Tribunal: TJMT
Processo: 1000279-38.2023.8.11.0015
Relator(a): MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão julgador: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-03-03
Data de publicação: 2026-03-06

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1000279-38.2023.8.11.0015
Classe:

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL (1728)
Assunto:

[Efeitos, Interdição]
Relator:
Des(a).
MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). JONES GATTASS DIAS]

Parte(s):

[ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELANTE), LARISSA MAGNANI - CPF: 034.287.901-46 (APELADO), DANIEL WINTER - CPF: 718.292.881-72 (ADVOGADO), JOSE MARIO MAGNANI - CPF: 234.231.539-20 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO E RATIFICARAM A SENTENÇA. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, 1º VOGAL, EXMO. SR. DES. JONES GATASS DIAS(CONVOCADO) E 2º VOGAL, EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR.

E M E N T A

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL E REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO ORDINÁRIA. TERMOS DE EMBARGO AMBIENTAL. IMPLANTAÇÃO DE DRENOS EM ÁREA RURAL DESTINADA À ATIVIDADE AGRÍCOLA. EXIGÊNCIA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL E REGULAMENTAR À ÉPOCA DA AUTUAÇÃO. INEXISTÊNCIA DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO QUE VIABILIZASSE A OBTENÇÃO DA LICENÇA. RECONHECIMENTO EXPRESSO DA OMISSÃO NORMATIVA PELO PRÓPRIO ÓRGÃO AMBIENTAL. ART. 66 DO DECRETO FEDERAL Nº 6.514/2008. NORMA SANCIONADORA EM BRANCO. ATIPICIDADE DA CONDUTA. AUSÊNCIA DE MOTIVO VÁLIDO DO ATO ADMINISTRATIVO. TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE AFASTADA. CONTROLE JUDICIAL DE LEGALIDADE. INEXISTÊNCIA DE INVASÃO DO MÉRITO ADMINISTRATIVO. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. INAPLICABILIDADE DO CRITÉRIO DE EQUIDADE. TEMA 1255/STF. NÃO INCIDÊNCIA. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO. MAJORAÇÃO DOS HONORÁRIOS SUCUMBENCIAIS.

I. Caso em exame

1.

Apelação cível interposta pelo Estado de Mato Grosso, em sede de reexame necessário, contra sentença que julgou procedente ação ordinária para declarar a nulidade de termos de embargo ambiental lavrados pela SEMA/MT em razão da implantação de drenos em área rural destinada à atividade agrícola, por ausência de previsão legal e regulamentar para o licenciamento ambiental da atividade à época da autuação.

II. Questão em discussão

2.

Há quatro questões em discussão: (i) saber se, à época da autuação, existia previsão legal e regulamentar que impusesse o licenciamento ambiental para a implantação de drenos em áreas rurais agrícolas; (ii) verificar se a ausência de procedimento administrativo específico inviabiliza a exigência da licença e a caracterização da infração ambiental; (iii) analisar a validade dos termos de embargo à luz da Teoria dos Motivos Determinantes e do princípio da legalidade; e (iv) examinar a possibilidade de fixação de honorários advocatícios por equidade e a incidência do Tema 1255/STF.

III. Razões de decidir

3.

A imposição de sanções administrativas ambientais pressupõe tipificação prévia da conduta e existência de procedimento administrativo regulamentado que possibilite ao administrado cumprir a obrigação imposta.

4.

O art. 66 do Decreto Federal nº 6.514/2008 consubstancia norma sancionadora em branco, cuja incidência depende da prévia definição normativa da atividade sujeita a licenciamento ambiental.

5.

À época dos fatos, a legislação estadual e seus atos regulamentares não previam o licenciamento ambiental da implantação de drenos em áreas rurais destinadas à agricultura, tampouco havia procedimento administrativo na SEMA/MT que viabilizasse a obtenção da licença.

6.

A própria Administração Pública reconheceu formalmente a inexistência de regulamentação específica, o que afasta a presunção de legitimidade dos atos administrativos sancionadores.

7.

Ausente motivo válido para a lavratura dos termos de embargo, impõe-se o reconhecimento de sua nulidade, nos termos da Teoria dos Motivos Determinantes.

8.

