Tribunal: TJMT
Processo: 1042464-68.2025.8.11.0000
Relator(a): MARCIO VIDAL
Órgão julgador: MARCIO VIDAL
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2026-04-09
Data de publicação: 2026-04-15

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1042464-68.2025.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Inconstitucionalidade Material, Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade]
Relator:
Des(a).
MARCIO VIDAL

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). GILBERTO GIRALDELLI, DES(A). HELIO NISHIYAMA, DES(A). JOSE LUIZ LEITE LINDOTE, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). MARCOS MACHADO, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO]

Parte(s):

[ANDREIA RODRIGUES DE CARVALHO - CPF: 060.806.381-93 (ADVOGADO), AGENOR EVANGELISTA DA SILVA JUNIOR - CPF: 047.258.181-35 (AUTOR), SIMONI BERGAMASCHI DA FONSECA - CPF: 581.503.669-20 (ADVOGADO), CAMARA MUNICIPAL DE NOVO HORIZONTE DO NORTE - CNPJ: 04.172.845/0001-15 (REU), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), MUNICIPIO DE NOVO HORIZONTE DO NORTE - CNPJ: 03.238.888/0001-93 (TERCEIRO INTERESSADO), PREFEITO MUNICIPAL DE NOVO HORIZONTE DO NORTE (AUTOR), JABERSON IURI BARBOSA - CPF: 048.735.871-66 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
À UNANIMIDADE E EM CONSONÂNCIA COM O PARECE MINISTERIAL, JULGOU PROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL. TRANSPARÊNCIA DE GASTOS COM EVENTOS PÚBLICOS. IMPOSIÇÃO DE ROTINAS ADMINISTRATIVAS E ATRIBUIÇÕES À CONTROLADORIA. VÍCIO FORMAL DE INICIATIVA. OFENSA À SEPARAÇÃO DOS PODERES. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO.

I. Caso em exame

1.

Ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Prefeito do Município de Novo Horizonte do Norte/MT em face da Lei Municipal nº 1.551/2025, que estabelece diretrizes para a divulgação detalhada e visível dos gastos públicos com eventos organizados, financiados ou apoiados pelo Poder Executivo, impondo modelo operacional específico de publicidade e atribuindo à Controladoria Geral do Município a fiscalização do cumprimento da norma.

II. Questão em discussão

2.

A questão em discussão consiste em saber se a Lei Municipal nº 1.551/2025, ao disciplinar de forma minuciosa procedimentos administrativos de divulgação de despesas e ao atribuir competência específica a órgão integrante da estrutura do Executivo, viola (i) a reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo para legislar sobre organização e funcionamento da administração pública municipal; e (ii) o princípio da separação dos poderes previsto na Constituição do Estado de Mato Grosso.

III. Razões de decidir

3.

Embora a transparência administrativa constitua desdobramento do princípio da publicidade, a lei impugnada não se limita a estabelecer comandos gerais de divulgação, mas impõe obrigações operacionais concretas, determinando a instalação de equipamentos específicos nos locais dos eventos, fixando conteúdo obrigatório, prazos determinados e procedimentos vinculados à rotina interna da Administração.

4.

A disciplina da organização e do funcionamento da administração pública, bem como a definição de atribuições de órgãos integrantes do Executivo, insere-se na reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, por força do princípio da simetria e dos arts. 66, inc. V, e 195, p.u., incs. I a IV, da Constituição do Estado de Mato Grosso.

5.

Ao atribuir à Controladoria Geral do Município a incumbência de fiscalizar o cumprimento da lei, o diploma normativo altera a estrutura funcional da administração, invadindo matéria de iniciativa privativa do Prefeito e configurando vício formal insanável.

6.

A jurisprudência desta Corte distingue normas que apenas concretizam o dever de publicidade, consideradas constitucionais, daquelas que instituem mecanismos de controle interno e rotinas administrativas específicas, reputadas inconstitucionais por violação à separação funcional dos poderes.

IV. Dispositivo e tese

7.

Pedido julgado procedente para declarar a inconstitucionalidade integral da Lei Municipal nº 1.551/2025, do Município de Novo Horizonte do Norte/MT.

