Tribunal: TJMT
Processo: 0046985-96.2015.8.11.0041
Relator(a): HELENA MARIA BEZERRA RAMOS
Órgão julgador: HELENA MARIA BEZERRA RAMOS
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-03-18
Data de publicação: 2026-04-01

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0046985-96.2015.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa]
Relator:
Des(a).
HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

Turma Julgadora:

[DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[CLARISSA LOPES DIAS MALUF PEREIRA - CPF: 010.902.521-02 (ADVOGADO), VIVIANE DA SILVA MELO - CPF: 519.052.052-87 (ADVOGADO), BRASIL CENTRAL ENGENHARIA LTDA - CNPJ: 24.747.966/0001-55 (TERCEIRO INTERESSADO), LAURA TEREZA DA COSTA DIAS - CPF: 427.884.711-49 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELANTE), EDER DE MORAES DIAS - CPF: 346.097.921-68 (APELADO), GABRIEL FEGURI - CPF: 037.921.911-56 (ADVOGADO), FABIAN FEGURI - CPF: 035.898.121-25 (ADVOGADO), JOSE EDUARDO RANGEL DE ALCKMIN - CPF: 182.288.951-00 (ADVOGADO), JOSE AUGUSTO RANGEL DE ALCKMIN - CPF: 214.330.541-91 (ADVOGADO), RODRIGO OTAVIO BARBOSA DE ALENCASTRO - CPF: 620.501.251-00 (ADVOGADO), CAROLINE AZEREDO DE LIMA SOUSA - CPF: 003.023.751-39 (ADVOGADO), ARY MARTINS COSTA ALCANTARA - CPF: 028.412.711-61 (ADVOGADO), SILVAL DA CUNHA BARBOSA - CPF: 335.903.119-91 (APELADO), VALBER DA SILVA MELO - CPF: 516.916.122-00 (ADVOGADO), ULISSES RABANEDA DOS SANTOS - CPF: 961.230.011-91 (ADVOGADO), RENAN FERNANDO SERRA ROCHA SANTOS - CPF: 036.738.271-70 (ADVOGADO), DAUTO BARBOSA CASTRO PASSARE - CPF: 570.080.781-53 (ADVOGADO), LEO CATALÁ JORGE - CPF: 010.545.041-30 (ADVOGADO), LEONARDO VINICIUS CERQUEIRA - CPF: 065.003.131-86 (ADVOGADO), VIVALDO LOPES DIAS - CPF: 109.543.841-72 (APELADO), CARLOS EDUARDO MALUF PEREIRA - CPF: 695.839.351-15 (ADVOGADO), ORGANIZACAO RAZAO SOCIAL - CNPJ: 04.739.848/0001-98 (APELADO), RONILDO VICCARI - CPF: 650.471.841-53 (APELADO), JULIO CESAR VIEIRA - CPF: 570.782.541-04 (APELADO), EDMILSON SOARES SENA - CPF: 496.033.961-68 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA.

E M E N T A

EMENTA:

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONVÊNIO ESTADUAL PARA PROGRAMA DE SAÚDE OCULAR. IRREGULARIDADES NA EXECUÇÃO. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. LEI Nº 8.429/1992, COM REDAÇÃO DA LEI Nº 14.230/2021. MERAS FALHAS ADMINISTRATIVAS. RESPONSABILIZAÇÃO CIVIL LIMITADA AO DANO COMPROVADO. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1. Trata-se de Apelação cível interposta pelo Ministério Público contra sentença que julgou improcedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada em face de agentes públicos e particulares, em razão da celebração e execução do Convênio nº 02/2011, firmado entre a Casa Civil do Estado de Mato Grosso e o Instituto de Desenvolvimento de Programas – IDEP/OROS, no valor de R$ 3.500.000,00, destinado à implementação de programa de saúde ocular.

2. A sentença reconheceu a inexecução parcial do objeto conveniado e condenou exclusivamente a entidade convenente ao ressarcimento de R$ 957.781,42, afastando, contudo, a configuração de atos ímprobos por ausência de demonstração do dolo específico.

