Tribunal: TJMT
Processo: 1008316-94.2026.8.11.0000
Relator(a): MARCOS REGENOLD FERNANDES
Órgão julgador: MARCOS REGENOLD FERNANDES
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2026-05-14
Data de publicação: 2026-05-19

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1008316-94.2026.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Inconstitucionalidade Material, Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade]
Relator:
Des(a).
MARCOS REGENOLD FERNANDES

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCOS REGENOLD FERNANDES, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). GILBERTO GIRALDELLI, DES(A). HELIO NISHIYAMA, DES(A). JOSE LUIZ LEITE LINDOTE, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO]

Parte(s):

[ROBERTO DORNER - CPF: 127.091.159-72 (AUTOR), CAMARA MUNICIPAL DE SINOP - CNPJ: 00.814.574/0001-01 (REU), MUNICIPIO DE SINOP - CNPJ: 15.024.003/0001-32 (AUTOR), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), ROBERTO DORNER - CPF: 127.091.159-72 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE JULGOU IMPROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

E M E N T A

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL DE INICIATIVA PARLAMENTAR. POLÍTICA PÚBLICA DE SAÚDE. EXAME DE TIPAGEM SANGUÍNEA ABO E FATOR RH EM RECÉM-NASCIDOS. AUSÊNCIA DE VÍCIO DE INICIATIVA. NÃO CONFIGURAÇÃO DE INTERFERÊNCIA NA ESTRUTURA ADMINISTRATIVA. NORMA DE CARÁTER GERAL E SANITÁRIO. IMPACTO ORÇAMENTÁRIO. INEXIGIBILIDADE NA FASE LEGISLATIVA AUTORIZATIVA. COMPETÊNCIA MUNICIPAL SUPLEMENTAR. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE.

I. CASO EM EXAME

1.
Ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Prefeito do Município de Sinop em face da Lei Municipal n. 3.642/2026, de iniciativa parlamentar, que autoriza o Poder Executivo a tornar obrigatória a realização do exame de tipagem sanguínea ABO e fator Rh em todos os nascidos vivos no Município. Sustenta-se vício formal de iniciativa, por suposta usurpação de competência privativa do Chefe do Executivo, bem como afronta ao art. 113 do ADCT, em razão da ausência de estimativa de impacto orçamentário-financeiro.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. As questões em discussão consistem em verificar: (i) se a Lei Municipal n. 3.642/2026 padece de vício formal de iniciativa, por tratar de matéria inserida na reserva de administração do Poder Executivo; e (ii) se a ausência de estimativa de impacto orçamentário-financeiro acarreta a inconstitucionalidade da norma impugnada.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. As hipóteses de iniciativa legislativa privativa do Chefe do Poder Executivo possuem caráter taxativo, nos termos do art. 195, parágrafo único, da Constituição do Estado de Mato Grosso, não admitindo interpretação ampliativa.

4. A norma impugnada não promove criação, reorganização ou alteração de órgãos administrativos, tampouco institui cargos, funções ou atribuições específicas a órgãos da Administração Pública, limitando-se a estabelecer diretriz geral de política pública sanitária voltada à proteção da saúde neonatal.

5. O conteúdo normativo da lei revela caráter predominantemente programático e sanitário, preservando ao Poder Executivo margem de discricionariedade para regulamentação, definição de fluxos operacionais, celebração de convênios e implementação administrativa da política pública.

6. A ausência de estimativa de impacto orçamentário-financeiro não conduz à inconstitucionalidade da norma, porquanto eventual dispêndio dependerá de futura regulamentação administrativa e de compatibilização com os instrumentos de planejamento orçamentário do Poder Executivo.

7. A lei impugnada encontra fundamento constitucional no dever estatal de proteção à saúde e à infância, bem como na competência municipal para legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e estadual em matéria sanitária.

8. Não se verifica violação ao princípio da separação dos poderes, porquanto a norma impugnada não substitui o Poder Executivo na definição dos meios técnicos, administrativos e orçamentários necessários à implementação da política pública instituída, preservando-lhe a autonomia administrativa.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9. Ação julgada improcedente.

Teses de julgamento: “
1. Não padece de vício de iniciativa a lei municipal de iniciativa parlamentar que institui diretrizes gerais de política pública sanitária sem promover alteração da estrutura administrativa, criação de órgãos ou definição de atribuições específicas a órgãos da Administração Pública. 2. A ausência de estimativa de impacto orçamentário-financeiro não implica, por si só, inconstitucionalidade de norma de caráter autorizativo cuja execução dependa de regulamentação administrativa posterior.
”

Dispositivos relevantes citados:
CR, art. 30, I e II; ADCT, art. 113; CE, arts. 13, 174, V, 190, 193, 195, parágrafo único, 217, 218.

