Tribunal: TJMT
Processo: 1035132-50.2025.8.11.0000
Relator(a): HELENA MARIA BEZERRA RAMOS
Órgão julgador: HELENA MARIA BEZERRA RAMOS
Órgão colegiado: Turma de Câmaras Cíveis Reunidas de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-02-19
Data de publicação: 2026-03-07

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. CONCORRÊNCIA PÚBLICA INTERNACIONAL N. 58/2024/SINFRA/MT. QUALIFICAÇÃO TÉCNICO-OPERACIONAL. EXIGÊNCIA DE DOCUMENTO NÃO PREVISTO EM EDITAL. CERTIDÃO DE ACERVO OPERACIONAL (CAO). ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS. ANULAÇÃO DE HABILITAÇÃO. PRINCÍPIO DA VINCULAÇÃO AO INSTRUMENTO CONVOCATÓRIO. COMPROVAÇÃO DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA AFASTADA. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PREJUDICADOS. CONCESSÃO DA SEGURANÇA.
I. Caso em exame
1. Trata-se de Mandado de Segurança impetrado por Monte Rodovias S.A. contra atos do Presidente do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso e do Secretário de Estado de Infraestrutura e Logística, consubstanciados, respectivamente, no

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TURMA DE CÂMARAS CÍVEIS REUNIDAS DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

NÚMERO ÚNICO
: 1035132-50.2025.8.11.0000

CLASSE:
MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL (120)

ASSUNTO:
[EDITAL]

RELATOR
A
:
EXMA. SRA
. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

TURMA JULGADORA:
[
EXMA. SRA.
DES
A
. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS,
EXMO. SR.
DES. DEOSDETE CRUZ JUNIOR,
EXMO. SR.
DES. JONES GATTASS DIAS,
EXMO. SR.
DES. MARCIO VIDAL,
EXMA. SRA.
DES
A
. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO,
EXMA. SRA.
DES
A
. MARIA EROTIDES KNEIP,
EXMO. SR.
DES. MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA,
EXMO. SR.
DES. RODRIGO ROBERTO CURVO,
EXMA. SRA.
DES
A
. VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

PARTE(S):

[MARIA LUIZA ABINADER DA SILVA DUTRA - CPF: 017.417.701-14 (ADVOGADO), MONTE RODOVIAS S.A. - CNPJ: 37.702.340/0001-74 (IMPETRANTE), PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MATO GROSSO (IMPETRANTE), SECRETÁRIO DE ESTADO DE INFRAESTRUTURA E LOGÍSTICA DO ESTADO DO MATO GROSSO (IMPETRANTE), JOSE CARDOSO DUTRA JUNIOR - CPF: 445.465.562-68 (ADVOGADO), RODRIGO LEONARDO DE MELO SANTOS - CPF: 034.823.031-18 (ADVOGADO), FERNANDO HENRIQUE FONTES DOS REIS - CPF: 059.967.057-61 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (TERCEIRO INTERESSADO), TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 15.024.128/0001-62 (TERCEIRO INTERESSADO), RODRIGO TERRA CYRINEU - CPF: 028.701.131-37 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (IMPETRANTE), REALE CONSTRUCOES LIMITADA - CNPJ: 44.147.734/0001-73 (IMPETRADO), LETICIA STROBEL MOREIRA FERREIRA DE ALMEIDA - CPF: 058.286.291-40 (ADVOGADO), PASCOAL SANTULLO NETO - CPF: 258.013.251-15 (ADVOGADO), LAIS MARIA DA SILVA - CPF: 113.011.924-65 (ADVOGADO), REALE CONSTRUCOES LIMITADA - CNPJ: 44.147.734/0001-73 (LITISCONSORTES), PASCOAL SANTULLO NETO - CPF: 258.013.251-15 (ADVOGADO), LETICIA STROBEL MOREIRA FERREIRA DE ALMEIDA - CPF: 058.286.291-40 (ADVOGADO), PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MATO GROSSO (IMPETRADO), SECRETÁRIO DE ESTADO DE INFRAESTRUTURA E LOGÍSTICA DO ESTADO DO MATO GROSSO (IMPETRADO), RONALDO MILCIADES BEZERRA DA SILVA SAMANIEGO - CPF: 998.680.161-34 (ADVOGADO), JOAO CARLOS BRITO REBELLO - CPF: 544.891.301-63 (ADVOGADO), REALE CONSTRUCOES LIMITADA - CNPJ: 44.147.734/0001-73 (LITISCONSORTES)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TURMA DE CÂMARAS CÍVEIS REUNIDAS DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a). MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, REJEITOU A PRELIMINAR E A QUESTÃO DE ORDEM, JULGOU PREJUDICADOS OS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO E, NO MÉRITO, CONCEDEU A SEGURANÇA, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA, DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

E M E N T A

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. CONCORRÊNCIA PÚBLICA INTERNACIONAL N. 58/2024/SINFRA/MT. QUALIFICAÇÃO TÉCNICO-OPERACIONAL. EXIGÊNCIA DE DOCUMENTO NÃO PREVISTO EM EDITAL. CERTIDÃO DE ACERVO OPERACIONAL (CAO). ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS. ANULAÇÃO DE HABILITAÇÃO. PRINCÍPIO DA VINCULAÇÃO AO INSTRUMENTO CONVOCATÓRIO. COMPROVAÇÃO DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA AFASTADA. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PREJUDICADOS. CONCESSÃO DA SEGURANÇA.

I. Caso em exame

Trata-se de Mandado de Segurança impetrado por Monte Rodovias S.A. contra atos do Presidente do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso e do Secretário de Estado de Infraestrutura e Logística, consubstanciados, respectivamente, no Acórdão nº 400/2025 do TCE/MT, que determinou a anulação da habilitação da Impetrante na Concorrência Pública Internacional nº 58/2024 – SINFRA/MT, e na decisão administrativa subsequente que invalidou a homologação e adjudicação do certame em seu favor.

II. Questão em discussão

2. Há três questões em discussão:

(i) saber se é admissível o mandado de segurança para impugnar atos do Tribunal de Contas em sede de controle externo;

(
ii
) saber se a exigência de Certidão de Acervo Operacional (CAO) constitui inovação indevida não prevista no edital; e

(
iii
) saber se os embargos de declaração opostos pela terceira interessada em face de acórdão que referendou a liminar anteriormente deferida, restaram prejudicados com o julgamento de mérito do mandado de segurança.

III. Razões de decidir

A jurisprudência do STF admite o uso do mandado de segurança para impugnar atos administrativos de efeitos concretos, inclusive os praticados por Tribunais de Contas, quando houver violação a direito líquido e certo demonstrado por prova pré-constituída.

A exigência da CAO como documento obrigatório para comprovação da qualificação técnico-operacional não encontra respaldo no edital da Concorrência nº 58/2024 – SINFRA/MT, que admite atestados ou certificações emitidos por entes públicos ou privados, desde que certificados por conselho competente, revelando inovação ilegal e violação ao princípio da vinculação ao edital.

A apresentação superveniente da CAO mediante diligência não comprometeu a regularidade do procedimento, tampouco configurou vício insanável, devendo ser aceita, especialmente diante da existência de documentação válida e tempestiva.

Os embargos de declaração opostos pela terceira interessada (Consórcio
Movibrasil
) restaram prejudicados, em razão da superveniência do julgamento de mérito do mandado de segurança, que exaure a jurisdição da Turma sobre a controvérsia objeto de referendo de medida liminar.

IV. Dispositivo e tese

Rejeitada a preliminar de inadequação da via eleita. Segurança concedida. Prejudicados os embargos de declaração.

Tese de julgamento:

"1. É admissível o mandado de segurança para impugnar ato administrativo com efeitos concretos praticado por Tribunal de Contas, quando demonstrada, por prova pré-constituída, a violação a direito líquido e certo.

2. Configura ilegalidade a exigência de Certidão de Acervo Operacional (CAO) como condição exclusiva para habilitação técnico-operacional em certame licitatório, quando tal exigência não se encontra expressamente prevista no edital.

3. A apresentação de documento complementar em sede de diligência é admissível quando visa ratificar informação já comprovada por documentos válidos e tempestivos, especialmente quando não há vício insanável.

4. A superveniência de julgamento definitivo do mandado de segurança prejudica os embargos de declaração opostos contra acórdão que apenas referendou medida liminar."

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988,
arts
. 5º, LXIX e LXX, 71, IX; L. 14.133/2021,
arts
. 5º, 64 e 67, II.

Jurisprudência relevante citada
: STF, MS 25.763, Rel. Min. Gilmar Mendes,
Pleno
, j. 08.08.2022; STJ, RMS 69.281/CE, Rel. Min. Gurgel de Faria, 1ª T., j. 12.09.2023; STJ,
AgInt
no
AREsp
1.897.217/SP, Rel. Min. Sérgio
Kukina
, 1ª T., j. 14.03.2022.

R

E

L

A

T

O

R

I

O

EXMA. SRA.

DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

(RELATOR
A
):

E
grégia
Turma
:

Trata-se de Mandado de Segurança, com pedido de liminar, impetrado por
Monte Rodovias S.A
., em face de supostos atos coatores atribuídos ao
Presidente do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso
(
TCE/MT)
e ao
Secretário de Estado de Infraestrutura e Logística (SINFRA/MT)
, consubstanciados, respectivamente, no Acórdão n. 400/2025 – TCE/MT, que determinou a invalidação da habilitação da Impetrante na Concorrência Pública Internacional n. 58/2024 – SINFRA/MT, e na decisão administrativa proferida em 26/8/2025, que anulou a homologação e a adjudicação anteriormente realizadas em seu favor, determinando o retorno do certame à fase de habilitação.

A Impetrante sustenta, em síntese, que, a sua exclusão do certame decorreu da exigência indevida de documento não previsto no edital – Certidão de Acervo Operacional (CAO) –, cuja obrigatoriedade não se encontra estipulada nas cláusulas editalícias, que mencionam apenas a apresentação de “atestados ou certificações”.

Defende que a exigência da CAO, configuraria inovação ilícita, em violação aos
arts
. 5º, 25 e 67, II, da Lei n. 14.133/2021, além de contrariar jurisprudência pacífica do TCU, STJ e deste Tribunal, que veda a imposição de requisitos não previstos no instrumento convocatório.

Aduz que, a CAO apresentada por meio de diligência visou apenas ratificar condição técnica já comprovada por outros documentos válidos e tempestivos, quais sejam, atestado de capacidade técnica emitido pela AGERBA, ART e CAT, cuja regularidade foi expressamente reconhecida pela unidade técnica do TCE/MT, pela consultoria especializada contratada pela SINFRA e pela Procuradoria-Geral do Estado, e que as razões que embasaram sua reabilitação administrativa, portanto, estavam lastreadas em pareceres técnicos consistentes e devidamente fundamentados.

Alega, ainda, que, a decisão do TCE/MT não apenas desconsiderou tais manifestações técnicas, mas também impôs à impetrante tratamento desigual em relação a outras empresas vencedoras de lotes com editais idênticos, as quais foram dispensadas da apresentação da CAO, configurando violação ao princípio da isonomia e ao disposto no art. 5º da Lei n. 14.133/2021.

Sustenta, por fim, que, a exclusão da Monte Rodovias do certame acarreta grave prejuízo ao interesse público, na medida em que sua proposta representava deságio de 9,1%, frente a percentuais irrisórios ou inexistentes ofertados por outras licitantes, implicando em impacto potencial superior a R$ 380 milhões aos cofres públicos, além do risco de paralisação na execução de serviços essenciais de infraestrutura e segurança viária.