II. Questão em discussão

3. Há três questões em discussão:

(i) saber se as irregularidades na celebração e execução do Convênio nº 02/2011 configuram atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 9º e 10 da Lei nº 8.429/1992;

(ii) saber se restou demonstrado o dolo específico dos agentes públicos e particulares, nos termos do art. 1º, §§ 1º e 2º, da Lei nº 8.429/1992, com redação da Lei nº 14.230/2021; e

(iii) saber se é cabível a condenação solidária dos demandados ao ressarcimento integral do valor repassado.

III. Razões de decidir

4. A Lei nº 14.230/2021 redefiniu o regime jurídico da improbidade administrativa, exigindo dolo específico consistente na vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito, afastando a responsabilização por culpa ou por presunção de má-fé. O STF, no Tema 1.199 da repercussão geral, consolidou a necessidade de comprovação do elemento subjetivo para configuração dos atos previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992.

5. As irregularidades apuradas, inclusive reconhecidas em Tomada de Contas Especial, evidenciam inexecução parcial do objeto e falhas na prestação de contas, mas não demonstram ajuste prévio, conluio ou percepção de vantagem indevida pelos agentes públicos demandados, tampouco a intenção deliberada de causar dano ao erário.

6. A atuação dos agentes públicos limitou-se à formalização do ajuste e à tramitação administrativa do procedimento, precedido de parecer jurídico favorável, inexistindo prova de participação na execução financeira ou de ingerência direta na gestão dos recursos pela entidade convenente. A mera impropriedade na definição da competência administrativa da Casa Civil não configura, por si só, desvio doloso de finalidade.

7. A escolha da entidade convenente, embora questionada sob o prisma da conveniência administrativa, não se revelou fruto de favorecimento ilícito comprovado, sendo que a assinatura de despachos e do termo de convênio constitui ato administrativo formal, que não se transmuta em improbidade sem demonstração inequívoca de especial fim de agir.

8. As irregularidades na execução financeira são imputáveis à entidade convenente, responsável pela gestão dos recursos e pela prestação de contas. A responsabilização civil deve restringir-se ao dano efetivamente comprovado, sendo incabível a transposição automática dessas falhas para a esfera sancionatória dos agentes públicos, à míngua de prova do elemento subjetivo qualificado.

9. A gravidade das sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa impõe rigor probatório compatível com sua natureza punitiva, não se admitindo condenação fundada em presunções ou ilações extraídas de irregularidades formais.

IV. Dispositivo e tese

10. Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

“1. A configuração de ato de improbidade administrativa, após a Lei nº 14.230/2021, exige comprovação de dolo específico consistente na vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito, não bastando a demonstração de irregularidades administrativas.

2. A inexecução parcial de convênio e falhas na prestação de contas ensejam responsabilização civil limitada ao dano comprovado, mas não autorizam a condenação por improbidade sem prova de conluio ou especial fim de agir.”

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, art. 37, caput; Lei nº 8.429/1992, arts. 1º, §§ 1º a 3º, 9º e 10; CPC, art. 373, I.

Jurisprudência relevante citada
:
STF, ARE 838.989 (Tema 1.199/RG), Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, j. 18.08.2022; STJ, AgInt no AREsp nº 1.125.411/AL, Rel. Min. Manoel Erhardt (Des. Convocado do TRF5), 1ª Turma, j. 23.06.2022; STF, ARE 1.436.192/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, 1ª Turma, j. 22.08.2023.

