Tribunal: TJMT
Processo: 1021784-98.2021.8.11.0001
Relator(a): DEOSDETE CRUZ JUNIOR
Órgão julgador: DEOSDETE CRUZ JUNIOR
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-02-03
Data de publicação: 2026-02-17

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1021784-98.2021.8.11.0001
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Suspensão, Penalidades]
Relator:
Des(a). DEOSDETE CRUZ JUNIOR

Turma Julgadora:

[DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELANTE), VENCEDORA ADMINISTRADORA DE SERVICO EIRELI - EPP - CNPJ: 14.571.427/0001-54 (APELADO), ELIANE BERALDO - CPF: 412.077.261-68 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR DEOSDETE CRUZ JÚNIOR, 1º VOGAL, EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA E 2° VOGAL, EXMO. SR. DES. JONES GATTASS DIAS (convocado).

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E DIREITO PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. PENALIDADE ADMINISTRATIVA. SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS. ÓRGÃO NÃO PARTICIPANTE. FACULDADE DE ACEITE. INEXISTÊNCIA DE VÍNCULO CONTRATUAL. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1. Trata-se de recurso de apelação cível interposta contra sentença que reconheceu a nulidade integral da penalidade administrativa imposta à empresa Vencedora Administradora de Serviços Eireli – EPP, no Processo Administrativo nº 185473/2020, em razão da recusa da empresa em assinar contrato decorrente de adesão à Ata de Registro de Preços nº 15/2020.

II. Questão em discussão

2. Há duas questões em discussão: (i) saber se o decurso do prazo de 90 dias previsto no art. 22, § 6º, do Decreto Federal nº 7.892/2013 compromete a validade do aceite anterior e afasta a obrigatoriedade de contratação pelo fornecedor; (ii) saber se a recusa da empresa em contratar com o órgão não participante justifica a imposição das penalidades previstas nos arts. 81 e 87 da L. nº 8.666/1993.

III. Razões de decidir

3. O prazo de 90 dias previsto no art. 22, § 6º, do Decreto nº 7.892/2013 tem natureza preclusiva e objetiva garantir segurança jurídica e equilíbrio econômico-financeiro ao fornecedor. Transcorrido sem contratação, o aceite perde eficácia.

4. A nova consulta feita pela Administração após o prazo legal evidencia a perda da eficácia do aceite anterior e a ausência de vínculo contratual.

5. A aplicação de penalidades com base nos arts. 81 e 87 da L. nº 8.666/1993 é indevida, pois a empresa não era adjudicatária da licitação realizada pelo órgão não participante (SECEL/MT), tampouco houve contrato firmado.

6. O art. 22, § 2º, do Decreto nº 7.892/2013 faculta ao fornecedor aceitar ou não o fornecimento solicitado por órgão não participante, desde que não prejudique as obrigações assumidas. A recusa da empresa, condicionada à previsão de reequilíbrio contratual, constitui exercício regular de direito.

IV. Dispositivo e tese

7. Recurso de apelação desprovido.

Tese de julgamento: "

1. O prazo de 90 dias previsto no art. 22, § 6º, do Decreto Federal nº 7.892/2013 tem natureza preclusiva, e sua inobservância acarreta a perda de eficácia do aceite pelo fornecedor. 2. O fornecedor detentor de ata de registro de preços não é obrigado a aceitar contratação por órgão não participante, nos termos do art. 22, § 2º, do Decreto nº 7.892/2013. 3. A recusa justificada em contratar, antes da formalização do vínculo, não configura inadimplemento contratual nem enseja aplicação das penalidades previstas nos arts. 81 e 87 da L. nº 8.666/1993.
"

R E L A T Ó R I O

Trata-se de Apelação Cível interposta pelo Estado de Mato Grosso em face de sentença proferida pela 3ª Vara Especializada da Fazenda Pública de Cuiabá nos autos de Ação Anulatória de Ato Administrativo proposta por Vencedora Administradora de Serviços Eireli - EPP, na qual foi determinada, após embargos de declaração, a nulidade integral da penalidade administrativa aplicada pelo Processo Administrativo nº 185473/2020.

A sentença de primeiro grau inicialmente julgou parcialmente procedentes os pedidos, afastando apenas as penalidades de suspensão e inidoneidade, mantendo a multa. Contudo, em sede de embargos de declaração, o juízo reconheceu a nulidade integral da penalidade administrativa por adesão extemporânea à Ata de Registro de Preços, reformando parcialmente a sentença.