Diante disso, requer a concessão de medida liminar para:
(i) suspender os efeitos do Acórdão n. 400/2025 do TCE/MT; (
ii
) suspender a eficácia do ato administrativo do Secretário de Estado de Infraestrutura e Logística que anulou a homologação e adjudicação em favor da impetrante; e (
iii
) suspender os demais atos subsequentes, em especial a convocação das demais licitantes para o dia 08/10/2025, às 9h, até ulterior deliberação judicial.

Os documentos foram juntados eletronicamente.

A certidão de ID n. 320483393 atesta que esta ação independe de pagamento de preparo, conforme previsto no art. 77 do Regimento Interno deste Sodalício.

Em decisão liminar (ID nº 320497362), proferida pela Exma. Sra. Desa. Maria Aparecida
Fer
r
eira
Fago, Relatora em Substituição Legal, foi deferido o pedido para suspender os efeitos do Acórdão nº 400/2025 do TCE/MT e da decisão da SINFRA/MT, bem como sobrestar quaisquer atos subsequentes, até ulterior deliberação.

Contra essa decisão, foram interpostos agravos internos pelo Consórcio
Movibrasil
, na qualidade de terceira interessada (ID nº 320686396), e pelo Estado de Mato Grosso (ID nº 321258850).

Submetido o
mandamus
à apreciação colegiada, em observância ao art. 25 da Resolução TJMT/OE nº 08/2025, a liminar foi ratificada por unanimidade, conforme certidão de julgamento (ID nº 323145899) e acórdão respectivo (ID nº 323148885).

O
Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso
TCE/MT, em suas informações (ID nº 324220854), sustentou preliminarmente a inadequação da via eleita, ressaltando que, além de o mandado de segurança não ser cabível para impugnar atos decorrentes do exercício legítimo do controle externo, a controvérsia exigiria interpretação de cláusulas editalícias, que envolve análise de mérito administrativo, inviável em sede de mandado de segurança.

No mérito, defendeu a legalidade do Acórdão nº 400/2025, como desdobramento de processo de controle externo, devidamente instruído e com deliberação colegiada unânime, pela necessidade de certificação por conselho profissional competente (CREA), nos termos do edital e da Lei nº 14.133/2021, sendo a CAO instrumento reconhecido pela Resolução CONFEA nº 1.137/2023, e condição necessária à comprovação da qualificação técnico-operacional da licitante.

O
Estado de Mato Grosso
, por sua vez, reiterou (ID nº 321258850) os mesmos fundamentos, destacando que o ato administrativo apenas deu cumprimento à ordem do TCE/MT, cuja desobediência sujeitaria o gestor a sanções.

Aduziu que a apresentação extemporânea da CAO configurou vício insanável, vedado pelo art. 64 da Lei nº 14.133/2021, e que o ato do Secretário
limitou-se
à execução do Acórdão nº 400/2025.

Ressaltou, ainda, o
periculum in mora
reverso, diante do risco de prejuízo à política pública de concessão rodoviária e à infraestrutura da região abrangida.

Diante da ratificação da liminar pelo colegiado, foram julgados prejudicados os agravos internos (ID nº 328938853).

Posteriormente, no ID nº 325687887, o
Consórcio
Movibrasil
opôs embargos de declaração pedido de efeitos infringentes, alegando omissões e contradições no acórdão que referendou a liminar, especialmente quanto à inobservância do art. 64 da Lei nº 14.133/2021 e ao vício consistente na juntada tardia de documento essencial.

Requereu a reforma do acórdão embargado e a consequente revogação da liminar.

A certidão de ID nº 330425437 atestou a tempestividade dos embargos.

A impetrante apresentou contrarrazões aos embargos de declaração (ID nº 330730536), arguindo, preliminarmente, a ilegitimidade processual do consórcio embargante e, no mérito, a rejeição dos embargos.

A Procuradoria Geral de Justiça se manifestou no ID n. 329724870, pela concessão da segurança para que a Impetrante Monte Rodovias S. A. seja habilitada a participar da Concorrência Pública Internacional n. 58/2024.

É o relatório.

SUSTENTAÇÃO ORAL

USARAM DA PALAVRA OS ADVOGADOS
RODRIGO
TERRA
CYRINE
U

OAB
/MT 16169-O

E
LETICIA STROBEL
MOREIRA FERREIRA DE ALMEIDA,
OAB
/MT 31095-O

PARECER (ORAL)

EXMO. SR. DR.
EDMILSON DA COSTA PEREIRA
(PROCURADOR DE JUSTIÇA):

Ratifico o parecer escrito.

V O T O
(PRELIMINAR DE PREJUDICIALIDADE DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO)

EXMA. SRA.

DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS
(RELATORA):

Egrégia
Turm
a:

De início, é imperioso destacar que, o mandado de segurança em exame se encontra devidamente instruído e em condições de ser julgado em definitivo por este órgão colegiado.

Por sua vez, os embargos de declaração opostos pela terceira interessada, Consórcio
Movibrasil
, no ID n. 325687887, foram interpostos contra acórdão que referendou decisão liminar de natureza precária, proferida em sede de cognição sumária, antes da apreciação do mérito da impetração.

Tal deliberação, por sua própria essência, não ostenta caráter definitivo, tampouco exaure a jurisdição da Turma sobre a matéria de fundo.

Assim, o julgamento de mérito deste
mandamus

esvazia a utilidade prática e jurídica dos embargos de declaração interpostos, que perdem seu objeto diante da superveniência de pronunciamento definitivo sobre a controvérsia, que ora se realiza.

Portanto, reconheço a prejudicialidade dos embargos de declaração opostos pela terceira interessada Consórcio
Movibrasil
.

É como voto.

V O T O (PRELIMINAR DE PREJUDICIALIDADE DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO)

EXMO. SR. DES.

MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA (1º VOGAL):

Acompanho o voto da e. Relatora

V O T O (PRELIMINAR DE PREJUDICIALIDADE DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO)

EXM
A
. SR
A
. DES
A
.

VA
N
DYMARA GALVÃO RAMOS PAIVA ZONOLO
(
3
ª
VOGAL):

Acompanho o voto da e. Relatora.

V O T O (PRELIMINAR DE PREJUDICIALIDADE DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO)

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (
4
º VOGAL):

Acompanho o voto da e. Relatora.

V O T O (PRELIMINAR DE PREJUDICIALIDADE DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO)

EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR (
5
º VOGAL):

Acompanho o voto
d
a e. Relatora.

V O T O (PRELIMINAR DE PREJUDICIALIDADE DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO)

EXMO. SR. DES. JONES GATTAS DIAS (
6º VOGAL):

Acompanho o voto d
a
e. Relatora.

V O T O (PRELIMINAR DE PREJUDICIALIDADE DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO)

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (7º VOGAL):

Acompanho o voto da e. Relatora.

V O T O (PRELIMINAR DE PREJUDICIALIDADE DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO)

EXMA. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP (8ª VOGAL):

Acompanho o voto da e. Relatora.

V O T O (PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA DO MANDADO DE SEGURANÇA)

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA):

Egrégia Turma,

O
Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso
sustenta em sede de informações, que o mandado de segurança não é cabível para impugnar atos decorrentes do exercício legítimo do controle externo, regularmente instaurado e concluído com observância ao devido processo legal e à ampla defesa.

Sustenta que, o Acórdão n. 400/2025 não se configura como ato arbitrário ou isolado, mas como desdobramento de processo administrativo regular, com ampla instrução técnica e deliberação colegiada unânime.

Ressalta, ainda, que, o direito invocado pela Impetrante seria, na melhor hipótese, controvertido, o que inviabilizaria o uso da via mandamental, cuja admissibilidade exige a demonstração de direito líquido e certo, comprovado de plano, conforme pacífica jurisprudência dos tribunais superiores.

Afirma, também, que, o objeto do mandado de segurança envolve a interpretação de cláusulas editalícias e a análise da validade de decisões técnicas proferidas no âmbito do controle externo, matérias que demandam dilação probatória, incabível na presente via.

Em que pesem os argumentos apresentados, é cediço que a jurisprudência consolidada dos tribunais superiores admite, de forma pacífica, o uso do mandado de segurança para impugnar atos administrativos de efeitos concretos, ainda que emanados de Tribunais de Contas, desde que exista violação a direito líquido e certo e que a ilegalidade seja aferível a partir de prova pré-constituída.

A propósito:

(...) 1. Embargos de declaração em mandado de segurança.

2. Administrativo. Servidor
público .
Incorporação de quintos no período compreendido entre a edição da Lei 9.624/1998 e da MP 2.225-45/2001.

3 .
Embargos das entidades sindicais (CONDSEF e SINASEFE).

4. Terceiros prejudicados. Legitimidade e interesse para interpor recursos.

5. Obscuridade e omissão. Decisões transitadas em julgado. Decadência
administrativa .
Devolução dos valores recebidos de boa-fé.

6. Extensão do entendimento firmado no RE-ED-ED 638.115 (tema 395 da RG), de minha
relatoria .
Observância do princípio da segurança jurídica. Modulação dos efeitos da decisão.

7. Embargos declaratórios opostos pelo Tribunal de Contas da União (TCU
) .

8. Omissão.
Inadequação da via eleita rejeitada. Cabimento do mandado de segurança da União para impugnar ato do Tribunal de Contas da União
.

9. Impossibilidade da incorporação de quintos decorrentes do exercício de funções comissionadas, no período compreendido entre a edição da Lei 9.624/1998 e a MP 2.225-48/2001, por ausência de fundamentação legal.

10. Falta de omissão, contradição ou obscuridade.

11. Interposição de embargos visando à rediscussão de matéria devidamente enfrentada e rebatida pelo
Colegiado .
Impossibilidade. Efeitos infringentes. Não configuração de situação excepcional.

12 .
Embargos de declaração das entidades sindicais (CONDSEF e SINASEFE) acolhidos para esclarecer a extensão do entendimento firmado no RE-RG 638.115 (tema 395). Embargos de declaração do TCU rejeitados
.

(STF - MS: 25763 DF 0006141-73 .2005.1.00.0000, Relator.: GILMAR MENDES, Data de Julgamento: 8/8/2022, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 16/8/2022). [Destaquei]

Não se ignora que atos de controle externo se revestem de presunção de legitimidade e estão sujeitos à deferência institucional. Entretanto, essa presunção não é absoluta, sendo plenamente possível a sua revisão pelo Poder Judiciário, especialmente quando se alega ofensa ao princípio da legalidade estrita, da vinculação ao instrumento convocatório, da isonomia e da segurança jurídica, como ocorre no presente
mandamus
.

No presente caso, o cerne da controvérsia gira em torno de possível ilegalidade na exigência de Certidão de Acervo Operacional (CAO) como condição para a comprovação da capacidade técnico-operacional da Impetrante, ao argumento de que não estaria expressamente prevista no edital da Concorrência Pública Internacional n. 58/2024 – SINFRA/MT.

A alegação da Impetrante, portanto, não se limita a contestar questões técnicas ou critérios de mérito administrativo, mas sim a impugnar uma suposta inovação ilegal imposta no curso do certame, em violação direta aos princípios que regem as licitações públicas.