R E L A T Ó R I O

ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

GABINETE - DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

Centro Político Administrativo - Rua C, S/N - CEP 78049-926 - Cuiabá-MT - (65) 3617-3000 - E-mail: gab.helenaramos@tjmt.jus.br

APELAÇÃO CÍVEL (198) 0046985-96.2015.8.11.0041

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO

APELADO: EDER DE MORAES DIAS, SILVAL DA CUNHA BARBOSA, VIVALDO LOPES DIAS, ORGANIZACAO RAZAO SOCIAL, RONILDO VICCARI, JULIO CESAR VIEIRA, EDMILSON SOARES SENA

RELATÓRIO

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara
:

Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO
,

contra a sentença proferida pelo juízo da Vara Especializada em Ações Coletivas da Comarca de Cuiabá/MT, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada em desfavor de
EDER DE MORAES DIAS, VIVALDO LOPES DIAS E SILVAL DA CUNHA BARBOSA
e dos particulares
RONILDO VICCARI, JULIO CESAR VIEIRA E EDMILSON SOARES SENA
,
que julgou improcedentes os pedidos de condenação por improbidade administrativa relacionados à celebração e execução do Convênio nº 02/2011, firmado entre o Estado de Mato Grosso e o Instituto de Desenvolvimento de Programas – IDEP (posteriormente denominado OROS), no valor de R$ 3.500.000,00, destinado à implementação de programa de saúde ocular, reconhecendo, contudo, parcialmente a responsabilidade civil da entidade convenente e determinando a restituição ao erário do montante de R$ 957.781,42 em razão da inexecução parcial do objeto pactuado.

Em suas razões recursais (ID n. 340792495), o Ministério Público sustenta que a sentença incorreu em
error in judicando
ao afastar o dolo dos demandados, deixando de atribuir a devida valoração ao conjunto probatório produzido nos autos.

Defende que, a prova documental e testemunhal demonstraria atuação coordenada dos réus para viabilizar a celebração do Convênio nº 02/2011 com desvio de finalidade, utilizando-se do instrumento formal para quitar passivos administrativos pretéritos sob o pretexto de implementação de programa de saúde ocular.

Argumenta que, inexistia programa governamental formal que legitimasse a atuação da Casa Civil na área da saúde, órgão que não detinha competência legal para tanto, e que a escolha do IDEP/OROS ocorreu sem critérios técnicos ou procedimento público, apesar da existência de proposta apresentada por outra entidade.

Sustenta que, o Protocolo nº 70.745/2011, contendo despachos e assinaturas dos agentes públicos, evidenciaria ciência e participação consciente na formalização do ajuste.

Aduz que, o próprio Silval Barbosa, em colaboração premiada e depoimento judicial, teria confirmado que o convênio foi criado para viabilizar pagamento de dívida anterior, o que configuraria desvio de finalidade e revelaria que o objeto pactuado teria servido como mera simulação formal, sem comprovação efetiva da execução dos serviços.

Acrescenta que, empresas inidôneas ou inexistentes teriam sido utilizadas para justificar despesas, com emissão de notas fiscais irregulares e pagamentos realizados pelos dirigentes da OSCIP, havendo destinação de parcela significativa dos recursos a gastos alheios ao objeto conveniado, inclusive com vínculo entre empresa contratada e um dos réus.

Afirma que, tais condutas se amoldam aos arts. 9º e 10 da Lei nº 8.429/92, por configurarem enriquecimento ilícito de terceiros e dano ao erário, e que a sentença, ao reconhecer apenas a inexecução parcial e afastar a improbidade, teria desconsiderado a existência de fraude, simulação contratual e violação aos princípios da Administração Pública.

Por essas razões, requer o provimento do recurso para reformar a sentença recorrida, no sentido de condenar os apelados às sanções legais e ao ressarcimento integral do valor repassado, devidamente atualizado.

A certidão de ID n. 340792496 atesta a tempestividade recursal.

As contrarrazões foram apresentadas por Eder de Moraes Dias (ID n. 340792500), Vivaldo Lopes Dias (ID n. 340792502) e Ronildo Viccari (ID n. 340792505), todas pugnando pelo desprovimento do recurso.

Apesar de devidamente intimados, os demais Apelados deixaram transcorrer
in albis
o prazo, sem a apresentação de contrarrazões, conforme certificado no ID n. 340792506.

