Tribunal: TJMT
Processo: 1030655-09.2024.8.11.0003
Relator(a): MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão julgador: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-03-10
Data de publicação: 2026-03-24

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1030655-09.2024.8.11.0003
Classe:

AGRAVO REGIMENTAL CÍVEL (206)
Assunto:

[Tratamento Domiciliar (Home Care)]
Relator:
Des(a).
MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO]

Parte(s):

[MUNICIPIO DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 03.347.101/0001-21 (AGRAVANTE), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (AGRAVANTE), ADELINA PEREIRA MONTALVAO - CPF: 951.566.901-49 (AGRAVADO), MUNICIPIO DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 03.347.101/0001-21 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (AGRAVADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA,1ª VOGAL, EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO E 2º VOGAL, EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR.

E M E N T A

AGRAVO INTERNO. DIREITO À SAÚDE. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERATIVOS. TEMA 793/STF. DIRECIONAMENTO DO CUMPRIMENTO CONFORME REGRAS DO SUS. MUNICÍPIO EM GESTÃO PLENA. PROGRAMA “MELHOR EM CASA”. RESERVA DO POSSÍVEL NÃO COMPROVADA. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

Agravo interno interposto pelo Município de Rondonópolis contra decisão monocrática que, em apelação, deu parcial provimento ao recurso para direcionar o cumprimento inicial de obrigação de fornecimento de tratamento de saúde ao ente municipal, em razão de sua habilitação no programa “Melhor em Casa” e da natureza de baixa complexidade do tratamento, além de fixar honorários advocatícios por apreciação equitativa, no valor de R$ 2.000,00.

II. Questão em discussão

Há duas questões em discussão: (i) saber se o direcionamento inicial do cumprimento da obrigação ao Município, à luz do Tema 793 do STF, viola o modelo cooperativo do SUS e os princípios da reserva do possível e do planejamento orçamentário; e (ii) saber se é devida a condenação do Município ao pagamento de honorários advocatícios, em razão do princípio da causalidade.

III. Razões de decidir

O STF, no julgamento do RE 855.178 (Tema 793), fixou tese no sentido de que os entes federativos respondem solidariamente pelas prestações de saúde, competindo ao Judiciário direcionar o cumprimento da obrigação conforme as regras constitucionais de descentralização e hierarquização do SUS, sem afastar a solidariedade processual.

Comprovado que o Município de Rondonópolis aderiu voluntariamente ao modelo de gestão plena e encontra-se habilitado no programa “Melhor em Casa”, assumindo a execução de serviços de atenção básica e de média complexidade, revela-se legítimo o direcionamento inicial do cumprimento da obrigação ao ente municipal, especialmente quando se trata de tratamento caracterizado como de baixa complexidade.

A invocação genérica da reserva do possível não afasta a obrigação constitucional de prestação de saúde. Ausente prova concreta de incapacidade financeira ou estrutural, não se admite a recusa antecipada ao cumprimento de obrigação decorrente de responsabilidade assumida no âmbito das pactuações intergestores.

O direcionamento inicial ao Município não exclui a responsabilidade solidária do Estado, que subsiste de forma subsidiária, podendo ser acionado caso demonstrada a impossibilidade concreta de cumprimento pelo ente municipal.

A fixação dos honorários deve observar os critérios de proporcionalidade e razoabilidade, direcionando-se a condenação ao pagamento da verba honorária ao ente municipal, em consonância com a efetiva responsabilidade processual verificada nos autos.

IV. Dispositivo e tese

Agravo interno desprovido.

Tese de julgamento: “1. A responsabilidade solidária dos entes federativos em matéria de saúde não impede o direcionamento inicial do cumprimento da obrigação ao ente que, segundo as regras de descentralização e pactuação do SUS, detém a atribuição primária para a prestação específica. 2. A invocação genérica da reserva do possível não afasta a obrigação de prestação de saúde, exigindo-se comprovação concreta de incapacidade financeira ou estrutural.
3. A verba honorária deve ser direcionada exclusivamente ao ente municipal, porquanto foi ele quem suportou, de forma preponderante, os efeitos da condenação e deu causa à instauração da demanda, à luz do princípio da causalidade.”

