Tribunal: TJMT
Processo: 1000304-91.2026.8.11.0000
Relator(a): ORLANDO DE ALMEIDA PERRI
Órgão julgador: ORLANDO DE ALMEIDA PERRI
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2026-04-09
Data de publicação: 2026-04-14

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1000304-91.2026.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade]
Relator:
Des(a). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI

Turma Julgadora:

[DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). GILBERTO GIRALDELLI, DES(A). HELIO NISHIYAMA, DES(A). JOSE LUIZ LEITE LINDOTE, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARCOS MACHADO, DES(A). MARCOS REGENOLD FERNANDES, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO]

Parte(s):

[CLAUDIO FERREIRA DE SOUZA - CPF: 705.510.651-68 (AUTOR), LUIS HENRIQUE NUCCI VACARO - CPF: 576.868.316-04 (ADVOGADO), CAMARA MUNICIPAL DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 00.177.279/0001-83 (REU), MUNICIPIO DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 03.347.101/0001-21 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE JULGOU IMPROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

ÓRGÃO ESPECIAL

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) Nº 1000304-91.2026.8.11.0000

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL DE INICIATIVA PARLAMENTAR. PROGRAMA DE PROMOÇÃO DE SAÚDE EM ESCOLAS. AUSÊNCIA DE VÍCIO DE INICIATIVA. NORMA PROGRAMÁTICA. CONSTITUCIONALIDADE. AÇÃO IMPROCEDENTE.

I. CASO EM EXAME

1. Ação direta de inconstitucionalidade proposta em face de lei municipal que instituiu programa permanente de promoção da saúde de adolescentes no ambiente escolar, por meio de cooperação entre as secretarias municipais de saúde e de educação. Sustenta-se vício formal de iniciativa e criação de despesas sem estimativa de impacto orçamentário.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.
A questão em discussão consiste em saber se lei municipal de iniciativa parlamentar que institui programa de promoção da saúde nas escolas viola a reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo e o art. 113 do ADCT, por suposta criação de despesas públicas e interferência na organização administrativa.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A reserva de iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo deve ser interpretada restritivamente, limitando-se às hipóteses expressamente previstas na Constituição, relacionadas à estrutura administrativa, criação de cargos e regime jurídico de servidores públicos.

4. A norma impugnada não cria cargos, funções ou empregos públicos, tampouco altera a estrutura administrativa municipal ou o regime jurídico de servidores, limitando-se a estabelecer diretrizes de política pública nas áreas de saúde e de educação.

5. A previsão de atuação por equipes multidisciplinares refere-se à articulação entre profissionais já integrantes das secretarias municipais, inexistindo imposição de criação de novos cargos ou contratação de servidores.

6. O diploma legal possui natureza programática, ao estabelecer objetivos e diretrizes gerais e remeter ao Poder Executivo a regulamentação dos aspectos operacionais do programa, preservando a discricionariedade administrativa.

7. A eventual geração de despesas não caracteriza vício de iniciativa quando não há alteração estrutural da Administração Pública, conforme entendimento consolidado do Supremo Tribunal Federal no Tema 917 da repercussão geral.

8. A ausência de estimativa de impacto orçamentário não configura inconstitucionalidade quando a norma possui caráter programático e sua execução depende de regulamentação administrativa e disponibilidade orçamentária.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9.
Ação
improcedente.

Tese de julgamento:
"1. Não usurpa a competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei de iniciativa parlamentar que institui política pública nas áreas de saúde e de educação, desde que não crie cargos, não altere a estrutura administrativa nem discipline o regime jurídico de servidores. 2. A ausência de estimativa de impacto orçamentário não acarreta inconstitucionalidade quando a norma possui natureza programática e condiciona sua execução à regulamentação e à disponibilidade orçamentária do Poder Executivo."

__________

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, arts. 2º, 24, XII; 30, I e II; 196; 227; ADCT, art. 113; Constituição do Estado de Mato Grosso, art. 195, parágrafo único.

