Tribunal: TJMT
Processo: 1042826-70.2025.8.11.0000
Relator(a): MARIA EROTIDES KNEIP
Órgão julgador: MARIA EROTIDES KNEIP
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2026-05-14
Data de publicação: 2026-05-20

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1042826-70.2025.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade]
Relator:
Des(a).
MARIA EROTIDES KNEIP

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). GILBERTO GIRALDELLI, DES(A). HELIO NISHIYAMA, DES(A). JOSE LUIZ LEITE LINDOTE, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARCOS REGENOLD FERNANDES, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), CLAUDIO FERREIRA DE SOUZA - PREFEITO DO MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS - CPF: 705.510.651-68 (AUTOR), LUIS HENRIQUE NUCCI VACARO - CPF: 576.868.316-04 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 03.347.101/0001-21 (TERCEIRO INTERESSADO), CAMARA MUNICIPAL DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 00.177.279/0001-83 (REU)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE JULGOU IMPROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA.

EMENTA:

DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL Nº 14.084/2025. MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS. ESTIMULAÇÃO MAGNÉTICA TRANSCRANIANA. TRATAMENTO DE CONDIÇÕES NEUROLÓGICAS E PSIQUIÁTRICAS. SAÚDE PÚBLICA. VÍCIO FORMAL DE INICIATIVA. ALEGAÇÃO DE USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. INEXISTÊNCIA. LEI DE CARÁTER AUTORIZATIVO. POLÍTICA PÚBLICA DE SAÚDE MENTAL. AUSÊNCIA DE CRIAÇÃO, ESTRUTURAÇÃO OU ALTERAÇÃO DE ÓRGÃOS PÚBLICOS. AUSÊNCIA DE DISPOSIÇÃO SOBRE REGIME JURÍDICO DE SERVIDORES. CRIAÇÃO DE DESPESA. TEMA 917 DO STF. INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA DAS HIPÓTESES DE RESERVA DE INICIATIVA. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE. SEPARAÇÃO DE PODERES. HARMONIA ENTRE OS PODERES. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE.

I. CASO EM EXAME

1.

Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Prefeito do Município de Rondonópolis contra a Lei Municipal nº 14.084, de 24 de março de 2025, de iniciativa parlamentar, que autoriza o Poder Executivo a instituir o procedimento de Estimulação Magnética Transcraniana (EMT) como tratamento para condições neurológicas e psiquiátricas no sistema público municipal de saúde mental. O autor alega vício formal de inconstitucionalidade por usurpação de competência privativa do Chefe do Poder Executivo, sustentando invasão de atribuições relacionadas à organização administrativa, criação de estruturas e atribuições de órgãos públicos, matéria orçamentária e ausência de estimativa de impacto orçamentário-financeiro, com violação ao princípio da separação de poderes. Requer a declaração de inconstitucionalidade da lei impugnada.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

A questão em discussão consiste em determinar se a Lei Municipal nº 14.084/2025, de iniciativa parlamentar, que autoriza a implementação de procedimento terapêutico no sistema público municipal de saúde mental, invade a esfera de competência legislativa reservada constitucionalmente ao Prefeito Municipal, configurando vício formal de inconstitucionalidade por usurpação de competência privativa do Chefe do Poder Executivo nas matérias de organização administrativa, estruturação de órgãos públicos e matéria orçamentária.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

As hipóteses de reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo estão taxativamente previstas no artigo 195, parágrafo único, da Constituição Estadual de Mato Grosso, abrangendo exclusivamente matéria orçamentária e tributária, servidor público e seu regime jurídico, criação, estrutura e atribuição de órgãos de Administração Pública municipal, e criação de cargos, funções ou empregos públicos com fixação de remuneração.

4.

A Lei Municipal nº 14.084/2025 não se enquadra em nenhuma das hipóteses constitucionais de reserva de iniciativa do Chefe do Executivo, pois não versa sobre matéria orçamentária propriamente dita, não dispõe sobre servidor público ou seu regime jurídico, não cria, estrutura ou atribui competências a órgãos da Administração Pública municipal, e não cria cargos ou fixa remuneração de servidores.

5.