Tese de julgamento:
“1. É inconstitucional lei de iniciativa parlamentar que, sob o pretexto de assegurar transparência administrativa, impõe rotinas operacionais específicas e disciplina a forma de execução de atividades internas da Administração Pública. 2. A atribuição de competências a órgão integrante da estrutura do Poder Executivo depende de iniciativa legislativa do Chefe do Executivo, sob pena de violação à separação dos poderes.”

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, art. 125, § 2º; Constituição do Estado de Mato Grosso, arts. 66, inc. V, e 195, p.u., incs. I a IV; Lei nº 9.868/1999, art. 12.

Jurisprudência relevante citada:
TJMT, ADI nº 1020725-44.2022.8.11.0000, Rel. Des. Serly Marcondes Alves, Órgão Especial, j. 18.05.2023.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, pelo Prefeito Municipal de Novo Horizonte do Norte/MT, em face da Lei Municipal nº 1.551, de 02 de outubro de 2025, que estabelece diretrizes para a divulgação detalhada e visível dos gastos públicos com eventos organizados, financiados ou apoiados pelo Poder Executivo Municipal.

Sustenta o Autor que a norma impugnada incorre em vício formal de iniciativa, por tratar de matéria inserida na reserva constitucional do Chefe do Poder Executivo, ao disciplinar organização e funcionamento da administração pública municipal, bem como ao atribuir competência específica à Controladoria Geral do Município para fiscalizar o cumprimento da lei e, tal vício configura usurpação da competência privativa estabelecida nos arts. 9, 66, inciso V e 195, § único, todos da Constituição do Estado de Mato Grosso.

Argumenta que, embora a finalidade de transparência seja legítima, o texto legislativo extrapola a mera fixação de diretrizes gerais e adentra na esfera de gestão administrativa ao impor modelo operacional minucioso para a divulgação das informações, inclusive com exigência de instalação, no local de realização dos eventos, de telão, painel eletrônico, placa física, outdoor, banner ou totem, além de estabelecer prazos determinados e procedimentos específicos para alimentação do Portal da Transparência.

Aduz, ainda, que a imposição de obrigações operacionais concretas interfere na discricionariedade administrativa e pode acarretar aumento indireto de despesas, sem prévia análise de impacto orçamentário-financeiro, vulnerando princípios da responsabilidade fiscal.

Ao final, requer a a procedência do pedido, com a declaração de inconstitucionalidade integral do diploma normativo, por afronta à separação dos poderes e à reserva de iniciativa do Chefe do Executivo.

Ao analisar a inicial, reconheci a relevância da matéria e determinei a adoção do rito abreviado, nos termos do art. 12 da Lei Federal n.º 9.868/1999, para julgamento definitivo da ação pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça, com a notificação da Câmara Municipal de Novo Horizonte do Norte/MT, para apresentação de informações e, posteriormente, o Procurador-Geral de Justiça (id. 333465861).

A Câmara Municipal de Novo Horizonte do Norte/MT apresentou informações no id. 340358866, afirmando que a lei se limita a concretizar o princípio da publicidade e da transparência ativa, previsto no art. 37 da Constituição Federal, tratando de matéria de interesse local e inserida na competência legislativa municipal e, que não cria despesas obrigatórias, não modifica a estrutura administrativa, apenas assegura publicidade e transparência ativa.

A Procuradoria-Geral de Justiça, em judicioso parecer da lavra do Subprocurador-Geral de Justiça Jurídico, Dr. Marcelo Ferra de Carvalho opina, manifestou-se pela procedência do pedido, assentando que, embora a finalidade da norma seja legítima, o texto impugnado ultrapassa a mera definição de diretrizes de transparência e passa a impor rotinas administrativas específicas e modelo operacional detalhado, o que caracteriza ingerência na organização e funcionamento da administração pública, invadindo matéria reservada à iniciativa do Chefe do Executivo, configurando vício formal insanável, além de ofensa ao princípio da separação dos poderes. (id. 345863377).

