, e a competência traçada para este Eg. STJ restringe-se unicamente à uniformização da legislação infraconstitucional (Precedente do STJ:
AgRg no Ag 886.291/PR
, Segunda Turma, julgado em 14.08.2007, DJ 21.09.2007). 2. In casu, o thema iudicandum - ação civil imputando obrigação de fazer à Fazenda do Estado - configura matéria de índole eminentemente constitucional, sendo certo que o deslinde da controvérsia demanda a análise de princípios constitucionais, consoante se depreende do seguinte excerto do voto-condutor do acórdão recorrido: (...) O pleito de compelir a Administração Pública estadual a realizar obra de recuperação, restauração e conservação de estrada municipal não pode prevalecer pelos seguintes fatores. É mister a aplicação de um dos alicerces de nossa federação, o princípio da separação dos poderes, consoante disposição constitucional expressa, artigo
2º
da
Carta da Republica
. Com fundamento na separação dos poderes da Federação, atendida a independência e harmonia entre os mesmos, o Poder Judiciário não poderá apreciar o mérito do ato administrativo, nem tampouco determinar a sua execução, pois a oportunidade e conveniência, são os trilhos que o administrador tem para traçar a sua gestão, sendo, portanto, indevida a intervenção. (fls. 770). 3. Agravo regimental desprovido. (STJ,
AgRg no REsp 995.348/SP
, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 04/08/2009, DJe 03/09/2009)”

Neste contexto, observa-se que o Município de Alta Floresta não se omitiu na prestação dos serviços de saúde. Ao contrário, concluiu fisicamente a obra da UPA em 2022, prestou os serviços de pronto atendimento naquele local até junho de 2024 e, posteriormente, transferiu o serviço para local mais adequado, destinando o prédio originalmente construído para a UPA a outros serviços de saúde igualmente essenciais.

Essa realocação de recursos e serviços não configura omissão ou negligência, mas sim exercício legítimo da discricionariedade administrativa, visando à prestação mais eficiente e econômica dos serviços de saúde à população.

Ademais, conforme destacado pelo Município apelante, o prédio para o qual foi transferido o serviço de pronto atendimento é maior e mais adequado às necessidades da população, enquanto o prédio originalmente destinado à UPA foi adaptado para abrigar outros serviços de saúde igualmente essenciais.

Portanto, não há que se falar em violação ao direito à saúde ou em omissão do poder público, mas sim em legítimo exercício da discricionariedade administrativa, visando à prestação mais eficiente e econômica dos serviços de saúde à população.

Impende ressaltar que o Município de Alta Floresta, ao constatar que o prédio originalmente destinado à UPA apresentava inadequações estruturais para o funcionamento do serviço de pronto atendimento, optou por transferir o serviço para local mais adequado e destinar o prédio a outros serviços de saúde igualmente essenciais.

Essa decisão, tomada no exercício da discricionariedade administrativa, mostra-se alinhada aos princípios da eficiência e da economicidade, pois evita o desperdício de recursos com a reforma de um prédio que já está sendo utilizado para outros fins e garante a prestação adequada dos serviços de pronto atendimento em local mais apropriado.

A determinação judicial para que o Município realize a reforma completa da UPA, ignorando a realocação de serviços já implementada pelo gestor público, contraria os princípios da eficiência e da economicidade, pois impõe o dispêndio desnecessário de recursos públicos com a reforma de um prédio que já está sendo utilizado para outros fins.

Diante de todo o exposto, verifica-se que a sentença recorrida merece reforma, pois determinou que o Município de Alta Floresta procedesse à reforma completa da Unidade de Pronto Atendimento, ignorando a realocação de serviços já implementada pelo gestor público no exercício legítimo de sua discricionariedade administrativa.

A determinação judicial configura indevida interferência do Poder Judiciário na esfera de discricionariedade administrativa, violando o princípio da separação dos poderes e contrariando os princípios da eficiência e da economicidade.

O Município de Alta Floresta não se omitiu na prestação dos serviços de saúde, mas sim exerceu legitimamente sua discricionariedade administrativa, visando à prestação mais eficiente e econômica dos serviços à população.

Portanto, mesmo que superada a preliminar de perda superveniente do objeto, a sentença mereceria reforma, para julgar improcedente o pedido formulado pelo Ministério Público.

Ante o exposto,
ACOLHO A PRELIMINAR
de perda superveniente do objeto e, com fundamento no art. 485, VI, do Código de Processo Civil, julgo extinto o processo sem resolução do mérito.

Caso superada a preliminar,
DOU PROVIMENTO
ao recurso de apelação para reformar a sentença recorrida e julgar improcedente o pedido formulado pelo Ministério Público, reconhecendo a discricionariedade administrativa do Município de Alta Floresta na realocação dos serviços de saúde e a impossibilidade de interferência do Poder Judiciário nessa seara, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 21/01/2026