A norma impugnada possui caráter eminentemente autorizativo, conforme redação expressa dos artigos 1º e 2º que utilizam a expressão "fica autorizado", conferindo ao Poder Executivo Municipal mera faculdade, e não obrigação compulsória, de implementar o procedimento terapêutico, preservando a discricionariedade administrativa quanto à conveniência e oportunidade.

6.

Normas autorizativas não impõem ao destinatário obrigação de fazer, mas apenas facultam determinada conduta, preservando a discricionariedade administrativa, distinguindo-se das normas impositivas ou mandamentais que criam deveres jurídicos de cumprimento obrigatório.

7.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, consolidada no Tema 917 da repercussão geral, estabelece que não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata de sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos.

8.

A mera criação de despesa, por si só, não configura invasão de competência privativa do Chefe do Executivo, desde que a norma não verse sobre as matérias específicas taxativamente previstas no rol constitucional de reserva de iniciativa, sob pena de esvaziar completamente a função legislativa do Parlamento.

9.

A lei impugnada não cria, extingue, modifica ou reestrutura qualquer órgão da Administração Pública Municipal, limitando-se a estabelecer diretriz de política pública de saúde mental a ser implementada pela Secretaria Municipal de Saúde no âmbito de suas competências ordinárias já existentes.

10.

A distinção entre normas que alteram a estrutura administrativa e normas que estabelecem diretrizes de atuação para órgãos já existentes é fundamental, inserindo-se apenas as primeiras no âmbito da reserva de iniciativa do Chefe do Executivo.

11.

A matéria versada na lei impugnada insere-se no âmbito da competência legislativa concorrente em matéria de saúde pública, constituindo política pública setorial de interesse geral da coletividade, cuja regulamentação não pode ficar adstrita à exclusiva iniciativa do Poder Executivo.

12.

As hipóteses de reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo devem ser interpretadas restritivamente, sob pena de esvaziamento da função legislativa do Parlamento e violação ao princípio democrático, não comportando interpretação extensiva ou analógica que amplie o rol de matérias reservadas além daquelas expressamente previstas no texto constitucional.

13.

A preservação da harmonia entre os Poderes exige que cada um deles exerça, de forma plena e independente, as competências que lhe foram constitucionalmente atribuídas, sem invasões recíprocas, mas também sem restrições indevidas à função legislativa do Parlamento Municipal.

IV. DISPOSITIVO E TESE

14.

Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada improcedente. Lei Municipal nº 14.084/2025 do Município de Rondonópolis-MT declarada constitucional.

Tese de julgamento
: 1. Não configura vício formal de inconstitucionalidade por usurpação de competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei de iniciativa parlamentar que autoriza a implementação de procedimento terapêutico no sistema público de saúde mental, quando não versa sobre matéria orçamentária propriamente dita, não dispõe sobre servidor público ou seu regime jurídico, não cria, estrutura ou atribui competências a órgãos da Administração Pública, e não cria cargos ou fixa remuneração de servidores. 2. Normas autorizativas que conferem ao Poder Executivo mera faculdade de implementação de políticas públicas, preservando a discricionariedade administrativa quanto à conveniência e oportunidade, não configuram invasão de competência privativa do Chefe do Executivo. 3. A mera criação de despesa por lei de iniciativa parlamentar não configura, por si só, vício de iniciativa, desde que a norma não verse sobre as matérias específicas taxativamente previstas no rol constitucional de reserva de iniciativa do Chefe do Executivo, conforme Tema 917 do STF. 4. As hipóteses de reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo devem ser interpretadas restritivamente, não comportando interpretação extensiva ou analógica, sob pena de esvaziamento da função legislativa do Parlamento e violação ao princípio democrático. 5. A matéria relativa a políticas públicas de saúde insere-se no âmbito da competência legislativa concorrente, não se confundindo com as hipóteses constitucionais de reserva de iniciativa do Poder Executivo.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 2º, 24, XII, 30, II, e 61, § 1º, II, "a", "c" e "e"; Constituição Estadual de Mato Grosso, arts. 9º, 66, II e V, 124, IX, e 195, parágrafo único, I a IV.

Jurisprudência relevante citada
: STF, Tema 917;
STF - RE 1497683, Relator(a): ANDRÉ MENDONÇA, Tribunal Pleno, julgado em 19-08-2024, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 03-09-2024 PUBLIC 04-09-2024

RELATÓRIO

(EXMA SRª DESª MARIA EROTIDES KNEIP):

Trata-se Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Prefeito do Município de Rondonópolis, objetivando a declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 14.084, de 24 de março de 2025, que institui o procedimento de Estimulação Magnética Transcraniana (EMT) como tratamento para condições neurológicas e psiquiátricas no âmbito municipal.