Jurisprudências relevantes citadas:
STF, Tema n. 917, RE 1578403 AgR e ADI 5758; TJMT, N.U 1000638-04.2021.8.11.0000 e N.U 1004306-07.2026.8.11.0000
.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. MARCOS REGENOLD FERNANDES (RELATOR)

Egrégio Órgão Especial:

Cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade

com pedido de suspensão cautelar proposta pelo
PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SINOP
em face da Lei Municipal n.
3.642/2026, que “
autoriza o Poder Executivo dispor sobre a obrigatoriedade de realização do exame de tipagem sanguínea ABO e fator Rh em todos os nascidos vivos
” naquela localidade (id. 349283387).

Sustenta o requerente que a norma impugnada, de iniciativa parlamentar, padece de vício formal insanável, por versar sobre matéria cuja deflagração do processo legislativo é reservada ao Chefe do Poder Executivo. Aduz que, embora a norma utilize o verbo “autoriza”, seu conteúdo possui inequívoco caráter impositivo, pois estabelece obrigação concreta de implementação de política pública específica na área da saúde, ao determinar a realização obrigatória de exame laboratorial, impor atribuições às unidades públicas e privadas de saúde e vincular a atuação administrativa futura.

Argumenta que a organização do sistema municipal de saúde, a definição de protocolos assistenciais, a celebração de convênios, a estruturação de fluxos administrativos e a execução de procedimentos obrigatórios inserem-se no âmbito da gestão administrativa do Poder Executivo, constituindo matéria típica de reserva de administração. Ressalta que a lei não se limita a estabelecer diretrizes gerais, em violação à repartição constitucional de competências e ao princípio da separação dos poderes.

Assevera que o processo legislativo que culminou na edição da lei em comento não foi instruído com qualquer estimativa de impacto orçamentário-financeiro, tampouco com demonstração da origem dos recursos necessários ao seu custeio, o que afronta o art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Acrescenta que a criação de despesa pública dissociada do sistema constitucional de planejamento viola o art. 165 da Constituição da República e compromete a autonomia administrativa do Executivo na definição de prioridades governamentais, notadamente porque a instituição de novas atividades permanentes exige compatibilidade com o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual, todos de iniciativa privativa do Poder Executivo.

Quanto ao pedido cautelar, afirma estarem presentes os requisitos para sua concessão, registrando que a plausibilidade jurídica da pretensão decorre da clara violação ao princípio da separação dos poderes e da jurisprudência consolidada dos Tribunais Superiores em relação à inconstitucionalidade de leis de iniciativa parlamentar que impõem obrigações administrativas ao Poder Executivo, enquanto o perigo da demora se evidencia pelo fato de a norma estar em vigor, o que autoriza a adoção imediata de providências administrativas e a geração de despesas de difícil reversão, com o potencial de gerar insegurança jurídica, desorganização administrativa e prejuízos ao interesse público.

Com essas considerações, requereu a concessão de medida cautelar para suspender imediatamente a eficácia da Lei Municipal n. 3.642/2026 de Sinop, até o julgamento final da presente ação. No mérito, almeja a procedência da demanda, com a declaração de inconstitucionalidade da referida norma, com efeitos
ex tunc
.

Por entender viável o julgamento definitivo da controvérsia em prazo razoável e reconhecer que a matéria se reveste de plausibilidade jurídica suficiente para submissão direta ao colegiado, deixei de apreciar o pedido cautelar, adotando o rito abreviado previsto no art. 12 da Lei n. 9.868/99, a fim de possibilitar solução célere e definitiva da demanda (id. 351421367).

Foi certificado nos autos o decurso do prazo legal sem manifestação por parte da Câmara Municipal de Sinop (id. 357623872).

A Procuradoria-Geral de Justiça opinou pela improcedência da ação (id. 359411851).

É o relatório.

Inclua-se na pauta.

