Tribunal: TJMT
Processo: 1007675-93.2020.8.11.0040
Relator(a): DEOSDETE CRUZ JUNIOR
Órgão julgador: DEOSDETE CRUZ JUNIOR
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2026-02-10
Data de publicação: 2026-02-18

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1007675-93.2020.8.11.0040
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa]
Relator:
Des(a). DEOSDETE CRUZ JUNIOR

Turma Julgadora:

[DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), DILCEU ROSSATO - CPF: 389.602.220-20 (APELADO), SAULO RONDON GAHYVA - CPF: 991.969.641-20 (ADVOGADO), FABIO GAVASSO - CPF: 903.624.111-15 (APELADO), HILTON POLESELLO - CPF: 388.119.871-72 (APELADO), CLAUDIO CEZAR DE OLIVEIRA - CPF: 531.184.481-72 (APELADO), BRUNO ESTEVES STELLATO - CPF: 925.394.751-91 (APELADO), DIRCEU ANTONIO ZANATTA - CPF: 799.381.591-68 (APELADO), GERSON LUIZ BICEGO - CPF: 811.948.629-34 (APELADO), JANE DELALIBERA - CPF: 528.825.001-49 (APELADO), MARLON ZANELLA - CPF: 916.802.711-72 (APELADO), VERGILIO DALSOQUIO - CPF: 003.803.311-95 (APELADO), FRANCISCO FONTENELE DE SOUSA - CPF: 572.305.441-49 (APELADO), IGREJA PENTECOSTAL NOVA JERUSALEM MINISTERIO DE FOGO - CNPJ: 14.700.978/0001-70 (APELADO), MUNICIPIO DE SORRISO - CNPJ: 03.239.076/0001-62 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR MAIORIA, VOTARAM NO SENTIDO DE SUBMETER A QUESTÃO AO ÓRGÃO ESPECIAL DESTE SODALÍCIO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR DEOSDETE CRUZ JÚNIOR, 1º VOGAL, EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, 2º VOGAL, EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (convocado), 3ª VOGAL, EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO E 4º VOGAL, EXMO. SR. DES. JONES GATTASS DIAS (convocado).

E M E N T A

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DOAÇÃO DE IMÓVEIS PÚBLICOS A ENTIDADE RELIGIOSA. LEI MUNICIPAL. ALEGADA INCONSTITUCIONALIDADE INCIDENTAL. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CLÁUSULA DE RESERVA DE PLENÁRIO. REMESSA AO ÓRGÃO ESPECIAL.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedente a Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada em razão da doação de dois imóveis públicos municipais a entidade religiosa, com base em lei municipal específica. A parte autora sustentou que a doação não observou os requisitos legais previstos na Lei nº 8.666/1993, como avaliação prévia, licitação e demonstração do interesse público, além de alegar a inconstitucionalidade da norma municipal, por ofensa aos princípios da legalidade, impessoalidade e moralidade administrativa. Requereu a declaração de nulidade do ato, a reversão dos imóveis ao patrimônio público e a condenação por ato de improbidade administrativa, com fundamento no art. 10, incisos I, III e XII, da Lei nº 8.429/1992. A sentença entendeu pela regularidade do ato, ausência de dolo e inexistência de prejuízo ao erário, afastando a configuração de ato ímprobo.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se a lei municipal que autorizou a doação dos imóveis públicos é inconstitucional, em controle difuso; e (ii) estabelecer se a conduta dos envolvidos caracteriza ato de improbidade administrativa, à luz da legislação aplicável.

III. RAZÕES DE DECIDIR

Para a declaração de inconstitucionalidade de norma legal, mesmo em controle difuso, é necessário, em regra, a observância da cláusula de reserva de plenário, conforme o art. 97 da Constituição Federal e a Súmula Vinculante nº 10 do Supremo Tribunal Federal, que veda o afastamento da aplicação de lei por órgão fracionário do tribunal sem remessa ao colegiado competente.