O Requerente sustenta a existência de vício formal de inconstitucionalidade, consubstanciado na usurpação de competência privativa do Chefe do Poder Executivo para deflagrar o processo legislativo em matérias específicas.

Argumenta que a lei impugnada invade a esfera de atribuições reservadas constitucionalmente ao Prefeito, notadamente no que concerne à organização administrativa, à criação de estruturas e atribuições de órgãos públicos e à matéria orçamentária.

Aduz que a norma questionada, ao determinar a implantação de novo procedimento terapêutico no sistema municipal de saúde, com exigências específicas quanto a profissionais capacitados, equipamentos adequados e protocolos de monitoramento, estaria criando obrigações para a Administração Pública Municipal e gerando despesas não previstas no orçamento, sem a necessária estimativa de impacto orçamentário-financeiro.

Argumenta acerca do princípio da separação de poderes, consagrado tanto na Constituição Federal quanto na Constituição Estadual, sustentando que a iniciativa parlamentar teria violado a harmonia e independência entre os Poderes constituídos.

Alega ainda, que a matéria versada na lei impugnada insere-se no âmbito da discricionariedade do Chefe do Executivo, competindo-lhe decidir, segundo critérios de conveniência e oportunidade, sobre criação e atribuição dos órgãos da Administração Pública Municipal, bem como fere o princípio do equilíbrio orçamentário ao criar despesas para outro poder.

A Câmara Municipal de Rondonópolis, embora notificada, deixou transcorrer
in albis
o prazo para apresentar defesa, conforme certidão lançada no Id. 344999356.

Instada a se manifestar, a d. Procuradoria Geral de Justiça opinou pela improcedência da ação, conforme parecer anexado no Id. 345863371.

É o Relatório.

VOTO

Considerando a relevância da matéria (saúde pública), converto o julgamento do pedido de liminar em julgamento definitivo da ação, nos termos do art. 12 da Lei nº 9868/99, aplicado de forma subsidiária,
in verbis:

Art. 12. Havendo pedido de medida cautelar, o relator, em face da relevância da matéria e de seu especial significado para a ordem social e a segurança jurídica, poderá, após a prestação das informações, no prazo de dez dias, e a manifestação do Advogado-Geral da União e do Procurador-Geral da República, sucessivamente, no prazo de cinco dias, submeter o processo diretamente ao Tribunal, que terá a faculdade de julgar definitivamente a ação.

Feita esta consideração inicial, passo ao exame da matéria.

A questão a ser decidida consiste em determinar se a norma impugnada (Lei Municipal nº 14084/2025), de iniciativa parlamentar, que autoriza a implementação de procedimento terapêutico no sistema público municipal de saúde mental, invade ou não a esfera de competência legislativa reservada constitucionalmente ao Prefeito Municipal, notadamente no que concerne à organização administrativa, à estruturação de órgãos públicos e à matéria orçamentária.

Na origem, o Poder Legislativo do Município de Rondonópolis, no exercício de sua função típica legiferante, aprovou projeto de lei de autoria parlamentar que resultou na edição da Lei Municipal nº 14.084/2025.

O diploma normativo em questão, composto por seis artigos, estabelece diretrizes para a implementação do procedimento terapêutico denominado Estimulação Magnética Transcraniana no sistema público municipal de saúde mental.

Assim estão redigidos os dispositivos legais impugnados:

Art. 1º Fica o Poder Executivo
autorizado
a instituir a Estimulação Magnética Transcraniana (EMT) como tratamento para condições neurológicas e psiquiátricas no Município de Rondonópolis.

Art. 2º A Secretaria Municipal de Saúde fica
autorizada
a implantar a EMT como tratamento aos usuários do serviço público de saúde mental, que são acompanhados pelo Ambulatório de Saúde Mental do Município.

Art. 3º O procedimento deverá ser realizado e acompanhado, de forma segura e eficaz, de modo a garantir:

I - profissional de saúde devidamente capacitado para a realização do procedimento;

II - a utilização de equipamentos adequados para atendimento da demanda, bem como, manutenção periódica dos mesmos, e

III - o monitoramento e avaliação dos resultados do tratamento, visando o aprimoramento contínuo da prática clínica.

