Tribunal: TJMT
Processo: 1042446-55.2024.8.11.0041
Relator(a): MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão julgador: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-02-19
Data de publicação: 2026-03-03

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1042446-55.2024.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[ISS/ Imposto sobre Serviços, Cessão de créditos não-tributários]
Relator:
Des(a).
MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO]

Parte(s):

[MUNICIPIO DE CUIABÁ - CNPJ: 03.533.064/0001-46 (APELANTE), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA,1ª VOGAL, EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO E 2º VOGAL, EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR.

E M E N T A

EMENTA:
DIREITO TRIBUTÁRIO. APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL. ISSQN. IMUNIDADE TRIBUTÁRIA RECÍPROCA. SUBSTITUIÇÃO TRIBUTÁRIA. INVALIDADE DO TÍTULO EXECUTIVO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA.
RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1. Apelação interposta pelo Município de Cuiabá contra sentença que acolheu exceção de pré-executividade apresentada pelo Estado de Mato Grosso, reconhecendo a imunidade tributária recíproca, declarando a nulidade das CDAs e extinguindo a execução fiscal relativa a ISSQN supostamente devido pelo Fundo Estadual de Saúde.

II. Questão em discussão

2. A controvérsia envolve:
(i)
saber se o Fundo Estadual de Saúde, enquanto unidade orçamentária da Administração Direta estadual, está abrangido pela imunidade tributária recíproca;
(ii)
verificar se o Estado poderia ser responsabilizado como substituto tributário pelo ISSQN;
(iii)
examinar se as CDAs possuem elementos suficientes para caracterizar a responsabilidade por substituição tributária.

III. Razões de decidir

3. O Fundo Estadual de Saúde integra a estrutura administrativa do Estado de Mato Grosso, não possuindo personalidade jurídica própria, razão pela qual se beneficia da imunidade prevista no art. 150, VI, “a”, da Constituição Federal.

4. A imunidade tributária não alcança hipóteses em que o ente público apenas figura como substituto tributário; contudo, para imputação válida dessa responsabilidade, é imprescindível que o título executivo identifique o contribuinte substituído, o fato gerador e a legislação aplicável.
5. As certidões limitam-se a indicar genericamente o Fundo Estadual de Saúde como devedor do ISSQN, sem fornecer os elementos mínimos necessários para configurar a substituição tributária, o que compromete sua certeza e liquidez.

6. Diante da insuficiência do título, prevalece a aplicação da imunidade tributária recíproca, impondo-se a manutenção da sentença.

IV. Dispositivo e tese

8. Recurso de apelação desprovido.

Tese de julgamento:
“1. O Fundo Estadual de Saúde, por integrar a Administração Direta estadual, está protegido pela imunidade tributária recíproca prevista no art. 150, VI, ‘a’, da Constituição Federal. 2. A deficiência na constituição do título executivo compromete sua liquidez e certeza, requisitos indispensáveis para a execução fiscal, conforme exige o art. 202 do CTN.”

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, art. 150, VI, “a”; CTN, art. 202; LC 116/2003, art. 6º, § 2º; LC 141/2012, art. 14.

Jurisprudência relevante citada:
STF, RE 598.840; STF, ARE 1.343.375; STF, RE 446.530-AgR.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de recurso de apelação interposto pelo
MUNICÍPIO DE CUIABÁ
contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Especializada de Execução Fiscal da Comarca de Cuiabá, que acolheu exceção de pré-executividade apresentada pelo ESTADO DE MATO GROSSO, para o fim de:
(i)
reconhecer a imunidade tributária recíproca;
(ii)
declarar a nulidade das Certidões de Dívida Ativa nº 3389404, 3389409, 3389402, 3389401, 3389414, 3389400 e 3389403;
(iii)
julgar extinta a Execução Fiscal com resolução de mérito, nos termos do art. 487, I, do CPC.