A análise da validade constitucional da norma municipal, base da doação impugnada, configura questão que demanda julgamento pelo Órgão Especial do Tribunal, nos termos do art. 949, II, do Código de Processo Civil, e do Regimento Interno do Tribunal de Justiça.

A apreciação da legalidade do ato de doação pressupõe, necessariamente, o exame da constitucionalidade da lei autorizadora, o que impõe a remessa do feito ao colegiado competente.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Questão submetida ao Órgão Especial.

Tese de julgamento
:

A análise da inconstitucionalidade incidental de lei municipal, em controle difuso, em regra, exige a aplicação da cláusula de reserva de plenário, nos termos do art. 97 da Constituição Federal e da Súmula Vinculante nº 10 do STF.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra a sentença proferida nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada em face de Dilceu Rossato, ex-Prefeito do Município de Sorriso/MT, e da Igreja Pentecostal Nova Jerusalém Ministério de Fogo. A ação teve por objeto a doação de dois imóveis públicos, localizados no Loteamento Jardim Tropical, a referida entidade religiosa, por meio da Lei Municipal nº 2.247/2013.

Na origem, sustentou o Ministério Público sustentou que a mencionada doação teria ocorrido em desconformidade com os preceitos legais que regem a alienação de bens públicos, especialmente os requisitos previstos no artigo 17 da Lei nº 8.666/1993, como a necessidade de avaliação prévia, licitação e demonstração concreta do interesse público. Defendeu, ainda, que a norma municipal que autorizou a doação padeceria de inconstitucionalidade, por violar os princípios da legalidade, impessoalidade e moralidade administrativa, motivo pelo qual pleiteou a declaração de nulidade do ato, a condenação dos requeridos por improbidade administrativa nos termos do artigo 10, incisos I, III e XII, da Lei nº 8.429/1992, e a reversão dos imóveis ao patrimônio do Município.

O juízo da 4ª Vara Cível da Comarca de Sorriso julgou improcedentes os pedidos iniciais, sob o fundamento de que a doação foi autorizada por lei específica aprovada pela Câmara Municipal, acompanhada de justificativa sucinta de interesse público, com imposição de encargos, cláusula de reversão e prazo para cumprimento, atendendo, assim, ao §4º do artigo 17 da Lei de Licitações. A sentença destacou, ainda, a inexistência de efetiva transferência de domínio dos imóveis à entidade beneficiada, o que afastaria qualquer prejuízo ao erário. Além disso, assentou que não restou demonstrado dolo ou má-fé por parte do gestor público, sendo a conduta reputada como ato típico da administração da res pública, inapta a ensejar a responsabilização por improbidade, conforme a nova redação da Lei nº 8.429/1992, introduzida pela Lei nº 14.230/2021.

Irresignado, o Ministério Público interpôs apelação, reiterando os fundamentos da petição inicial e pleiteando a reforma da sentença para que fossem reconhecidas a inconstitucionalidade incidental da Lei Municipal nº 2.247/2013, a nulidade da doação realizada e a condenação dos requeridos por ato de improbidade administrativa. Argumenta que a norma municipal que autorizou a alienação não foi precedida de avaliação do imóvel nem da devida demonstração do interesse público, tratando-se de justificativas genéricas e subjetivas, inaptas a legitimar a transferência gratuita de bem público a entidade privada.

Apresentadas as contrarrazões, sustentou o apelado Dilceu Rossato a ausência de impugnação específica aos fundamentos da sentença, a regularidade do ato de doação com respaldo legislativo e a inexistência de dolo ou dano ao erário, requisitos indispensáveis à caracterização da improbidade, nos termos da nova sistemática da Lei nº 8.429/1992.

Os autos foram remetidos à Procuradoria de Justiça, que em parecer opinou pelo conhecimento e desprovimento do recurso, acompanhando os fundamentos da sentença de primeiro grau, especialmente quanto à inexistência de comprovação de efetivo prejuízo ao erário e à ausência de dolo específico na conduta do então gestor municipal, afastando-se, portanto, a tipificação de ato ímprobo.

