Tribunal: TJMT
Processo: 1036820-89.2023.8.11.0041
Relator(a): DEOSDETE CRUZ JUNIOR
Órgão julgador: DEOSDETE CRUZ JUNIOR
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-03-31
Data de publicação: 2026-04-17

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1036820-89.2023.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL (1728)
Assunto:

[Abuso de Poder]
Relator:
Des(a). DEOSDETE CRUZ JUNIOR

Turma Julgadora:

[DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[PATRÍCIA EMILIA DAL BELLO - COORDENADORA DE GESTÃO DE PROCESSOS RESCISÓRIOS E QUITAÇÃO DE VALORES/CGPRQV/SAGPP/SEPLAG DA SECRETARIA DE GESTÃO DE GOVERNO DO ESTADO DE MATO GROSSO (APELANTE), MIRÉYA JENYFFER DOS SANTOS AMARAL - GERENTE DE CRÉDITOS DE PESSOAL CGPRQV/SAGPP/SEPLAG DA SECRETARIA DE GESTÃO DO GOVERNO DO ESTADO DE MATO GROSSO (APELANTE), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELANTE), MARIA APARECIDA DE OLIVEIRA CORREA - CPF: 429.768.471-34 (APELADO), ANA PAULA SILVA QUEIROZ - CPF: 028.148.191-19 (ADVOGADO), LEONCIO PINHEIRO DA SILVA NETO - CPF: 853.497.631-72 (ADVOGADO), JANIO VIEGAS DE PINHO - CPF: 103.663.501-53 (APELADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVERAM O RECURSO E RETIFICARAM A SENTENÇA. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR DEOSDETE CRUZ JÚNIOR, 1º VOGAL, EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA E 2ª VOGAL, EXMA. SRA. DESA. VANDYMARA GALVÃO RAMOS PAIVA ZANOLO (CONVOCADA).

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA. REEMISSÃO DE CERTIDÃO DE CRÉDITO. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. CRÉDITO SUBMETIDO A QUESTIONAMENTO EM AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INADEQUAÇÃO DA VIA MANDAMENTAL. RECURSO PROVIDO.

I. Caso em exame

1.

Apelação interposta pelo Estado de Mato Grosso contra sentença que, em mandado de segurança, concedeu a ordem para determinar a emissão de segunda via de certidão de crédito referente a créditos salariais alegadamente reconhecidos em favor da impetrante, diante da negativa administrativa fundada em impedimentos normativos e na existência de controvérsia quanto à validade do crédito.

II. Questão em discussão

2.

Há duas questões em discussão: (i) definir se a impetrante possui direito líquido e certo à reemissão de certidão de crédito pela via do mandado de segurança; (ii) estabelecer se é possível compelir a Administração Pública a emitir certidão que representa reconhecimento de dívida quando há controvérsia judicial sobre a validade do crédito subjacente.

III. Razões de decidir

3.

O mandado de segurança exige demonstração de direito líquido e certo mediante prova pré-constituída, não admitindo dilação probatória nem controvérsia relevante sobre os fatos ou sobre a existência do direito material.

4.

A certidão de crédito pleiteada está vinculada à Ação de Improbidade Administrativa que apura fraudes na emissão de títulos dessa natureza, o que compromete a presunção de legitimidade do crédito.

5.

A existência de ação judicial específica sobre a higidez do crédito afasta a certeza jurídica necessária à concessão da segurança.

6.

A reemissão da certidão não constitui mero ato burocrático, pois implica potencial reforço de crédito com aptidão executiva cuja validade está sob questionamento judicial.

7.

A via mandamental mostra-se inadequada para dirimir controvérsia que demanda análise aprofundada da validade, composição e legitimidade do crédito.

8.

O precedente utilizado na sentença não se aplica ao caso, pois tratava de mera recusa administrativa formal, sem controvérsia substancial sobre o direito material.

IV. Dispositivo e tese

9.

Recurso provido.

Tese de julgamento
: 1. O mandado de segurança não é cabível quando o direito invocado depende da verificação da validade de crédito submetido a controvérsia judicial. 2. A existência de questionamento em ação de improbidade administrativa sobre a origem do crédito afasta a liquidez e certeza necessárias à tutela mandamental. 3. A Administração Pública não deve ser compelida a emitir certidão de crédito com aptidão executiva quando há dúvida juridicamente relevante sobre sua legitimidade.

R E L A T Ó R I O

Cuida-se de recurso de apelação interposto pelo Estado de Mato Grosso contra a sentença, proferida pelo Juízo da 4ª Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá, que, nos autos do mandado de segurança n.º 1036820-89.2023.8.11.0041, deferiu a ordem para determinar a emissão de segunda via da certidão de crédito n.º 10.2.098.137-4, originalmente expedida em 06/04/2010, referente a créditos salariais no valor histórico de R$ 291.918,20.