É o relatório.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR)

Como explicitado no relatório, trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI), proposta pelo
Prefeito Municipal de Novo Horizonte do Norte/MT, em face da Lei Municipal nº 1.551, de 02 de outubro de 2025, que estabelece diretrizes para a divulgação detalhada e visível dos gastos públicos com eventos organizados, financiados ou apoiados pelo Poder Executivo Municipal.

De início, cumpre salientar que, à vista da relevância da matéria e de seu especial significado para a ordem social e a segurança jurídica, deixo de apreciar a medida cautelar, consoante autoriza o artigo 12, da Lei n. 9.868/1999, a fim de submeter o processo diretamente ao Órgão Especial, para julgar definitivamente a ação.

Sabe-se que a Constituição da República Federativa do Brasil assegura ao Poder Judiciário o controle repressivo de constitucionalidade, no escopo de garantir um ordenamento jurídico simétrico, compatibilizando as normas inferiores com as superiores que lhes servem de fundamento.

No âmbito estadual, o controle concentrado compete aos Tribunais locais, quando se objetiva exclusivamente, o exame do confronto direto e imediato do ato normativo, impugnado em face da Constituição Estadual, conforme preceitos da própria estrutura organizacional, estabelecida pelo art. 125, §2º da Carta Magna,
in verbis
:

Cabe aos Estados a instituição de representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual, vedada a atribuição da legitimação para agir a um único órgão.

Da leitura do aludido dispositivo constitucional, não resta dúvida de que somente a Constituição do Estado é parâmetro de leis e de atos normativos, estadual ou municipal.

Na espécie, a controvérsia posta em julgamento consiste em aferir a compatibilidade da Lei Municipal n. 1.551/2025, do Município de Novo Horizonte do Norte/MT, com a Constituição do Estado de Mato Grosso, notadamente quanto à observância da reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo e do princípio da separação dos poderes.

A
referida da Lei Municipal
, assim dispõe:

Lei nº 1.551/2025

“Art. 1º Esta Lei estabelece diretrizes para a divulgação detalhada e visível dos gastos públicos com eventos organizados, financiados ou apoiados pelo Poder Executivo Municipal.

Art. 2º Para fins desta Lei, considera-se:

I - Evento: qualquer atividade pública de natureza cultural, esportiva, educacional, promocional, festiva ou institucional, realizada com recursos públicos municipais ou com apoio institucional/logístico do Município;

II - Despesas: todo e qualquer valor investido, direta ou indiretamente, pelo Município, incluindo contratação de artistas, estrutura, alimentação, segurança, transporte, publicidade, entre outros.

Art. 3º A Prefeitura Municipal deverá divulgar os gastos com o evento de forma transparente e acessível à população por meio das seguintes ações cumulativas:

§1º No dia da realização do evento, deverá ser instalada, em local visível ao público, pelo menos uma das seguintes formas de exibição das informações:

I - Telão ou painel eletrônico com rotação dos dados;

II - Placa física ou painel impresso (como outdoor ou banner) com letras legíveis;

III - Totem ou estrutura equivalente com acesso fácil ao conteúdo.

§2º As informações obrigatórias para exibição no local do evento são:

I - Nome e finalidade do evento;

II - Valor total do investimento público;

III -Discriminação das principais categorias de gastos (ex: estrutura, artistas, alimentação, segurança); IV - Nome dos principais fornecedores e artistas contratados.

§3º Todas as informações deverão ser disponibilizadas no Portal da Transparência no prazo de até 15 (quinze) dias úteis, quando se tratarem de eventos com valores inferiores a R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais), e no prazo de até 30 (trinta) dias úteis, quando se tratarem de valores iguais ou superiores a R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais), contados a partir da realização do evento.

I - Todas as informações previstas no §2º deste artigo;

II- Contratos firmados;

III - Fontes de financiamento (se público, privado ou mistas). Art. 4º A omissão ou o descumprimento da presente Lei sujeitará o agente público responsável às penalidades previstas na Lei de Acesso à Informação (Lei Federal nº12.527/2011), sem prejuízo das sanções administrativas, cíveis e penais cabíveis.

Art. 5º A Controladoria Geral do Município, ou órgão equivalente, será responsável pela fiscalização do cumprimento desta Lei, podendo recomendar medidas de adequação ou correção.”

