Tribunal: TJMT
Processo: 1008989-96.2017.8.11.0002
Relator(a): RODRIGO ROBERTO CURVO
Órgão julgador: RODRIGO ROBERTO CURVO
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-07-01
Data de publicação: 2026-07-08

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1008989-96.2017.8.11.0002
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Dano ao Erário, Violação dos Princípios Administrativos]
Relator:
Des(a).
RODRIGO ROBERTO CURVO

Turma Julgadora:

[DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). LIDIO MODESTO DA SILVA FILHO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), ALEXANDRE CESAR LUCAS - CPF: 022.037.091-54 (APELADO), RICARDO MORAES DE OLIVEIRA - CPF: 901.270.481-20 (ADVOGADO), ALEXANDRE CESAR LUCAS - CPF: 022.037.091-54 (ADVOGADO), WALACE SANTOS GUIMARAES - CPF: 761.851.507-78 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

LUIS OTAVIO PEREIRA MARQUES, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PARECER JURÍDICO OPINATIVO. RESPONSABILIDADE DO ADVOGADO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. RECURSO NÃO PROVIDO.

I. Caso em exame:

1. Apelação interposta pelo Ministério Público contra sentença que julgou improcedente pedido formulado na inicial da ação de improbidade administrativa proposta contra procurador municipal.

II. Questão em discussão:

2. Há duas questões em discussão: (i) saber se o advogado público responde por ato de improbidade administrativa pelo conteúdo de parecer de natureza meramente opinativa; e (ii) saber se foi demonstrado o dolo específico exigido para a configuração do ato de improbidade administrativa.

III. Razões de decidir:

3. A inviolabilidade do advogado por seus atos e manifestações no exercício da profissão é garantia institucional, não privilégio pessoal, e assegura a emissão do parecer técnico com liberdade e independência (art. 133 da CF; art. 32 da Lei 8.906/1994).

4. O parecer de natureza meramente opinativa não vincula a autoridade administrativa. Salvo demonstração de culpa ou erro grosseiro, não cabe a responsabilização do advogado público pelo seu conteúdo.

5. A responsabilidade do parecerista deve ser proporcional ao seu efetivo poder de decisão na formação do ato administrativo. A homologação do parecer por superior hierárquico e a posterior atuação do ordenador de despesa diluem a responsabilidade do parecerista.

6. A Lei 14.230/2021 adensou a exigência do elemento subjetivo na Lei 8.429/1992. Exige-se dolo específico para a configuração do ato de improbidade administrativa, não bastando a culpa, ainda que grave, ou o dolo genérico, conforme fixado pelo STF no Tema 1.199.

7. Não há demonstração do dolo específico, da culpa ou do erro grosseiro do parecerista. A eventual deficiência na instrução do procedimento administrativo é imputável à Administração, e a divergência quanto à suficiência da prova é matéria interpretativa.

IV. Dispositivo e tese:

8. Recurso não provido.

Tese de julgamento: “1. O advogado público não responde por ato de improbidade administrativa pelo conteúdo de parecer de natureza meramente opinativa, salvo demonstração de culpa ou erro grosseiro. 2. A responsabilidade do parecerista deve ser proporcional ao seu efetivo poder de decisão na formação do ato administrativo. 3. A configuração do ato de improbidade administrativa exige a comprovação de dolo específico, não bastando a ilegalidade objetiva do ato, a culpa grave ou a divergência técnica quanto à suficiência da prova.”

Dispositivos relevantes citados: CF, art. 133; Lei 8.906/1994, art. 32; Lei 8.429/1992, arts. 9º, I e XI, 10,
caput
e XII, 11,
caput
e I, 17, § 10-C, e 23-B, § 2º; CPC, arts. 85, § 11, e 373, I; Lei Complementar do Município de Várzea Grande 1.164/1991, art. 238.