Dessa forma, a impetração não demanda dilação probatória, visto que toda a documentação necessária à demonstração da suposta ilegalidade foi acostada com a petição inicial, inclusive o edital do certame, os pareceres administrativos, os documentos técnicos de habilitação, as decisões do TCE/MT e da SINFRA/MT, além das manifestações jurídicas que embasaram a reabilitação da Impetrante. Trata-se, pois, de matéria de direito, cuja análise se revela plenamente viável em sede mandamental.

Ademais, com especial relevância ao caso, destaca-se que em decisão proferida em 7/11/2025 pelo Presidente do Supremo Tribunal Federal, o Exmo. Ministro Edson Fachin, nos autos da Suspensão de Segurança nº 5.724/MT formulado pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso em face da decisão colegiada que referendou a liminar deferida nestes autos, o Ministro Relator reconheceu que este Sodalício não negou ao órgão de controle externo a possibilidade de atuar com base no poder geral de cautela, mas apenas afirmou que o ato que anulou a homologação e a adjudicação da concorrência deixou de considerar adequadamente as circunstâncias do caso concreto.

Assim, considerando que a controvérsia envolve questão de legalidade estrita, em especial a vinculação ao edital e a possibilidade de inovação indevida de exigências técnicas, e que os elementos de prova necessários à análise da controvérsia foram integralmente acostados, não há que se falar em inadequação da via eleita.

Com essas considerações,
REJEITO
a preliminar suscitada.

É como voto.

V O T O (PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA)

EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA (1º VOGAL):

Acompanho o voto da e. Relatora

V O T O (PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA)

EXMA. SRA. DESA. VANDYMARA GALVÃO RAMOS PAIVA ZANOLO (3ª VOGAL):

Acompanho o voto da e. Relatora

V O T O (PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA)

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (4º VOGAL):

Acompanho o voto da e. Relatora

V O T O (PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA)

EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR (5º VOGAL):

Acompanho o voto da e. Relatora

V O T O (PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA)

EXMO. SR. DES. JONES GATTAS DIAS (6º VOGAL):

Acompanho o voto da e. Relatora

V O T O (PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA)

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (7º VOGAL):

Acompanho o voto da e. Relatora

V O T O (PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA)

EXMA. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP (8ª VOGAL):

Acompanho o voto da e. Relatora

V O T O (MÉRITO)

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA):

Egrégia Turma:

Conforme relatado, trata-se de Mandado de Segurança, com pedido de liminar, impetrado por
Monte Rodovias S.A
., em face de supostos atos coatores atribuídos ao
Presidente do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso
(
TCE/MT)
e ao
Secretário de Estado de Infraestrutura e Logística (SINFRA/MT)
, consubstanciados, respectivamente, no Acórdão n. 400/2025 – TCE/MT, que determinou a invalidação da habilitação da Impetrante na Concorrência Pública Internacional n. 58/2024 – SINFRA/MT, e na decisão administrativa proferida em 26/8/2025, que anulou a homologação e a adjudicação anteriormente realizadas em seu favor, determinando o retorno do certame à fase de habilitação.

Para melhor análise da pretensão mandamental, faz-se necessário um breve resumo dos fatos postos à discussão.

Examinando os autos, observa-se que a Impetrante, Monte Rodovias S.A., participou da Concorrência Pública Internacional n. 58/2024 – SINFRA/MT, que trata da concessão dos serviços públicos de operação, conservação, manutenção e realização dos investimentos necessários à exploração do sistema rodoviário, composto pelo Lote 8: Rodovia MT-170 e MT220, com extensão total de 344,15 km e, teve sua proposta inicialmente homologada e adjudicada como vencedora, após apresentar documentação técnica composta por atestado emitido pela AGERBA (Agência Estadual de Regulação de Serviços Públicos de Energia, Transportes e Comunicações da Bahia), ART (Anotação de Responsabilidade Técnica) e CAT (Certidão de Acervo Técnico).

Todavia, após a apresentação de Representação de Natureza Externa pelo Consórcio
Movibrasil
, representado pela empresa
Reale
Construções Ltda., ao Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso (TCE/MT), questionando a ausência da Certidão de Acervo Operacional (CAO) nos documentos de habilitação da Impetrante, o órgão de controle, por meio do Acórdão n. 291/2025 (ID n. 324220857), determinou a imediata suspensão do ato administrativo de habilitação da licitante, bem como de todos os atos subsequentes, inclusive a assinatura do contrato de concessão.

Não obstante, o mesmo acórdão autorizou, de forma expressa, que caso a Secretaria de Estado de Infraestrutura e Logística (SINFRA/MT) entendesse ser essa a medida mais adequada ao interesse público, retomasse o procedimento licitatório a partir da fase de habilitação; com observância estrita do edital, exigindo que os atestados de capacidade técnico-operacional estivessem certificados pelo conselho profissional competente, nos termos do item 9.9 do Anexo I e do art. 67, II, da Lei n.º 14.133/2021.

Ato contínuo, a SINFRA/MT reabriu a fase de habilitação e permitiu a realização de diligência por parte da Impetrante, consistente na juntada de Certidão de Acervo Operacional (CAO) emitida pelo CREA-BA.

A inclusão desse novo documento, foi interpretada pelo TCE/MT, por meio do Acórdão n. 400/2025, como descumprimento da decisão cautelar anteriormente homologada, ocasião em que se determinou à SINFRA/MT que anulasse os atos de reabilitação da empresa Impetrante, sob pena de imposição de multa diária.

No referido julgamento, restou assentado que a juntada posterior de documento reputado como essencial à habilitação configura vício insanável, insuscetível de correção por diligência, e que tal conduta comprometeu a lisura do certame; razão pela qual, foi invalidada a habilitação da Impetrante com fundamento exclusivo na ausência da CAO.

Em seguida, o Secretário de Estado de Infraestrutura e Logística anulou os atos de homologação e adjudicação em favor da Impetrante, determinando o retorno do certame à fase de habilitação.

Pois bem.

Como se sabe, os atos emanados dos Tribunais de Contas, notadamente em sede de representação de natureza externa, não se encontram imunes ao controle jurisdicional, sujeitando-se ao crivo do Poder Judiciário, tal como qualquer outro ato administrativo de natureza definitiva.

Ainda que não caiba ao Judiciário adentrar no mérito administrativo, especialmente no que se refere aos critérios de conveniência e oportunidade adotados pela Corte de Contas, a legalidade e a constitucionalidade de seus atos permanecem plenamente sujeitas à apreciação judicial.

A atuação jurisdicional, nesse contexto, assume caráter garantidor, voltado à proteção de direitos fundamentais, à observância do devido processo legal e à correção de eventuais abusos de poder ou ilegalidades verificadas no exercício da fiscalização externa.

Nesse aspecto, a independência institucional dos Tribunais de Contas, embora assegurada constitucionalmente, não pode ser invocada como escudo à atuação arbitrária ou como fundamento para decisões que extrapolem os limites legais da função administrativa.

É precisamente nesse prisma que se insere a controvérsia ora submetida à apreciação judicial.

Discute-se, em essência, a legalidade da exigência de Certidão de Acervo Operacional (CAO) como condição indispensável à habilitação técnico-operacional da Impetrante no âmbito da Concorrência Pública Internacional n.º 58/2024 – SINFRA/MT e, se tal exigência encontra respaldo expresso no edital que rege o certame.

É assente no Superior Tribunal de Justiça o entendimento de que o edital de licitação possui força normativa, vinculando tanto a Administração quanto os licitantes, de modo que é inadmissível à Administração exigir, no curso do certame, requisitos não expressamente previstos no instrumento convocatório.

Veja-se:

ADMINISTRATIVO.
MANDADO DE SEGURANÇA. LICITAÇÃO.
HABILITAÇÃO .
QUALIFICAÇÃO TÉCNICA. EXIGÊNCIA NÃO PREVISTA NO EDITAL. IMPOSSIBILIDADE.

1.
O edital de licitação vincula a administração pública e os licitantes aos seus termos.

2. Hipótese em que a empresa foi inabilitada, após recurso administrativo, ao fundamento de que parte do serviço importaria prévia realização de atividades de atribuição de engenheiro, sem que tais atividades estivessem previstas no instrumento convocatório do certame
.

3. Possuindo o profissional técnico da empresa conhecimento que está dentro dos parâmetros objetivamente estabelecidos no edital de licitação, não há razão para a inabilitação desta (empresa) em relação a esse quesito.

4. Recurso ordinário provido. Concessão da ordem.

(STJ - RMS: 69281 CE 2022/0220291-5, Relator.: Ministro GURGEL DE FARIA, Data de Julgamento: 12/9/2023, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação:
DJe
19/10/2023). [Destaquei]

No caso concreto, a análise do Edital da Concorrência Pública Internacional n.º 58/2024 – SINFRA/MT (ID n. 320460371), bem como de seu Anexo I (ID n. 320460352, p. 30/31), revela, de forma inequívoca, a inexistência de qualquer disposição que condicione, de maneira expressa e categórica, a comprovação da qualificação técnico-operacional das licitantes à apresentação exclusiva da Certidão de Acervo Operacional (CAO).

Ao contrário, o referido instrumento convocatório adota redação ampla e aberta ao admitir, como meios hábeis de demonstração da experiência exigida, atestados ou
certificações emitidos
por entidades públicas ou privadas, desde que acompanhados da respectiva Anotação de Responsabilidade Técnica (ART) e observada a devida vinculação ao objeto licitado.

Isso porque, o item 9.9 do Anexo I do Edital da Concorrência Pública Internacional n.º 58/2024 estabelece que a comprovação da qualificação técnico-operacional exigida das licitantes
está condicionada à apresentação de atestados de capacidade técnica emitidos por pessoas jurídicas de direito público ou privado, os quais devem estar devidamente certificados pelos conselhos profissionais competentes
.

Não há, em qualquer ponto do dispositivo, menção direta ou indireta à obrigatoriedade da Certidão de Acervo Operacional (CAO) como único ou exclusivo meio idôneo de comprovação, tampouco sua exigência como condição
sine

qua
non para a habilitação.

Transcreve-se, para fins de exatidão, o teor do referido item:

9.9. Para fins de demonstração da sua QUALIFICAÇÃO TÉCNICA OPERACIONAL, a LICITANTE individual ou o CONSÓRCIO deverá comprovar aptidão para o desempenho de atividade pertinente e compatível em características, quantidades e prazos com o objeto da LICITAÇÃO, por meio da apresentação de atestado(s) de capacidade técnica, em nome da LICITANTE, emitido(s) por pessoa(s) jurídica(s) de direito público ou privado, devidamente certificado(s) pelo(s) conselho(s) que regulamenta(m) o exercício da(s) respectiva(s) profissão(
ões
), comprovando experiência prévia, ao longo de no mínimo 12 (doze) meses, como responsável pela execução, coordenação, gerência ou supervisão de gestão e exploração de rodovias, que tenha gerado receita operacional anual de, no mínimo R$70.979.709,41 (setenta milhões, novecentos e setenta e nove mil, setecentos e nove reais e quarenta e um centavo).

Por sua vez, o item 9.9.1 ao disciplinar as possibilidades de comprovação da experiência técnica operacional exigida, limita-se a especificar em nome de quem os atestados ou certificações devem ser emitidos, admitindo expressamente a apresentação desses documentos em nome da própria licitante, de consorciadas com participação mínima de 30%, ou, ainda, de empresas integrantes do mesmo grupo econômico, sejam controladas, controladoras, coligadas ou sob controle comum, inclusive matriz ou filial, desde que comprovada a relação jurídica existente.