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 23, II, e 198; Lei nº 8.080/1990, art. 7º, IX; Decreto nº 7.508/2011; CPC, art. 85, § 8º.

Jurisprudência relevante citada: STF, RE 855.178, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, j. 23.05.2019 (Tema 793/RG).

R E L A T Ó R I O

Trata-se de agravo interno, interposto pelo
MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS
contra decisão monocrática que, em sede de apelação, deu parcial provimento ao recurso para direcionar o cumprimento inicial da obrigação ao Município de Rondonópolis, sob o fundamento de que estaria habilitado no programa "Melhor em Casa" e de que o caso seria de baixa complexidade, além de fixar honorários advocatícios por apreciação equitativa, no valor de R$ 2.000,00, rateados igualmente entre o Estado de Mato Grosso e o Município de Rondonópolis.

O Município agravante sustenta que a decisão afronta o correto alcance do Tema 793 do STF ao direcionar automaticamente o cumprimento inicial da obrigação ao ente municipal, argumentando que o simples fato de estar habilitado no programa "Melhor em Casa" não significa capacidade automática e irrestrita para absorver toda e qualquer demanda judicial. Alega que o tratamento envolve custos elevados e fornecimento contínuo de insumos, com impacto relevante no orçamento municipal, inexistindo comprovação de disponibilidade imediata de equipe, estrutura e insumos suficientes.

Sustenta que o direcionamento automático ao Município desvirtua o modelo cooperativo do SUS e viola os princípios da reserva do possível, do planejamento orçamentário e da eficiência administrativa, devendo o Estado de Mato Grosso permanecer como responsável primário pelo cumprimento da obrigação, por deter maior capacidade financeira e competência para custeio de serviços de média complexidade.

Requer também o afastamento da condenação do Município ao pagamento de honorários advocatícios, atribuindo-se tal responsabilidade exclusivamente ao Estado (Id. 340670866).

O Estado de Mato Grosso apresentou contrarrazões, pugnando pelo desprovimento do recurso, sustentando que a solidariedade do direito à saúde não afasta a necessidade de direcionamento primário ao ente efetivamente responsável, conforme Tema 793 do STF.

Argumenta que o direcionamento previsto no Tema 793 não se presta a excluir entes públicos do polo passivo, mas sim a identificar o responsável primário pelo cumprimento, destacando que todos os 141 municípios de Mato Grosso adotaram o modelo de "gestão plena" de todos os serviços de saúde pública, por meio da Comissão Intergestores, assumindo voluntariamente todos os serviços e recebendo recursos financeiros em contrapartida.

Sustenta que as pactuações são realizadas mensalmente, com participação de todos os Secretários de Saúde municipais e estadual, em ambiente plural e paritário, com publicidade e transparência, devendo-se respeitar a pactuação de "gestão plena" pelos Municípios, sob pena de onerar o Erário estadual duplamente (Id. 344927350).

V O T O R E L A T O R

Conheço do agravo interno, eis que tempestivo e preenchidos os requisitos de admissibilidade recursal.

A controvérsia central dos autos cinge-se à definição de qual ente federativo deve ser direcionado primariamente ao cumprimento da obrigação de fornecimento de tratamento de saúde, bem como à repartição dos honorários advocatícios entre os entes públicos.

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 855.178, leading case do Tema 793 da repercussão geral, fixou a tese de que os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro.

Posteriormente, nos embargos de declaração opostos no mesmo recurso extraordinário, o Plenário do STF aprovou tese complementar estabelecendo que, a fim de otimizar a compensação entre os entes federados, compete à autoridade judicial, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, direcionar, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro.