A certidão de ID n. 340817866 atesta que o Apelante é dispensado do pagamento de preparo, conforme previsto no art. 1007, §1º, do Código de Processo Civil e art. 73, §1º, do Regimento Interno deste Tribunal de Justiça.

A Procuradoria Geral de Justiça se manifestou no ID n. 341597416, pelo desprovimento do recurso.

É o relatório.

Peço dia.

Cuiabá/MT, data da assinatura eletrônica.

Desa. Helena Maria Bezerra Ramos

Relatora

V O T O R E L A T O R

VOTO

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara
:

Conforme relatado, trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO
,

contra a
sentença proferida nos autos da ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada em desfavor de
EDER DE MORAES DIAS, VIVALDO LOPES DIAS E SILVAL DA CUNHA BARBOSA
e dos particulares
RONILDO VICCARI, JULIO CESAR VIEIRA E EDMILSON SOARES SENA,
que julgou improcedentes os pedidos veiculados na inicial, que objetivavam a condenação dos Apelados pela suposta prática de atos ímprobos relacionados ao Convênio nº 02/2011, reconhecendo apenas a responsabilidade civil do IDEP/OROS quanto à inexecução parcial do objeto,
com determinação de restituição ao erário de R$ 957.781,42.

Presentes os pressupostos de admissibilidade, passo ao exame do mérito.

Extrai-se dos autos que, a presente Ação Civil Pública foi proposta a partir do Inquérito Civil SIMP nº 000618-023/2011, instaurado para apurar a legalidade do repasse de R$ 3.500.000,00 realizado pela Casa Civil do Estado de Mato Grosso ao Instituto de Desenvolvimento de Programas – IDEP, posteriormente denominado OROS, com fundamento no Convênio nº 02/2011, cujo objeto consistia na implementação de ações de diagnóstico, correção, encaminhamento para cirurgias e doação de óculos à população carente.

A inicial sustenta que, a própria celebração do convênio teria ocorrido em contexto de manifesta irregularidade, uma vez que a Casa Civil não detinha atribuição legal para gerir ações e serviços de saúde pública, função que, nos termos do art. 9º da Lei nº 8.080/90, compete ao gestor único do SUS na esfera estadual, qual seja, a Secretaria de Estado de Saúde.

Alega, ainda, que, inexistia programa governamental formal na Casa Civil voltado à saúde ocular que justificasse o ajuste, circunstância que revelaria desvio de finalidade.

O Ministério Público afirma que, o procedimento administrativo que culminou no Convênio nº 02/2011 teria se originado do Protocolo nº 70.745/2011, no qual constam despachos manuscritos e assinaturas dos então Governador do Estado, Silval da Cunha Barbosa, do Secretário da Casa Civil, Éder de Moraes Dias, e do Secretário Adjunto, Vivaldo Lopes Dias, autorizando a liberação de recursos.

Sustenta que, após requerimento formulado inicialmente por outra entidade (Instituto Lions da Visão), sobreveio pedido do IDEP no mesmo processo administrativo, sendo esta entidade posteriormente escolhida para firmar o convênio, sem que houvesse procedimento público, critérios técnicos objetivos ou análise prévia de viabilidade jurídica e operacional devidamente formalizada.

A narrativa inicial também aponta que, o convênio teria sido utilizado como instrumento para quitar passivos administrativos pretéritos decorrentes de programa anterior de fornecimento de óculos, configurando desvio de finalidade, pois o objeto formal, ação de saúde ocular, teria servido como meio para viabilizar pagamento de obrigação já existente.

Nesse contexto, sustenta-se que, a execução do objeto teria sido apenas simulada, sem comprovação efetiva da realização integral dos serviços previstos.

No tocante à execução financeira, a exordial afirma que, teriam sido utilizadas empresas inidôneas ou com irregularidades cadastrais para justificar despesas, com emissão de notas fiscais supostamente irregulares e pagamentos realizados por dirigentes da OSCIP.