V O T O R E L A T O R

Como relatado,

trata-se de apelação interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou improcedente a Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa movida em desfavor de Dilceu Rossato, ex-prefeito do Município de Sorriso/MT, e da Igreja Pentecostal Nova Jerusalém Ministério de Fogo, em virtude da doação de dois imóveis públicos municipais, autorizada pela Lei Municipal nº 2.247/2013.

O Ministério Público, ao recorrer, pugna pela declaração incidental de inconstitucionalidade da referida norma municipal, pela nulidade do ato de doação, pela reversão dos imóveis ao patrimônio público e, ainda, pela condenação dos requeridos por ato de improbidade administrativa, com fundamento no artigo 10, incisos I, III e XII, da Lei nº 8.429/1992.

A questão posta em julgamento exige, para sua análise e eventual acolhimento, o reconhecimento da inconstitucionalidade da norma municipal que autorizou a doação dos imóveis públicos, o que implica aplicação do artigo 97 da Constituição Federal, que consagra a cláusula de reserva de plenário.

Nos termos da Súmula Vinculante nº 10 do Supremo Tribunal Federal, "viola a cláusula de reserva de plenário a decisão de órgão fracionário de tribunal que, embora não declare expressamente a inconstitucionalidade da lei ou do ato normativo do poder público, afasta sua incidência, no todo ou em parte".

Desta feita, constata-se que parte da controvérsia reside na análise de constitucionalidade incidental da Lei Municipal nº 2.247/2013, que em casos similares houve o julgamento de declaração de inconstitucionalidade, inclusive, em controle concentrado. Nesse sentido:

AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE
– LEIS ESTADUAIS N. 10.240 E 10.241 DE 30 DE DEZEMBRO DE 2014, E N. 10.246 DE 31 DE DEZEMBRO DE 2014 – NORMAS ESTADUAIS QUE AUTORIZAM A
DOAÇÃO
DE BENS IMÓVEIS PÚBLICOS – 1. PRELIMINAR DE NÃO CONHECIMENTO SUSCITADA PELA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO – CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE – LEI DE EFEITOS CONCRETOS – VIABILIDADE – PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL APÓS O JULGAMENTO DA ADI 4.048-MD/DF – 2. PRETENDIDA A DECLARAÇÃO DE
INCONSTITUCIONALIDADE
DOS ATOS LEGISLATIVOS IMPUGNADOS – CABIMENTO – FINALIDADE DE CONSTRUÇÃO DE SEDES SOCIAIS DE SINDICATOS E DE PRÉDIOS PARA MINISTRAÇÃO DE CURSOS DA
IGREJA
ASSEMBLEIA DE DEUS NOVA ALIANÇA – INTERESSE PÚBLICO NÃO JUSTIFICADO – PRIVILÉGIO CONCEDIDO – VIOLAÇÃO AOS ARTS. 3º, IV, 10, I, E 129, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO DE MATO GROSSO E PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, IMPESSOALIDADE, MORALIDADE ADMINISTRATIVA E EFICIÊNCIA NORTEADORES DOS ATOS DO PODER PÚBLICO – PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE
. 1. Conforme entendimento sufragado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 4.048-MC/DF, o Pretório Excelso e, por conseguinte as os Tribunais de Justiça estaduais, “deve exercer sua função precípua de fiscalização da constitucionalidade das leis e dos atos normativos quando houver um tema ou uma controvérsia constitucional suscitada em abstrato, independente do caráter geral ou específico, concreto ou abstrato de seu objeto.” 2
.
É imprescindível para
doação
de bem público a particular, a demonstração do interesse público devidamente justificado, dentre outros requisitos, sob pena de ofensa aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade administrativa e eficiência, norteadores do Poder Público. 3. Ação direta de
inconstitucionalidade
julgada procedente.
(N.U 0183241-72.2015.8.11.0000, LUIZ FERREIRA DA SILVA, TRIBUNAL PLENO, Julgado em 25/08/2016, Publicado no DJE 14/09/2016)

AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE
- LEI DO ESTADO DE MATO GROSSO Nº 10.082, DE 4 DE ABRIL DE 2014 -
DOAÇÃO
DE ÁREA PÚBLICA À COMADEMAT - CONVENÇÃO DOS MINISTROS DA
IGREJA
ASSEMBLEIA DE DEUS DO ESTADO DE MATO GROSSO - CONTRARIEDADE AOS ARTIGOS 3º, IV; 10, I, E 174, VI, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CONSTATAÇÃO.
A Lei nº 10.082, de 4 de abril de 2014, que dispõe sobre autorização ao Estado de Mato Grosso para
doação
de área pública à COMADEMAT – Convenção dos Ministros da
Igreja
Assembleia de Deus do Estado de Mato Grosso, com destinação à construção de unidades habitacionais destinadas às pessoas carentes e de baixa renda, é inconstitucional, porque, às escâncaras, viola os artigos 3º, IV; 10, I, e 174, VI, da Constituição do Estado de Mato Grosso. Ação direta de
inconstitucionalidade
julgada procedente
. (TJ/MT, N.U 0096869-57.2014.8.11.0000, LUIZ FERREIRA DA SILVA, TRIBUNAL PLENO, Julgado em 26/02/2015, Publicado no DJE 27/05/2015)

O art. 949, inciso II, do Código de Processo Civil dispõe que, arguida, em controle difuso, a inconstitucionalidade de lei, o relator submeterá a questão à turma ou à câmara à qual competir o conhecimento do processo e, em sendo acolhida, a questão será submetida ao plenário do tribunal ou ao seu órgão especial, onde houver.

Assim, embora os fundamentos que embasaram a conclusão do julgado não tenham declarado expressamente a constitucionalidade da norma, o juízo de primeiro grau reconheceu sua regularidade. Considerando que tanto na petição inicial quanto no recurso ministerial foi requerida a declaração incidental de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 2.247/2013, entendo ser necessário o encaminhamento dos autos ao Órgão Especial, competente para a apreciação da matéria.

Pelo exposto, voto no sentido de submeter a questão ao Órgão Especial deste Sodalício, conforme estabelece o art. 949, I, do Código de Processo Civil, arts. 14-A, § 2º, e 164 do Regimento Interno do TJ/MT.

É como voto.

V O T O S V O G A I S

VOTO – PEDIDO DE VISTA

1º VOGAL, EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA

Egrégia Câmara,

Trata-se de recurso de apelação cível interposto pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
contra a sentença proferida pelo juízo da 4ª Vara Cível da Comarca de Sorriso,
que julgou improcedentes os pedidos formulados n
a Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa
nº 1007675-93.2020.8.11.0040,
movida em desfavor de
Dilceu Rossato
, ex-Prefeito do Município de Sorriso/MT, e da
Igreja Pentecostal Nova Jerusalém Ministério de Fogo
, por não vislumbrar ilegalidade na doação de bens públicos
então realizada
, nem dolo ou dano efetivo ao erário em decorrência das condutas dos requeridos.

Nas razões, o apelante sustenta
, em apertada síntese,
que a doação de dois imóveis públicos municipais, localizada no Loteamento Jardim Tropical
, no Município de Sorriso,
e autorizada pela Lei
m
unicipal nº 2.247/2013, foi realizada em desconformidade com os requisitos legais previstos no
art.
17 da Lei nº 8.666/1993, notadamente pela ausência de avaliação prévia, de licitação e de demonstração concreta do interesse público
, incorrendo os requeridos, por tais motivos, na prática de ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário.

Em consequência
, pleiteia
o provimento do recurso com a reforma parcial da sentença recorrida para que haja
a
declaração de inconstitucionalidade da Lei municipal nº 2.247/2013, o reconhecimento da
nulidade da doação, a reversão dos bens ao patrimônio público e a condenação dos apelados pela prática de ato de improbidade administrativa, com fundamento no artigo 10, incisos I, III e XII, da Lei nº 8.429/1992.