Em nenhum momento, porém, o edital impõe, como requisito obrigatório, a apresentação de Certidão de Acervo Operacional (CAO), tampouco estabelece essa modalidade documental como forma exclusiva e insubstituível de comprovação da capacidade técnico-operacional.

Veja-se:

9.9.1. A comprovação de experiência prévia no desempenho das atividades referenciadas neste item pela LICITANTE,
poderá ser feita mediante a apresentação de atestados ou certificações emitidas nos seguintes termos
:

(a) Em nome da entidade responsável direta pelo empreendimento objeto do atestado;

(b) Em nome de membro de consórcio responsável pela execução direta do empreendimento objeto do atestado, sendo que, neste caso, a empresa detentora do atestado deverá ter participação de ao menos 30% (trinta por cento) no consórcio titular do atestado; e (c) Em nome de empresa Controlada, Controladora, Coligada e/ou empresas sob Controle comum da LICITANTE, direta ou indiretamente, e de empresa matriz ou filial da Licitante, desde que comprovada a relação existente entre a Licitante e o titular do atestado.

Ressalte-se, também, que, a Resolução CONFEA nº 1.137/2023, ao regulamentar os procedimentos para emissão de certidões pelos Conselhos Regionais de Engenharia e Agronomia (
CREAs
), limita-se a disciplinar a formalização do acervo técnico das empresas e profissionais com base nas atividades efetivamente executadas e registradas nos sistemas de fiscalização profissional; sendo que, nenhum de seus dispositivos, atribui à Certidão de Acervo Operacional (CAO) a condição de meio exclusivo ou compulsório para fins de comprovação da qualificação técnico-operacional no âmbito de licitações públicas.

Assim, sua eventual apresentação se insere como uma entre diversas formas documentalmente idôneas de demonstração da aptidão técnica exigida, não podendo ser erigida, por ato infralegal, à condição de requisito absoluto ou excludente, sob pena de violação ao princípio da legalidade e à vinculação ao edital.

Ademais, o próprio art. 67, II, da Lei nº 14.133/2021 prevê que a comprovação da qualificação técnico-operacional poderá ser feita
por atestados fornecidos por pessoas jurídicas de direito público ou privado, devidamente registrados nas entidades profissionais competentes”, ou seja, não há imposição legal de que esses atestados estejam acompanhados exclusivamente de CAO, desde que haja a devida certificação pelo conselho competente
; o que pode se dar por outros meios documentais, como ART e CAT.

Vejamos:

Art. 67. A documentação relativa à qualificação técnico-profissional e técnico-operacional será restrita a:

I -
apresentação
de profissional, devidamente registrado no conselho profissional competente, quando for o caso, detentor de atestado de responsabilidade técnica por execução de obra ou serviço de características semelhantes, para fins de contratação;

II -
certidões ou atestados
, regularmente emitidos pelo conselho profissional competente, quando for o caso, que demonstrem capacidade operacional na execução de serviços similares de complexidade tecnológica e operacional equivalente ou superior, bem como documentos comprobatórios emitidos na forma do
§ 3º do art. 88 desta Lei;

III - indicação do pessoal técnico, das instalações e do aparelhamento adequados e disponíveis para a realização do objeto da licitação, bem como da qualificação de cada membro da equipe técnica que se responsabilizará pelos trabalhos;

IV -
prova
do atendimento de requisitos previstos em lei especial, quando for o caso;

V -
registro ou inscrição
na entidade profissional competente, quando for o caso;

VI -
declaração
de que o licitante tomou conhecimento de todas as informações e das condições locais para o cumprimento das obrigações objeto da licitação.

Nesse aspecto, a interpretação segundo a qual apenas a CAO seria aceita como instrumento válido para fins de qualificação técnico-operacional implicaria criar uma exigência não prevista no edital da Concorrência Pública

Internacional nº 58/2024 – SINFRA/MT, tampouco no marco legal regente, o que violaria o princípio da vinculação ao instrumento convocatório (art. 5º, caput, da Lei nº 14.133/2021).

Portanto, o uso da Resolução CONFEA nº 1.137/2023 como fundamento para exigir exclusivamente a CAO é juridicamente insustentável e configura interpretação restritiva e descolada da finalidade da norma, que é apenas regulamentar a forma de emissão de certidões pelos conselhos profissionais, e não
criar novas
exigências não previstas em lei ou no edital da licitação.

Destaca-se, outrossim, que, embora tenha sido reconhecida a prejudicialidade dos embargos de declaração opostos pela terceira interessada em face do acórdão que referendou a liminar anteriormente deferida neste
writ
, convém esclarecer, para que não pairem dúvidas, que a desclassificação da licitante Monte Rodovias S.A. foi
motivada exclusivamente pela interpretação segundo a qual a ausência da Certidão de Acervo Operacional (CAO), no momento da habilitação, configuraria vício insanável (
Acórdão TCE 291/2025 - ID n. 320460358 e Acórdão n. 400/2025 – ID n. 320460377
).

Ocorre que ao confrontar diretamente os fundamentos do Acórdão n. 400/2025 do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, sobretudo quanto à conclusão de que a apresentação da Certidão de Acervo Operacional (CAO/CREA) pela empresa impetrante configuraria inovação vedada e descumprimento da decisão cautelar anteriormente homologada por aquela Corte, é preciso esclarecer que
o retorno do certame à fase de habilitação se deu por determinação expressa do próprio TCE/MT (Acórdão n. 291/2025)
, o qual autorizou à SINFRA/MT reavaliar os documentos de qualificação técnico-operacional com base nos parâmetros fixados no edital, inclusive determinando que os atestados apresentados pelas licitantes deveriam estar certificados pelo respectivo conselho profissional.

A SINFRA/MT, ao reabrir a fase de habilitação, realizou diligência para fins de confirmação e complementação da documentação apresentada, conforme previsto no art. 64, I e II, da Lei n. 14.133/2021.

Nessa oportunidade, a impetrante apresentou a Certidão de Acervo Operacional (CAO) nº 293447/2025, emitida pelo CREA-BA em 27/06/2025, vinculada à Anotação de Responsabilidade Técnica (ART) registrada em 18/3/2025, ambas relativas à execução de contrato firmado em 18/7/2016 e ainda vigente, com encerramento previsto para 31/12/2030 (ID n. 320456882
) .

Trata-se, pois, de documento meramente certificador de
fato técnico pretérito
,
cujo objeto já havia sido demonstrado por meio do atestado emitido pela AGERBA, na fase de habilitação. A CAO, neste contexto, não representa inovação de conteúdo probatório, tampouco tentativa de suprir omissão documental, mas tão somente o reconhecimento formal, por órgão de classe, de experiência técnica já preexistente e previamente comprovada.

Portanto, a juntada da referida certidão, promovida durante a reabertura da fase de habilitação no âmbito da própria Concorrência Pública Internacional nº 58/2024 – SINFRA/MT, atendeu aos limites fixados pela decisão cautelar do TCE/MT e observou estritamente os princípios da razoabilidade, da busca pela verdade material e da instrumentalidade das formas. Qualificar tal documento como “prova nova” é distorcer sua natureza jurídica e ignorar o conteúdo do acervo probatório originariamente apresentado.

O equívoco do ato coator reside em desconsiderar a natureza dessa diligência como instrumento de verificação e ratificação de condição preexistente, distorcendo-a para atribuir-lhe conotação de suprimento extemporâneo de requisito essencial, o que não se sustenta à luz do edital, da legislação vigente ou da jurisprudência.

Com efeito, o item 9.9 do edital jamais estabeleceu que a certificação de capacidade técnico-operacional só poderia ser feita por meio da CAO, limitando-se a exigir que os atestados fossem devidamente certificados pelo conselho competente.

A exigência do TCE/MT, portanto, transbordou o conteúdo vinculante do edital, ao transformar a CAO em condição única de habilitação, quando o edital admite outras formas documentais, inclusive atestados acompanhados de ART, conforme apresentado originalmente.

Reitera-se que tal
diligencia
não se tratou de apresentação de documento inexistente ou criado após o fato gerador da experiência técnica, mas sim da formalização documental de atividade preexistente, já atestada por órgão público (AGERBA), e cuja regularidade técnica restou devidamente comprovada. A CAO apenas reafirma a veracidade daquilo que já havia sido documentalmente apresentado, sendo, portanto, juridicamente admissível como reforço de prova, e não como inovação vedada.

Segundo a jurisprudência do STJ, é possível a realização de diligência para suprimento de informação ou documento destinado a comprovar regularidade jurídica ou capacidade técnica,
desde que a condição exista na data de apresentação da proposta
.

Nesse sentido:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. LICITAÇÃO. JULGAMENTO MONOCRÁTICO NO STJ. POSSIBILIDADE. ALEGAÇÃO GENÉRICA DE OFENSA A DIPLOMA LEGAL. AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO DO DISPOSITIVO LEGAL TIDO POR VIOLADO. SÚMULA 284/STF. PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. JUNTADA POSTERIOR DE DOCUMENTO. IMPOSSIBILIDADE.

[...]

3.
O Tribunal de origem alinhou-se ao entendimento firmado no âmbito deste Sodalício sobre o tema, segundo o qual, "Nos termos do art. 43, § 3º, da Lei 8.666/1993, é facultado à comissão licitatória, em qualquer fase, promover diligência destinada a esclarecer ou a complementar a instrução, vedada a inclusão posterior de documento ou informação que deveria constar originariamente da proposta, sob pena de ofensa de ofensa ao princípio da vinculação ao edital"
(REsp 1.717.180/SP, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 13/3/2018,
DJe
13/11/2018).

4. Agravo interno a que se nega provimento.

(STJ -
AgInt
no
AREsp
n. 1.897.217/SP, relator Ministro Sérgio
Kukina
, Primeira Turma, julgado em 14/3/2022,
DJe
de 21/3/2022). [Destaquei]

Assim, resta evidenciada a violação ao direito
liquido
e certo da Impetrante, porquanto o Acórdão n. 400/2025 do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, ao determinar a invalidação da habilitação da Impetrante, fundamentou-se exclusivamente na ausência da Certidão de Acervo Operacional (CAO) emitida por conselho de classe profissional, elevando tal documento à condição de requisito indispensável à comprovação da qualificação técnico-operacional da licitante, sem respaldo expresso nas cláusulas do Edital da Concorrência Pública Internacional n. 58/2024 – SINFRA/MT.

Outrossim, qualquer impugnação ao conteúdo do documento chamado CAO, como valor, engenheiro
responsável, etc.
não poderia ser feito nesta ação, e esta Câmara não poderia analisar, pois, não foram, tanto pela
Sinfra

quanto pelo TCE, analisadas e decididas estas questões e se referem a momento posterior à apresentação do documento.

Ademais, conforme destacado pela Procuradoria Geral de
Justiça,
inobstante
isso tudo, chama igualmente atenção o fato de a Administração, por intermédio do Tribunal de Contas, inabilitar a empresa que apresentou a proposta mais vantajosa ao interesse público, e que estava em total conformidade com as exigências do edital. A Impetrante ofereceu um desconto de aproximadamente R$380 milhões, enquanto as demais concorrentes apresentaram reduções ínfimas ou sequer ofertaram abatimento, o que evidencia a desproporção e o prejuízo potencial aos cofres públicos decorrente da desclassificação indevida do processo licitatório. Estamos falando de um desconto de mais de R$12.000.000,00 (doze milhões de reais), por ano.