Jurisprudência relevante citada:
STF, ARE 878.911/RJ (Tema 917), Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 29.09.2016; STF, ADI 5.706, Rel. Min. Luiz Fux, j. 26.02.2024.

ESTADO DE MATO GROSSO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

ÓRGÃO ESPECIAL

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) Nº 1000304-91.2026.8.11.0000

AUTOR: CLAUDIO FERREIRA DE SOUZA

REU: CAMARA MUNICIPAL DE RONDONOPOLIS

RELATÓRIO

EXMO. SR. DES. ORLANDO DE ALMEIRA PERRI

Egrégio Órgão Especial:

Cuida-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de suspensão cautelar, proposta pelo Prefeito do Município de Rondonópolis, Claudio Ferreira de Souza, em face da Lei Municipal n. 14.516/2025, de 3 de novembro de 2025, que dispõe sobre a criação do Programa "Saúde nas Escolas", o qual objetiva promover a saúde integral e a prevenção de agravos em adolescentes, por meio de parceria entre a Secretaria Municipal de Saúde e a Secretaria Municipal de Educação.

Em suas razões, o Requerente sustenta a ocorrência de inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa. Argumenta que a lei, de origem parlamentar, interfere diretamente na gestão administrativa e na execução de políticas públicas, matérias de competência privativa do Chefe do Poder Executivo, conforme preceituam os artigos 190 e 195, parágrafo único, incisos II e III, da Constituição do Estado de Mato Grosso.

O Autor destaca que a legislação cria obrigações concretas

para a Administração Pública Municipal (Secretarias de Saúde e Educação), com impacto direto na estruturação do serviço público afeto a tais secretarias, com novos cargos e atribuições (equipes multidisciplinares), suprime a margem de discricionariedade administrativa e gera despesas continuadas sem a devida estimativa de impacto orçamentário e financeiro, em violação ao art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) e à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.

Para corroborar sua tese, o Requerente colaciona julgados deste Egrégio Tribunal de Justiça que reconheceram a inconstitucionalidade das normas por vícios de iniciativa em casos análogos no mesmo município.

Postula, ao final, a suspensão cautelar da vigência da Lei Municipal n. 14.516/2025, alegando a presença do
fumus boni iuris
, consubstanciado na invasão de competência, e do
periculum in mora
, diante dos danos ao erário municipal e à coletividade decorrentes da criação de despesas sem fonte de custeio. No mérito, pugna pela declaração de inconstitucionalidade do ato normativo.

A Câmara Municipal de Rondonópolis, devidamente intimada para prestar informações no prazo legal, deixou transcorrer o prazo
in albis
, conforme certificado nos autos.

A Procuradoria-Geral de Justiça, por meio do Subprocurador-Geral Marcelo Ferra de Carvalho, manifestou-se pela improcedência da ação.

É o relatório.

ÓRGÃO ESPECIAL

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) Nº 1000304-91.2026.8.11.0000

VOTO

EXMO. SR. DES. ORLANDO DE ALMEIDA PERRI (RELATOR)

Egrégio Órgão Especial:

De proêmio, cumpre destacar que o julgamento, em princípio, abrangeria exclusivamente o pedido cautelar formulado pelo autor da presente ação direta de inconstitucionalidade, por meio do qual se pleiteou a suspensão da eficácia da norma impugnada.

Todavia, diante da relevância da matéria debatida e de seu potencial impacto na ordem jurídica e social, reputo adequado submeter desde logo o feito ao julgamento definitivo pelo Órgão Especial, na forma da faculdade prevista no art. 12 da Lei n. 9.868/1999.

Passo, portanto, ao exame do mérito da presente ação.

A Lei Municipal n. 14.516/2025, de iniciativa parlamentar (Projeto de Lei n. 240/2025, de autoria do Vereador Dr. Ary Campos), foi promulgada pelo Presidente da Câmara Municipal após a rejeição do veto do Chefe do Poder Executivo.