Em contrarrazões, o apelado Dilceu Rossato sustenta preliminarmente o não conhecimento do recurso, por ausência de impugnação específica aos fundamentos da sentença. No mérito, argumenta que a doação foi autorizada por lei específica regularmente aprovada pelo Poder Legislativo local, com imposição de encargos, cláusula de reversão e prazo para cumprimento, estando, portanto, em conformidade com o §4º do
art.
17 da Lei de Licitações. Afirma, ainda, que não houve efetiva transferência dos imóveis nem dolo específico em sua conduta, requisitos indispensáveis para a caracterização do ato de improbidade administrativa
que lesa o erário
, especialmente à luz das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021.

A douta Procuradoria-Geral de Justiça manifestou-se pelo conhecimento e desprovimento do recurso, por entender que a sentença deve ser mantida pelos seus próprios fundamentos, notadamente quanto à inexistência de comprovação de prejuízo ao erário e à ausência de dolo na conduta do gestor público, o que afasta a tipificação de ato ímprobo conforme o novo regime jurídico da Lei de Improbidade Administrativa.

O recurso foi distribuído ao Desembargador
Deosdete
Cruz Junior que, ao analisá-lo, proferiu voto no sentido de submeter a controvérsia ao Órgão Especial deste Egrégio Tribunal de Justiça, com fundamento na cláusula de reserva de plenário prevista no
art.
97 da Constituição Federal e na Súmula Vinculante nº 10 do Supremo Tribunal Federal, tendo em vista que o acolhimento do pedido ministerial exige o reconhecimento incidental da inconstitucionalidade da Lei
m
unicipal nº 2.247/2013, matéria que escapa à competência do órgão fracionário.

Diante da complexidade da matéria posta em julgamento, especialmente quanto ao exame de constitucionalidade da norma municipal sob a ótica do controle difuso, pedi vista dos autos para melhor analisá-lo
s
.

Inicialmente,
porém,
cumpre apreciar a
preliminar de
não conhecimento do recurso por
ofensa ao princípio da dialeticidade recursal
, formulada nas contrarrazões apresentadas pelo apelado Dilceu
Rossato, sob o argumento de que
a
apelação interpost
a
pelo Ministério Público não teria impugnado especificamente os fundamentos da sentença, limitando-se a repetir os argumentos já constantes da petição inicial.

Não procede, contudo, a preliminar.

Da leitura atenta das razões recursais, verifica-se que o Ministério Público apontou os fundamentos da decisão que reputa equivocados, particularmente no tocante à validade da Lei Municipal nº 2.247/2013, à ausência de requisitos legais para a doação de bem público, à falta de avaliação prévia dos imóveis, à ausência de justificativa idônea de interesse público, bem como à interpretação conferida pelo juízo de origem à nova Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230/2021), especialmente quanto à necessidade de dolo específico e prejuízo ao erário.

Além disso, requereu expressamente a reforma da sentença, com a nulidade da doação, a reversão dos bens ao patrimônio municipal e a condenação dos apelados por ato de improbidade administrativa.

Ora, o requisito previsto no art. 1.010, II e III, do C
PC
exige, para o conhecimento do recurso, que o recorrente exponha as razões de fato e de direito pelas quais entende que a decisão deve ser reformada. Tal exigência visa a assegurar o contraditório, permitindo ao julgador e à parte adversa compreenderem e enfrentarem os fundamentos recursais.

No caso em tela, tal ônus foi devidamente observado.

Ainda que se verifique, em alguma medida, repetição de trechos da exordial, não há como negar que o recurso contém impugnação efetiva à fundamentação da sentença e manifestação clara do inconformismo do apelante quanto ao julgamento de improcedência da ação, não se tratando de peça genérica ou desprovida de argumentação jurídica.

Rejeito, portanto, a preliminar de não conhecimento da apelação por ausência de dialeticidade
.

Passo à análise da segunda preliminar, suscitada de ofício no voto do eminente relator, Des.
Deosdete
Cruz Junior, no sentido de que o
pedido de declaração incidental de inconstitucionalidade da Lei
m
unicipal nº 2.247/2013 impõe a observância da cláusula de reserva de plenário prevista no art. 97 da Constituição Federal e na Súmula Vinculante nº 10 do Supremo Tribunal Federal, razão pela qual propôs o encaminhamento dos autos ao Órgão Especial deste Egrégio Tribunal de Justiça.