Assim, o diploma impugnado estabelece diretrizes para a divulgação detalhada e visível de despesas públicas relacionadas a eventos organizados, financiados ou apoiados pelo Executivo municipal. Embora a transparência da gestão fiscal constitua valor constitucionalmente consagrado, a norma não se limita a enunciar comandos gerais de publicidade, mas impõe modelo operacional específico para a execução da atividade administrativa, determinando a instalação, no local de realização de cada evento, de equipamentos ou estruturas físicas destinadas à exposição de informações, além de fixar conteúdo obrigatório, prazos definidos e procedimentos vinculados à rotina interna da administração.

A Constituição Estadual, ao disciplinar a organização institucional dos entes municipais, reserva ao Chefe do Executivo a iniciativa das leis que disponham sobre estrutura, funcionamento e atribuições de órgãos da administração pública.

O art. 66, inciso V, atribui ao Governador competência privativa para dispor sobre organização e funcionamento da administração, norma que, por simetria federativa, projeta-se sobre a esfera municipal. Veja-se:

Art. 66. Compete privativamente ao Governador do Estado:

V - dispor sobre a organização e funcionamento da Administração do Estado, na forma da lei;

Por sua vez, o art. 195, parágrafo único, inciso III, estabelece que compete privativamente ao Prefeito deflagrar o processo legislativo relativo à criação, estrutura e atribuições de órgãos da administração municipal. Confira-se:

Art. 195. Prefeito poderá solicitar urgência para apreciação de projetos de sua iniciativa. Parágrafo único. São de iniciativa privativa do Prefeito as leis que disponham sobre:

I - matéria orçamentária e tributária;

II - servidor público, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

III - criação, estrutura e atribuição de órgãos de Administração Pública municipal;

IV - criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração Pública direta e autárquica, bem como a fixação da respectiva remuneração.

Desse modo, a lei impugnada ultrapassa o âmbito da normatização abstrata ao interferir diretamente na forma de execução das atividades administrativas, estabelecendo como e quando a divulgação deverá ocorrer, bem como quais instrumentos materiais deverão ser empregados.

A disciplina minuciosa da rotina administrativa caracteriza ingerência indevida na esfera de gestão, retirando do administrador a margem de discricionariedade técnica inerente ao exercício da função executiva.

Sendo assim, a atuação legislativa, nessa extensão, desborda dos limites constitucionais da função normativa e invade competência reservada ao Executivo.

Ademais, a inconstitucionalidade revela-se ainda mais evidente ao se verificar que o texto atribui expressamente à Controladoria Geral do Município a incumbência de fiscalizar o cumprimento das disposições legais.

A definição de competências específicas de órgão integrante da estrutura administrativa constitui matéria cuja iniciativa legislativa é reservada ao Prefeito.

Logo, ao impor atribuição determinada à unidade de controle interno, o Legislativo altera o desenho funcional da administração municipal, interferindo na organização interna do Executivo, o que configura vício formal insanável.

Frisa-se que não se desconhece que a finalidade de ampliar a transparência e assegurar controle social sobre o emprego de recursos públicos é legítima e encontra respaldo constitucional. O Supremo Tribunal Federal tem afirmado a centralidade dos princípios da publicidade e da transparência como instrumentos de fortalecimento do Estado Democrático de Direito. Todavia, a concretização desses valores deve respeitar a repartição de competências delineada pela Constituição.

Desse modo, a harmonia entre os poderes exige que a implementação de políticas administrativas observe a autonomia organizacional do Executivo, sob pena de comprometimento do equilíbrio institucional.

A jurisprudência deste Tribunal tem distinguido, de forma consistente, normas que se limitam a exigir divulgação de informações, consideradas compatíveis com o ordenamento constitucional, daquelas que impõem mecanismos típicos de controle interno, obrigações coercitivas e procedimentos administrativos específicos, reputadas inconstitucionais por violação à separação funcional e à reserva da administração.