V O T O R E L A T O R

EXMO. SR. DES. MARCOS REGENOLD FERNANDES (RELATOR)

Colendo Órgão Especial:

A demanda visa à declaração de inconstitucionalidade da
Lei Municipal n.
3.642/2026

de Sinop, que autorizou
o Poder Executivo a tornar obrigatória a realização do exame de tipagem sanguínea ABO e fator Rh em todos os nascidos vivos naquela localidade
, nos seguintes termos:

“
Lei Ordinária nº 3642/2026

DATA:
07 de janeiro de 2026

SÚMULA:
Autoriza o Poder Executivo dispor sobre a obrigatoriedade de realização do exame de tipagem sanguínea ABO e fator Rh em todos os nascidos vivos no Município de Sinop, e dá outras providências.

A
CÂMARA MUNICIPAL DE SINOP, ESTADO DE MATO GROSSO
, no uso de suas atribuições legais aprovou, o Prefeito sancionou tacitamente e eu, Presidente, promulgo a seguinte Lei:

Art. 1º Fica o Poder Executivo Municipal autorizado a tornar obrigatória a realização do exame de tipagem sanguínea ABO e fator Rh em todos os nascidos vivos no Município de Sinop.

Art. 2º O exame de tipagem sanguínea e fator Rh deverá ser realizado preferencialmente ainda no período de internação hospitalar, junto com os demais testes neonatais obrigatórios, e seu resultado deverá constar na Declaração de Nascido Vivo (DNV) e no prontuário médico do recém-nascido.

Art. 3º As unidades de saúde públicas e privadas, maternidades e hospitais situados no Município de Sinop ficam responsáveis por realizar o referido exame, observadas as normas técnicas de biossegurança e os protocolos do Ministério da Saúde.

Art. 4º O Poder Executivo poderá celebrar convênios ou parcerias com laboratórios públicos ou privados para garantir a execução e a gratuidade do exame nas unidades da rede pública municipal.

Art. 5º As despesas decorrentes da execução desta Lei correrão por conta das dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessário.

Art. 6º O Poder Executivo regulamentará a presente Lei no que couber.

Art. 7º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação. (...)”.
(id. 349283393).

Conforme relatado, o autor impugna a supracitada norma sob os fundamentos de inconstitucionalidade formal, decorrente de vício de iniciativa e da ausência de estimativa de impacto orçamentário-financeiro.

Pois bem.

Após detida análise, vislumbra-se que a ação deve ser julgada improcedente.

O exame da arguição de vício de iniciativa pressupõe, como ponto de partida metodológico inafastável, a correta delimitação do campo normativo sujeito à iniciativa privativa do Prefeito Municipal.

A Constituição do Estado de Mato Grosso, em seu art. 195, parágrafo único, elenca as matérias a ele reservadas de forma taxativa, a saber:

“Art. 195. (...)

Parágrafo único. São de iniciativa privativa do Prefeito as leis que disponham sobre:

I - matéria orçamentária e tributária;

II - servidor público, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

III - criação, estrutura e atribuição de órgãos de Administração Pública municipal;

IV - criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração Pública direta e autárquica, bem como a fixação da respectiva remuneração.”

A taxatividade do elenco constitucional reflete a opção do constituinte de tratar essa reserva como exceção à regra geral da iniciativa concorrente, vedando ao intérprete qualquer ampliação por via analógica ou extensiva.

A propósito, “
as hipóteses de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo para a instauração do processo legislativo são taxativas, não se admitindo interpretação ampliativa, sob pena de inviabilizar a atividade legiferante do Poder Legislativo, resultando no empobrecimento da atividade legislativa autônoma no âmbito das unidades federativas
” (TJMT, N.U 1000638-04.2021.8.11.0000, Maria Aparecida Ribeiro, Órgão Especial, julgado em 17/03/2022, publicado no DJE 29/03/2022).

O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o ARE 878.911 RG sob o regime da repercussão geral, consolidou essa premissa em tese vinculante (Tema n. 917), assentando que não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo a lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos.

O critério definidor do vício é, portanto, de natureza material, pois o que o determina não é a repercussão financeira da norma sobre os cofres públicos, tampouco o fato de ela se destinar à Administração, mas o seu conteúdo intrínseco, sobretudo se ele avança sobre a organização interna do aparelho estatal em dimensões que a Constituição reservou à iniciativa do Executivo.

Cotejada com esse parâmetro, a lei objurgada revela perfil normativo que não incide nas hipóteses constitucionais de reserva. O art. 1º autoriza o Poder Executivo a tornar obrigatória a realização do exame, sem impor a criação imediata de nenhuma estrutura organizacional; o art. 2º fixa que o procedimento deve ser realizado preferencialmente durante o período de internação hospitalar, em conjunto com os demais testes neonatais obrigatórios, registrando-se o resultado na Declaração de Nascido Vivo e no prontuário médico, disposição de índole sanitária inserida na competência da Câmara Municipal de legislar sobre assuntos de interesse local e de suplementar a legislação federal e estadual, nos termos do art. 193 da Constituição do Estado de Mato Grosso, em consonância com o art. 30, incisos I e II, da Constituição da República.