Com a devida vênia, divirjo dessa conclusão.

A
meu ver, a
pretensão deduzida pelo Ministério Público na presente
a
ção
c
ivil
p
ública por
a
to de
i
mprobidade
a
dministrativa não exige, para sua análise ou eventual acolhimento, a prévia
ou necessária
declaração de inconstitucionalidade da Lei
m
unicipal nº 2.247/2013.

Explico.

A caracterização do ato de improbidade administrativa, nos termos do art. 10 da Lei nº 8.429/1992, com a redação dada pela Lei nº 14.230/2021, depende da demonstração de dois requisitos cumulativos:
a)
existência de
dano
ao erário e
b)
comprovação de dolo específico do agente público e/ou do terceiro beneficiado.

Portanto,
como regra,
a análise da conduta ímproba é casuística, concreta, e está desvinculada da validade abstrata da norma que eventualmente tenha amparado o ato.

No caso em exame, a controvérsia posta nos autos tem como

objetivo
central

a apuração da

prática de ato de improbidade administrativa consubstanciado na doação de bens públicos a entidade religiosa
, com fundamento em norma municipal cuja

constitucionalidade foi questionada incidentalmente
.

Entretanto, a eventual ilicitude da conduta e sua aptidão para configurar ato ímprobo

decorrem, de forma autônoma
, da análise de três elementos essenciais: (i) a

efetivação da doação
; (
ii
) a ocorrência de

dano concreto ao erário
; e (
iii
) a existência de

dolo específico do agente público no intuito de beneficiar indevidamente a entidade privada
. Nesse contexto, a norma municipal que autorizou a doação

figura apenas como o suporte
normativo formal do ato administrativo impugnado
, não sendo condição indispensável ao reconhecimento da ilicitude.

Tais elementos – efetivação do ato,
dano
ao erário e dolo específico – são

suficientes e independentes

para embasar eventual juízo de improcedência ou de procedência da ação,

ainda que se reconheça, no plano abstrato, a validade formal da norma municipal

que autorizou genericamente a alienação dos bens públicos.

Em outras palavras, a responsabilização por ato de improbidade administrativa
no caso concreto
prescinde da declaração de inconstitucionalidade da lei municipal
, pois
o que importa, para os fins d
e aplicação da
LIA, é a demonstração de que o gestor, amparado formalmente por uma norma local, atuou de forma dolosa e causou prejuízo ao erário, violando os princípios da administração pública e os deveres inerentes ao cargo.

Desse modo, a análise da constitucionalidade da Lei municipal nº 2.247/2013 não constitui requisito indispensável para o julgamento do mérito recursal, tampouco se mostra como condição necessária para eventual declaração de nulidade da doação ou responsabilização dos demandados por ato de improbidade administrativa.

Essas questões podem ser plenamente apreciadas a partir de um juízo de compatibilidade do ato administrativo com o regime jurídico das licitações e contratos públicos, à luz dos requisitos exigidos pela Lei nº 8.429/1992, já na redação dada pela Lei nº 14.230/2021, sem que seja preciso afastar, de forma expressa, a vigência da norma municipal por inconstitucionalidade.

A remessa da matéria ao Órgão Especial, nos termos da cláusula de reserva de plenário, somente se justifica quando a procedência do pedido estiver condicionada, necessariamente, à retirada da norma do ordenamento jurídico por inconstitucionalidade formal ou material – o que não se verifica no presente caso.

Ao contrário, a submissão da controvérsia ao Órgão Especial se revela medida desnecessária, que apenas resultaria em procrastinação da solução do litígio, sem relevância prática para o deslinde da demanda.