O controle jurisdicional exercido limita-se à legalidade do ato administrativo, não configurando indevida incursão no mérito administrativo.

9.

Inviável a fixação de honorários advocatícios por equidade, pois o valor da causa não é irrisório nem exorbitante, sendo inaplicável o Tema 1255/STF.

IV. Dispositivo e tese

10.

Recurso de apelação desprovido. Sentença mantida. Majoração dos honorários sucumbenciais.

Tese de julgamento:
“1. É nulo o termo de embargo ambiental lavrado com fundamento no art. 66 do Decreto Federal nº 6.514/2008 quando inexistente, à época da autuação, previsão legal e regulamentar que imponha o licenciamento ambiental da atividade exercida, bem como procedimento administrativo que viabilize a obtenção da licença.
2. A ausência de regulamentação específica afasta a tipicidade da conduta e o motivo determinante do ato administrativo sancionador, legitimando o controle judicial de legalidade.”

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, arts. 5º, II, e 37, caput; Lei nº 6.938/1981, art. 10; Decreto Federal nº 6.514/2008, art. 66; CPC/2015, arts. 373, II, 374, III, e 85, §§ 2º, 3º e 11.

Jurisprudência relevante citada:
Tema 1255/STF (inaplicabilidade); precedentes do TJMT – 1ª e 2ª Câmaras de Direito Público e Coletivo.

R E L A T Ó R I O

EGRÉGIA CÂMARA:

Trata-se de Recurso de Apelação Cível em Reexame Necessário interposto pelo
ESTADO DE MATO GROSSO
contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Sinop/MT, que julgou procedentes os pedidos formulados por
LARISSA MAGNANI MARCON e JOSÉ MARIO MAGNANI
na ação ordinária proposta em face do ora apelante, declarando a nulidade dos termos de embargos, em síntese, diante da ausência de previsão legal e regulamentar para o licenciamento ambiental da implantação de drenos em áreas de agricultura no Estado de Mato Grosso à época da autuação, a conduta imputada aos autores revelava-se atípica, faltando motivo válido para a lavratura dos termos de embargo, o que acarretaria sua nulidade em estrita observância ao Princípio da Legalidade e à Teoria dos Motivos Determinantes.

Inconformado, o Estado de Mato Grosso interpôs recurso de apelação, sustentando pela:

a) a higidez dos autos de infração e dos embargos, com fundamento nos arts. 116, §1º da LCE nº 38/1995 e 6º do Decreto Estadual nº 1986/2013;

b) que a implantação de drenos em área rural depende de licenciamento prévio, conforme os arts. 10 da Lei nº 6.938/81, 66 do Decreto nº 6.514/08 e 60 da Lei nº 9.605/98;

c) que eventual ausência de procedimento ou regulamentação pela SEMA/MT não afasta a ilicitude da conduta;

d) que os atos administrativos gozam de presunção de legitimidade e veracidade;

e) que a atuação do Judiciário estaria invadindo o mérito administrativo;

f) a necessidade de revisão da condenação em honorários advocatícios, pleiteando a aplicação do critério de equidade e a suspensão do feito até o julgamento do Tema 1255 pelo STF.

Ao fina, pugna pelo provimento do apelo, a fim de reformar a sentença recorrida.

Em contrarrazões, o apelado defende a manutenção integral da sentença.

O Ministério Público, em parecer da Procuradoria de Justiça Especializada em Defesa Ambiental e Ordem Urbanística, opinou pelo provimento do recurso.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

EGRÉGIA CÂMARA:

A controvérsia central do presente recurso reside na legalidade dos Termos de Embargo nº 211742738 e nº 211742740, lavrados pela SEMA/MT, à luz do ordenamento jurídico vigente à época da autuação, especialmente no que concerne à existência, ou não, de previsão legal e regulamentar que impusesse o licenciamento ambiental para a implantação de drenos em áreas rurais destinadas à atividade agrícola.