Em suas razões recursais, o ente estatal sustenta, em síntese, a ausência dos pressupostos para concessão da segurança, ao argumento de que a impetrante não demonstrou a existência de direito líquido e certo, tampouco a prática de ato ilegal ou abusivo por parte da autoridade apontada como coatora, e ressalta que o mandado de segurança exige prova pré-constituída e não admite dilação probatória. Aduz que não basta a mera invocação de direito, pois é indispensável a comprovação inequívoca de sua existência e da ilegalidade do ato impugnado, o que não teria ocorrido no caso concreto.

Afirma, ainda, que a certidão individual de crédito possui natureza jurídica de ato administrativo formal de reconhecimento de dívida, e constitui verdadeira confissão unilateral do ente público, com aptidão para gerar título executivo extrajudicial, razão pela qual não pode o Poder Judiciário compelir a Administração Pública a emitir tal documento, sob pena de impor, indevidamente, a constituição de obrigação patrimonial. Nessa linha, sustenta que o administrado, caso entenda possuir crédito a seu favor, deve se valer das vias ordinárias adequadas, mediante ação de conhecimento, não se mostrando possível a utilização do mandado de segurança para forçar a emissão de título executivo.

O apelante também argumenta a existência de impedimento normativo para a emissão da certidão pleiteada, e destaca que o Decreto Estadual n.º 808/2021 determinou a suspensão da emissão, reemissão, substituição, fracionamento e demais atos relacionados às certidões de crédito no âmbito da Administração Pública Estadual, até a implementação do Sistema Integrado de Certidão de Crédito (SICC), mecanismo destinado a conferir maior controle, transparência e segurança na gestão desses títulos. Acrescenta que mencionada diretriz também foi reforçada por determinação do Tribunal de Contas do Estado, no Acórdão n.º 422/2013, que igualmente estabeleceu a necessidade de suspensão da emissão de certidões até a regularização do sistema de controle.

Diante desse contexto, sustenta ser juridicamente impossível o cumprimento da ordem judicial que determinou a emissão da certidão, por contrariar expressa vedação normativa vigente, razão pela qual a sentença deve ser reformada.

Ao final, requer o conhecimento e provimento do recurso de apelação, para que seja reformada a sentença de primeiro grau e, consequentemente, indeferida a segurança pleiteada pela impetrante.

A apelada, embora intimada, não apresentou contrarrazões.

A Procuradoria-Geral de Justiça, no seu parecer, opinou pelo provimento do recurso de apelação, e destacou, em síntese, a ausência de direito líquido e certo a amparar a pretensão mandamental, sobretudo diante da existência de controvérsia relevante acerca da própria validade do crédito que lastreia a certidão pleiteada. Ressaltou que o caso não se limita à mera recusa administrativa na expedição de documento, mas envolve situação juridicamente complexa, em que o crédito indicado encontra-se inserido em contexto de apuração de irregularidades no âmbito da Administração Pública Estadual, notadamente no bojo da Ação de Improbidade Administrativa n.º 55109-05.2014.8.11.0041, circunstância que afasta a liquidez e certeza do direito invocado. Pontuou, ainda, a inadequação da via eleita, uma vez que o mandado de segurança não comporta dilação probatória nem se presta à definição de questões que demandem exame aprofundado de fatos e da própria existência do direito material, e concluiu, assim, pela necessidade de reforma da sentença para indeferir a segurança.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Conforme se extrai dos autos, a controvérsia tem origem em mandado de segurança impetrado por Maria Aparecida de Oliveira Correa, por meio do qual se pretendeu compelir a Administração Pública Estadual à emissão de segunda via da certidão de crédito n.º 10.2.098.137-4, originalmente expedida em 06/04/2010, referente a alegados créditos salariais reconhecidos em favor da impetrante. A autoridade administrativa, contudo, indeferiu o pedido sob o fundamento de impossibilidade jurídica de emissão do documento, diante do regime normativo vigente e das diretrizes administrativas que disciplinam a matéria.

O Juízo de origem, ao apreciar a impetração, entendeu configurado o direito líquido e certo da impetrante, e assentou que a negativa administrativa representaria indevida restrição ao acesso a documento que refletiria direito previamente reconhecido, motivo pelo qual concedeu a segurança para determinar a expedição da certidão requerida.