Aduz que, a execução fiscal foi proposta pelo Município de Cuiabá em face do Fundo Estadual de Saúde, objetivando a cobrança de crédito tributário referente ao ISSQN (Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza), no valor de R$ 580.432,18 (quinhentos e oitenta mil, quatrocentos e trinta e dois reais e dezoito centavos).

Sustenta que, a imunidade tributária recíproca não se aplica ao caso, pois o Estado de Mato Grosso figura na relação tributária como substituto tributário, sendo responsável pela retenção e recolhimento do ISSQN devido por terceiros que prestaram serviços ao Fundo Estadual de Saúde.

Argumenta que, na condição de tomador de serviços, o Estado atua como mero depositário do tributo, não se beneficiando da imunidade constitucional.

Ao final pugna pelo provimento do recurso, para o fim de cassar a sentença objurgada e determinar o prosseguimento da execução fiscal.

Em contrarrazões, o Estado de Mato Grosso pugna pelo não conhecimento do recurso por ausência de interesse recursal. No mérito, defende a manutenção da sentença, reafirmando a aplicabilidade da imunidade tributária recíproca ao Fundo Estadual de Saúde. Subsidiariamente, alega a inadequação do rito processual, uma vez que a execução foi proposta com base na Lei nº 6.830/80, quando deveria seguir o procedimento específico previsto no art. 910 do CPC para execuções contra a Fazenda Pública.

Sem parecer do Ministério Público.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Extrai-se dos autos que
o
MUNICIPIO DE CUIABÁ
ajuizou ação execução fiscal n.º 1042446-55.2024.8.11.0041, em desfavor do
FUNDO ESTADUAL DE SAUDE
, visando o recebimento de créditos de ISSQN inscritos nas CDA ́s nº 3389404, 3389409, 3389402, 3389401, 3389414, 3389400 e 3389403.

Em defesa, o
ESTADO DE MATO GROSSO
opôs exceção de pré-executividade alegando, em síntese, que o Fundo Estadual de Saúde não possui personalidade jurídica própria, sendo mera unidade orçamentária vinculada à Secretaria de Estado de Saúde, e que, por integrar a estrutura administrativa estadual, goza da imunidade tributária recíproca prevista no art. 150, VI, "a", da Constituição Federal.

O juízo de primeiro grau acolheu a exceção de pré-executividade, reconhecendo a imunidade tributária recíproca e declarando a nulidade das CDAs que embasavam a execução fiscal.

Com essas considerações passo a análise das insurgências recursais.

Da Preliminar de Ausência de Interesse Recursal

O Estado de Mato Grosso pugna pelo não conhecimento do recurso por ausência de interesse recursal.

Esse argumento não merece prosperar, pois o Município de Cuiabá demonstra claramente seu inconformismo com a sentença que reconheceu a imunidade tributária e extinguiu a execução fiscal, havendo utilidade e necessidade na apreciação do recurso.

Assim,
rejeito a preliminar.

Do Mérito.

No mérito, a controvérsia cinge-se à aplicabilidade da imunidade tributária recíproca prevista no art. 150, VI, "a", da Constituição Federal ao Fundo Estadual de Saúde, quando este figura como responsável tributário pela retenção e recolhimento do ISSQN devido por terceiros prestadores de serviços.

A imunidade tributária recíproca constitui garantia constitucional que visa preservar o pacto federativo, impedindo que um ente federado interfira na autonomia financeira de outro mediante a instituição de impostos. O art. 150, VI, "a", da Constituição Federal estabelece:

"Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

VI - instituir impostos sobre:

a) patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros;"

No caso em análise, verifico que o Fundo Estadual de Saúde foi criado pela Lei Estadual nº 6.028/92 como instrumento de gestão financeira da Secretaria de Estado de Saúde, não possuindo personalidade jurídica própria. Conforme dispõe o art. 2º, parágrafo único, da referida lei, "
todos os bens, ativos e passivos do Fundo constituirão patrimônio da Secretaria Estadual de Saúde".