Da sentença recorrida, em síntese, extrai-se que:

“[...] No caso em análise, os Termos de Embargo foram motivados pela suposta violação ao artigo 66 do Decreto Federal nº 6.514/2008, que trata da construção ou funcionamento de atividades potencialmente poluidoras "sem licença ou autorização dos órgãos ambientais competentes". No entanto, a conduta imputada — implantação de drenos em áreas de agricultura sem licença ambiental — demanda a existência de regulamentação legal e procedimento administrativo que torne obrigatório e viável o licenciamento para tal atividade. Da detida análise dos autos, extrai-se que, à época da lavratura dos atos (20/10/2021), estava em vigor o Decreto Estadual nº 138/2015. Seu ANEXO I, que listava as "ATIVIDADES PASSÍVEIS DE LICENCIAMENTO", não continha previsão para obras de drenagem especificamente na categoria de "AGRICULTURA, PECUÁRIA E SERVIÇOS RELACIONADOS". As únicas menções a obras de drenagem estavam restritas às categorias de "INFRAESTRUTURA VIÁRIA E DE OBRAS DE ARTE" e "OBRAS HÍDRICAS". Mesmo com a superveniência do Decreto Estadual nº 1.268/2022 (alterado pelo Decreto Estadual nº 1.585/2022), que revogou o anterior, a situação não se alterou para o grupo de atividades dos Requerentes. O artigo 9º, parágrafo único, deste novo Decreto é categórico ao dispor que "Não estão sujeitos a licenciamento ambiental, as atividades e empreendimentos que não constarem nos Anexos II a V deste Decreto, salvo se existir norma específica prevendo o contrário". Os anexos correspondentes ao "GRUPO: AGRICULTURA, PECUÁRIA, PRODUÇÃO FLORESTAL, PESCA E AQUICULTURA" continuam a não prever a atividade de implantação de drenos/drenagem. Embora o artigo 24 da Lei Complementar nº 38/1995 mencione obras de drenagem como dependentes de EIA/RIMA, os Requerentes demonstraram, e o Estado de Mato Grosso não desconstituiu, que a SEMA-MT não havia regulamentado o procedimento para que os administrados pudessem obter tal licença. Ademais, o referido dispositivo se refere a obras hidráulicas com área de inundação acima de 13km2, informação não constante nos autos administrativos para justificar sua aplicação. De fato, a própria Secretaria de Licenciamento Ambiental e Recursos Hídricos da SEMA-MT, por meio do Despacho nº 09353/2022/GSALARH/SEMA, reconheceu expressamente a inexistência de regulamentação para drenos em áreas rurais. Nesse documento, a própria SEMA-MT informou que "atualmente não existe regulamentação" e que estavam trabalhando "com o fito de definir os procedimentos relacionados ao licenciamento ambiental de drenos". Tal reconhecimento do próprio órgão ambiental desnatura qualquer argumento de exigibilidade de licença ou tipicidade da conduta imputada aos Requerentes. Adicionalmente, verifica-se que o CONSEMA, no julgamento do processo nº 492195/2019, já havia determinado o cancelamento de Auto de Infração e o levantamento dos Termos de Embargo relacionados à implantação de drenos, exatamente pela ausência de regramento no Estado de Mato Grosso. Este precedente administrativo reforça a tese dos Requerentes e a inconsistência da atuação do órgão ambiental. A tese defensiva do Estado de Mato Grosso, ao alegar que a inércia na emissão de licença implicaria competência supletiva de outro órgão ambiental (art. 13, §3º, da LC nº 140/2011), é inaplicável ao caso, como bem salientado pelos Requerentes. Este dispositivo pressupõe a existência de regulamentação e um pedido de licenciamento pendente de análise, situação diversa da presente, onde sequer há norma que obrigue e regulamente a atividade e o procedimento para obtenção da licença. Sem um procedimento claro, não há como o administrado obter a licença, e, consequentemente, não há como se falar em infração por sua ausência. A contestação do Estado de Mato Grosso se limitou a argumentos genéricos sobre a obrigatoriedade de licenciamento para atividades potencialmente poluidoras e a presunção de legalidade dos atos administrativos, sem, contudo, demonstrar a existência de legislação ou procedimento específico que regulamentasse o licenciamento de drenos em áreas de agricultura à época dos fatos. Essa omissão do Requerido em comprovar a existência de fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito autoral, em desatenção ao ônus probatório do artigo 373, II, do CPC/2015, reforça a tese dos Requerentes. De fato, a alegação dos Requerentes sobre a inexistência de legislação e procedimento para licenciamento ambiental de drenos em áreas rurais agrícolas tornou-se fato incontroverso nos autos, não tendo sido efetivamente impugnada pelo requerido, conforme previsto no art. 374, III, do CPC/2015. Portanto, diante da ausência de previsão legal e regulamentar para o licenciamento ambiental da implantação de drenos em áreas de agricultura no Estado de Mato Grosso à época da autuação, a conduta imputada aos Requerentes revela-se atípica. Consequentemente, falta motivo válido para a lavratura dos Termos de Embargo, o que acarreta a sua nulidade, em estrita observância ao Princípio da Legalidade e à Teoria dos Motivos Determinantes. O Poder Judiciário, neste caso, não está invadindo o mérito administrativo, mas sim exercendo o controle de legalidade do ato, que se mostra viciado em seu elemento motivador. Dessa forma, PROCEDENTE a PRETENSÃO AUTORAL. “Ex positis”, JULGO PROCEDENTES os PEDIDOS INICIAIS para DECLARAR a NULIDADE dos Termos de Embargo nº 211742738 e nº 211742740, lavrados pela SEMA-MT em desfavor de Larissa Magnani Marcon e José Mario Magnani, respectivamente. Via de consequência, CONFIRMO a DECISÃO LIMINAR de ID. 107314505 e parcialmente mantida em sede de Agravo de Instrumento nº 1003818- 57.2023.8.11.0000. Por conseguinte, DECLARO EXTINTO o PROCESSO COM RESOLUÇÃO de MÉRITO, nos termos do art. 487, I, do Código de Processo Civil. DEIXO de CONDENAR o REQUERIDO nas CUSTAS PROCESSUAIS, conforme disposição do artigo 460 da CNGC/MT que “Ficam isentos de Custas Judiciais e emolumentos a União, o Estado, o Município e suas respectivas autarquias e fundações, nos termos do artigo 4º, parágrafo único, do Provimento 27/04- CM”. Contudo, CONDENO-O ao PAGAMENTO, dos HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS, os quais fixo, desde já, em 10% (dez por cento) sobre o VALOR ATUALIZADO da CAUSA, nos termos do art. 85, § 2º, incisos I, III e IV, e, § 3º, inciso I, do CPC/2015.”