Art. 4º O Poder Executivo regulamentará esta Lei no prazo de 90 (noventa) dias a partir da data de sua publicação, estabelecendo os critérios de elegibilidade dos pacientes, os protocolos de tratamento e as demais disposições necessárias para a sua implementação.

Art. 5º As despesas decorrentes da execução desta Lei correrão por conta das dotações orçamentarias próprias, suplementares se necessárias.

Art. 6º Esta lei entrará em vigor na data de sua publicação, revogando as disposições em contrário, se houver (NEGRITEI)

O projeto de lei tramitou regularmente no Poder Legislativo Municipal, sendo aprovado e remetido ao Chefe do Poder Executivo para sanção ou veto.

Ocorreu, na espécie, a denominada sanção tácita, instituto jurídico-processual previsto na Lei Orgânica Municipal, mediante o qual o silêncio do Prefeito, após transcorrido o prazo legal, importa em aquiescência ao texto aprovado pelo Parlamento Municipal.

A Constituição Federal, em seu artigo 61, §1º, estabelece o rol taxativo das matérias cuja iniciativa legislativa é reservada privativamente ao Presidente da República.

Esse dispositivo constitucional, por força do princípio da simetria federativa e da natureza de norma de reprodução obrigatória, deve ser observado pelos Estados-membros e Municípios na organização de seus respectivos sistemas constitucionais.

A Constituição do Estado de Mato Grosso, em observância ao modelo federal, reproduz em seus artigos 66 e 195 as hipóteses de reserva de iniciativa do Governador e do Prefeito, respectivamente.

O artigo 195, parágrafo único, da Constituição Estadual, dispositivo que assume especial relevância para o deslinde da presente controvérsia, estabelece que são de iniciativa privativa do Prefeito as leis que disponham sobre: (i) matéria orçamentária e tributária; (ii) servidor público, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; (iii) criação, estrutura e atribuição de órgãos de Administração Pública municipal; e (iv) criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração Pública direta e autárquica, bem como a fixação da respectiva remuneração.

A interpretação desses dispositivos constitucionais deve ser necessariamente restritiva, sob pena de esvaziamento da função legislativa do Parlamento e violação ao princípio democrático.

O instituto da reserva de administração caracteriza-se como um conjunto de competências constitucionalmente outorgadas ao Poder Executivo, insuscetíveis de interferência por parte do Poder Legislativo, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes.

Nesse diapasão, a Constituição Federal, em seu art. 2º, consagra o princípio da separação dos poderes como um dos pilares fundamentais do Estado Democrático de Direito, estabelecendo que
"são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário"
.

Tal princípio, por sua relevância estruturante para o ordenamento jurídico pátrio, foi erigido à condição de cláusula pétrea, conforme disposto no art. 60, § 4º, inciso III, da Carta Magna.

A hermenêutica conduz à compreensão de que a separação dos poderes não implica em compartimentos estanques e incomunicáveis, mas sim em um sistema de freios e contrapesos, no qual há interpenetração de funções, respeitados os núcleos essenciais de cada poder.

No que concerne especificamente às leis autorizativas, impende consignar que estas possuem natureza jurídica peculiar, caracterizando-se como normas de eficácia limitada, cuja plena operatividade depende de ato posterior do Poder Executivo.

Trata-se, portanto, de diploma normativo que não impõe obrigação de fazer, mas tão somente faculta ao administrador a implementação de determinada medida, observados os critérios de conveniência e oportunidade inerentes à discricionariedade administrativa.

No caso em tela, da análise cuidadosa do texto normativo impugnado, verifica-se que, não obstante a presença de expressões que,
prima facie
, poderiam sugerir caráter impositivo, a interpretação sistemática da lei revela sua natureza eminentemente autorizativa, conforme se depreende do art. 1º, que dispõe:
“
Fica o Poder Executivo autorizado a instituir a Estimulação Magnética Transcraniana (EMT) como tratamento para condições neurológicas e psiquiátricas no Município de Rondonópolis.”