Como se vê, a pretensão mandamental merece inteira acolhida.

Ante o exposto,
REJEITO
a preliminar de inadequação da via eleita e, no mérito,
CONCEDO A SEGURANÇA VINDICADA
, para anular os efeitos do Acórdão nº 400/2025 – TCE/MT, bem como da decisão administrativa subsequente que determinou a invalidação da habilitação da Impetrante e o retorno do certame à fase de habilitação, assegurando-se a plena eficácia dos atos de homologação e adjudicação originalmente conferidos à empresa Monte Rodovias S.A., no âmbito da Concorrência Pública Internacional nº 58/2024 – SINFRA/MT.

Diante do julgamento de mérito do presente mandado de segurança, declaro
PREJUDICADO
os embargos de declaração opostos pela terceira interessada Consórcio
Movibrasil
em face do acórdão que referendou a liminar anteriormente deferida.

É como voto.

V O T O
(MÉRITO)

EXM
O
. SR. DES.
MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
(
1
º
VOGAL):

Embora o maravilhoso voto da Desembargadora
Helena Maria Bezerra Ramos
, ainda tenho dúvidas pelas bem expostas sustentações que foram feitas.

De forma que peço vênia para pedir vista dos autos.

V O T O
(MÉRITO)

EXM
A
. SR
A
. DES
A
.
VANDYMARA GALVÃO RAMOS PAIVA ZANOLO
(
3
ª
VOGAL):

Trata-se de mandado de segurança impetrado por
Monte Rodovias S.A
., contra o Acórdão n.º 400/2025 – TCE/MT e contra a decisão administrativa da SINFRA/MT de 26/8/2025, que anularam a homologação e a adjudicação já realizadas em seu favor e determinaram o retorno do certame à fase de habilitação na Concorrência Pública Internacional n.º 58/2024.

A Impetrante sustenta, em síntese, que:

(i) sua inabilitação decorreu de exigência superveniente e ilegal – a apresentação de Certidão de Acervo Operacional (CAO) –, documento não previsto no edital, em afronta aos
arts
. 5º, 25 e 67, II, da Lei n.º 14.133/2021 e à jurisprudência consolidada que veda a inclusão de requisitos não editalícios;

(
ii
) toda a documentação técnica exigida foi apresentada tempestivamente – atestados da AGERBA, ART e CAT –, reconhecida como suficiente pela unidade técnica do TCE/MT, pela consultoria especializada contratada e pela Procuradoria-Geral do Estado;

(
iii
) a exigência posterior da CAO e a desconsideração dos pareceres técnicos configuram violação aos princípios da isonomia, vinculação ao edital e segurança jurídica, sobretudo porque outras licitantes, em editais idênticos, não foram compelidas a apresentar tal documento;

(
iv
) a exclusão da Impetrante acarreta grave prejuízo ao interesse público, pois sua proposta apresentava deságio de 9,1%, enquanto as demais ofertaram descontos irrisórios, conforme demonstrado em parecer ministerial.

A liminar foi deferida e posteriormente referendada pela Turma, reconhecendo-se a presença dos requisitos autorizadores.

1. Preliminar – Cabimento do mandado de segurança

A alegação de inadequação da via eleita não prospera.

É pacífico o entendimento de que atos de Tribunais de Contas podem ser controlados por mandado de segurança, sobretudo quando o exame
limita-se
à legalidade e vinculação ao edital, sem necessidade de dilação probatória – exatamente a hipótese dos autos.

A controvérsia é estritamente jurídica: imposição de exigência nova, não prevista no instrumento convocatório.

2. Situação fática e jurídica

A Impetrante sagrou-se vencedora da concorrência para exploração do sistema rodoviário (Lote 8 – MT-170 e MT-220, extensão de 344,15 km), tendo sua proposta homologada e adjudicada.

Toda a documentação técnica exigida pelo edital foi apresentada, nos moldes do item 9.9 do Anexo I, que prevê atestados de capacidade técnica, com experiência mínima de 12 meses, sem qualquer menção à CAO como requisito obrigatório.

O próprio TCE/MT, porém, anulou a homologação por entender imprescindível a apresentação, desde o início, da CAO – documento não previsto no edital.

Ao mesmo tempo, determinou o retorno do certame à fase de habilitação, com observância estrita do edital.

Cumprindo a determinação, a SINFRA/MT reabriu a fase de habilitação e realizou diligência para complementação dos documentos (art. 64, I e II, da Lei 14.133/2021), permitindo que a Impetrante apresentasse a CAO emitida pelo CREA-BA, apenas para reforçar a capacidade técnica já demonstrada.

Apesar disso, o TCE/MT, no Acórdão n.º 400/2025, considerou tal juntada como “vício insanável”, interpretando-a como descumprimento de sua decisão e determinando nova anulação da habilitação.

3. Ilegalidade demonstrada – Violação ao edital e aos princípios da licitação

A análise do edital evidencia que:

não há previsão de CAO como documento obrigatório;

não há exclusividade da CAO como forma de demonstração da qualificação técnico-operacional;

a Impetrante cumpriu integralmente as exigências editalícias com atestados idôneos, certificados pelos órgãos competentes.

Assim, a determinação do TCE/MT:

contrariou a vinculação ao edital (art. 5º da Lei 14.133/2021);

criou requisito superveniente e ilegal;

desconsiderou pareceres técnicos e jurídicos que reconheciam a regularidade da habilitação;

impôs tratamento desigual, visto que outras empresas foram dispensadas de apresentar CAO em certames idênticos.

O ato impugnado, portanto, revela-se ilegal, por violar diretamente o princípio da estrita vinculação ao instrumento convocatório – um dos pilares do regime licitatório.

4. Prejuízo ao interesse público

O parecer ministerial é categórico ao afirmar que a anulação da habilitação da Impetrante representa elevado prejuízo ao erário, destacando:

“A Impetrante ofereceu um desconto aproximado de R$ 380 milhões, enquanto as demais concorrentes apresentaram reduções ínfimas (...). Estamos falando de um desconto de mais de R$ 12 milhões por ano.”

O afastamento da licitante que ofereceu o melhor resultado econômico ao Estado, com base em exigência não prevista no edital, viola não apenas direitos subjetivos da Impetrante, mas o próprio interesse público primário.

5. Conclusão – Concessão da segurança

Diante do exposto, reconhecida a ilegalidade da exigência superveniente de apresentação da Certidão de Acervo Operacional (CAO), bem como a violação aos princípios da vinculação ao edital, isonomia, segurança jurídica e interesse público,
concede-se a segurança
para:

anular os efeitos do Acórdão n.º 400/2025 – TCE/MT e da decisão administrativa subsequente da SINFRA/MT;

restabelecer a homologação e a adjudicação conferidas à Impetrante na Concorrência Pública Internacional n.º 58/2024;

determinar que a Administração dê prosseguimento ao certame a partir da etapa posterior à adjudicação, preservando-se os atos já praticados.

É como voto.

V O T O
(MÉRITO)

EXMA. SRA. DESA.
DES. RODRIGO ROBERTO CURVO
(
4º
VOGAL):

A
guardo o pedido de
vista.

V O T O (MÉRITO)

EXMO. SR.
DES. DEOSDETE CRUZ JUNIOR
(
5
º VOGAL):

A
guardo o pedido de
vista.

V O TO
(MÉRITO)

EXM
O
. SR.
DES. JONES GATTASS DIAS
(
6
ª VOGAL):

A
companho na íntegra o voto da relatora.

V O T O
(MÉRITO)

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (7º VOGAL):

A
guardo o pedido de
vista.

V O T O
(MÉRITO)

EXMA. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP (8ª VOGAL):

A
guardo o pedido de
vista.

SESSÃO DE 05 DE FEVEREIRO DE 2026 (CONTINUAÇÃO DE JULGAMENTO):

QUESTÃO DE ORDEM (VOTO ADENDO)

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS
(RELATORA):

Egrégia Turma,

Trata-se de questão de ordem formulada pela terceira interessada,
Consórcio
Movibrasil
,
por meio de petição protocolada em 05/02/2026, às 11h06 — ou seja, poucas horas antes da sessão de continuidade de julgamento, cuja primeira etapa teve início em 04/12/2025, ocasião em que este Relatório foi apresentado e submetido a sustentação oral das partes, com prolação de voto no mérito por esta Relatoria, seguido por pedido de vista regimental.

Na referida petição, a terceira interessada suscita, pela primeira vez nos autos, pretensa decadência do direito de impetração, com base em leitura distorcida do art. 23 da Lei nº 12.016/2009, ao alegar que o termo inicial para contagem do prazo decadencial seria a publicação da medida cautelar proferida no bojo da Representação Externa nº 201.197-2/2025, oriunda do Tribunal de Contas do Estado do Mato Grosso (TCE-MT), datada de 04/06/2025.

Em seguida, a impetrante manifestou-se nos autos por meio do ID n. 344523857, rechaçando a alegação de decadência, reafirmando a tempestividade do writ à luz da efetiva consumação do ato coator apenas em 26/08/2025.

Pois bem.

É necessário registrar, inicialmente, que o Consórcio
Movibrasil
vem participando ativamente do presente
mandamus
desde a impetração, ocorrida em 07/10/2025, tendo apresentado diversas manifestações, memoriais e pedidos, inclusive requerendo mediação (ID n. 342351887) e apresentando sustentações orais em sessão anterior.

Entretanto, em nenhuma dessas oportunidades processuais foi suscitada, ainda que de modo tangencial, a alegada decadência.

Surge, portanto, uma situação processualmente inaceitável, a tentativa de introduzir nova tese jurídica de forma abrupta, no exato momento da retomada do julgamento de mérito, sob o pretexto de questão de ordem.

Tal conduta não só caracteriza flagrante deslealdade processual, como desafia os princípios da boa-fé, da cooperação e da estabilidade processual.

É inadmissível que se aguarde o avanço substancial do julgamento para, de maneira repentina e artificial, provocar o colegiado com tese não arguida tempestivamente, sem qualquer fato novo superveniente que o justifique.

A advocacia exerce papel essencial à Justiça (art. 133 da CF), mas tal essencialidade vem acompanhada de responsabilidade ética e dever de lealdade processual.

Por outro lado, em observância ao princípio da inafastabilidade da jurisdição (art. 5º, XXXV, da CF/88) e considerando tratar-se de matéria de ordem pública, ainda que arguida de forma extemporânea, passo à análise da prejudicial de mérito, para, desde logo, rejeitá-la com fundamento nos elementos concretos dos autos.

Como se sabe, a Lei nº 12.016/2009, em seu art. 23, estabelece que o prazo para impetração do mandado de segurança é de 120 (cento e vinte) dias, contados da ciência do ato coator.

No caso em exame, é inequívoco que
o verdadeiro ato coator combatido no
mandamus

não é a medida cautelar proferida pelo TCE/MT em 04/06/2025
, mas sim
os atos administrativos subsequentes praticados pela Secretaria de Estado de Infraestrutura e Logística de Mato Grosso (SINFRA/MT)
,
no âmbito da

Concorrência Pública Internacional n. 58/2024 – SINFRA/MT,
que anulou a homologação e a adjudicação anteriormente realizadas em seu favor, determinando o retorno do certame à fase de habilitação.