Aduz que, parcela significativa dos recursos teria sido destinada a despesas estranhas ao objeto conveniado, como publicidade, material gráfico e outros serviços sem comprovação adequada, havendo, inclusive, alegação de vínculo entre empresa contratada e um dos réus.

Com base nesse conjunto fático, o Ministério Público imputa aos agentes públicos a prática de atos previstos nos arts. 9º e 10 da Lei nº 8.429/92, por suposto enriquecimento ilícito de terceiros, dano ao erário e violação aos princípios da Administração Pública, pleiteando a condenação solidária dos demandados nas sanções da Lei de Improbidade Administrativa, além do ressarcimento integral do valor repassado.

Após regular processamento do feito, o Magistrado Singular julgou improcedentes os pedidos de condenação por ato de improbidade administrativa, ao fundamento de que não restou comprovado o dolo específico exigido pela Lei nº 8.429/92, na redação conferida pela Lei nº 14.230/2021, reconhecendo, contudo, a inexecução parcial do objeto conveniado e determinando o ressarcimento ao erário, pelo IDEP/OROS, do montante de R$ 957.781,42.

O cerne da controvérsia consiste em definir se as irregularidades apontadas na celebração e execução do Convênio nº 02/2011 configuram atos dolosos aptos a ensejar a responsabilização dos apelados por improbidade administrativa e, ainda, se é cabível a condenação destes ao ressarcimento integral do valor repassado, devidamente atualizado.

Como se sabe,
a redação dada pela Lei n.
14.230/2021,
ao
art. 1º e parágrafos da Lei n. 8.429/92, estabelece que
apenas as
condutas dolosas

tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 serão consideradas atos de improbidade administrativa
, ou seja,
somente se admite responsabilizar os
atos dolosos
praticados com a finalidade específica de alcançar
o resultado ilícito
, não bastando a voluntariedade do agente
,
in verbis:

Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.
(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.
(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.
(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.
(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

Cumpre destacar, ainda, que, em julgamento pelo STF do
ARE 838989 -

TEMA

1.199
,
restou pacificado que,
é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo – DOLO
; bem como que,

a nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente.

Sobre a necessidade de se comprovar o dolo específico decidiu o Egrégio Superior Tribunal de Justiça:

ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. AÇÃO DE IMPROBIDADE AJUIZADA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE ALAGOAS EM DESFAVOR DO ENTÃO PREFEITO DO MUNICÍPIO DE MATRIZ DE CAMARAGIBE/AL, POR TER CONTRATADO DIRETAMENTE QUATRO AGENTES PARA SERVIÇO TEMPORÁRIO, MAS COM BASE EM AUTORIZAÇÃO DA LEI MUNICIPAL 328/1997.
CONDENAÇÃO ADVENIENTE DA CORTE ALAGOANA COM ESTEIO EM DOLO GENÉRICO, EM REVERSÃO À SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. CONDENAÇÃO INSUSTENTÁVEL, POR NÃO SER POSSÍVEL, EM CASOS TAIS, DESSUMIR O DOLO ESPECÍFICO DO GESTOR PÚBLICO NAS CONTRATAÇÕES, NOS TERMOS DO TEMA 1.108 JULGADO SOB O RITO DOS RECURSOS REPETITIVOS. SENTENÇA ABSOLUTÓRIA RESTABELECIDA
.

(...) 8. Como ratio decidendi, o condutor do voto, Ministro GURGEL DE FARIA, registrou que o afastamento do elemento subjetivo de tal conduta dá-se em razão da dificuldade de identificar o dolo genérico, situação que foi alterada com a edição da Lei n. 14.230/2021, que conferiu tratamento mais rigoroso para o reconhecimento da improbidade, ao estabelecer não mais o dolo genérico, mas o dolo específico como requisito para a caracterização do ato de improbidade administrativa.