Impende destacar que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal pacificou o entendimento no sentido de reconhecer a constitucionalidade de leis autorizativas de iniciativa parlamentar, desde que não interfiram diretamente na estrutura administrativa ou no regime jurídico de servidores públicos, ainda que tais leis criem despesa para a Administração Pública.

Nesse sentido, o Pretório Excelso, ao julgar o ARE 878.911/RJ, em sede de repercussão geral (Tema 917), fixou a seguinte tese,
in verbis:

Tema 917 do STF - "Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, §1º, II, “a”, “c” e “e”, da Constituição Federal)".

Em situação muito semelhante ao presente feito, o STF, em recentíssimo acórdão, declarou constitucional uma lei municipal do interior do Estado de São Paulo, a qual tratava de agendamento, consultas médicas, exames e procedimentos médicos.

Por ser extremamente elucidativo, transcrevo na íntegra a ementa,
in verbis:

EMENTA Direito Constitucional e Administrativo. Recurso Extraordinário. Lei Municipal nº 9.001, de 2023. Agendamento e Cancelamento de Consultas Médicas, Exames e Procedimentos Médicos. Tema nº 917 do Ementário da Repercussão Geral. Atribuição de Encargos para Concretização do Direito Social à Saúde. Limitação de Iniciativa Parlamentar. Taxatividade. Constitucionalidade da Lei Municipal nº 9.001, de 2023, do Município de Marília/SP. I. CASO EM EXAME 1. Recurso extraordinário com agravo contra acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, que concluiu pela “inconstitucionalidade integral da Lei nº 9.001, de 11 de setembro de 2023, do Município de Marília”. 2. A decisão anterior. O Tribunal de origem, em que pese ter mencionado o Tema nº 917 da Repercussão Geral e ter reconhecido que “a falta de indicação, na lei, da sua fonte de custeio não implica inconstitucionalidade”, que “não houve vício de iniciativa”, e que “a lei em exame não cria órgãos públicos, nem altera o perfil, a vocação institucional, a competência e o panorama das atribuições legais dos órgãos já existentes”, concluiu que “houve intromissão do Poder Legislativo no plano das atribuições privativas do Poder Executivo, no que toca à gestão de políticas públicas”. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. No presente recurso, a recorrente alega violação aos arts. 2º, 84, incs. II e VI, al. “a”, e 196 da Constituição da República. Argumenta que “a norma impugnada nestes autos não cria, extingue ou modifica órgão administrativo, nem cria ou confere a órgãos da Administração, apenas busca ampliar o acesso ao direito à saúde da população local”. Sustenta que ““já que a norma é de iniciativa concorrente como expressamente declarado na decisão recorrida e por esse motivo não se mostra lógico que tal lei tenha a inconstitucionalidade afastada por não possuir vício de iniciativa e, simultaneamente, seja considerada inconstitucional sob o fundamento de que viola o princípio da separação de poderes por adentrar em matéria com reserva de administração, principalmente por se tratar de norma geral e abstrata, que apenas institui política pública concretizadora de direitos fundamentais assegurados pela Constituição Federal, sem criar qualquer atribuição ou alterar estrutura de órgãos da administração pública”. III. RAZÕES DE DECIDIR 4. Cumpre afastar os argumentos da parte recorrida quanto à ausência de prequestionamento e em relação à inexistência de repercussão geral, pois a matéria está prequestionada e a recorrente demonstrou a existência dessa repercussão. 5. Convém ressaltar que a interpretação relativa ao Tema RG nº 917 deve ser bem analisada. Com efeito, no julgamento do ARE nº 878.911/RJ (j. 29/09/2016, p. 11/10/2016), o Supremo Tribunal Federal fixou a seguinte tese: “Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, "a", "c" e "e", da Constituição Federal)”. Nesse passo, esta Corte, em casos semelhantes, envolvendo leis municipais, tem compreendido pela constitucionalidade da norma. 6. Ademais, o Tribunal de origem, transversalmente, conferiu indevida interpretação ampliativa ao art. 61, § 1º, da Constituição da República. Assim, o fato de a lei municipal ter atribuído encargos ao Poder Público municipal, para a concretização do direito social à saúde, não torna a lei, por si só, inconstitucional, pois “não ofende a separação de poderes, a previsão, em lei de iniciativa parlamentar, de encargo inerente ao Poder Público a fim de concretizar direito social previsto na Constituição”. IV. DISPOSITIVO 7. Recurso extraordinário provido. (STF - RE 1497683, Relator(a): ANDRÉ MENDONÇA, Tribunal Pleno, julgado em 19-08-2024, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 03-09-2024 PUBLIC 04-09-2024)