Com efeito, conforme se verifica dos autos,
o Acórdão TCE nº 400/2025, de 22/08/2025
, determinou à SINFRA a anulação dos atos de reabilitação da empresa Monte Rodovias, sendo que, em
26/08/2025
,
a SINFRA/MT, por meio de publicação oficial, efetivou o ato administrativo de desabilitação, tornando-se pública e consumada a lesividade ao direito líquido e certo da impetrante.

Tais atos administrativos configuram, de forma incontestável, o marco inicial da contagem do prazo decadencial, nos termos do art. 23 da Lei nº 12.016/2009, uma vez que foi nesse momento, e não na decisão do TCE/MT, que a desconstituição da habilitação da impetrante se concretizou e se projetou no plano da eficácia.

É absolutamente improcedente, portanto, a tentativa da terceira interessada de deslocar retroativamente o termo inicial para a data da medida cautelar do TCE/MT, que não produziu efeitos imediatos e diretos contra a impetrante, especialmente diante da comprovação de que esta interpôs recurso administrativo e somente teve sua habilitação anulada por ato posterior e autônomo da Administração Pública estadual.

A jurisprudência consolidada dos tribunais superiores é firme ao reconhecer que o prazo de 120 (cento e vinte) dias para impetração do mandado de segurança tem início na data em que a parte impetrante toma conhecimento do ato apontado como coator, lesivo ao seu direito, nos termos do art. 23 da Lei 12.016/2009.

Nesse sentido:

ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA.

CONCURSO PÚBLICO. SOLDADO DA POLÍCIA MILITAR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. ANULAÇÃO DE QUESTÕES DA PROVA OBJETIVA. VIA JUDICIAL.

PONTOS NÃO ATRIBUÍDOS A TODOS OS CANDIDATOS. ALEGADA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA VINCULAÇÃO AO EDITAL. IMPETRAÇÃO
EM 120 DIAS DA CIÊNCIA DO ATO COATOR. DECADÊNCIA AFASTADA.
AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.

1. O prazo de 120 dias para impetração do mandado de segurança tem início na data em que a parte impetrante toma conhecimento do ato apontado como coator, nos termos do art. 23 da Lei 12.016/2009.

2. No caso, a Administração deu ciência apenas em 13/11/2023 à parte impetrante do indeferimento de seu recurso sobre a lista de homologação final do Concurso Público de Admissão ao Curso de Formação de Soldados da Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro - CFSD/PMERJ-201, regido pelo Edital/2014.

3. Conta-se a partir de então o prazo para impetração do mandado de segurança cujo objeto é, justamente, a observância à previsão editalícia quanto ao disposto no item 17.8, ao prever que" o ponto correspondente à anulação de questão da Prova Objetiva de Múltipla Escolha, em razão do julgamento de recurso será atribuído a todos os candidatos ".

4. Agravo interno desprovido.
(STJ -
AgInt
no RMS n. 74.726/RJ, relator Ministro Afrânio Vilela, Segunda Turma, DJEN de 27/5/2025.)

Ademais,
o presente mandado de segurança foi impetrado em 07/10/2025
, ou seja,
dentro do prazo de 120 dias contados da publicação do ato lesivo da SINFRA/MT, em 26/08/2025
.

Por tais razões,
REJEITO
a prejudicial de mérito de decadência, por se revelar absolutamente descabida,

a qual, como já se disse, jamais havia sido ventilada nas inúmeras oportunidades anteriores, configurando verdadeira tentativa de tumulto processual.

É como voto.

EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR (5º VOGAL):

Pelo que compreendi, a Desembargadora Relatora diz que não existe a decadência, uma vez que o ato coator não foi o ato do TCE
/MT
e
sim da SINFRA/MT.

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA):

Sim,
a SINFRNA/MT
cumprindo uma determinação, praticou o ato coator.

EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR (5º VOGAL):

Mas, se o ato coator não foi do TCE
/MT
porque o Presidente do TCE seria a autoridade impetrada?

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA):

Os advogados que
,
ao
impetrar
em o Mandado de Segurança
,

direcionaram a ação
contra todas as autoridades envolvidas.

EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR (5º VOGAL):

Acredito que a presente
questão de ordem
seja uma matéria nova e relevante; contudo, quanto ao mérito, já possuo posição firmada.

O Desembargador Mário Kono compartilhou o seu voto-vista com todos os pares desta Turma e, adiantando o meu entendimento, não divirjo de sua conclusão. No entanto, em relação
à questão de ordem

suscitada, ainda guardo algumas dúvidas.

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATOR):

O TCE
/MT
tem poder fiscalizatório, administrativo, porém não tem poder decisório, ou seja, não determina a anulação de nada.

O T
CE
/MT

deu duas possibilidades, anular o edital ou dar continuidade desclassificando a M
onte Rodovias S.A

EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR (5º VOGAL):

Salvo melhor juízo, o TCE
/MT
não pode anular contratos, mas pode sustar contratos e suspender e anular
atos administrativos.

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATOR):

Mas o TCE
/MT
não fez isso, ou seja, não anulou e nem suspendeu e sim determinou que a SINFRA/MT manife
stasse, escolhendo qual das duas opções e
cumprisse
.

V O T O (QUESTÃO DE ORDEM):

EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR (5º VOGAL):

Como ainda me restam dúvidas, peço vista dos autos para melhor análise da matéria.

FERNANDO HENRIQUE FONTES DO REIS (ADVOGADO):

Faço
apenas
um esclarecimento de fato.

O acórdão que determinou a SINFRA/MT cumprir é do dia 18/08
/2025
. Depois da diligência
feita pela SINFRA/MT
o primeiro acórdão
do TCE
/MT
que suspendeu a licitação é de julho, depois a SINFRA/MT promoveu uma diligência, que foi feita e
posteriormente foi analisada pelo TCE
/MT
em um novo julgamento em
a
gosto.

Em agosto, a partir desse julgamento, o TCE
/MT
determina
que
a SINFRA/MT a desabilit
e
a primeira colocada
, então o julgamento e a decisão da SINFRA/MT, ambas são de agosto
de 2025
, ou seja,
menos de 120 dias, fazendo a contagem são praticamente 46 dias antes da impetração do Mandado de Segurança.

O acórdão 400/2025 do TCE
/MT
está nos autos, a capa dele, a primeira página traz a data de julgamento que foi 18/08/2025
, foi uma sessão virtual do TCE
/MT
e depois desse julgamento a SINFRA/MT promoveu a desabilitação
, essa é a ordem cronológica dos atos em 45 dias.

EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR (5º VOGAL):

Na petição apresentada na questão de ordem a data que os impetrados colocaram foi de 04/06/2025
.

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA):

Essa data foi do primeiro acórdão do TCE/MT.

FERNANDO HENRIQUE FONTES DO REIS (ADVOGADO):

Essa data foi do primeiro acórdão do TCE
/MT
, ele suspende o certame ou permite o seu pross
eguimento, a partir disso a SINFR/MT
promoveu uma diligência, na qual a vencedora, Monte Rodovia S.A cumpriu
com a

diligência e essa diligência foi novamente avaliada
pelo TCE/MT
no julgamento no dia 18/08/2025, é o ID correspondente ao acórdão 400/2025 - TCE/MT.

Juntamos uma petição recente
mente
, tendo em vista que a terceira colocada
juntou petição às 11:06, re
spondemos às 13:32h, está protocolado no PJE.

O acórdão 400/2025 TCE
,
já está juntado no Mandado de Segurança
e é ele o objeto do Mandado de Segurança
, está na capa
o
julgamento em 18/08/2025, finalizado
esse
julgamento
a SINFRA/MT promoveu a desabilitação e isso
se deu em 46 dias antes da impetração do Mandado de Segurança nesta colenda Turma.

EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR (3º VOGAL):

Verifiquei que
a petição d
a questão de ordem está
fulcrada
na decisão do Presidente do TCE/MT que suspendeu o ato, há diversos

outros ato
s
depois
como desdobramento
, então por isso não está coincidindo.

EXMA. SRA. DESA.
HELENA
MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA):

No mandado de segurança é por um ato posterior

FERNANDO HENRIQUE FONTES DO REIS (ADVOGADO):

Excelência, nesta primeira decisão
, sequer
a minha
cliente era
parte no processo administrativo do tribunal de contas, então
sequer tinha
ciência dessa primeira decisão
, entrou com recurso posteriormente
.

Foi dessa primeira decisão, desse primeiro acórdão que a SINFRA/MT promoveu uma diligência que foi feita, cumprimos com a diligência.

A terceira colocada foi ao TCE/MT e pediu a desabilitação da Monte Rodovias S.A, em novo julgamento, que é o Acórdão 400/2025 -TCE
em agosto, repito, que determinou a desabilitação, falou que a diligência era ilegal e de forma sumária desabilitou a Monte Rodovias S.A
.

A determinação de desabilitação que anula a diligência é de agosto de 2025, acórdão 400/2025
- TCE
que é o objeto do mandado de segurança e depois subsequente as ordens do Secretário de Infraestrutura.

V O T O (QUESTÃO DE ORDEM)

EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR (3º VOGAL):

Agradeço os esclarecimentos, mas insisto no pedido de vista
dos autos.

V O T O (QUESTÃO DE ORDEM)

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (4º VOGAL):

Aguardo o pedido de vista
dos autos.

V O T O (QUESTÃO DE ORDEM)

EXMO. SR. DES. JONES GATTASS DIAS (6º VOGAL):

Aguardo o pedido de vista
dos autos.

V O T O (QUESTÃO DE ORDEM)

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (7º VOGAL):

Peço vênia ao Des.
Deosdete
Cruz Júnior que pediu vista dos autos
para acompanhar o voto da Relatora.

V O T O (QUESTÃO DE ORDEM)

EXMA. SRA. DESA. VANDYMARA GALVÃO RAMOS PAIVA ZANOLO (3ª VOGAL):

Acompanho o voto da Relatora.

V O T O (QUESTÃO DE ORDEM)

EXMO. SR. DES. MARIO KONO DE OLIVEIRA (1º VOGAL):

Acompanho o voto da Relatora.

V O T O (QUESTÃO DE ORDEM)

EXMO. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP (8ª VOGAL):

Acompanho o voto da Relatora.

SESSÃO DE 19 DE FEVEREIRO DE 2026 (CONTINUAÇÃO DE JULGAMENTO)

V O T
O (
V
I
S
T
A -
QUESTÃO DE ORDEM)

EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR (3º VOGAL)

Egrégia Turma,

Trata-se de mandado de segurança impetrado por
Monte Rodovias S.A.

Na sessão de julgamento realizada em 05/02/2026, após a retomada da apreciação do feito, foi protocolizada, na mesma data, petição pelo terceiro interessado Consórcio
MoviBrasil
, por meio da qual suscitou questão de ordem fundada na alegada decadência do direito de impetração.

Sustenta o suscitante que o prazo decadencial de 120 (cento e vinte) dias teria se iniciado em 04/06/2025, data da publicação da decisão cautelar que suspendeu a Concorrência Pública Internacional nº 58/2024. Como o writ foi protocolado apenas em 07/10/2025, argumenta que o direito da impetrante, Monte Rodovias S.A., de manejar o presente remédio constitucional estaria fulminado pela decadência.

Diante da superveniência da questão de ordem no próprio dia do julgamento, e considerando que o seu eventual acolhimento ensejaria a denegação da segurança, com a consequente extinção do feito sem resolução do mérito, formulei pedido de vista, a fim de examinar detidamente a matéria suscitada.