Irresignado, o Estado de Mato Grosso interpôs recurso de apelação, no qual sustenta, em síntese, a inadequação da via mandamental, a inexistência de direito líquido e certo e a impossibilidade de o Poder Judiciário compelir a Administração à emissão de certidão que consubstancia ato formal de reconhecimento de dívida. Acrescenta, ainda, a existência de impedimento normativo decorrente do Decreto Estadual n.º 808/2021, que suspendeu a emissão e reemissão de certidões de crédito até a implementação de sistema eletrônico de controle, bem como a necessidade de observância das diretrizes fixadas pelos órgãos de controle externo.

Esclarecido o contexto jurídico-processual, compreendo que o recurso merece ser provido.

A controvérsia recursal, todavia, revela contornos mais amplos e juridicamente mais sensíveis do que aqueles apreendidos pela sentença. Isso porque o fundamento decisivo para a reforma do julgado não reside apenas na discussão abstrata acerca da suspensão administrativa decorrente do Decreto Estadual n.º 808/2021, mas, sobretudo, no dado concreto, esclarecido nos autos, de que a certidão de crédito objeto da impetração, precisamente a de n.º 10.2.098.137-4, está vinculada à discussão judicial travada na Ação de Improbidade Administrativa n.º 0055109-05.2014.8.11.0041, ajuizada para apurar irregularidades e fraudes na emissão de certidões de crédito no âmbito da Administração Pública Estadual.

O Estado informou, com base em consulta ao setor responsável pela compensação de precatórios, que a certidão em exame integra a listagem de cartas vinculadas à referida ação, e inclusive juntou elemento comprobatório da vinculação do nome da titular, do número da certidão e da indicação de relação com a ACP. O parecer ministerial em segundo grau também expressamente consignou que a análise do caso deve considerar essa circunstância, porquanto ela desloca o eixo do debate para a própria higidez do crédito representado pelo documento cuja reemissão se pretende.

Com efeito, ao se analisar a petição inicial da Ação de Improbidade Administrativa n.º 55109-05.2014.8.11.0041 e a documentação que a instrui, após consulta processual empreendida, evidencia-se que as certidões de crédito emitidas no âmbito da Administração Pública Estadual — dentre as quais se insere aquela cuja reemissão se pretende — encontram-se inseridas em contexto de investigação judicial complexa, voltada à apuração de esquema estruturado de fraudes, com manipulação de cálculos, inclusão de parcelas indevidas e emissão de cártulas supervalorizadas, em prejuízo expressivo ao erário estadual. Consta, inclusive, a indicação de que referidas certidões foram utilizadas em operações de compensação tributária e comercializadas no mercado, a partir de valores artificialmente inflados, circunstâncias que evidenciam não apenas irregularidades formais, mas o comprometimento da própria higidez do crédito representado. Nesse cenário, não se pode afirmar, de plano, a existência de direito líquido e certo à expedição da certidão, porquanto a pretensão deduzida pressupõe a validade de crédito cuja origem, composição e legitimidade estão sob questionamento judicial específico, a demandar apuração aprofundada e incompatível com a via mandamental.

E é exatamente nesse ponto que o precedente mencionado na sentença deixa de ser aplicável, ao menos não de forma automática, linear ou indiferenciada. No julgamento utilizado como razão de decidir, a discussão estava centrada na impossibilidade de a Administração inviabilizar, por sua própria inércia na implementação de sistema eletrônico, o acesso do administrado à certidão pretendida. Ali, a recusa administrativa foi examinada essencialmente sob a ótica formal da mora estatal e da indevida obstrução burocrática ao exercício de um direito documental.

Na presente hipótese, contudo, o quadro fático-processual é substancialmente distinto, porque não se discute apenas a resistência estatal em fornecer a segunda via de documento supostamente já consolidado e incontroverso; discute-se, antes, se o crédito que esse documento representa subsiste hígido e legítimo, ou se está alcançado por questionamento judicial específico que apura precisamente fraudes e irregularidades na emissão de certidões dessa natureza. Em outras palavras, o que está sob dúvida não é apenas o acesso material ao instrumento documental, mas a própria validade substancial do crédito que ele corporifica.

Por isso, a
ratio decidendi
do precedente invocado na sentença não se projeta indistintamente sobre o caso presente. Precedentes não são enunciados abstratos de aplicação mecânica; exigem, para sua incidência, identidade relevante entre os fundamentos determinantes do julgado paradigma e as circunstâncias fáticas e jurídicas da causa submetida a julgamento. Quando a situação concreta traz elemento adicional e juridicamente decisivo — como a vinculação do crédito à ação judicial destinada a apurar fraude na emissão das cártulas —, rompe-se a similitude necessária à transposição automática da orientação anterior. A sentença, ao tratar a hipótese como simples recusa administrativa baseada em decreto suspensivo, acabou por desconsiderar justamente o aspecto que torna o caso singular: a existência de fundada controvérsia sobre a legitimidade do próprio título cuja reemissão se postula.