(...) 10.
Sobreleva perceber que a modificação legal passou a exigir, para qualquer demanda de improbidade, o dolo específico do agente, no intuito de reforçar a necessidade de ser identificada a especial nota de má-fé do administrador público como causa material de condenação às sanções da Lei 8.429/1992, evitando-se implicar o agente público em somenos.

(...)

(AgInt no AREsp n. 1.125.411/AL, relator Ministro Manoel Erhardt (Desembargador Convocado do TRF5), Primeira Turma, julgado em 23/6/2022, DJe de 30/6/2022).

Pois bem.

Após detida e minuciosa análise do conjunto probatório produzido ao longo da instrução, entendo que a sentença recorrida não comporta qualquer reparo no ponto em que julgou improcedente a ação civil pública por ato de improbidade administrativa, porquanto ausente a demonstração inequívoca do dolo específico exigido pela Lei nº 8.429/1992, na redação conferida pela Lei nº 14.230/2021.

É incontroverso nos autos que, o Convênio nº 02/2011, firmado entre a Casa Civil do Estado de Mato Grosso e o Instituto de Desenvolvimento de Programas – IDEP/OROS, no valor de R$ 3.500.000,00, apresentou irregularidades formais e materiais, notadamente no tocante à sua execução e à prestação de contas, circunstâncias inclusive reconhecidas pelo Tribunal de Contas do Estado, que apurou inexecução parcial do objeto e fixou débito específico a ser restituído pela entidade convenente.

Todavia, em que pese no caso concreto, a narrativa acusatória tenha sustentado que o convênio teria sido utilizado como artifício para desviar recursos públicos, funcionando como instrumento para quitação indevida de passivo anterior, essa hipótese não foi corroborada por prova robusta, pois não se demonstrou a existência de ajuste prévio, conluio ou divisão de vantagens entre os agentes públicos e os particulares envolvidos, tampouco se evidenciou a percepção de qualquer benefício ilícito por parte dos apelados.

Ao contrário, os elementos colhidos em juízo indicam que o convênio foi formalmente instruído, precedido de parecer jurídico favorável, e que a atuação dos agentes públicos demandados se limitou, no que lhes competia, à tramitação administrativa do procedimento e à assinatura do instrumento, não havendo prova de que tenham participado da execução material do ajuste ou da gestão direta dos recursos após sua liberação.

No tocante à suposta inexistência de programa governamental formal que justificasse a atuação da Casa Civil na celebração do Convênio nº 02/2011, cumpre assinalar que a eventual impropriedade quanto à repartição interna de competências administrativas não se confunde, por si só, com desvio doloso de finalidade.

Isso porque, ainda que se sustente que a Secretaria de Estado de Saúde seria o órgão mais vocacionado para a condução de políticas públicas na área da saúde, tal circunstância não comprova que os agentes públicos tenham atuado com o propósito deliberado de lesar o erário ou de obter vantagem ilícita, quando desacompanhada de prova de conluio ou proveito indevido, traduz, quando muito, debate sobre legalidade formal, não sendo suficiente para sustentar condenação por improbidade.

Com efeito, no tocante específico aos agentes públicos, a análise individualizada das condutas revela a ausência de substrato fático apto a demonstrar o dolo específico exigido pela Lei nº 8.429/1992.

Em relação ao Apelado
Éder de Moraes Dias
, então Secretário da Casa Civil, verifica-se que sua atuação no âmbito do Convênio nº 02/2011 se limitou à tramitação do Protocolo nº 70.745/2011, com despacho manuscrito em 23/2/2011 e posterior assinatura do Termo de Convênio em 13/4/2011, após a emissão de parecer jurídico favorável atestando a regularidade formal da documentação apresentada (ID n. 340791460).

Conforme destacou a sentença recorrida,
consta dos autos, ainda, que o referido agente deixou o cargo de Secretário da Casa Civil em 19/04/2011, ou seja, apenas seis dias após a formalização do ajuste.