No mesmo sentido, assim julgou recentemente, este Órgão Especial deste e. Tribunal de Justiça,
in verbis:

DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL DE INICIATIVA PARLAMENTAR. PROGRAMA “FARMÁCIA PERTO DE VOCÊ”. POLÍTICA PÚBLICA DE SAÚDE. NORMA AUTORIZATIVA E PROGRAMÁTICA. AUSÊNCIA DE USURPAÇÃO DA INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO. INEXISTÊNCIA DE CRIAÇÃO DE CARGOS, ÓRGÃOS OU ALTERAÇÃO DO REGIME JURÍDICO DE SERVIDORES. AUSÊNCIA DE VÍCIO MATERIAL POR FALTA DE PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA. INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA DA RESERVA DE INICIATIVA. PEDIDO IMPROCEDENTE. I. CASO EM EXAME 1. Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pelo Prefeito do Município de Sinop/MT em face da Lei Municipal nº 3.601/2025, de iniciativa parlamentar, que autoriza o Poder Executivo a instituir o programa “Farmácia Perto de Você”, destinado à ampliação do acesso a medicamentos de uso contínuo e essencial às populações residentes em comunidades rurais e regiões mais afastadas do município. Sustenta-se vício formal por usurpação da iniciativa privativa do Chefe do Executivo, bem como vício material pela criação de despesa pública sem prévia previsão orçamentária e sem compatibilidade com os instrumentos de planejamento fiscal. A Procuradoria-Geral de Justiça opinou pela improcedência da ação. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões em discussão: (i) definir se lei municipal de iniciativa parlamentar que autoriza a instituição de programa público de saúde configura usurpação da competência privativa do Chefe do Poder Executivo para dispor sobre organização e funcionamento da Administração Pública; e (ii) estabelecer se a ausência de demonstração prévia de impacto orçamentário e de compatibilidade com o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual caracteriza vício de inconstitucionalidade material. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A iniciativa legislativa, como regra geral, é concorrente, sendo a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo exceção que deve ser interpretada restritivamente, limitada às hipóteses expressamente previstas na Constituição. 4.
A Lei Municipal nº 3.601/2025 possui natureza autorizativa e programática, limitando-se a permitir que o Poder Executivo institua programa de acesso a medicamentos, sem impor execução obrigatória ou imediata. 5. O diploma impugnado não cria cargos, funções ou empregos públicos, não altera o regime jurídico de servidores, nem dispõe sobre a estrutura administrativa ou atribuições de órgãos públicos, afastando a incidência da reserva de iniciativa do Executivo. 6. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, firmada no Tema 917 da Repercussão Geral (ARE 878.911/RJ), estabelece que não há usurpação de competência privativa do Chefe do Executivo quando lei de iniciativa parlamentar cria política pública sem tratar da estrutura administrativa ou do regime jurídico de servidores
. 7. A ausência de estimativa de impacto orçamentário ou de indicação específica de fonte de custeio não constitui, por si só, vício de inconstitucionalidade material, por se tratar de exigência de natureza instrumental a ser observada pelo gestor público na fase de execução orçamentária. 8. A própria lei condiciona a implementação do programa à conveniência administrativa e à disponibilidade orçamentária, de pessoal e de infraestrutura, preservando a autonomia do Executivo na gestão fiscal e na implementação da política pública. 9. O art. 5º da lei prevê que as despesas decorrentes de sua execução correrão por conta de dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessário, o que remete a compatibilização financeira ao momento da execução administrativa. IV. DISPOSITIVO E TESE 10. Pedido improcedente. Tese de julgamento: 1.
Lei municipal de iniciativa parlamentar que institui ou autoriza política pública na área da saúde, sem criar cargos, órgãos administrativos ou alterar o regime jurídico de servidores, não configura usurpação da competência privativa do Chefe do Poder Executivo.
2. A reserva de iniciativa legislativa do Executivo deve ser interpretada restritivamente, limitando-se às hipóteses constitucionalmente previstas. 3. A ausência de estimativa de impacto orçamentário ou de indicação específica de fonte de custeio no texto legal não caracteriza, por si só, vício de inconstitucionalidade material, constituindo exigência a ser observada na fase de execução orçamentária pelo Poder Executivo. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 2º, 61, §1º, II, 165 e 196; Constituição do Estado de Mato Grosso, art. 195, parágrafo único; Lei nº 9.868/1999, art. 12. Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 878.911/RJ (Tema 917 da Repercussão Geral); STF, ADI 3.599/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes; TJMT, N.U. 1016732-85.2025.8.11.0000, Rel. Des. José Zuquim Nogueira, Órgão Especial, j. 09.10.2025; TJMT, N.U. 1003863-90.2025.8.11.0000, Rel. Des. Rodrigo Roberto Curvo, Órgão Especial, j. 21.08.2025; TJMT, N.U. 1020003-73.2023.8.11.0000, Rel. Des. Márcio Vidal, Órgão Especial, j. 26.02.2024. (TJ/MT - N.U 1004306-07.2026.8.11.0000, ÓRGÃO ESPECIAL CÍVEL, JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, Órgão Especial, Julgado em 09/04/2026, Publicado no DJE 16/04/2026) (NEGRITEI)