Jurisprudência relevante citada: STF, Tema 1.199; STF, ARE 1.543.951 AgR, Rel. Ministro Edson Fachin, Redator p/ acórdão Ministro André Mendonça, Segunda Turma, j. 15.9.2025; STF, MS 35.196 AgR, Rel. Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, j. 12.11.2019; STF, MS 24.631, Rel. Ministro Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, j. 9.8.2007.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (RELATOR)

Egrégia Câmara,

Trata-se de recurso de apelação cível interposto pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO

ESTADO DE MATO GROSSO
contra sentença (Id. 358420046) proferida pelo Juízo da Segunda Vara Especializada de Fazenda Pública da Comarca de Várzea Grande (MT), modificada pela decisão nos embargos de declaração (Id. 358420051), que, nos autos da ação de improbidade administrativa n. 1008989-96.2017.8.11.0002, ajuizada em face de
WALACE SANTOS GUIMARÃES
,
ALEXANDRE CESAR LUCAS
e
JOSÉ PATROCÍNIO DE BRITO JÚNIOR
, julgou improcedentes os pedidos formulados na inicial em relação a Alexandre Cesar Lucas.

Não houve condenação em custas e honorários advocatícios, em razão da ausência de má-fé (art. 23-B, § 2º, da Lei n. 8.429/1992).

Na origem, o d. Juízo
a quo
, em momento anterior à prolação da sentença recorrida, homologou o acordo de não persecução cível celebrado entre o Ministério Público do Estado de Mato Grosso e os réus Walace Santos Guimarães e José Patrocínio de Brito Júnior (Id. 358419905).

Em suas razões recursais, o apelante sustenta, em síntese, que: (i) o fato imputado ao apelado, consistente na emissão de parecer favorável à concessão de auxílio-funeral pelo falecimento da genitora do corréu Walace Santos Guimarães, não foi modificado no curso do processo; (ii) para fins de apuração do ato de improbidade administrativa, importa a conduta do agente e não o dispositivo de lei vigente aplicável ao caso; e (iii) o dolo específico restou demonstrado.

Com base nesses fundamentos, requer o provimento do recurso para reformar a sentença, condenando o apelado pela prática de ato de improbidade administrativa tipificado no art. 10,
caput
e inciso XII, da Lei n. 8.429/1992.

Contrarrazões apresentadas pelo apelado, constantes do Id. 358420055, pugnando pelo não provimento do recurso.

A d. Procuradoria-Geral de Justiça apresentou parecer no Id. 371287851, manifestando-se pela nulidade do processo a partir da fase de saneamento, por violação ao disposto no art. 17, § 10-C, da Lei n. 8.429/1992, com a redação dada pela Lei n. 14.230/2021.

É o relatório
.

V O T O

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (RELATOR)

Egrégia Câmara,

Conforme relatado, trata-se de recurso de apelação cível interposto pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO

ESTADO DE MATO GROSSO
contra sentença (Id. 358420046) proferida pelo Juízo da Segunda Vara Especializada de Fazenda Pública da Comarca de Várzea Grande (MT), modificada pela decisão nos embargos de declaração (Id. 358420051), que, nos autos da ação de improbidade administrativa n. 1008989-96.2017.8.11.0002, ajuizada em face de
WALACE SANTOS GUIMARÃES
,
ALEXANDRE CESAR LUCAS
e
JOSÉ PATROCÍNIO DE BRITO JÚNIOR
, julgou improcedentes os pedidos formulados na inicial em relação a Alexandre Cesar Lucas.

De início, cumpre esclarecer que, quanto à alegada nulidade do processo, arguida pela d. Procuradoria-Geral de Justiça, ao fim e ao cabo, cuida-se de questão que envolve o próprio mérito do recurso e com ele será analisada.

Na inicial, é alegado que o réu Walace Santos Guimarães, à época Prefeito do Município de Várzea Grande (MT), teria recebido indevidamente auxílio-funeral em razão do falecimento de sua genitora, com parecer favorável do corréu Alexandre Cesar Lucas, na condição de Procurador Adjunto Chefe Administrativo, o qual foi deferido pelo corréu José Patrocínio de Brito Júnior, na qualidade de Procurador-Geral do Município, sendo imputada a eles a prática de ato de improbidade administrativa previsto nos arts. 9º, incisos I e XI, e 11,
caput
e inciso I, da Lei n. 8.429/1992.