De início, importa destacar que o controle jurisdicional exercido na espécie não se confunde com indevida incursão no mérito administrativo. O que se examina é a legalidade do ato administrativo sancionador, notadamente quanto à existência e validade de seu motivo determinante, em consonância com o princípio da legalidade estrita que rege a atuação da Administração Pública, sobretudo no exercício do poder de polícia ambiental.

A Lei Federal nº 6.938/1981, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente, estabelece em seu art. 10 que:

"A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental dependerão de prévio licenciamento ambiental."

No âmbito infralegal, a Resolução CONAMA nº 237/1997, em seu Anexo I, relaciona expressamente as "obras hidráulicas" e "obras de drenagem" como atividades sujeitas a licenciamento ambiental, compreendendo a "construção de canais, retificações de cursos d'água, abertura de valas, obras de irrigação e drenagem", entre outras.

No plano estadual, a Lei Complementar nº 38/1995 (Código Estadual do Meio Ambiente vigente à época dos fatos), em seu art. 24, VII, estabelecia que:

"Dependerá de elaboração do EIA e respectivo RIMA, a serem submetidos à aprovação da SEMA, o licenciamento da implantação das seguintes atividades modificadoras do meio ambiente:

[...]

VII - as obras hidráulicas para exploração de recursos hídricos, com área de inundação acima de 13km2 (treze quilômetros quadrados), de saneamento ou de irrigação, abertura de canais para navegação, drenagem, retificação de cursos d'água, abertura de barras e embocaduras, transposição de bacias e diques;"

Posteriormente, a Lei Complementar Estadual nº 592/2017, que instituiu o novo Código Estadual do Meio Ambiente, manteve a exigência de licenciamento para atividades potencialmente poluidoras, conforme seus arts. 30 e 31.