Pois bem. Após detida análise da controvérsia, cumpre assentar que a alegação de decadência não merece prosperar.

O art. 23 da Lei nº 12.016/2009 estabelece que o direito de requerer mandado de segurança se extingue após 120 dias, contados da ciência, pelo interessado, do ato impugnado.

A jurisprudência pacífica dos tribunais superiores define que o marco inicial para a contagem desse prazo é a ciência inequívoca do ato que efetivamente produz a lesão ao direito do impetrante.

No presente caso, o ato que consolidou a lesão à esfera jurídica da impetrante não foi a decisão cautelar de 04/06/2025, mas sim o Acórdão TCE nº 291/2025, proferido em 26/06/2025. Este acórdão, além de homologar a tutela de urgência, negou seguimento ao recurso de agravo interno da impetrante e determinou a retomada da licitação a partir da fase de habilitação, com novas exigências, senão vejamos:

a) submeter ao Plenário o Julgamento Singular nº 347/PRES/SR/2025, que não conheceu do Recurso de Agravo Interno interposto pela empresa Monte Rodovias S.A., em razão de sua intempestividade, ante o descumprimento dos prazos previstos nos
arts
. 339 e 356 do RITCE/MT e no art. 69 do CPCE/MT, evidenciando a ausência do pressuposto de admissibilidade previsto no art. 351, II, do RITCE/MT;

b) submeter ao Plenário o Julgamento Singular nº 304/PRES/SR/2025, para fins de homologação da tutela provisória de urgência, para:

b.1) determinar que a Secretaria de Estado de Infraestrutura e Logística de Mato Grosso (SINFRA/MT) promova, de forma imediata, a SUSPENSÃO do ato administrativo de habilitação decorrente da Concorrência Pública Internacional n.º 58/2024 e de todos os demais atos subsequentes e que dele dependam (atos de homologação, adjudicação e outros), inclusive os relacionados à assinatura do contrato de concessão, publicada no Diário Oficial do Estado em 20/05/2025, até o julgamento de mérito da presente Representação de Natureza Externa, sob pena de multa diária de 20 (
UPFs
) aos que derem causa ao descumprimento da decisão, conforme previsto no artigo 342 do RITCE/MT; e

b.2) autorizar à Secretaria de Estado de Infraestrutura e Logística de Mato Grosso (SINFRA/MT), para que, caso entenda pertinente e adequada à satisfação do interesse público, dê prosseguimento à Concorrência Pública Internacional nº 58/2024, desde que observe integralmente o entendimento firmado nesta Decisão e retome o procedimento a partir da fase de habilitação, exigindo, na avaliação da qualificação técnica das licitantes, que os atestados de capacidade técnico-operacional estejam devidamente certificados pelo conselho profissional competente, em estrita conformidade com o item 9.9 do Anexo I do Edital e com o disposto no art. 67, inciso II, da Lei nº 14.133/2021, aproveitando-se apenas dos atos e documentos não afetados pelo suposto vício, ainda que a licitação já tenha sido encerrada e o contrato assinado.

É, portanto, a partir da ciência deste acórdão que se deve contar o prazo decadencial, pois foi ele que tornou definitivas as restrições ao direito da impetrante no âmbito do certame.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme ao distinguir decisões provisórias do ato coator final, bem como ao afirmar que o prazo decadencial se inicia com a ciência do ato efetivamente lesivo. Confira-se:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA.
PRECATÓRIO .
EXTINÇÃO. IMPETRAÇÃO DO WRIT APÓS O DECURSO DO PRAZO DE 120 (CENTO E VINTE) DIAS. DECADÊNCIA CONFIGURADA. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO COM PEDIDO DE
RECONSIDERAÇÃO .
SUSPENSÃO DO INÍCIO DO PRAZO DECADENCIAL. NÃO OCORRÊNCIA. DEFICIÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO RECURSAL. SÚMULA 284/
STF .
INOVAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. PRECLUSÃO.
1 .
"Nos termos do art. 5º, inciso II, da Lei n. 12.016/2009, não cabe mandado de segurança contra decisão judicial da qual caiba recurso com efeito suspensivo" (
AgRg
no RMS
n .
56.412/SP, relator Ministro ANTONIO SALDANHA PALHEIRO, SEXTA TURMA,
DJe
de 19/4/2023). 2. Ainda segundo a jurisprudência desta Corte, "o prazo de 120 dias para impetração do mandado de segurança se inicia com a ciência do interessado do teor ato impugnado, sendo que eventual pedido de revisão administrativa não interrompe a fluência do lapso
decadencial .
Inteligência da Súmula n. 430/STF: 'Pedido de reconsideração na via administrativa não interrompe o prazo para o mandado de segurança'." (
AgInt
no MS n. 27 .956/DF, relatora Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA SEÇÃO,
DJe
de 17/2/2023). 3. Da mesma forma, "o prazo para impetração do
mandamus
não se interrompeu, nem se suspendeu em virtude dos
aclaratórios
opostos no âmbito administrativo, com escopo de reconsideração da
decisão.Aplicação
do disposto na Súmula 430/STF: 'Pedido de reconsideração na via administrativa não interrompe o prazo para o mandado de segurança
' .
Ademais, a impetração não depende do esgotamento
das via administrativa
. Portanto, ocorreu a decadência da impetração."
( RMS
n. 68 .362/SP, relator Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA,
DJe
de 27/6/2022). 4. Para além do fato de os
arts
. 221 e 313 do CPC dizerem respeito à possibilidade de suspensão dos processos judiciais, observa-se que a parte agravante não explicitou de forma clara, precisa e congruente qual seria o fator impeditivo para o início da contagem do prazo decadencial no caso
concreto .
Assim, incide na espécie a Súmula 284/STF. Outrossim, considerando-se que referida tese somente foi arguida nas razões do agravo interno, resta ela preclusa, haja vista a impossibilidade de inovação recursal. Nesse sentido:
AgInt
no
AREsp
n. 1 .876.379/RJ, relator Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA,
DJe
de 16/12/2021.5. Tendo em vista que a extinção do precatório ocorreu por meio de decisão administrativa publicada em 21/10/2020 e que a subjacente impetração se deu apenas em 3/8/2021, restou configurada a decadência, nos termos do
art
. 23 da LMS.6. Agravo interno desprovido. (STJ -
AgInt
no RMS: 69886 SP 2022/0313664-1, Relator.: SÉRGIO KUKINA, Data de Julgamento: 05/06/2023, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação:
DJe
09/06/2023)

No mesmo sentido, este Tribunal já assentou que o prazo de 120 (cento e vinte) dias deve ser contado da ciência do ato que torna eficaz e apta a produzir efeitos a decisão impugnada, sendo irrelevantes expectativas subjetivas de revisão administrativa ou comunicações posteriores que não consubstanciem novo ato coator:

Ementa: DIREITO TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. DECADÊNCIA DO DIREITO DE IMPETRAR. TERMO INICIAL DO PRAZO DE 120 DIAS. CIÊNCIA DO LANÇAMENTO FISCAL. INAPLICABILIDADE DE TEORIA SUBJETIVA. INTEMPESTIVIDADE CONFIGURADA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Recurso de Apelação Cível interposto contra sentença que extinguiu mandado de segurança, com resolução de mérito, reconhecendo a decadência do direito à impetração, nos termos do art. 487, II, do CPC. A Impetrante, pessoa jurídica, alegou nulidade do ato administrativo em razão de falha no sistema E-
Process
da Secretaria de Fazenda do Estado, que teria impedido o protocolo tempestivo da impugnação ao lançamento fiscal constante da Notificação de Autoridade Impositiva (NAI) n. 38327000281202314. Sustentou que o termo inicial do prazo decadencial deveria ser contado a partir da ciência do comunicado de cobrança expedido em 12 de julho de 2023, quando teria tomado conhecimento da reativação do débito.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em definir o termo inicial do prazo decadencial de 120 dias para impetração do mandado de segurança, previsto no art. 23 da Lei n. 12.016/2009, a fim de verificar se o writ foi ajuizado tempestivamente ou após o transcurso do prazo legal.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O prazo de 120 dias para impetração de mandado de segurança tem natureza peremptória e improrrogável, devendo ser contado a partir da ciência do ato que produziu a lesão alegada, conforme dispõe o art. 23 da Lei n. 12.016/2009.

4. Nos casos de autuação fiscal, o dies a quo coincide com a data da ciência do lançamento e da constituição do crédito tributário, momento em que o ato se torna eficaz e apto a produzir efeitos lesivos.

5. No caso concreto, comprovou-se que a Recorrente foi regularmente notificada do lançamento em 16 de março de 2023, marco inicial do prazo decadencial, sendo irrelevante eventual expectativa subjetiva de revisão de ofício.

6. A alegação de que o prazo deveria ser contado do comunicado de cobrança de julho de 2023 não prospera,
pois
a ciência posterior de cobranças administrativas não constitui novo ato coator, mas mera consequência do lançamento regularmente notificado.

7. Mesmo que se considerasse, por hipótese, como ato lesivo a falha no sistema E-
Process
em 4 de abril de 2023, o mandado de segurança, impetrado em 19 de setembro de 2023, ultrapassaria igualmente o prazo de 120 dias, impondo o reconhecimento da decadência.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

O prazo decadencial de 120 dias para impetração de mandado de segurança, previsto no art. 23 da Lei n. 12.016/2009, inicia-se na data da ciência do contribuinte acerca do lançamento fiscal e da constituição do crédito tributário, momento em que o ato se torna eficaz e apto a produzir efeitos lesivos.

A ciência posterior de comunicado de cobrança não constitui novo ato coator nem altera o termo inicial do prazo decadencial.

A mera expectativa subjetiva de revisão administrativa do lançamento não suspende nem prorroga o prazo para impetração do mandado de segurança.

________________________________

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LIV e LV; Lei n. 12.016/2009,
arts
. 1º, 6º e 23; CPC/2015, art. 487, II; CTN, art. 151, III. Jurisprudência relevante citada: STJ,
EAg
1085151/RJ, Primeira Seção, j. 06.10.2010; STJ,
AgRg
no REsp 1292654/PR, Rel. Min. Sérgio
Kukina
, T1, j. 06.10.2015; TJMT, N.U 1022481-62.2022.8.11.0041, Rel. Des. Maria Aparecida Ribeiro, j. 21.03.2023.

(N.U 1035651-67.2023.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARCIO VIDAL, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 03/02/2026,
Publicado
no DJE 17/02/2026)

À luz dessas premissas, verifica-se que o Acórdão TCE nº 291/2025 foi proferido em 26/06/2025, ao passo que o mandado de segurança foi protocolado em 07/10/2025. Entre tais datas transcorreram 103 (cento e três) dias, prazo inferior ao limite de 120 (cento e vinte) dias estabelecido no art. 23 da Lei nº 12.016/2009.

Dessa forma, não há que se falar em decadência do direito de impetração.

Ante o exposto,
rejeito a questão de ordem
arguida pelo Consórcio
MoviBrasil
e acompanho integralmente o voto da eminente Relatora para que o julgamento de mérito do mandado de segurança tenha regular prosseguimento.

É como voto.

V O T O (QUESTÃO DE ORDEM)

EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO (2ª VOGAL)

Acompanho o voto da e. Relatora no sentido de rejeitar a questão de ordem.

V O

T O (QUESTÃO DE ORDEM)

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (
4º VOGAL):

Acompanho o voto da e. Relatora no sentido de rejeitar a questão de ordem.