No que tange ao argumento de violação ao pacto federativo, imperioso destacar que a competência para legislar sobre proteção e defesa da saúde é concorrente entre União, Estados e Distrito Federal, nos termos do art. 24, XII, da Constituição Federal.

Contudo, aos Municípios é assegurada, pelo art. 30, I e II, da Carta Magna, a competência para legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e estadual no que couber.

No caso em tela, a lei impugnada, ao autorizar a instituição de programa de saúde no âmbito municipal, insere-se no escopo da competência legislativa suplementar do Município, visando à concretização do direito fundamental à saúde, previsto no art. 196 da Constituição Federal, que estabelece ser a saúde
"direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação"
.

Nesse contexto, a existência de legislação federal e estadual sobre a matéria não obsta a atuação legislativa municipal, desde que esta se dê de forma suplementar e em consonância com as normas gerais estabelecidas pelos entes federativos superiores, como ocorre no caso em análise.

Outrossim, cumpre ressaltar que a lei impugnada, ao estabelecer prazos para a realização de procedimentos não cria, por si só, obrigações imediatas para o Poder Executivo, uma vez que, por sua natureza autorizativa, depende de ato posterior do administrador para produzir efeitos concretos.

Trata-se, portanto, de norma programática, que estabelece diretrizes a serem observadas pelo gestor público no exercício de sua competência administrativa, sem, contudo, invadir o núcleo essencial da reserva de administração.

Argumenta o Autor que a lei impugnada, ao determinar que a Secretaria Municipal de Saúde implante o procedimento de EMT, estaria alterando a estrutura e as atribuições de órgão da Administração Pública Municipal, o que configuraria vício de iniciativa, por se tratar de matéria reservada ao Chefe do Executivo.

Esse argumento, igualmente, não prospera.

A lei impugnada não cria, extingue, modifica ou reestrutura qualquer órgão da Administração Pública Municipal.

A Secretaria Municipal de Saúde já existe, com suas atribuições constitucionalmente definidas de executar as políticas públicas de saúde no âmbito municipal.

A lei questionada não altera essa estrutura orgânica nem modifica as atribuições do órgão, mas apenas estabelece uma diretriz de política pública a ser implementada no âmbito das competências já existentes da Secretaria.

A distinção entre normas que alteram a estrutura administrativa e normas que estabelecem diretrizes de atuação para órgãos já existentes é fundamental.

As primeiras, que efetivamente criam novos órgãos, extinguem órgãos existentes, modificam a estrutura organizacional ou alteram substancialmente as atribuições e competências administrativas, inserem-se no âmbito da reserva de iniciativa do Chefe do Executivo.

As segundas, que apenas estabelecem objetivos, metas e diretrizes para a atuação de órgãos já existentes, no exercício de suas competências ordinárias, situam-se no campo da competência legislativa concorrente.

No caso em exame, a lei impugnada não cria novo órgão, não extingue órgão existente, não modifica a estrutura organizacional da Administração Municipal e não altera substancialmente as atribuições da Secretaria Municipal de Saúde.

Limita-se a estabelecer uma diretriz de política pública de saúde mental, a ser implementada pela Secretaria no âmbito de suas competências ordinárias, o que não configura invasão de competência privativa do Chefe do Executivo.