Conforme documentado nos autos, os termos de embargo impugnados tiveram como fundamento a suposta violação ao art. 66 do Decreto Federal nº 6.514/2008, dispositivo que tipifica como infração ambiental a construção, reforma, ampliação ou funcionamento de atividades potencialmente poluidoras sem a devida licença ou autorização do órgão ambiental competente.

Todavia, para que se possa imputar validamente tal infração, é imprescindível que a atividade exercida esteja previamente sujeita a licenciamento ambiental, mediante previsão normativa clara, específica e eficaz, bem como que exista procedimento administrativo regulamentado que viabilize, de modo concreto, o acesso do administrado à licença exigida.

Conforme reconhecido pela própria Secretaria de Licenciamento Ambiental e Recursos Hídricos da SEMA/MT, por meio do Despacho nº 09353/2022/GSALARH/SEMA, à época dos fatos não existia regulamentação específica para o licenciamento de drenos em áreas rurais no Estado de Mato Grosso. O documento é expresso ao afirmar que "atualmente não existe regulamentação, no entanto registramos que estamos trabalhando com o fito de definir os procedimentos relacionados ao licenciamento ambiental de drenos e demais atividades e empreendimentos em áreas de uso restrito no Estado de Mato Grosso".

Essa situação é corroborada pelo precedente do CONSEMA no julgamento do processo nº 492195/2019, que determinou o cancelamento de auto de infração e o levantamento de termo de embargo relacionados à implantação de drenos, justamente pela ausência de regramento no Estado de Mato Grosso que regulamentasse tais obras e atividades.

A análise da legislação estadual vigente à época dos fatos também confirma essa conclusão. O Decreto Estadual nº 138/2015, em seu Anexo I, que listava as atividades passíveis de licenciamento, não continha previsão para obras de drenagem especificamente na categoria de "Agricultura, Pecuária e Serviços Relacionados". As únicas menções a obras de drenagem estavam restritas às categorias de "Infraestrutura Viária e de Obras de Arte" e "Obras Hídricas".

Mesmo com a superveniência do Decreto Estadual nº 1268/2022, alterado pelo Decreto Estadual nº 1585/2022, a situação não se alterou para o grupo de atividades dos apelados. O artigo 9º, parágrafo único, deste novo Decreto é categórico ao dispor que "Não estão sujeitos a licenciamento ambiental as atividades e empreendimentos que não constarem nos Anexos II a V deste Decreto, salvo se existir norma específica prevendo o contrário". Os anexos correspondentes ao grupo "Agricultura, Pecuária, Produção Florestal, Pesca e Aquicultura" continuam a não prever a atividade de implantação de drenos/drenagem.

Diante desse contexto normativo, é forçoso reconhecer que, à época da lavratura dos termos de embargo, não havia regulamentação específica que estabelecesse a obrigatoriedade de licenciamento ambiental para a implantação de drenos em áreas rurais destinadas à agricultura no Estado de Mato Grosso, tampouco existia procedimento administrativo na SEMA/MT que permitisse aos administrados obter tal licença.

A ausência de regulamentação específica e de procedimento administrativo para o licenciamento da atividade em questão configura omissão da Administração Pública que não pode ser imputada aos administrados. O princípio da legalidade, insculpido no art. 37, caput, da Constituição Federal, impõe que a atuação estatal somente é legítima quando houver expressa autorização legal. Da mesma forma, o princípio da legalidade, na perspectiva do administrado, estabelece que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei (art. 5º, II, da CF).

Este, inclusive, é o entendimento esposado por esta c. Câmara Julgadora, como cito:

“Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE TERMO DE EMBARGO. DRENAGEM DE SOLO EM PROPRIEDADE RURAL. EXIGÊNCIA DE LICENÇA AMBIENTAL. REGULAMENTAÇÃO POSTERIOR PELO CONSEMA. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE E DA SEGURANÇA JURÍDICA. AUSÊNCIA DE INFRAÇÃO AMBIENTAL CONFIGURADA. ATIVIDADE CONSOLIDADA EM PERÍODO ANTERIOR À REGULAMENTAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO RETROATIVA DE NORMA POSTERIOR. RECURSO DESPROVIDO. I. Caso em exame. 1. Apelação cível interposta pelo Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou procedente a ação declaratória de nulidade de Termo de Embargo ambiental, declarando a inexistência de infrações ambientais relacionadas à implantação de drenos no imóvel rural denominado “Sítio Água Branca V”. A controvérsia originou-se da emissão do Termo de Embargo n.º 211742523, expedido pela SEMA/MT, com base no art. 66 do Decreto Federal n.º 6.514/2008, sem que houvesse regulamentação específica para a atividade em questão à época dos fatos. II. Questão em discussão. 2. A principal questão consiste em avaliar a legalidade do Termo de Embargo emitido para a atividade de drenagem de solo, considerando: I) a ausência de previsão normativa específica que exigisse licença ambiental para a atividade de drenagem no período em que os drenos foram implantados; II) a posterior regulamentação dessa atividade pelo CONSEMA, ocorrida somente em 2022, e III) a impossibilidade de aplicação retroativa de normas administrativas mais restritivas. III. Razões de decidir. 3. O art. 66 do Decreto Federal n.º 6.514/2008 é classificado como norma em branco, dependendo de regulamentação específica para definir quais atividades requerem licença ambiental. À época dos fatos, não existia norma específica que vinculasse a atividade de drenagem a tal exigência. 4. A posterior regulamentação pelo CONSEMA não pode retroagir para alcançar situações já consolidadas, sob pena de violação aos princípios da legalidade (art. 5º, II, CF/1988) e da segurança jurídica, que garantem previsibilidade e proteção contra a aplicação de normas retroativas prejudiciais. 5.
Os elementos probatórios constantes nos autos demonstram que a implantação dos drenos ocorreu antes da regulamentação
, e que a área em questão já apresentava consolidação desde antes de 2008, afastando a ocorrência de dano ambiental contemporâneo ou continuado. 6. A jurisprudência prevalente do STF e deste Tribunal reconhece a limitação do controle judicial ao exame de legalidade de atos administrativos, vedando a análise do mérito administrativo, exceto em casos de abuso de poder, arbitrariedade ou ilegalidade manifesta, como evidenciado no presente caso. IV. Dispositivo e tese. 7. Recurso de apelação desprovido. Tese de julgamento:
"1. A exigência de licença ambiental para a instalação de drenos em propriedade rural, como atividade considerada potencialmente poluidora, depende de regulamentação específica vigente à época dos fatos, não sendo admissível a aplicação retroativa de norma posterior
. 2. O princípio da legalidade e o princípio da segurança jurídica vedam a aplicação de penalidades administrativas baseadas em norma regulamentadora editada posteriormente à prática do ato." Dispositivos relevantes citados: L. 9.605/1998, arts. 38 e 60; Decreto nº 6.514/2008, art. 66.

Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 718343, Rel. Min. Rosa Weber, j. 06/08/2013; TJMT, N.U 1043871-88.2022.8.11.0041, Rel. Des. Marcio Vidal, j. 04/03/2024. (N.U 1007708-15.2022.8.11.0040, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 01/04/2025, Publicado no DJE 12/04/2025)

E M E N T A: RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE TERMO DE EMBARGO COM PEDIDO DE TUTELA ANTECIPADA – EMBARGO ADMINISTRATIVO – INFRAÇÕES AMBIENTAIS - SUPRESSÃO DE VEGETAÇÃO E INSTALAÇÃO DE DRENOS SEM LICENÇA – LIMINAR INDEFERIDA – INEXISTÊNCIA DE PASSIVO AMBIENTAL EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE (APP) –SUPRESSÃO DE INSTÂNCIA – EMBARGO DA ÁREA – DESPROPORCIONALIDADE DA MEDIDA – REGULAMENTAÇÃO POSTERIOR À SANÇÃO – RECURSO PARCIALMENTE CONHECIDO E PROVIDO. 1. A aplicação de sanções administrativas, decorrente do exercício do poder de polícia, somente se torna legítima quando o ato praticado pelo administrado estiver previamente definido por lei como infração administrativa. 2. No presente caso, o auto de infração foi lavrado, antes do Conselho Estadual do Meio Ambiente – CONSEMA, em 31 de agosto de 2022, regulamentar a proteção e o licenciamento ambiental de atividades e empreendimentos localizados em áreas úmidas no âmbito do Estado de Mato Grosso. 3. Assim, considerando que
é vedado ao órgão ambiental instituir sanções punitivas sem expressa autorização legal, verifica-se, não há elementos suficientes para justificar a aplicação de uma medida tão severa como a suspensão de todas as atividades no imóvel rural
. 4. Ademais, ressalta-se a parte promovente detém licença válida para as atividades de Agropecuária e Agricultura no referido imóvel. 5. Reforma da decisão. Concessão de liminar. Recurso conhecido em parte e provido. (N.U 1006003-68.2023.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 09/04/2024, Publicado no DJE 10/04/2024) (destaque nosso)