A Lei Complementar Federal nº 141/2012, em seu art. 14, reforça essa natureza ao estabelecer que
"o Fundo de Saúde, instituído por lei e mantido em funcionamento pela administração direta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, constituir-se-á em unidade orçamentária e gestora dos recursos destinados a ações e serviços públicos de saúde".

Portanto, o Fundo Estadual de Saúde não se distingue juridicamente do próprio Estado de Mato Grosso, sendo mera unidade orçamentária destinada à gestão de recursos públicos na área da saúde. Por essa razão, aplica-se a ele a imunidade tributária recíproca prevista no art. 150, VI, "a", da Constituição Federal.

Quanto à alegação do Município apelante de que o Estado atuaria como substituto tributário, responsável pela retenção e recolhimento do ISSQN devido por terceiros prestadores de serviços, entendo que tal circunstância merece análise específica.

De fato, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a União e os Estados podem ser obrigados a reter o ISS incidente sobre serviços por eles contratados e pagos, não havendo que se falar em imunidade recíproca nessas situações, desde que haja previsão em lei municipal.

Isso porque, nesses casos, o ente público não figura como contribuinte do imposto, mas como mero responsável pela retenção e repasse do tributo devido por terceiro.

A propósito:

“EXECUÇÃO FISCAL. IMPOSTO SOBRE SERVIÇOS DE QUALQUER NATUREZA. LEGITIMIDADE DO MUNICÍPIO DA LOCALIDADE ONDE FORAM REALIZADAS AS OBRAS DE CONSTRUÇÃO CIVIL. EXECUÇÃO PARCIALMENTE NULA. 1 - O Supremo Tribunal Federal assentou a possibilidade de sujeição passiva tributária de entes titulares da Imunidade reciproca quando compuserem a relação jurídica na condição de substitutos tributários. Nesse sentido, "a imunidade constitucional recíproca é restrita a impostos incidentes sobre o patrimônio, a renda e os serviços diretamente relacionados com as suas finalidades essenciais (art. 150, § 2°, da CF), não alcançando as taxas decorrentes do exercício do poder de polícia no interesse da administração local, nem o imposto sobre serviços de qualquer natureza incidente sobre a prestação de serviços realizada por terceiros, que não se revestem de natureza tipicamente estatal" (RE598840/SC, Rel. Ministra Carmem Lúcia, DJE n° 174, divulgado em 04/09/2013). 2 - O INSS, na condição de tomador de serviços, figura na relação jurídica tributária como substituto tributário. Nesse contexto, se o substituto tributário não adota as providências que lhe cabem, deixando de proceder à retenção e posterior recolhimento [...]”. (STF – Decis]ao Monocrática –
ARE 1343375 -
Relator(a): Min. PRESIDENTE - Decisão proferida pelo(a): Min. LUIZ FUX - Julgamento: 01/02/2022 - Publicação: 02/02/2022”

“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUTÁRIO. ISS. SUBSTITUIÇÃO TRIBUTÁRIA. IMUNIDADE DAS EMPRESAS PÚBLICAS PRESTADORAS DE SERVIÇOS PÚBLICOS. INFRAERO. POSSIBILIDADE DE SUJEIÇÃO PASSIVA NA QUALIDADE DE SUBSTITUTO TRIBUTÁRIO. SERVIÇOS PRESTADOS POR TERCEIRO NÃO ABRANGIDOS PELA IMUNIDADE. AGRAVO IMPROVIDO. I – A imunidade recíproca aplicada aos serviços públicos imanentes ao Estado, quando prestados por empresas públicas, não impede a qualificação dessas entidades como substitutas tributárias em relação ao ISS devido em decorrência de serviços prestados por terceiros não abrangidos por norma de desoneração. II – Agravo regimental improvido” (RE 446.530-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJ 13.6.2012 – grifos nossos).