Irresignado, o apelante sustenta, em síntese, que não houve nulidade no processo administrativo nº 185473/2020, tendo sido observados o contraditório e a ampla defesa. Argumenta que o prazo para adesão não estava exaurido em razão do sobrestamento de prazos administrativos determinado pelos Decretos Estaduais nº 424/2020 e 520/2020 devido à pandemia de Covid-19. Sustenta ainda que a recusa injustificada da empresa em assinar o contrato caracteriza descumprimento contratual nos termos dos artigos 64, 81 e 87 da Lei nº 8.666/93 e do parágrafo único do art. 14 do Decreto nº 7.892/2013.

Ao final, pugna pelo provimento do recurso para julgar improcedentes os pedidos formulados na inicial.

A apelada apresentou contrarrazões defendendo a manutenção integral da sentença, sustentando que o aceite perdeu eficácia após o decurso do prazo de 90 dias previsto no art. 22, §6º, do Decreto Federal nº 7.892/2013. Ressalta que o órgão não participante é figura externa ao processo licitatório, não havendo entre este e o fornecedor da ata de registro de preços relação jurídica que possa gerar direito e deveres antes da efetiva contratação. Sustenta ainda que a recusa foi motivada pela necessidade de reequilíbrio econômico-financeiro em razão da iminente alteração da Convenção Coletiva de Trabalho. Ao final afirma que não havia vínculo contratual entre as partes.

A Procuradoria-Geral de Justiça, por meio de parecer (Id. 335737353), instada a se manifestar em sede recursal, opinou pelo desprovimento do recurso, concluindo que não houve negativa arbitrária de assinatura de contrato, mas exercício de prerrogativa normativa específica do regime de "carona", por razões objetivas ligadas à preservação das obrigações com o órgão gerenciador.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Cuida-se de Apelação Cível interposta pelo Estado de Mato Grosso em face de sentença que, após embargos de declaração, reconheceu a nulidade integral da penalidade administrativa aplicada à empresa Vencedora Administradora de Serviços Eireli - EPP no Processo Administrativo nº 185473/2020.

A controvérsia cinge-se a definir se a recusa da empresa em assinar contrato decorrente de adesão por órgão não participante à Ata de Registro de Preços nº 15/2020, após o decurso do prazo de 90 dias previsto no art. 22, §6º, do Decreto Federal nº 7.892/2013, configura descumprimento contratual passível de aplicação das penalidades previstas nos artigos 81 e 87 da Lei nº 8.666/93.

O apelante sustenta, em síntese, que o prazo para adesão não estava exaurido em razão do sobrestamento de prazos administrativos determinado pelos Decretos Estaduais nº 424/2020 e 520/2020 devido à pandemia de Covid-19. Sustenta ainda que a recusa injustificada da empresa em assinar o contrato caracteriza descumprimento contratual nos termos dos artigos 64, 81 e 87 da Lei nº 8.666/93 e do parágrafo único do art. 14 do Decreto nº 7.892/2013.

Todavia, a insurgência recursal não merece acolhimento.

1.

DA PERDA DE EFICÁCIA DO ACEITE PELO DECURSO DO PRAZO LEGAL

A questão central da controvérsia reside na análise do prazo de eficácia do aceite manifestado pela empresa em 26/05/2020 e sua repercussão na caracterização da recusa como justificada ou injustificada.

O Decreto Federal nº 7.892/2013, que regulamenta o Sistema de Registro de Preços previsto no art. 15 da Lei nº 8.666/93, estabelece em seu art. 22, §6º:

Art. 22. Desde que devidamente justificada a vantagem, a ata de registro de preços, durante sua vigência, poderá ser utilizada por qualquer órgão ou entidade da administração pública federal que não tenha participado do certame licitatório, mediante anuência do órgão gerenciador.

[...] § 6º Após a autorização do órgão gerenciador, o órgão não participante deverá efetivar a aquisição ou contratação solicitada em até noventa dias, observado o prazo de vigência da ata.

A finalidade deste dispositivo é evidente: conferir segurança jurídica às relações entre órgãos não participantes e fornecedores, impedindo que adesões se prolonguem indefinidamente no tempo, com utilização de preços progressivamente defasados, em prejuízo ao equilíbrio econômico-financeiro da futura contratação.

Trata-se de prazo de natureza preclusiva, que delimita temporalmente a eficácia da manifestação de aceite do fornecedor. Transcorrido o prazo sem a efetivação da contratação, a manifestação anterior perde sua eficácia, sendo necessária nova consulta ao fornecedor e nova manifestação de vontade.

No caso concreto, o aceite foi manifestado em 26/05/2020. O prazo de 90 dias expiraria, portanto, em aproximadamente 24/08/2020. Extrai-se, pelos documentos juntados aos autos (em especial pelo despacho que impulsiona o processo administrativo – Id. 319091860 - Pág. 2), que não houve a efetivação da contratação no prazo assinalado.