O mandado de segurança, como sabido, destina-se à tutela de direito líquido e certo demonstrável de plano, mediante prova pré-constituída, nos termos do art. 5º, LXIX, da Constituição da República e do art. 1º da Lei n.º 12.016/2009. Não se presta à solução de controvérsias fáticas densas, tampouco à superação de dúvida objetiva acerca da existência, extensão ou legitimidade do próprio direito material invocado. Quando a pretensão mandamental pressupõe a afirmação de um crédito cuja regularidade foi judicialmente colocada sob suspeita em ação própria, voltada precisamente à investigação de fraudes na emissão de certidões de crédito, deixa de haver a certeza jurídica qualificada exigida para o manejo do
writ
. A pretensão, então, já não se acomoda ao estreito âmbito cognitivo do mandado de segurança, porque sua solução demanda incursão probatória e enfrentamento de matéria incompatíveis com a via mandamental.

Com efeito, seria substancialmente temerário impor ao Estado, pela via mandamental, a emissão de nova certidão com aptidão executiva, quando paira dúvida judicialmente qualificada sobre a própria regularidade da certidão originária e do crédito por ela representado. A reemissão, nesse contexto, não se reduziria a mero ato burocrático de reprodução documental. Ao contrário, importaria reforçar, por determinação judicial fundada em cognição sumária e documental, a aparência de validade de crédito que está justamente submetido a escrutínio jurisdicional em ação voltada à apuração de fraude. A providência, longe de representar simples garantia de acesso à informação, acabaria por interferir indevidamente em matéria substancialmente controvertida, para a qual o mandado de segurança não oferece ambiente processual adequado.

Também não procede a tentativa de reconduzir o litígio ao plano exclusivo do direito de obter certidões ou informações perante a Administração. Isso porque, embora o ordenamento efetivamente assegure ao administrado acesso a informações e documentos de seu interesse, essa prerrogativa não autoriza o Judiciário a abstrair a existência de controvérsia séria acerca da autenticidade, validade e exigibilidade do conteúdo patrimonial inserto no documento requerido. Aqui, a Administração não se limitou a opor recusa desamparada ou mero formalismo vazio; ao menos a partir dos elementos apresentados nos autos aferiu-se que o crédito reclamado se encontra inserido em contexto litigioso específico, marcado por investigação judicial de fraudes e por questionamento da higidez das cártulas emitidas. Nesse cenário, desaparece a linearidade lógica que sustentou o precedente utilizado na origem.

A propósito, o próprio Ministério Público, em manifestação de primeiro grau, já havia ressaltado que a certidão discutida encontrava-se suspensa em virtude de decisão proferida no âmbito da Ação de Improbidade n.º 55109-05.2014.8.11.0041, destinada à apuração de fraude na emissão de certidões de crédito, e concluiu, por isso, pela não concessão da segurança. Posteriormente, em parecer ofertado nesta instância, a Procuradoria-Geral de Justiça reafirmou que a solução da controvérsia depende da consideração da circunstância de vinculação do crédito à referida ação judicial, e salientou ser incompatível com a via mandamental compelir o Estado à emissão de nova certidão quando a validade ou autenticidade do documento antecedente se encontra sub judice.

Assim, ainda que se pudesse, em tese, questionar a legitimidade de suspensão genérica fundada em regulamento administrativo, não é essa, em essência, a moldura decisiva da presente causa. O ponto central é outro: a impetrante não demonstrou, de plano, direito líquido e certo à reemissão de certidão de crédito cuja própria base material está submetida a controvérsia judicial concreta e individualizada. A dúvida, aqui, não é meramente retórica, conjectural ou abstrata; é objetiva, específica e documentadamente apontada nos autos, com referência expressa ao número da certidão, ao nome da titular e ao vínculo com a ação de improbidade administrativa. Nesse contexto, a segurança não deve ser deferida para superar, por via oblíqua, controvérsia fática que reclama cognição exauriente.

Desse modo, a sentença merece reforma. Ao reputar plenamente aplicável o precedente relativo à mora administrativa na disponibilização de sistema e ao direito de expedição de certidão, a decisão recorrida deixou de considerar a distinção fática e jurídica essencial presente nestes autos, consistente na vinculação do crédito à ação judicial que apura fraudes na emissão das certidões. Essa singularidade impede a conclusão de que a impetrante ostenta direito líquido e certo à obtenção da segunda via do documento e, ao contrário, evidencia a inadequação do mandado de segurança para o equacionamento da controvérsia.

Ante o exposto,
dou provimento
ao recurso de apelação interposto pelo Estado de Mato Grosso, para reformar a sentença e
indeferir a segurança
pleiteada.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 31/03/2026