Da leitura atenta dos votos proferidos no julgamento do Tema 793, extrai-se que a responsabilidade solidária dos entes federativos em matéria de saúde não foi afastada, mas sim qualificada pela necessidade de observância das regras de repartição de competências estabelecidas no Sistema Único de Saúde. Como bem destacou o Ministro Edson Fachin, relator para o acórdão, ainda que as normas de regência imputem expressamente a determinado ente a responsabilidade principal pela prestação pleiteada, é lícito à parte incluir outro ente no polo passivo, como responsável pela obrigação, para ampliar sua garantia, como decorrência da adoção da tese da solidariedade pelo dever geral de prestar saúde.

Portanto, a solidariedade permanece íntegra no plano processual, permitindo que o cidadão acione qualquer dos entes federativos ou todos conjuntamente. O que o STF determinou foi que, no plano material e executivo, o cumprimento inicial da obrigação deve ser direcionado ao ente que, segundo as regras de organização do SUS, detém a atribuição primária para aquela prestação específica.

O Sistema Único de Saúde, nos termos do art. 198 da Constituição Federal, organiza-se segundo as diretrizes de descentralização, com direção única em cada esfera de governo, regionalização e hierarquização. A Lei nº 8.080/1990, que regulamenta o SUS, estabelece em seu art. 7º, inciso IX, que as ações e serviços públicos de saúde devem obedecer ao princípio da descentralização político-administrativa, com ênfase na descentralização dos serviços para os municípios, bem como à regionalização e hierarquização da rede de serviços de saúde.

O Decreto Federal nº 7.508/2011, que regulamenta a Lei nº 8.080/1990, confere às Comissões Intergestores a atribuição de pactuar a organização e o financiamento das ações e serviços de saúde, definindo as responsabilidades de cada ente federativo.

No caso concreto, conforme amplamente demonstrado pelo Estado de Mato Grosso em suas contrarrazões, todos os 141 municípios mato-grossenses, incluindo Rondonópolis, adotaram voluntariamente o modelo de "gestão plena" dos serviços de saúde, por meio de pactuações realizadas na Comissão Intergestores Bipartite.

Esse modelo implica que os Municípios assumem a responsabilidade pela execução de todos os serviços de atenção básica e de média complexidade em seus territórios, recebendo, em contrapartida, recursos financeiros estaduais e federais para tanto. As pactuações são realizadas mensalmente, com participação de todos os Secretários Municipais de Saúde e do Secretário Estadual, em ambiente plural, paritário e transparente, com publicação das deliberações no Diário Oficial do Estado.

A decisão agravada fundamentou o direcionamento inicial do cumprimento ao Município de Rondonópolis em dois pilares: a habilitação do Município no programa "Melhor em Casa" e a caracterização do tratamento demandado como de baixa complexidade. O programa "Melhor em Casa", instituído pela Portaria GM/MS nº 2.527/2011 do Ministério da Saúde, destina-se à atenção domiciliar no âmbito do SUS, compreendendo serviços de atenção básica e de média complexidade prestados no domicílio do paciente.

A habilitação de um Município nesse programa não é meramente formal ou burocrática. Ao contrário, pressupõe a existência de estrutura adequada, equipe multiprofissional capacitada e recursos materiais suficientes para a prestação dos serviços de atenção domiciliar. Quando um Município se habilita voluntariamente no programa "Melhor em Casa", assume perante o SUS e perante a população o compromisso de prestar os serviços correspondentes, recebendo, em contrapartida, os recursos financeiros necessários.

No caso dos autos, não se trata de imposição arbitrária ou unilateral de obrigação ao Município, mas sim de direcionamento do cumprimento a quem voluntariamente assumiu a responsabilidade pela prestação do serviço, nos termos das regras de organização do SUS. O argumento do Município de que o simples fato de estar habilitado no programa "Melhor em Casa" não significa capacidade automática, irrestrita e imediata para absorver toda e qualquer demanda judicial não merece acolhida.