Além disso, verifica-se que a SECEL/MT formulou nova consulta em 10/11/2020 (Id. 319091855), ou seja, mais de cinco meses após o primeiro aceite e aproximadamente dois meses e meio após o término do prazo legal.

O apelante sustenta que o prazo estaria suspenso em razão dos Decretos Estaduais nº 424/2020 e 520/2020, que estabeleceram medidas administrativas durante a pandemia de Covid-19, incluindo o sobrestamento de prazos administrativos.

Este argumento, contudo, não prospera por múltiplas razões.

Isto decretos estaduais não possuem competência para suspender prazos estabelecidos em decreto federal, por questão elementar de hierarquia normativa e competência da União para legislar sobre normas gerais de licitação, nos termos do art. 22, XXVII, da Constituição Federal.

Além disso, cumpre esclarecer que o prazo do §6º do art. 22 não é mero prazo administrativo interno, de natureza ordinatória. Trata-se de prazo preclusivo que protege direito de terceiro (o fornecedor) e está diretamente relacionado à segurança jurídica e ao equilíbrio econômico-financeiro da relação. Sua suspensão genérica por decretos estaduais violaria a sistemática federal do Sistema de Registro de Preços e comprometeria a estabilidade das relações jurídicas.

Ademais, cumpre destacar que a própria conduta da Administração evidencia o reconhecimento implícito da perda de eficácia do primeiro aceite. Com efeito, se o prazo estivesse suspenso e o aceite de maio/2020 permanecesse válido, não haveria qualquer razão para a SECEL/MT formular nova consulta à empresa em novembro/2020. Bastaria proceder à lavratura do contrato com fundamento na manifestação anterior.

A formulação de novo pedido de aceite em 10/11/2020 constitui confissão tácita de que o aceite anterior havia perdido sua eficácia temporal. Não se pode admitir que a Administração aja de uma forma (reconhecendo a necessidade de novo aceite) e pretenda se beneficiar do oposto (punindo a recusa ao novo pedido como se o aceite anterior estivesse válido). Tal conduta configura
venire contra factum proprium
(comportamento contraditório), vedado pelo princípio da boa-fé objetiva que deve reger as relações administrativas.

Ademais, o lapso temporal de mais de cinco meses sem qualquer providência para contratação decorreu exclusivamente de inércia administrativa, não de conduta da empresa. O prazo de 90 dias existe justamente para impor à Administração celeridade na efetivação da contratação após manifestação de interesse do órgão não participante e aceite do fornecedor.

Assim, concluo que o aceite manifestado em 26/05/2020 perdeu eficácia pelo decurso do prazo de 90 dias previsto no art. 22, §6º, do Decreto Federal nº 7.892/2013, sendo necessária nova manifestação de vontade do fornecedor para viabilizar a contratação em novembro/2020.

2.

DA INAPLICABILIDADE DOS ARTS. 81 E 87 DA LEI Nº 8.666/93 AO CASO CONCRETO

O apelante fundamenta a aplicação das penalidades nos artigos 81 e 87 da Lei Federal nº 8.666/93, que estabelecem sanções para recusa injustificada de assinatura de contrato e inexecução contratual, respectivamente.

Contudo, tais dispositivos não se aplicam ao caso concreto, por inadequação total da hipótese normativa aos fatos.

O
caput
do art. 81 da Lei Federal nº 8.666/93 dispõe:

Art. 81. A recusa injustificada do adjudicatário em assinar o contrato, aceitar ou retirar o instrumento equivalente, dentro do prazo estabelecido pela Administração, caracteriza o descumprimento total da obrigação assumida, sujeitando-o às penalidades legalmente estabelecidas.

Este dispositivo refere-se especificamente ao adjudicatário, que é aquele que sagrou-se vencedor em licitação promovida pelo próprio órgão contratante. O adjudicatário participou do certame, apresentou proposta, foi declarado vencedor e tem, desde a adjudicação, um vínculo jurídico com a Administração que lhe confere direito subjetivo à contratação e, correlatamente, obrigação de contratar (salvo justo motivo).

No caso dos autos, a empresa não é adjudicatária da SECEL/MT. A empresa foi adjudicatária em licitação promovida pelo Município de Campo Verde/MT, tornando-se detentora da Ata de Registro de Preços nº 15/2020. A SECEL/MT é órgão não participante, figura externa ao certame originário, que pretende aderir à ata mediante o procedimento de "
carona
".