A propósito:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI N.º 11.380/2021 DO MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS – DISPOSITIVOS QUE DETERMINAM A DIVULGAÇÃO, NO SÍTIO ELETRÔNICO DA PREFEITURA, DE INFORMAÇÕES SOBRE O DESLINDE DE OBRAS PÚBLICAS – AUSÊNCIA DE VÍCIO DE INICIATIVA – AUSÊNCIA DE INOVAÇÃO NAS ATRIBUIÇÕES DE ÓRGÃOS PÚBLICOS - PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE – APRIMORAMENTO DA FISCALIZAÇÃO DOS ATOS DO PODER PÚBLICO – CONSTITUCIONALIDADE – DISPOSITIVOS QUE PREVÊEM A ENTREGA COMPULSÓRIA DE RELATÓRIOS EXPLICATIVOS À CÂMARA MUNICIPAL E AO TRIBUNAL DE CONTAS, ALÉM DA SUJEIÇÃO A PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR OU SINDICÂNCIA EM CASO DE DESCUMPRIMENTO – MECANISMO DE CONTROLE INCOMPATÍVEL COM A CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – CONTROLE DE NATUREZA INTERNA, DECORRENTE DE HIERARQUIA QUE NÃO EXISTE ENTRE PODERES – OFENSA À SEPARAÇÃO DOS PODERES – OFENSA À RESERVA DA ADMINISTRAÇÃO - INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL – PEDIDO JULGADO PARCIALMENTE PROCEDENTE 1. É constitucional o dispositivo de lei municipal que determina a divulgação, no sítio eletrônico da Prefeitura, de informações relativas a obras públicas municipais em andamento e paralisadas, com a indicação do órgão público responsável, além do prazo e dos motivos de eventual paralisação. Concretização do princípio da publicidade, na acepção da transparência dos atos governamentais. Necessidade de aprimoramento e adaptação às exigências da era informatizada. 2. Inconstitucionalidade do dispositivo de lei municipal que obriga a Prefeitura a entregar relatórios explicativos à Câmara Municipal e ao Tribunal de Contas do Estado, em caso de paralisação de obra pública por prazo superior ao previsto no ato normativo. Modalidade de controle incompatível com o regramento constitucional. Intromissão nas competências da Prefeitura. Medidas típicas de controle interno, exercido pela própria administração, que pressupõe hierarquia inexistente entre Poderes. Violação à separação dos poderes. 3. Inconstitucionalidade da previsão de sindicância ou processo administrativo disciplinar em caso de descumprimento. Previsão acessória à obrigação declarada inconstitucional. Violação da reserva da administração. Matéria atinente à disciplina de servidores públicos, com reserva de iniciativa do Prefeito. Violação ao art. 39, parágrafo único, II, “b” da Constituição do Estado de Mato Grosso. (N.U 1020725-44.2022.8.11.0000, ÓRGÃO ESPECIAL CÍVEL, SERLY MARCONDES ALVES, Órgão Especial, julgado em 18/05/2023, publicado no DJE 30/05/2023)

Quando o legislador municipal extrapola a previsão de transparência e passa a disciplinar rotinas operacionais, cria-se indevida sobreposição de competências, com a insinuação de hierarquia inexistente entre os poderes constituídos.

Neste cenário, a Lei Municipal nº 1.551/2025, ao fixar procedimentos detalhados e atribuir competência específica à Controladoria Geral, excede a simples regulamentação do dever de publicidade e invade campo reservado ao Chefe do Executivo. Tal circunstância compromete tanto o aspecto formal, por vício de iniciativa, quanto o material, por ofensa à separação dos poderes e à autonomia administrativa.

Diante desse contexto, resta configurada a incompatibilidade da norma com os arts. 66, inciso V, e 195, parágrafo único, incisos I a IV, da Constituição do Estado de Mato Grosso, bem como com o princípio estruturante da divisão funcional do poder. A ingerência legislativa na organização e no funcionamento da administração pública municipal conduz ao reconhecimento da inconstitucionalidade integral da Lei Municipal n. 1.551/2025.

Por tais considerações, a procedência do pedido é medida impositiva.

Forte nessas razões,
JULGO PROCEDENTE
o pedido, formulado na presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, para declarar inconstitucional, Lei Municipal n. 1.551/2025, do Município de Novo Horizonte do Norte/MT.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 09/04/2026