Tal circunstância é juridicamente relevante, pois evidencia que ele não permaneceu à frente da pasta durante a fase de execução material do convênio, tampouco durante o período em que se verificaram as impropriedades na prestação de contas e, não há nos autos demonstração de que tenha participado da gestão financeira dos recursos ou da fiscalização direta do cumprimento do objeto conveniado.

Assim, sua atuação, restrita à formalização do instrumento administrativo, desacompanhada de prova de ajuste prévio ou de benefício indevido, não permite inferir a existência de vontade deliberada de causar dano ao erário.

No que concerne ao Apelado
Vivaldo Lopes Dias
, que exercia o cargo de Secretário Adjunto da Casa Civil, os elementos probatórios apontam, inclusive, comportamento incompatível com a tese acusatória, especialmente porque o Relatório Técnico do Tribunal de Contas do Estado registra que a Casa Civil expediu seis notificações ao IDEP/OROS para que apresentasse esclarecimentos e adotasse providências quanto às impropriedades detectadas na execução do Convênio nº 02/2011, sendo duas dessas notificações subscritas pelo próprio Vivaldo Lopes, em 13/12/2011 e 23/02/2012 (ID n. 340791460 – p. 443).

A expedição formal de notificações com exigência de informações e regularização da execução evidencia atuação de controle administrativo e tentativa de saneamento das inconsistências identificadas.

Tal postura revela diligência no acompanhamento do ajuste e não adesão a eventual desvio de finalidade, porquanto se houvesse intenção deliberada de causar prejuízo ao erário ou de favorecer ilicitamente a entidade convenente, não se mostraria coerente a prática de atos formais voltados à cobrança de esclarecimentos e à exigência de regularização.

Quanto ao Apelado
Silval da Cunha Barbosa
, na condição de Governador à época, sua participação consistiu na autorização e assinatura do convênio.

As declarações prestadas tanto em colaboração premiada quanto em juízo não evidenciaram a percepção de vantagem indevida nem a existência de conluio para desvio de recursos; ao contrário, indicaram que o convênio teria sido celebrado com o propósito de solucionar pendência administrativa decorrente de programa anterior, não se extraindo de tais relatos a intenção de alcançar resultado ilícito.

Portanto, a análise concreta e individualizada das condutas dos agentes públicos demonstra que não há prova de que tenham atuado com a vontade livre e consciente de produzir lesão ao erário ou de propiciar enriquecimento ilícito, sendo inviável, à luz do padrão probatório exigido pela Lei de Improbidade Administrativa, a imputação de responsabilidade sancionatória com base em presunções ou meras inferências.

Quanto à alegada escolha arbitrária do IDEP/OROS em detrimento de outra entidade, igualmente não há prova robusta de que a decisão tenha sido orientada por favorecimento ilícito, na medida em que o processo administrativo foi autuado, tramitou sob protocolo regular e culminou na celebração do convênio precedido de parecer jurídico favorável; sendo que a existência de proposta anterior de outra instituição não implica, por si só, irregularidade dolosa, tampouco demonstra ajuste espúrio.

Por sua vez, a invocação do Protocolo nº 70.745/2011 como prova de “ciência e participação consciente” dos agentes públicos não altera essa conclusão, visto que a assinatura de despachos autorizativos e do termo de convênio revela atuação administrativa formal, inerente às atribuições do cargo.

Para que tais atos se convertessem em prova de improbidade, seria indispensável demonstrar que os signatários tinham plena ciência de que estavam viabilizando esquema de desvio, o que não restou comprovado. A presunção de dolo a partir da mera formalização do ajuste é incompatível com o padrão probatório exigido pela legislação vigente.

Ressalta-se, também, que, no que se refere às declarações de Silval da Cunha Barbosa, tanto em colaboração premiada quanto em juízo, é preciso interpretar seu conteúdo com rigor técnico. O que se extrai dos autos é que o convênio teria sido utilizado como instrumento para solucionar passivo decorrente de programa anterior e, tal fato, ainda que possa suscitar questionamentos quanto à técnica administrativa empregada, não evidencia a apropriação de recursos públicos pelos agentes nem a simulação dolosa voltada ao enriquecimento ilícito; sobretudo porque o próprio colaborador afirmou não ter recebido vantagem indevida e não ter conhecimento de proveito ilícito por parte de outros agentes.