Primeiro, porque a habilitação no programa pressupõe, como já dito, a existência de capacidade técnica e estrutural para a prestação dos serviços correspondentes. Se o Município não dispõe de tal capacidade, não deveria ter se habilitado ou deveria ter solicitado o descredenciamento. Segundo, porque o Município não demonstrou, concretamente, a inexistência de capacidade para atender à demanda específica dos autos. Limitou-se a alegações genéricas sobre "custos elevados", "impacto orçamentário" e "ausência de comprovação de disponibilidade", sem produzir qualquer prova nesse sentido. Terceiro, porque o próprio Município reconhece estar habilitado no programa e não nega que o tratamento demandado se enquadra na categoria de baixa complexidade, que é precisamente o escopo de atuação da atenção básica municipal.

O Município invoca os princípios da reserva do possível, do planejamento orçamentário e da eficiência administrativa para sustentar que não pode ser direcionado primariamente ao cumprimento da obrigação. Tais argumentos não prosperam. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a reserva do possível não pode ser invocada genericamente para justificar o descumprimento de direitos fundamentais, especialmente o direito à saúde, que possui status de direito social de aplicabilidade imediata.

No caso concreto, o Município não demonstrou a inexistência de recursos ou a impossibilidade material de cumprimento da obrigação. Limitou-se a alegações genéricas sobre impacto orçamentário, sem qualquer comprovação. Ademais, como bem destacado pelo Estado de Mato Grosso, o Município recebe regularmente recursos financeiros estaduais e federais destinados especificamente ao custeio dos serviços de saúde que assumiu no modelo de gestão plena.

Se os recursos são insuficientes, cabe ao Município demonstrar tal insuficiência concretamente e buscar, junto às Comissões Intergestores, a revisão das pactuações ou o aporte de recursos adicionais. O que não se pode admitir é que o Município, após assumir voluntariamente a responsabilidade pela prestação dos serviços e receber os recursos correspondentes, simplesmente se recuse a cumprir suas obrigações invocando genericamente limitações orçamentárias.

O Município argumenta que o Estado de Mato Grosso deveria ser o responsável primário pelo cumprimento da obrigação por deter "maior capacidade financeira" e "competência para custeio de serviços de média complexidade". O argumento não convence. Primeiro, porque a definição de responsabilidades no âmbito do SUS não se pauta exclusivamente pela capacidade financeira dos entes, mas sim pelos critérios de descentralização, regionalização e hierarquização estabelecidos constitucionalmente e pelas pactuações realizadas nas Comissões Intergestores.

Segundo, porque o Estado de Mato Grosso já cumpre sua parte no financiamento do sistema ao repassar regularmente recursos aos Municípios que adotaram o modelo de gestão plena. Direcionar o cumprimento primário ao Estado, quando o Município é o responsável pela execução do serviço, implicaria dupla oneração do erário estadual: primeiro com o repasse de recursos ao Município; segundo com o fornecimento direto do tratamento.

Terceiro, porque a alegação de "maior capacidade financeira" do Estado é genérica e não encontra respaldo nos autos. O Estado de Mato Grosso, como todos os demais Estados da Federação, enfrenta limitações orçamentárias e tem inúmeras outras atribuições constitucionais a cumprir, não podendo ser onerado com responsabilidades que foram voluntariamente assumidas pelos Municípios. Quarto, porque o tratamento demandado foi caracterizado como de baixa complexidade, inserindo-se, portanto, no âmbito da atenção básica, que é atribuição precípua dos Municípios, e não de média ou alta complexidade, que seriam de responsabilidade estadual.

É importante esclarecer que o direcionamento inicial do cumprimento ao Município de Rondonópolis não exclui a responsabilidade solidária do Estado de Mato Grosso. Como bem destacado pelo Estado em suas contrarrazões, a responsabilidade solidária permanece íntegra, mas com caráter de execução subsidiária, à semelhança do que ocorre com a responsabilidade solidária em matéria ambiental, conforme Súmula 652 do Superior Tribunal de Justiça, que estabelece que a responsabilidade civil da Administração Pública por danos ao meio ambiente, decorrente de sua omissão no dever de fiscalização, é de caráter solidário, mas de execução subsidiária.