Assim, se não havia regulamentação específica que estabelecesse a obrigatoriedade de licenciamento ambiental para a implantação de drenos em áreas rurais destinadas à agricultura, nem procedimento administrativo que permitisse aos administrados obter tal licença, não se pode imputar aos apelados a prática de conduta ilícita por ausência de licenciamento.

A conduta típica prevista no art. 66 do Decreto Federal nº 6.514/2008 consiste em
"construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar estabelecimentos, atividades, obras ou serviços utilizadores de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores, sem licença ou autorização dos órgãos ambientais competentes"
.
Para que essa conduta se configure, é necessário que exista a possibilidade de obtenção da licença ou autorização ambiental, o que não ocorria no caso em análise, dada a ausência de regulamentação específica e de procedimento administrativo para tanto
.

Nesse sentido, de se concluir que, a validade do ato administrativo fica subordinada à efetiva existência e permanência dos motivos invocados para a sua prática, reforçando a conclusão de que os termos de embargo carecem de motivo válido, uma vez que a conduta imputada aos apelados não configurou ilícito administrativo, diante da ausência de regulamentação específica e de procedimento administrativo para o licenciamento da atividade em questão.

Como se sabe, os termos de embargo constituem medidas administrativas acautelatórias, destinadas a impedir a continuidade de dano ambiental e a propiciar a recuperação da área degradada. Sua aplicação decorre diretamente da legislação ambiental, tanto em nível federal quanto estadual.

A Lei Complementar Estadual nº 38/1995, em seu art. 116, §1º, estabelece que
"o embargo será aplicado sem prejuízo da multa, sempre que a atividade estiver sendo executada sem licença ambiental ou em desacordo com as normas ambientais"
. No mesmo sentido, o Decreto Estadual nº 1986/2013, em seu art. 6º, dispõe que
"o Embargo/Interdição de obra ou atividade e suas respectivas áreas tem por objetivo impedir a continuidade de dano ambiental"
.

No âmbito federal, o Decreto nº 6.514/2008, em seu art. 108, prevê que
"o embargo de obra ou atividade e suas respectivas áreas tem por objetivo impedir a continuidade do dano ambiental, propiciar a regeneração do meio ambiente e dar viabilidade à recuperação da área degradada"
.

Contudo, para que o embargo seja legítimo, é necessário que a atividade embargada esteja sendo executada sem licença ambiental quando esta for exigível, ou em desacordo com as normas ambientais. No caso em análise, conforme demonstrado anteriormente, não havia regulamentação específica que estabelecesse a obrigatoriedade de licenciamento ambiental para a implantação de drenos em áreas rurais destinadas à agricultura, nem procedimento administrativo que permitisse aos administrados obter tal licença.

Assim, os termos de embargo carecem de motivo válido, uma vez que a conduta imputada aos apelados não configura ilícito administrativo diante da ausência de regulamentação específica e de procedimento administrativo para o licenciamento da atividade em questão.

Cabe ressaltar que o controle jurisdicional dos atos administrativos, embora não possa adentrar no mérito administrativo, deve verificar a legalidade, a moralidade, a proporcionalidade e a observância ao devido processo legal. No caso em análise, o controle de legalidade dos termos de embargo revela que estes carecem de motivo válido, o que acarreta sua nulidade.

A presunção de legitimidade e veracidade dos atos administrativos, invocada pelo apelante, é relativa e pode ser afastada mediante prova em contrário. No caso em análise, os próprios documentos juntados aos autos, notadamente o Despacho nº 09353/2022/GSALARH/SEMA e o precedente do CONSEMA no julgamento do processo nº 492195/2019, são suficientes para afastar essa presunção, demonstrando a ausência de regulamentação específica e de procedimento administrativo para o licenciamento da atividade em questão.