Ainda, o art. 3º atribui responsabilidade de execução do exame às unidades de saúde públicas e privadas, maternidades e hospitais situados no município, sem eleger órgão administrativo específico como coordenador, sem reorganizar atribuições de qualquer secretaria e sem prescrever encargos de planejamento, gestão ou avaliação a repartição alguma. O art. 4º confere ao Executivo mera faculdade de celebrar convênios ou parcerias com laboratórios públicos ou privados, preservando-lhe integral autonomia na condução das relações contratuais e conveniais que entender adequadas.

É precisamente essa arquitetura normativa que distingue a hipótese dos autos de situações em que o reconhecimento do vício de iniciativa se impõe.

Com efeito, a Lei n. 3.642/2026 do Município de Sinop não designa órgão coordenador, não define atribuições funcionais a secretaria alguma e não prescreve modos de execução que ultrapassem a finalidade sanitária que lhe serve de fundamento, limitando-se a estabelecer objetivos gerais cuja operacionalização permanece integralmente a cargo do Poder Executivo. O art. 6º reforça essa opção ao delegar ao Prefeito a regulamentação da matéria “
no que couber
”, preservando-lhe a competência de definir fluxos, protocolos e estruturas de execução segundo a conveniência e a oportunidade administrativas.

Nesse sentido:

“(...) 3. A Lei nº 10.180 do Município de Jundiaí, de 17 de junho de 2024, que institui o Programa “Rua da Saúde”, não padece de inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa, na medida em que não altera a estrutura nem as atribuições dos órgãos da Administração Pública Municipal, amoldando-se à tese firmada no Tema nº 917 da Sistemática da Repercussão Geral. Tampouco se verifica violação da separação de Poderes e da reserva da Administração. 4. O diploma normativo aprofunda a consecução do direito social fundamental à saúde (arts. 6º e 196 da Constituição Federal) no âmbito da referida municipalidade. (...)”.
(STF, RE 1578403 AgR, Relator: Dias Toffoli, Tribunal Pleno, julgado em 25/02/2026, divulg. 04/03/2026, public. 05/03/2026).

“(...) 4. A Lei n. 17.110/2017 do Estado de Santa Catarina, ao dispor sobre o fornecimento de tratamento alternativo para os portadores de diabetes em uso de insulina, veicula normas sobre proteção e defesa da saúde, nos termos de sua competência legislativa concorrente quanto ao assunto (CF/1988, art. 24, XII). (...) 6. Conquanto estabeleça política a demandar atuação do poder público, a legislação questionada não interfere na organização ou no funcionamento da Administração Pública nem cria atribuições ou órgãos, além de os deveres previstos decorrerem diretamente dos comandos constitucionais dos arts. 23, II; 196; e 198, de modo que se mostra legítima a iniciativa parlamentar. 7. A Lei n. 17.110/2017 do Estado de Santa Catarina institui política pública vocacionada ao cumprimento dos ditames constitucionais do direito à saúde e do atendimento integral (arts. 6º, caput; 196; e 198, II) bem assim ao enfrentamento das múltiplas demandas judiciais a reivindicar medicamentos, revelando-se consentânea com a preponderância do interesse local o respeito aos limites territoriais e a vedação da proteção insuficiente. (...)”.
(STF, ADI 5758, Relator: Nunes Marques, Tribunal Pleno, julgado em 14/04/2025, divulg. 07/05/2025, public. 08/05/2025).

Ressalte-se que o fato de o art. 3º estender a obrigação de realização do exame às unidades privadas de saúde não constitui intromissão na estrutura da Administração Municipal. Essa dimensão da norma reflete o exercício da competência legislativa municipal em matéria sanitária, fundamentada nos arts. 217 e 218 da Constituição do Estado de Mato Grosso - que proclamam a saúde como direito de todos e dever do Estado e atribuem aos Poderes Públicos municipais competência para dispor sobre regulamentação e controle das ações e serviços de saúde - e na competência suplementar prevista no art. 193 da mesma Carta.