O regime jurídico da adesão por órgão não participante ao Sistema de Registro de Preços possui disciplina própria e específica no Decreto Federal nº 7.892/2013, que estabelece regras distintas daquelas aplicáveis ao vencedor da licitação originária.

O art. 2º, V, do Decreto Federal nº 7.892/2013 define órgão não participante como:

Art. 2º Para os efeitos deste Decreto, são adotadas as seguintes definições:

[...] V - órgão não participante - órgão ou entidade da administração pública que, não tendo participado dos procedimentos iniciais da licitação, atendidos os requisitos desta norma, faz adesão à ata de registro de preços.

O art. 5º do mesmo decreto estabelece:

Art. 5º Caberá ao órgão gerenciador a prática de todos os atos de controle e administração do Sistema de Registro de Preços, e ainda o seguinte:

[...] VII - gerenciar a ata de registro de preços;

E, fundamentalmente, o art. 22, §2º, dispõe:

Art. 22. Desde que devidamente justificada a vantagem, a ata de registro de preços, durante sua vigência, poderá ser utilizada por qualquer órgão ou entidade da administração pública federal que não tenha participado do certame licitatório, mediante anuência do órgão gerenciador.

[...] § 2º Caberá ao fornecedor beneficiário da ata de registro de preços, observadas as condições nela estabelecidas, optar pela aceitação ou não do fornecimento decorrente de adesão, desde que não prejudique as obrigações presentes e futuras decorrentes da ata, assumidas com o órgão gerenciador e órgãos participantes.

A leitura sistemática destes dispositivos evidencia que o fornecedor possui faculdade legal expressa de aceitar ou não o fornecimento ao órgão não participante. Não há obrigatoriedade, mas mera possibilidade, condicionada ao aceite do fornecedor e à não prejudicialidade das obrigações anteriores.

Esta faculdade é incompatível com a aplicação do art. 81 da Lei Federal nº 8.666/93, que pressupõe obrigatoriedade decorrente da adjudicação. Não houve adjudicação pela SECEL/MT, não houve licitação entre SECEL/MT e a empresa, e, consequentemente, não há obrigação de contratar passível de caracterizar "
recusa injustificada
" nos moldes do art. 81.

A aplicação analógica ou extensiva do art. 81 ao fornecedor em regime de "
carona
" viola o princípio da legalidade estrita que rege o Direito Administrativo Sancionador. Em matéria de sanções administrativas, não se admite interpretação extensiva em prejuízo do administrado. As penalidades devem estar expressamente previstas em lei para a situação concreta.

O regime de "
carona
" possui disciplina específica que faculta ao fornecedor aceitar ou não o fornecimento. Aplicar sanções previstas para o adjudicatário ao fornecedor que exerce esta faculdade legal equivale a esvaziar o conteúdo normativo do art. 22, §2º, do Decreto Federal nº 7.892/2013, tornando a "
opção
" do fornecedor uma mera formalidade sem efeito prático.

Quanto ao art. 87 da Lei Federal nº 8.666/93, que prevê sanções por inexecução contratual, sua inaplicabilidade é ainda mais evidente. O dispositivo estabelece:

Art. 87. Pela inexecução total ou parcial do contrato a Administração poderá, garantida a prévia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanções:

A aplicação deste dispositivo pressupõe a existência de contrato válido e sua inexecução total ou parcial. No caso concreto, não há contrato formalizado entre SECEL/MT e a empresa. A empresa recusou novo aceite antes da contratação, em fase de tratativas pré-contratuais. Não há, portanto, inexecução contratual, pois não há contrato.

A distinção é fundamental: uma coisa é o contratado que deixa de cumprir obrigação contratual (inexecução); outra completamente diversa é o fornecedor que recusa contratar com órgão não participante após o decurso do prazo legal e mediante motivação idônea (não contratação).

Não se pode sancionar por inexecução de contrato inexistente.

Ademais, a recusa em assinar a ARP (que guarda natureza de ajuste preliminar e depende de evento futuro para produção de efeitos) não autoriza, por si só, a incidência de multa, salvo se o edital e a própria ARP tiverem estabelecido tal consequência de forma inequívoca, observados contraditório e ampla defesa. Nesse sentido, destaca-se o entendimento do Superior Tribunal de Justiça, vejamos:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. INOCORRÊNCIA . AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 282/STF. ITENS DO EDITAL. INVIABILIDADE DE EXAME . SÚMULA 05/STJ. LICITAÇÃO. RECUSA DE ASSINAR O CONTRATO ADMINISTRATIVO. MULTA . INVIABILIDADE DA APLICAÇÃO À FALTA DE PREVISÃO NO EDITAL. 1. Não viola o artigo 535 do CPC, nem importa negativa de prestação jurisdicional, o acórdão que adota fundamentação suficiente para decidir de modo integral a controvérsia posta. 2 . A ausência de debate, na instância recorrida, sobre a matéria tratada nos dispositivos legais cuja violação se alega no recurso especial atrai, por analogia, a incidência da Súmula 282 do STF. 3. A interpretação de cláusula de edital de licitação não enseja recurso especial. Aplicação analógica da Súmula 05/STJ . 4. Inviável a aplicação de penalidade ao adjudicatário que se recusa a assinar o contrato (Lei 8.666/93, art. 81) sem que ela tenha sido prevista no edital (art . 40, III, do referido diploma legal). 5. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa parte, improvido