Insta consignar, outrossim, que a alegação de ausência de estudo de impacto financeiro e orçamentário não se sustenta, porquanto a lei impugnada, por sua natureza autorizativa e eficácia limitada, não gera, por si só, despesas imediatas para o erário municipal.

Com efeito, a implementação das medidas previstas na norma depende de ato posterior do Poder Executivo, que, no exercício de sua discricionariedade administrativa, avaliará a viabilidade financeira e orçamentária da política pública em questão.

Nesse diapasão, a exigência de estudo prévio de impacto orçamentário-financeiro aplica-se às normas de eficácia plena e aplicabilidade imediata.

A obrigatoriedade do referido estudo é exigida quando o projeto de lei cria ou altera despesa obrigatória ou quando haja renúncia de receita, a teor do que dispõe do art. 113 do ADCT da Carta Magna,
in verbis:

Art.
113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro
.

Não obstante o referido comando constitucional esteja previsto na Constituição Federal, a sua observância por todos os entes federativos é impositiva, haja vista tratar-se de norma de reprodução obrigatória.

Trago, à título exemplificativo, o recente aresto STF,
in verbis:

Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. ART. 113 DO ADCT. NORMA DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. PROPOSIÇÕES LEGISLATIVAS QUE CRIEM DESPESA OU RENÚNCIA DE RECEITA. NECESSIDADE DE ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Agravo interno interposto de decisão que negou provimento a recurso extraordinário, para manter acórdão prolatado em ação direta estadual em que declarada a inconstitucionalidade de norma municipal ante vício formal decorrente da falta de apresentação de estudos de impacto orçamentário e financeiro da renúncia fiscal prevista, nos termos do art. 113 do ADCT. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em saber se o art. 113 do ADCT, que exige estimativa de impacto financeiro e orçamentário, se aplica também a proposições legislativas de entes municipais. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O STF entende que o art. 113 do ADCT, introduzido pela EC nº 95/2016, se aplica a qualquer ente federativo, devendo acompanhar toda proposição legislativa que crie, altere despesa ou conceda renúncia de receita, conforme precedentes (ADI 5.816, ADI 6.303 e RE 1.300.587). 4. A extinção de crédito tributário mediante compensação configura renúncia de receita, conforme previsão do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e compreensão da doutrina especializada, a justificar a aplicação do art. 113 do ADCT. IV. DISPOSITIVO 5. Agravo interno desprovido. (STF - RE 1453991 AgR, Relator(a): NUNES MARQUES, Tribunal Pleno, julgado em 16-12-2024, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 07-01-2025 PUBLIC 08-01-2025)

Nesse diapasão, a exigência de estimativa ou estudo de impacto financeiro e orçamentário, não se estende às leis autorizativas, cuja implementação está condicionada à discricionariedade do Chefe do Poder Executivo no momento da eventual implementação da medida, observados os limites e condicionantes estabelecidos pela legislação de responsabilidade fiscal.

Nesse sentido, a exigência de estudo prévio de impacto orçamentário-financeiro para leis autorizativas configuraria formalismo exacerbado, incompatível com a natureza jurídica e a finalidade desse tipo de norma, que visa tão somente a estabelecer diretrizes programáticas para a atuação administrativa, sem criar obrigações imediatas para o Poder Público.

Nesse diapasão, considerando a principiologia constitucional aplicável à espécie, notadamente os princípios da separação dos poderes, da eficiência administrativa e da máxima efetividade dos direitos fundamentais, bem como a interpretação sistemática do ordenamento jurídico pátrio, forçoso reconhecer que a lei impugnada não padece dos vícios de inconstitucionalidade apontados pelo autor.

Ainda que se adotasse a tese defendida pelo Autor, no sentido de que a lei contém dispositivos de natureza impositiva, o que se admite apenas para fins dialéticos, mesmo assim não prosperaria a pretensão, porquanto o Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a constitucionalidade de leis de iniciativa parlamentar que estabelecem políticas públicas, desde que não interfiram diretamente na estrutura administrativa ou no regime jurídico de servidores públicos, conforme já fixado no Tema 917 do STF mencionado anteriormente.

Diante do acima exposto, JULGO IMPROCEDENTE a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 14/05/2026