Deveras, a incidência simultânea sobre entidades públicas e privadas revela o propósito de universalizar o benefício à população local, distanciando a norma das hipóteses que a jurisprudência identifica como invasoras do espaço reservado ao Executivo Municipal. A ausência de qualquer referência à estrutura remuneratória, ao regime jurídico ou ao provimento de cargos públicos afasta, de plano, os incisos I, II e IV do parágrafo único do art. 195 da Constituição Estadual, ao passo que a não designação de órgãos administrativos específicos, com atribuições novas ou reorganizadas, impede o enquadramento na hipótese do inciso III.

Outrossim, insta mencionar que é hermeneuticamente válida a premissa segundo a qual o emprego do verbo “
autoriza
” não afasta, por si só, o vício de iniciativa quando o conteúdo normativo revela caráter impositivo, hipótese que, todavia, não encontra substrato fático no caso concreto.

De fato, a lei em comento não impõe ao Executivo a criação imediata de nenhuma estrutura burocrática, a alocação compulsória de pessoal ou a reorganização de qualquer repartição. Ao contrário, preserva ampla margem de discricionariedade ao gestor municipal para definir os meios de implementação da política, os fluxos operacionais e os instrumentos contratuais ou conveniais eventualmente necessários.

Também não prospera a tese atinente à ausência de estimativa de impacto orçamentário-financeiro.

É certo que o art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, acrescido pela Emenda Constitucional n. 95/2016, exige que proposição legislativa criadora ou modificadora de despesa obrigatória seja instruída com a estimativa de seu impacto fiscal. No entanto, a obrigação financeira que a norma
sub examine
eventualmente gerará somente se materializará por força de ato regulamentador do Poder Executivo, momento em que o gestor disporá dos elementos técnicos necessários para quantificar os custos, identificar as fontes de custeio e compatibilizar a execução com o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual vigentes.

Em verdade, enquanto a lei veicula diretrizes gerais de política pública, sem especificar o
quantum
de dispêndio, a modalidade de contratação ou as fontes de financiamento, a aferição concreta da exigência prevista no art. 113 do ADCT projeta-se para a etapa de implementação administrativa da medida, e não para o diploma normativo que apenas estabelece a orientação legislativa correspondente.

Aliás, “
a ausência de estimativa de impacto orçamentário ou de indicação específica de fonte de custeio não constitui, por si só, vício de inconstitucionalidade material, por se tratar de exigência de natureza instrumental a ser observada pelo gestor público na fase de execução orçamentária
” (TJMT, N.U 1004306-07.2026.8.11.0000, José Zuquim Nogueira, Órgão Especial, julgado em 09/04/2026, publicado no DJE 16/04/2026).

Registre-se que a política pública ora examinada encontra sólido amparo constitucional. O direito fundamental à saúde, consagrado no art. 217 da Constituição do Estado de Mato Grosso como dever estatal a ser concretizado mediante políticas sociais, econômicas e ambientais, e a proteção integral à criança e ao adolescente, proclamada no art. 13 da mesma Carta - que impõe, com prioridade, a garantia do direito à vida e à saúde -, convergem para legitimar a iniciativa legislativa voltada à identificação precoce do tipo sanguíneo e do fator Rh dos recém-nascidos.

Por certo, a obtenção desse dado ainda no período neonatal tem relevância clínica evidente, pois viabiliza a prevenção de doenças hemolíticas, confere agilidade ao manejo de emergências transfusionais e contribui para o planejamento familiar e o acompanhamento pediátrico.

Demais disso, o art. 174, inciso V, da Constituição Estadual elenca entre os objetivos prioritários do Município o de assegurar as condições básicas para as ações e serviços que visem a promover, a proteger e a recuperar a saúde individual e coletiva, reforçando a legitimidade da norma impugnada. Trata-se, portanto, de matéria de inegável interesse local, sobre a qual o Município detém competência para legislar em caráter suplementar, nos termos do art. 193 da CE, sem que se identifique, no texto da norma, qualquer modalidade de colisão com a legislação federal ou estadual preexistente.

Do mesmo modo, não se verifica violação ao princípio da separação dos poderes consagrado no art. 190 da Constituição do Estado de Mato Grosso, uma vez que a disciplina normativa impugnada não substitui o Executivo na definição dos meios técnicos, administrativos e orçamentários necessários à concretização da política pública instituída, preservando-se a autonomia administrativa do ente municipal quanto à sua execução.

Em face do exposto, em consonância com o parecer ministerial,
JULGO IMPROCEDENTE
a presente ação direta de inconstitucionalidade.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 14/05/2026