O diploma normativo possui o seguinte teor:

Art. 1º - Institui o "Programa Saúde nas Escolas", a ser implementado de forma permanente no município de Rondonópolis, com o objetivo de promover a saúde integral e a prevenção de agravos em adolescentes, por meio de parceria entre a Secretaria Municipal de Saúde e a Secretaria Municipal de Educação.

Art. 2º - Estabelece como eixos de atuação: (I) prevenção ao uso de drogas, mediante realização de palestras, workshops e atividades educativas sobre os riscos e as consequências do uso de substâncias psicoativas; (II) saúde sexual e reprodutiva, com oferecimento de informações sobre prevenção de Infecções Sexualmente Transmissíveis (ISTs), gravidez na adolescência e métodos contraceptivos; (III) saúde mental e emocional, abordando temas como depressão, ansiedade, automutilação, bullying e outros sofrimentos característicos da idade, em alusão ao Setembro Amarelo.

Art. 3º - Prevê que as ações do programa serão desenvolvidas por equipes multidisciplinares, compostas por profissionais de saúde (médicos, enfermeiros, psicólogos e assistentes sociais) em colaboração com profissionais de educação (professores e coordenadores pedagógicos).

Art. 4º - Determina que o Poder Executivo regulamentará a lei em até 90 dias após sua publicação, definindo os detalhes operacionais, como a periodicidade das atividades, os públicos-alvo específicos e as formas de avaliação do programa.

Art. 5º - Estabelece que as despesas decorrentes da execução da lei correrão por conta de dotações orçamentárias próprias, suplementadas, se necessário.

Art. 6º - Prevê a entrada em vigor na data da publicação.

A controvérsia central consiste em verificar se a Lei Municipal n. 14.516/2025, de iniciativa parlamentar, incorre em vício formal de inconstitucionalidade por eventual usurpação da competência privativa do Chefe do Poder Executivo para deflagrar o processo legislativo.

O Supremo Tribunal Federal possui orientação consolidada sobre o tema, no sentido de que a reserva de iniciativa legislativa decorre do princípio da separação de poderes (art. 2º da Constituição Federal), devendo ser observada por todos os entes federativos. Não obstante, a Corte Suprema tem assentado que tal reserva deve ser interpretada restritivamente, limitando-se às hipóteses expressamente previstas no texto constitucional.

No julgamento do ARE 878.911/RJ, com repercussão geral reconhecida (Tema 917), o Supremo Tribunal Federal fixou a seguinte tese:

“Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata de sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos”.

Esse entendimento foi reiterado no julgamento da ADI 5.706, de relatoria do Ministro Luiz Fux (j. 26/02/2024), ocasião em que a Corte destacou a legitimidade da iniciativa parlamentar para instituir políticas públicas destinadas à concretização de direitos fundamentais, desde que não haja interferência na estrutura orgânica da Administração ou no regime jurídico dos servidores.

Aplicando tais parâmetros ao caso concreto, verifica-se que a Lei Municipal n. 14.516/2025 não se enquadra nas hipóteses de reserva de iniciativa previstas no art. 195, parágrafo único, da Constituição Estadual.

A norma impugnada não cria cargos, funções ou empregos públicos na Administração Municipal. O art. 3º, ao mencionar equipes multidisciplinares compostas por profissionais de saúde – médicos, enfermeiros, psicólogos e assistentes sociais – em cooperação com profissionais da educação, como professores e coordenadores pedagógicos, refere-se a servidores que já integram os quadros das Secretarias Municipais de Saúde e de Educação.

Não há, portanto, determinação de criação de novos cargos ou alteração da estrutura de pessoal, mas apenas a previsão de articulação entre servidores já existentes para execução de programa específico voltado à promoção da saúde de adolescentes.

Do mesmo modo, a lei não cria, extingue ou modifica órgãos da Administração Pública municipal. As Secretarias Municipais de Saúde e de Educação já integram a estrutura administrativa do Município e possuem, em suas atribuições institucionais, competências relacionadas à promoção da saúde e à educação.