Acerca da exigência de que a declaração de inconstitucionalidade incidental seja necessária e imprescindível à resolução do litígio, destaca-se o seguinte precedente do Superior Tribunal de Justiça
:

“CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. IRREGULARIDADE NA MAJORAÇÃO DO SUBSÍDIO DE PREFEITO, VICE-PREFEITO E VEREADORES DO MUNICÍPIO DE BARIRI/SP. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE. POSSIBILIDADE. OFENSA AO ART. 535 DO CPC/1973 NÃO CONFIGURADA. ACÓRDÃO FUNDAMENTADO COM BASE NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E EM LEI LOCAL. INVIABILIDADE DE ANÁLISE EM RECURSO ESPECIAL. COMPETÊNCIA DO STF. SÚMULA 280/STF.

1. Trata-se, na origem, de Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público do Estado de São Paulo contra os recorrentes alegando, em suma, a irregularidade da majoração dos subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito, do Presidente da Câmara Municipal e dos demais vereadores do Município de Bariri, promovida por meio das Leis Municipais 4.052/2001 e 4.053/2011.

2. No que se refere à alegada afronta ao disposto no art. 535, inciso II, do CPC/1973, o julgado recorrido não padece de omissão, porquanto decidiu fundamentadamente a quaestio trazida à sua análise, não podendo ser considerado nulo tão somente porque contrário aos interesses da parte.

3. O Superior Tribunal de Justiça possui jurisprudência firme e consolidada de que "é possível a declaração incidental de inconstitucionalidade, na ação civil pública, de quaisquer leis ou atos normativos do Poder Público, desde que a controvérsia constitucional não figure como pedido, mas sim como causa de pedir, fundamento ou simples questão prejudicial,
indispensável à resolução do litígio principal, em torno da tutela do interesse público
" (REsp 437.277/SP, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJ 13.12.2004).

4. (...).

5. Recursos Especiais parcialmente conhecidos e nessa parte não providos”
. (REsp n. 1.696.938/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 17/10/2017,
DJe
de 23/10/2017.) Grifei.

Acresça-se, ainda, que, ao julgar o Recurso de Apelação nº 1001723-02.2021.8.11.0040, também interposto pelo Ministério Público contra Dilceu Rossato e outra entidade religiosa,
este Tribunal de Justiça
reconheceu a desnecessidade de declaração de inconstitucionalidade da norma municipal que autorizou a doação de bem público, quando o que se discute é, em essência, a configuração (ou não) de ato de improbidade administrativa.
Veja-se o seguinte trecho de tal acórdão:

“(...) O Ministério Público postula a declaração incidental de inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 2.542/2015, sustentando que esta violou os requisitos constitucionais e legais para alienação de bens públicos.

Embora se possa reconhecer eventual vício na lei municipal, tal questão não interfere na conclusão quanto à ausência de ato de improbidade administrativa. Como já consignado, a atuação do agente público com base em lei vigente, ainda que posteriormente questionada quanto à sua constitucionalidade, afasta o elemento subjetivo necessário à configuração da improbidade.

A declaração de inconstitucionalidade em controle difuso demanda análise aprofundada que transcende o objeto principal desta ação de improbidade, podendo ser objeto de ação específica, se for o caso (...)”
.

(TJMT-3ª Câm. Dir. Público e Coletivo, Rel. Des. Jones Gattass Dias, j. 02/12/2025)

Sendo a
ssim,
pedindo vênia ao douto relator,
reconheço como desnecessária a remessa dos autos ao Órgão Especial
no caso concreto
, porquanto o julgamento da presente apelação pode e deve prosseguir com base na análise da legalidade do ato concreto de doação e da conduta do agente público, à luz do regime jurídico da improbidade administrativa e dos princípios constitucionais administrativos.

Consequentemente,
rejeito
a preliminar
de remessa dos autos ao Órgão Especial, por força da
cláusula de reserva de plenário
.

É como voto.

4º VOGAL, EXMO. SR. DES. JONES GATTASS DIAS (convocado)

Eminentes pares,

Acompanho, na íntegra, o voto divergente, exatamente como firmado pelo Desembargador Mário Kono, que aliás, ao fundamentar suas razões, faz alusão a julgamento proferido pela Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, cuja relatoria é de minha lavra, como situação análoga à verificada neste feito. Peço vênia, assim, ao eminente relator e aos demais desembargadores que o seguiram.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 10/02/2026