V O T O (QUESTÃO DE
ORDEM)

EXMO. SR. DES. JONES GATTASS DIAS (6º VOGAL)

Acompanho o voto da e. Relatora no sentido de rejeitar a questão de ordem.

V O T O (V
I
S
T
A -MÉRITO)

EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA (1º VOGAL)
:

Egrégia Turma,

Trata-se de Mandado de Segurança impetrado por
MONTE RODOVIAS S.A.
contra atos do
EXMO. SR. PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MATO GROSSO e do EXMO. SR. SECRETÁRIO DE ESTADO DE INFRAESTRUTURA E LOGÍSTICA
, que ensejaram a anulação da habilitação e adjudicação da Concorrência Pública n. 58/2024 ao Impetrante.

O pedido liminar foi deferido e posteriormente referendado por este Colegiado, sobrestando os efeitos dos atos coatores e o certame.

A eminente Relatora proferiu voto no sentido de rejeitar a preliminar de inadequação da via eleita e pela concessão da ordem.

Para melhor análise da matéria fora formulado pedido de vista.

Pois bem.

Após minudente análise dos autos, verifica-se que a concessão da ordem se trata de medida de rigor.

O nó górdio da questão subsiste em analisar a legitimidade do ato de anulação da habilitação da Impetrante no certame.

A meu ver, o ato combatido reveste-se do atributo de ilegalidade e abusividade, e ainda, violador de direito líquido e certo da Autora.

Compulsando o feito, evidencia-se a violação aos princípios que regem os atos administrativos, tais como a vinculação ao edital, à isonomia e à economicidade.

In
casu
, o item 99 do Anexo I do Edital da Concorrência n. 58/2024 estabelecia:

“Para fins de demonstração da sua QUALIFICAÇÃO TÉCNICA OPERACIONAL, a LICITANTE individual ou o CONSÓRCIO deverá comprovar aptidão para o desempenho de atividade pertinente e compatível em características, quantidades e prazos com o objeto da LICITAÇÃO, por meio da apresentação de
atestado(s) de capacidade técnica, em nome da LICITANTE, emitido(s) por pessoa(s) jurídica(s) de direito público ou privado, devidamente certificado(s) pelo(s) conselho(s) que regulamenta(m) o exercício da(s) respectiva(s) profissão(
ões
), comprovando experiência prévia, ao longo de no mínimo 12 (doze) meses, como responsável pela execução, coordenação, gerência ou supervisão de gestão e exploração de rodovias, que tenha gerado receita operacional anual de, no mínimo R$70.979.709,41 (setenta milhões, novecentos e setenta e nove mil, setecentos e nove reais e quarenta e um centavo).”

A Impetrante apresentou: (i)
Atestado de Capacidade Técnica
emitido pela Agência Estadual de Regulação de Serviços Públicos da Bahia (AGERBA); (
ii
) Certidão de Acervo Técnico (CAT) e (
iii
) Anotação de Responsabilidade Técnica (ART), emitidos pelo CREA-BA.

Em síntese,
o edital do certame não previa expressamente a necessidade de juntada de Certidão de Acervo Operacional para fins de comprovação da qualificação técnico operacional
; fundamento este utilizado pela Corte de Contas para invalidar a habilitação da Impetrante.

Como bem ressaltado pela Relatora, o edital não prevê como condição
sine

qua
non, a apresentação da Certidão de Acervo Operacional para habilitação do licitante.

Oportuno ressaltar que, os documentos apresentados pelo licitante foram considerados aptos à comprovação da capacidade técnica, pela Procuradoria Geral do Estado, por consultoria contratada pela Secretaria de Estado de Infraestrutura e pela própria unidade técnica do Tribunal de Contas; em momento anterior à prolação do ato coator.

Assim, o entendimento adotado pelo Tribunal de Contas do Estado, inexoravelmente, não observa o princípio da vinculação ao edital.

A propósito, a jurisprudência:

“(...)
É firme o entendimento desta Corte no sentido de que, "nos termos do art. 41 da Lei 8.666/93, 'A Administração não pode descumprir as normas e condições do edital, ao qual se acha estritamente vinculada'
" (MS 17.361/DF, Rel. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, PRIMEIRA SEÇÃO,
DJe
1/8/2012).

3.
A despeito da necessária vinculação aos instrumentos convocatórios, "rigorismos formais extremos e exigências inúteis não podem conduzir à interpretação contrária à finalidade da lei, notadamente em se tratando de concorrência pública, do tipo menor preço, na qual a existência de vários interessados é benéfica, na exata medida em que facilita a escolha da proposta efetivamente mais vantajosa
(Lei 8.666/93, art. 3º)" (REsp 797.170/MT, Rel. Ministra DENISE ARRUDA, PRIMEIRA TURMA, DJ 7/11/2006). Nesse mesmo sentido:
AgInt
no REsp 1.620.661/SC, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA,
DJe
9/8/2017. (...)” (RMS n. 62.150/SC, relator Ministro Sérgio
Kukina
, Primeira Turma, julgado em 8/6/2021,
DJe
de 21/6/2021.)

(...)
É assente na jurisprudência pátria que o Edital é a lei interna do concurso, e como tal deve ser rigorosamente observado tanto pelos candidatos, como pela Administração; é bem verdade que os candidatos não podem se furtar às disposições contidas no Edital, mas tal afirmação, igualmente, deve ser aplicada à Administração, (...) com fiel observância dos ditames previamente estipulados no instrumento convocatório.

(...) Verificada a infringência à formalidade imposta pela própria Administração em flagrante desatenção às disposições expressas no Edital, de rigor, a intervenção judicial para se restabelecer a observância aos princípios da legalidade e da vinculação ao Edital
. (...)” (
EDcl
no
AgRg
no REsp n. 1.285.589/CE, relator Ministro Benedito Gonçalves, relator para acórdão Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, julgado em 11/6/2013,
DJe
de 1/7/2013.)

“(...) 1.
O Edital de convocação faz lei entre as partes, devendo seus termos
ser
observados durante todo o certame
, sendo o projeto básico parte integrante deste (art. 6º, inciso IX, e 40, § 2º, inciso I, da Lei 8.666/1993). 2. 2.
Capacidade técnica que deve ser comprovada por atestados que demostrem a experiência na execução de serviços de mesmo caráter e de igual complexidade ou superior aos previstos no projeto.
(...).” (N.U 1012249-76.2020.8.11.0003, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, GILBERTO LOPES BUSSIKI, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 16/05/2023,
Publicado
no DJE 22/05/2023)

(...) É certo que o princípio da vinculação ao instrumento convocatório, assegura que o edital define todas as regras da licitação, estipulando todas as normas que deverão ser observadas pelos licitantes e pela própria administração pública.

A formalidade excessiva vai de encontro ao interesse público, pois a licitação deve proporcionar o maior número de concorrentes, de modo a se alcançar a idoneidade para contratar com o Poder Público, por meio da fase de habilitação.

(...) (N.U 1008349-02.2017.8.11.0000, CÂMARAS CÍVEIS REUNIDAS DE DIREITO PÚBLICO, MARCIO APARECIDO GUEDES, Turma de Câmaras Cíveis Reunidas de Direito Público e Coletivo, Julgado em 03/09/2020,
Publicado
no DJE 22/09/2020)

De mesmo modo, não há falar que a juntada da CAO em momento posterior represente colação de documento novo ou que deveria constar originariamente da proposta; mormente se o edital, frise-se, não continha previsão expressa neste sentido. Tal providência compreende o permissivo legal de complementação de informações acerca de elementos já apresentados, ou seja, para fins de atestar condição preexistente.

Frise-se ainda que, a apresentação da documentação em sede de diligência fora permitida até mesmo pela Corte de Contas; preteritamente à edição de inabilitação, o que poderia, até mesmo, caracterizar a conduta de adoção de comportamento contraditório, o que não se admite.

A corroborar o acima exposto:

“(...)
hipótese autorizada pelo art. 43, § 3º, da Lei 8.666/93, que permite à Comissão de Licitação
apenas
"a promoção de diligência destinada a esclarecer ou a complementar a instrução do processo (...).”

X.
Na forma da jurisprudência do STJ, "nos termos do art. 43, § 3º, da Lei 8.666/1993, é facultado à comissão licitatória, em qualquer fase, promover diligência destinada a esclarecer ou a complementar a instrução
, vedada a inclusão posterior de documento ou informação que deveria constar originariamente da proposta, sob pena de ofensa de ofensa ao princípio da vinculação ao edital" (STJ, REsp 1.717.180/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA,
DJe
de 13/11/2018). No mesmo sentido: STJ,
AgInt
no RMS 64.824/MT, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA,
DJe
de 06/05/
2021.(...)
” (REsp n. 1.894.069/SP, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 15/6/2021,
DJe
de 30/6/2021.)

(...) 3.
A inabilitação da Impetrante
por ausência de menção literal a expressões “FSC” ou “CERFLOR” nas notas fiscais
configura inovação não prevista no edital e viola o princípio da vinculação ao instrumento convocatório.

4. A nota fiscal apresentada em
diligência visou apenas comprovar condição pré-existente, não se caracterizando como documento novo, nos termos da Lei n. 14.133/2021, nem sendo suficiente para justificar a exclusão automática da licitante
. (...).” (N.U 1046977-79.2025.8.11.0000, CÂMARAS CÍVEIS REUNIDAS DE DIREITO PÚBLICO, MARCIO VIDAL, Turma de Câmaras Cíveis Reunidas de Direito Público e Coletivo, Julgado em 18/12/2025,
Publicado
no DJE 12/01/2026)

Cumpre nos rememorar que, em se tratando de procedimento licitatório, deve prevalecer o interesse público e a economicidade, com a finalidade de se obter a proposta mais vantajosa.

A proposta apresentada pelo licitante vencedor compreende economia aos cofres públicos na ordem de trezentos e oitenta milhões de reais, ao passo que os demais concorrentes ofertaram deságio irrisório ou nenhum abatimento; quantia esta, expressiva e que, observados os critérios legais, representam recomendável e necessária desoneração aos cofres públicos.

Afastar a proposta mais vantajosa com base em um formalismo ilegítimo, decorrente de uma interpretação alheia ao edital, é subverter a própria finalidade do processo licitatório.

Destarte, a subsunção dos fatos à norma nos leva à conclusão inarredável de violação de direito líquido e certo do impetrante, bem como da ilegalidade e abuso dos atos impugnados.

Ante o exposto, acompanho o voto da e. Relatora, inclusive quanto à rejeição da preliminar de inadequação da via eleita e pela prejudicialidade dos Embargos de Declaração; e no mérito, pela concessão da segurança, para anular a determinação de inabilitação da Impetrante, repristinando os atos de habilitação, homologação e adjudicação da Concorrência Pública em favor da Autora; para que as autoridades providenciem o regular prosseguimento do certame e celebração do contrato de concessão.

É como voto.

V O T O (MÉRITO)

EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO (2ª VOGAL):

Acompanho o voto da e. Relatora.

V O T O (MÉRITO)

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (4º VOGAL):

Acompanho o voto da e. Relatora.

V O T O (MÉRITO)

EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR (4º VOGAL):

Acompanho o voto da e. Relatora.

V O T O (MÉRITO)

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (7º VOGAL):

Acompanho o voto da e. Relatora.

V O T O (MÉRITO)

EXMA. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP (8ª VOGAL):

Acompanho o voto da e. Relatora.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 19/02/2026