(STJ - REsp: 709378 PE 2004/0174501-9, Relator.: Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, Data de Julgamento: 21/10/2008, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: --> DJe 03/11/2008)

Essa leitura dialoga com o entendimento de que o art. 87 da Lei 8.666/93 pressupõe inexecução total ou parcial de obrigação contratual já assumida, não simples recusa de firmar instrumento cuja própria regulamentação faculta a assinatura em determinadas situações.

Assim, verifica-se que os artigos 81 e 87 da Lei Federal nº 8.666/93 não se aplicam ao caso concreto, por inadequação total da hipótese normativa, carecendo a penalidade aplicada de fundamento legal adequado.

3.

DA MOTIVAÇÃO DA RECUSA E DO EXERCÍCIO REGULAR DE DIREITO

O apelante sustenta que a recusa foi injustificada e que a empresa deveria ter assinado o contrato para posteriormente solicitar o reequilíbrio econômico-financeiro.

A análise da documentação dos autos, contudo, demonstra conclusão diametralmente oposta.

A empresa, ao receber o novo pedido de aceite em 10/11/2020, não recusou arbitrariamente o fornecimento. Pelo contrário, condicionou o aceite à garantia prévia de que haveria mecanismo de reequilíbrio econômico-financeiro, considerando a iminente alteração da Convenção Coletiva de Trabalho de 2021 e a proximidade do fim da vigência da Ata (janeiro/2021).

Esta condição foi manifestada formalmente em 11/11/2020 (Id. 319091857) e reiterada em 25/11/2020 por memorando (Id. 319091858), com referência expressa à Instrução Normativa nº 05/2017 do Ministério do Planejamento, que estabelece regras sobre repactuação de contratos de prestação de serviços com dedicação exclusiva de mão de obra.

A motivação apresentada pela empresa mostra-se legítima, pois constitui exercício da faculdade prevista no art. 22, §2º, do Decreto nº 7.892/2013.

É relevante destacar que a empresa não estava solicitando reequilíbrio de contrato já firmado em razão de fato superveniente (hipótese do art. 65, II, "d", da Lei nº 8.666/93), mas condicionando o próprio aceite à garantia de que haveria previsão contratual de repactuação, considerando alteração já previsível da base de custos.

São situações juridicamente distintas, pois enquanto o reequilíbrio contratual ocorre após a contratação, em razão de fato superveniente imprevisto; o condicionamento do aceite ocorre antes da contratação, em razão de circunstância já conhecida.

A exigência de que a empresa assumisse obrigação sabidamente desequilibrada para depois pleitear correção não se coaduna com o princípio da boa-fé objetiva que deve reger as relações entre Administração e particulares. Tal exigência transferiria indevidamente ao particular o ônus e o risco de ter seu pedido de reequilíbrio negado, ficando vinculada a contrato antieconômico.

Ademais, o próprio §2º do art. 22 do Decreto nº 7.892/2013 estabelece que o fornecedor pode recusar o fornecimento "
desde que este fornecimento não prejudique as obrigações anteriormente assumidas com o órgão gerenciador e com os órgãos participantes
". A empresa demonstrou, ao condicionar o aceite, justamente a preocupação legítima de que o fornecimento em condições desequilibradas pudesse comprometer suas obrigações.

Portanto, a recusa foi justificada e constitui exercício regular de direito conferido pelo art. 22, §2º, do Decreto Federal nº 7.892/2013, não havendo ilicitude passível de sanção.

4.

DO DISPOSITIVO

Ante o exposto,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso de apelação interposto pelo ESTADO DE MATO GROSSO, para manter a sentença recorrida por que reconheceu a nulidade integral da penalidade administrativa aplicada à empresa Vencedora Administradora de Serviços Eireli - EPP no Processo Administrativo nº 185473/2020.

Majoro os honorários sucumbenciais em 1% (um por cento) sobre o valor fixado na sentença, nos termos do art. 85, §11, do Código de Processo Civil.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 03/02/2026