Isso significa que, se o Município de Rondonópolis não cumprir a obrigação no prazo determinado judicialmente, ou se demonstrar concretamente a impossibilidade de cumprimento, o Estado de Mato Grosso poderá e deverá ser acionado subsidiariamente, garantindo-se assim a efetividade do direito fundamental à saúde do cidadão. Portanto, a parte autora não fica desprotegida. Ao contrário, mantém a garantia da solidariedade, podendo acionar o Estado caso o Município não cumpra adequadamente a obrigação.

Quanto aos honorários advocatícios, a decisão agravada fixou o valor de R$ 2.000,00, rateados igualmente entre o Estado de Mato Grosso e o Município de Rondonópolis. O Município sustenta que deveria ser afastado da condenação em honorários, atribuindo-se tal responsabilidade exclusivamente ao Estado, em observância ao princípio da causalidade. O argumento não merece acolhida.

O princípio da causalidade, aplicável à fixação dos honorários advocatícios, impõe que suporte os ônus sucumbenciais aquele que deu causa à instauração do processo ou do incidente recursal.

No caso concreto, embora Estado e Município tenham integrado o polo passivo da demanda e interposto recurso contra a sentença de primeiro grau, a análise do conjunto fático-processual evidencia que a resistência determinante à pretensão autoral decorreu da atuação do ente municipal, a quem incumbia, no âmbito da gestão plena do sistema de saúde, a adoção das providências necessárias ao atendimento da demanda.

A decisão monocrática deu parcial provimento ao recurso de apelação; contudo, a sucumbência deve ser aferida à luz do princípio da causalidade, e não apenas sob o prisma formal do resultado recursal. Verifica-se que a controvérsia instaurada decorreu, precipuamente, da conduta do Município, que deixou de cumprir obrigação inserida em sua esfera de atribuições administrativas, impondo à parte autora o ajuizamento da demanda.

Nesse contexto, a condenação em honorários advocatícios deve recair exclusivamente sobre o ente municipal, por ser ele o responsável direto pela situação que ensejou a judicialização do feito. Não há falar em rateio da verba honorária, uma vez que não se identifica responsabilidade processual equivalente por parte do Estado que justifique a distribuição proporcional do encargo.

O valor fixado (R$ 2.000,00) mostra-se razoável e proporcional à natureza da causa, ao grau de complexidade da matéria e ao trabalho desenvolvido pelo patrono da parte autora, estando em consonância com os parâmetros previstos no art. 85, § 8º, do Código de Processo Civil.

Quanto às alegadas limitações orçamentárias, administrativas e estruturais suscitadas pelo Município, verifica-se que tais argumentos não foram acompanhados de comprovação concreta nos autos. O ente municipal limitou-se a alegações genéricas, desacompanhadas de elementos probatórios aptos a demonstrar a impossibilidade material de cumprimento da obrigação.

Ademais, o Município recebe regularmente repasses financeiros estaduais e federais destinados ao custeio dos serviços de saúde assumidos no modelo de gestão plena. Eventual impossibilidade superveniente deverá ser demonstrada em momento oportuno, notadamente na fase de cumprimento de sentença, não se admitindo, nesta etapa, a exoneração prévia e abstrata de responsabilidade.

Diante de todo o exposto, conclui-se que a condenação ao pagamento dos honorários advocatícios deve recair exclusivamente sobre o Município, em observância ao princípio da causalidade e à efetiva responsabilidade processual verificada no caso concreto, mantendo-se, no mais, a decisão agravada por seus próprios fundamentos, em consonância com a jurisprudência consolidada e com a legislação aplicável à espécie.

Ante o exposto,
NEGO PROVIMENTO
ao agravo interno, mantendo-se integralmente a decisão agravada, com a ressalva de que a condenação ao pagamento dos honorários advocatícios recai exclusivamente sobre o ente municipal, nos termos da fundamentação supra.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 10/03/2026