Além das jurisprudências já citadas, é certo, outrossim, que este Sodalício já se manifestou sobre a questão em casos semelhantes, reconhecendo a atipicidade da conduta de implantar drenos sem licença ambiental diante da ausência de regulamentação específica e de procedimento administrativo para o licenciamento dessa atividade.

Pode-se citar como exemplo o Agravo de Instrumento nº 1022881-68.2023.8.11.0000, a 1ª Câmara de Direito Público e Coletivo.

Esses precedentes (Tanto da 1ª quando da 2ª Câmara) reforçam a conclusão de que a ausência de regulamentação específica e de procedimento administrativo para o licenciamento da atividade em questão torna atípica a conduta imputada aos apelados, o que acarreta a nulidade dos termos de embargo.

No que tange aos honorários advocatícios, o apelante pleiteia a aplicação do critério equitativo previsto no art. 85, §8º, do CPC, bem como a suspensão do feito até o julgamento do Tema 1255 pelo STF, que trata da "possibilidade da fixação dos honorários por apreciação equitativa quando os valores da condenação, da causa ou o proveito econômico da demanda forem exorbitantes".

Inicialmente, cumpre observar que o valor atribuído à causa pelos autores foi de R$ 100.000,00, sobre o qual incidiu o percentual de 10% a título de honorários advocatícios, resultando na quantia de R$ 10.000,00.

O art. 85, §3º, I, do CPC estabelece que, nas causas em que a Fazenda Pública for parte, os honorários serão fixados entre o mínimo de 10% e o máximo de 20% sobre o valor da condenação ou do proveito econômico obtido, observados os parâmetros do §2º do mesmo artigo (grau de zelo do profissional, lugar de prestação do serviço, natureza e importância da causa, trabalho realizado pelo advogado e tempo exigido para o seu serviço).

Por sua vez, o §8º do art. 85 do CPC prevê que "nas causas em que for inestimável ou irrisório o proveito econômico ou, ainda, quando o valor da causa for muito baixo, o juiz fixará o valor dos honorários por apreciação equitativa, observando o disposto nos incisos do §2º".

No caso em análise, não se verifica a hipótese de aplicação do §8º do art. 85 do CPC, uma vez que o valor da causa não pode ser considerado muito baixo, tampouco o proveito econômico é inestimável ou irrisório. Ao contrário, trata-se de valor significativo, que reflete adequadamente a relevância econômica da demanda.

Quanto ao Tema 1255 do STF, cabe ressaltar que a repercussão geral foi reconhecida para discutir a possibilidade de fixação dos honorários por apreciação equitativa quando os valores da condenação, da causa ou o proveito econômico da demanda forem exorbitantes, o que não é o caso dos autos.

Os precedentes citados pelo apelante para justificar a aplicação do critério equitativo tratam de causas com valores muito superiores ao da presente demanda, como R$ 74.055.799.040,00 (ACO 2988), R$ 488.760.182.277,00 (Rcl 43869) e R$ 26.331.915,40 (ACO 2992), não sendo razoável a comparação com o valor de R$ 100.000,00 atribuído à causa pelos autores.

Com efeito, não se justifica a aplicação do critério equitativo para a fixação dos honorários advocatícios, tampouco a suspensão do feito até o julgamento do Tema 1255 pelo STF.

Em sede de reexame necessário, não se identificam razões jurídicas aptas a ensejar a retificação da sentença objurgada, a qual se mostra devidamente fundamentada, com análise criteriosa dos fatos e adequada subsunção ao direito aplicável, revelando-se coerente, consistente e em perfeita consonância com o ordenamento jurídico vigente e a jurisprudência deste Sodalício.

Ante o exposto,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso manejado, mantendo-se incólume a sentença recorrida, nos termos da fundamentação supra. Por conseguinte,
MAJORO
a verba honorária sucumbencial para 12% (doze por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 85, §11, do CPC,
observado o limite estabelecido no §3º do mesmo dispositivo legal, se pertinente. Em reexame necessário,
ratifico
o ato sentencial.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 03/03/2026