Quanto às alegações de utilização de empresas inidôneas ou emissão de notas fiscais irregulares, cumpre destacar que tais fatos foram examinados no âmbito da Tomada de Contas Especial, culminando no reconhecimento de inexecução parcial do objeto e na fixação de débito específico ao IDEP/OROS no valor de R$ 957.781,42, correspondente a saldo não utilizado e despesas consideradas alheias ao objeto.

Entretanto, não houve demonstração de que os agentes públicos demandados tenham participado da escolha dessas empresas, da emissão de notas fiscais ou da gestão direta dos pagamentos realizados pela entidade convenente.

Por sua vez, reconhecido que a execução financeira e a prestação de contas eram atribuições da OSCIP, a responsabilidade civil da pessoa jurídica foi corretamente imposta na sentença, mas não se pode transpor automaticamente tais irregularidades para a esfera subjetiva dos agentes públicos sem prova de participação dolosa.

Também não se comprovou, de forma individualizada, que os dirigentes da OSCIP tenham agido com dolo específico para desviar recursos, sendo insuficiente a mera ocupação de cargo diretivo para imputar responsabilidade integral pelo montante global do convênio, sem demonstração concreta do nexo causal e da conduta dolosa.

Assim, embora os autos revelem impropriedades e inexecução parcial do objeto conveniado, circunstâncias que legitimaram a condenação da entidade ao ressarcimento na medida do dano efetivamente comprovado, não se demonstrou a existência de simulação dolosa, conluio estruturado ou especial fim de agir por parte dos agentes públicos.

A constatação de falhas administrativas, por si só, não se presta a caracterizar ato de improbidade administrativa, porquanto a atual sistemática da Lei de Improbidade exige, de forma expressa, a comprovação de conduta dolosa qualificada pelo especial fim de agir, consistente na vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito, seja para causar dano ao erário, seja para obter vantagem indevida; de forma que,

a mera irregularidade, ainda que grave, não se confunde com desonestidade administrativa.

A jurisprudência pátria trilha o mesmo norte:

AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE DOLO. ATO ÍMPROBO NÃO CONFIGURADO.

1.
A ilegalidade, por si só, não é suficiente para configurar a conduta ímproba.
No caso, o próprio Tribunal de origem concluiu que o agente público atuou sem o especial fim de agir, sem intenção clara de burlar as regras de contratação temporária.

2.
Não demonstrada a existência clara do elemento subjetivo doloso, qualificado pela má-fé, não é possível responsabilizar o agente público por ato de improbidade administrativa.

3. Agravo Interno a que se nega provimento
.

(STF - ARE: 1436192 SP, Relator.: ALEXANDRE DE MORAES, Data de Julgamento: 22/8/2023, Primeira Turma, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 28-08-2023 PUBLIC 29-8-2023). [Destaquei]

Ademais, é preciso enfatizar que o ônus da prova quanto ao elemento subjetivo incumbia ao autor, nos termos do art. 373, inciso I, do CPC e, a imputação de improbidade não pode repousar em presunções, ilações ou conjecturas extraídas de irregularidades formais, especialmente porque a gravidade das sanções previstas na Lei nº 8.429/1992 impõe rigor probatório compatível com a natureza sancionatória da demanda.

Assim, ausente a demonstração de vontade deliberada de lesar o erário ou de auferir vantagem indevida, revela-se correta a sentença que afastou a configuração de ato doloso de improbidade administrativa, mantendo-se apenas a responsabilização civil da entidade convenente na medida do dano efetivamente comprovado.

Como se vê, a súplica recursal não merece acolhida.

Ante o exposto,
NEGO PROVIMENTO AO RECURSO,
mantendo inalterada a sentença recorrida.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 18/03/2026