A norma limita-se a prever cooperação entre tais órgãos para a implementação de política pública específica, sem promover qualquer alteração estrutural ou impor atribuições estranhas às finalidades institucionais dessas secretarias.

Também não há disciplina acerca do regime jurídico de servidores públicos municipais, inexistindo disposições sobre provimento de cargos, estabilidade, aposentadoria ou qualquer outro aspecto relacionado ao vínculo funcional.

Na realidade, a Lei Municipal n. 14.516/2025 apresenta natureza eminentemente programática, ao estabelecer diretrizes gerais de política pública nas áreas de saúde e educação, sem esgotar a regulamentação da matéria. O art. 4º remete expressamente ao Poder Executivo a competência para regulamentar o diploma legal, definindo aspectos operacionais do programa, tais como periodicidade das atividades, público-alvo e critérios de avaliação
.

Desse modo, preserva-se ampla margem de conformação administrativa ao Chefe do Poder Executivo, que poderá implementar o programa conforme critérios de conveniência e oportunidade, bem como de acordo com a disponibilidade orçamentária, inclusive de forma gradual e progressiva.

Cumpre lembrar que a Constituição Federal estabelece competência concorrente da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para legislar sobre proteção e defesa da saúde (art. 24, XII), competindo aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e estadual no que couber (art. 30, I e II).

A proteção da saúde de adolescentes, sobretudo no que se refere à prevenção ao uso de drogas, à saúde sexual e reprodutiva e à saúde mental, constitui matéria de evidente interesse local e concretiza direitos fundamentais assegurados pela Constituição Federal.

O art. 196 da Constituição estabelece que a saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas destinadas à redução do risco de doenças e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.

Por sua vez, o art. 227 impõe à família, à sociedade e ao Estado o dever de assegurar, com absoluta prioridade, os direitos fundamentais de crianças, adolescentes e jovens, dentre eles o direito à vida, à saúde, à educação e à dignidade.

Nesse contexto, a iniciativa parlamentar destinada à instituição de programa de promoção da saúde no ambiente escolar não configura usurpação da competência do Poder Executivo, mas representa legítimo exercício da função legislativa de estabelecer diretrizes de políticas públicas voltadas à concretização de direitos fundamentais.

A jurisprudência deste Tribunal de Justiça caminha na mesma direção, reconhecendo a constitucionalidade de leis municipais de iniciativa parlamentar que instituem políticas públicas de saúde sem interferir na estrutura administrativa ou no regime jurídico de servidores.

No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1016732-85.2025.8.11.0000 (Rel. Des. José Zuquim Nogueira, j. 09/10/2025), o Órgão Especial julgou improcedente ação direta proposta contra lei municipal de Tangará da Serra que instituiu o "Programa Médico nas Escolas", nos seguintes termos:

“Lei municipal de iniciativa parlamentar que institui programa de saúde em escolas e creches, sem criação de cargos ou alteração do regime jurídico de servidores, não configura usurpação da competência privativa do Prefeito. A reserva de iniciativa legislativa do Chefe do Executivo deve ser interpretada restritivamente, limitada a hipóteses expressamente previstas na Constituição, relativas à estrutura administrativa e ao regime jurídico de servidores. A Lei tem caráter programático, pois condiciona sua execução à conveniência administrativa e não cria cargos, nem interfere na organização da Administração Pública municipal. A norma concretiza o dever constitucional de proteção à saúde (CF/1988, art. 196), em consonância com a competência legislativa concorrente em matéria de saúde (CF/1988, art. 24, XII) e suplementar dos municípios (CF/1988, art. 30, I e II)”.