Nesse sentido, também já tem se manifestado o TJMT, como cito:

“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUTÁRIO. ISS. SUBSTITUIÇÃO TRIBUTÁRIA. IMUNIDADE DAS EMPRESAS PÚBLICAS PRESTADORAS DE SERVIÇOS PÚBLICOS. INFRAERO. POSSIBILIDADE DE SUJEIÇÃO PASSIVA NA QUALIDADE DE SUBSTITUTO TRIBUTÁRIO. SERVIÇOS PRESTADOS POR TERCEIRO NÃO ABRANGIDOS PELA IMUNIDADE. AGRAVO IMPROVIDO.

[...] 3. A imunidade tributária recíproca prevista no art. 150, VI, “a”, da Constituição Federal aplica-se apenas à hipótese em que o ente federado ocupa a posição de contribuinte de direito, não se estendendo à figura de responsável tributário ou substituto, conforme fixado pelo STF no RE 608.872/MG (Tema 342).

4. A substituição tributária no ISS encontra respaldo no art. 6º, §2º, II, da LC nº 116/2003 e no art. 128 do CTN, permitindo que pessoas jurídicas imunes ou isentas, na qualidade de tomadoras de serviços, sejam responsáveis pelo recolhimento do tributo devido pelos prestadores.

5. A legislação municipal (LC nº 148/2019) atribuiu expressamente ao Estado de Mato Grosso, como tomador de serviços, a responsabilidade pela retenção do ISSQN, em conformidade com a legislação federal e com a jurisprudência do STF.

6. O entendimento de que a imunidade recíproca não alcança o substituto tributário está consolidado também na jurisprudência do TJMT, que reconhece a legitimidade da cobrança quando o ente público atua como tomador de serviços.

[...] (N.U 0002073-29.2018.8.11.0099, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, JONES GATTASS DIAS, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 11/11/2025, Publicado no DJE 14/11/2025)

"EXECUÇÃO FISCAL - EMBARGOS - ISSQN - IMUNIDADE RECÍPROCA - SUBSTITUIÇÃO TRIBUTÁRIA. 1. Quando revestir a qualidade de tomadora de serviços, figurando na relação jurídica como substituta tributária, não goza o Estado da imunidade recíproca prevista no artigo 150, VI, 'a', da Constituição Federal. 2. Recurso Desprovido."
(TJMT, N. 1004514-59.2024.8.11.0000, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Rel. Luiz Octávio Oliveira Saboia Ribeiro, julgado em 08/05/2024)

Contudo, para que se configure a responsabilidade tributária por substituição, é necessário que o Fisco demonstre a ocorrência do fato gerador, identifique o contribuinte substituído e informe no título a legislação relativa à ausência de retenção e/ou repasse do imposto municipal.

Trata-se de requisitos essenciais para a validade da cobrança, uma vez que o substituto tributário não é o devedor originário da obrigação, mas sim aquele a quem a lei atribui o dever de reter e recolher o tributo em nome do contribuinte.

No caso em análise, as CDAs que embasam a execução fiscal não contêm elementos suficientes para caracterizar a substituição tributária.

Não há identificação precisa dos serviços prestados, dos contribuintes substituídos, das datas das operações, nem da legislação específica que fundamentaria a responsabilidade por substituição.

As certidões limitam-se a indicar genericamente o Fundo Estadual de Saúde como devedor do ISSQN, sem fornecer os elementos mínimos necessários para configurar a substituição tributária.

Essa deficiência na constituição do título executivo compromete sua liquidez e certeza, requisitos indispensáveis para a execução fiscal, conforme exige o art. 202 do CTN.

A ausência desses elementos impede que se reconheça a responsabilidade do Estado como substituto tributário, prevalecendo, portanto, a imunidade tributária recíproca prevista no art. 150, VI, "a", da Constituição Federal.

Portanto, a sentença recorrida não merece reparos devendo ser mantida na forma como consignada.

DO DISPOSITIVO

Ante o exposto,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso de apelação, mantendo integralmente a sentença recorrida.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 19/02/2026