No mesmo sentido, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1003863-90.2025.8.11.0000 (Rel. Des. Rodrigo Roberto Curvo, j. 21/08/2025), este Tribunal julgou improcedente ação direta contra lei municipal que instituiu política pública para fornecimento gratuito de dispositivos de monitoramento contínuo de glicose a crianças e adolescentes diabéticos, consignando:

“Não configura usurpação de competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei de iniciativa parlamentar que institui política pública específica na área da saúde, sem criar órgãos administrativos, cargos públicos ou dispor sobre regime jurídico de servidores, devendo a reserva de iniciativa legislativa ser interpretada restritivamente e limitada às hipóteses constitucionalmente previstas de forma taxativa”.

Nesse contexto, conclui-se que a Lei Municipal n. 14.516/2025 não padece de vício formal de iniciativa legislativa, porquanto se limita a estabelecer diretrizes de política pública nas áreas de saúde e educação, sem criar cargos, alterar a estrutura administrativa ou dispor sobre regime jurídico de servidores.

No que se refere à alegada ausência de estimativa de impacto orçamentário-financeiro, sustenta o requerente violação ao art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), segundo o qual proposições legislativas que criem ou alterem despesa obrigatória devem ser acompanhadas de estimativa do respectivo impacto orçamentário.

De fato, o Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a aplicabilidade desse dispositivo aos entes federativos. Todavia, a própria jurisprudência da Corte tem relativizado tal exigência quando se trata de normas de caráter programático, cuja execução depende de regulamentação pelo Poder Executivo e da disponibilidade orçamentária (STF - Rcl: 63646 SP, Relator: Min. Edson Fachin, Data de Julgamento: 01/07/2024).

É precisamente o que ocorre no caso em exame.

A norma impugnada não institui despesa obrigatória de execução imediata. Ao contrário, condiciona a implementação do programa à regulamentação pelo Poder Executivo, que definirá os aspectos operacionais e dimensionará sua execução conforme critérios administrativos e disponibilidade de recursos – podendo, inclusive, regulamentá-lo de forma gradual e progressiva, priorizando determinadas escolas ou faixas etárias, sem que isso configure descumprimento da lei.

Ademais, a própria norma prevê que as despesas decorrentes de sua execução correrão por conta de dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessário.

Importa destacar, ainda, que o programa poderá ser implementado mediante reorganização das atividades de servidores já existentes nas Secretarias Municipais de Saúde e Educação (art. 3º), não havendo imposição de contratação de novos servidores ou criação de cargos públicos.

A propósito, este Tribunal já assentou que
“a ausência de previsão de impacto orçamentário não constitui vício de inconstitucionalidade, cabendo ao Executivo definir os meios de implementação no âmbito da execução orçamentária”
[1]
.

Sobre o tema, a douta Procuradoria-Geral de Justiça consignou que
“é assente no entendimento pretoriano que o simples fato de norma oriunda do Poder Legislativo ser dirigida ao Poder Executivo e provocar aumento de custo para esse Poder, não é circunstância que por si só relega obrigatoriamente a inciativa da norma ao Chefe desse Poder”.

Por fim, não se verifica violação ao princípio da separação de poderes, pois a lei limita-se a estabelecer diretrizes gerais de política pública, preservando ao Poder Executivo ampla discricionariedade para regulamentar e implementar o programa conforme critérios de conveniência, oportunidade e disponibilidade orçamentária.

O simples estabelecimento de prazo para regulamentação (90 dias) não implica ingerência indevida na esfera administrativa, tratando-se de técnica legislativa comum destinada a evitar a inércia na implementação de políticas públicas.

À vista do exposto, em consonância com o parecer ministerial,
JULGO IMPROCEDENTE
a pretensão deduzida na presente ação para declarar a constitucionalidade da Lei Municipal n. 14.516, de 3 de novembro de 2025, do Município de Rondonópolis-MT.

É como voto.

[1]

ADI n. 1016732-85.2025.8.11.0000 (Rel. Des. José Zuquim Nogueira, j. 09/10/2025) e ADI n. 1003863-90.2025.8.11.0000 (Rel. Des. Rodrigo Roberto Curvo, j. 21/08/2025).

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 09/04/2026