A controvérsia repousa sobre a natureza e os limites da responsabilização do advogado público pelo conteúdo de seu parecer. Logo, a questão deve ser analisada à luz da garantia constitucional da inviolabilidade do advogado por seus atos e manifestações no exercício da profissão (art. 133 da CF; art. 32 da Lei n. 8.906/1994), prerrogativa que não é privilégio pessoal, mas garantia institucional, porquanto ela assegura que o parecer técnico seja emitido com liberdade e independência, condição para que cumpra sua função própria de ilustrar a decisão do administrador.

Responsabilizar o parecerista pelo só fato de opinar, convertendo a divergência de interpretação em ilícito sancionável, seria intimidar a manifestação técnica livre e, ao cabo, esvaziar a função consultiva que a ordem jurídica reputa essencial à boa administração.

É nessa moldura que se inscreve a orientação consolidada do c. Supremo Tribunal Federal sobre o parecer opinativo:

“
[...] I. Repercussões da natureza jurídico-administrativa do parecer jurídico: (i) quando a consulta é facultativa, a autoridade não se vincula ao parecer proferido, sendo que seu poder de decisão não se altera pela manifestação do órgão consultivo; (ii) quando a consulta é obrigatória, a autoridade administrativa se vincula a emitir o ato tal como submetido à consultoria, com parecer favorável ou contrário, e se pretender praticar ato de forma diversa da apresentada à consultoria, deverá submetê-lo a novo parecer; (iii) quando a lei estabelece a obrigação de decidir à luz de parecer vinculante, essa manifestação de teor jurídica deixa de ser meramente opinativa e o administrador não poderá decidir senão nos termos da conclusão do parecer ou, então, não decidir.

[...]

III. Controle externo: É lícito concluir que é abusiva a responsabilização do parecerista à luz de uma alargada relação de causalidade entre seu parecer e o ato administrativo do qual tenha resultado dano ao erário. Salvo demonstração de culpa ou erro grosseiro, submetida às instâncias administrativo-disciplinares ou jurisdicionais próprias, não cabe a responsabilização do advogado público pelo conteúdo de seu parecer de natureza meramente opinativa. [...].
” (STF, MS 24.631, Rel. Ministro Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, julgado em 9.8.2007, publicado no DJe em 1º.2.2008).

A subsunção do precedente ao caso é evidente. O Parecer n. 774/2013 (Id. 358418914 – págs. 18/19) emitido pelo apelado, na condição de Procurador Adjunto Chefe Administrativo, teve natureza estritamente opinativa, uma vez que não vinculava a autoridade administrativa, foi submetido à homologação do corréu José Patrocínio de Brito Júnior, então Procurador-Geral do Município, e não integrou, como ato decisório, a cadeia que culminou no pagamento.

A circunstância de ter sido aprovado pelo superior hierárquico, longe de agravar a posição do parecerista, confirma a sua natureza meramente consultiva, conforme expressamente registrado no precedente.

Não bastasse, extrai-se que somente a demonstração de culpa ou erro grosseiro autorizaria a responsabilização. Confira-se:

“
[...] 1. O advogado é passível de responsabilização ‘pelos atos que, no exercício profissional, praticar com dolo ou culpa’, consoante os artigos 133 da Constituição Federal e o artigo 32 da Lei 8.906/94, que estabelece os limites à inviolabilidade funcional.

2. O erro grave ou grosseiro do parecerista público define a extensão da responsabilidade, porquanto uma interpretação ampliativa desses conceitos pode gerar indevidamente a responsabilidade solidária do profissional pelas decisões gerenciais ou políticas do administrador público.

3. A responsabilidade do parecerista deve ser proporcional ao seu efetivo poder de decisão na formação do ato administrativo, porquanto a assessoria jurídica da Administração, em razão do caráter eminentemente técnico-jurídico da função, dispõe das minutas tão somente no formato que lhes são demandadas pelo administrador. [...].
” (STF, MS 35.196 AgR, Rel. Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 12.11.2019, publicado no DJe em 5.2.2020).

Daí decorre que a aferição da responsabilidade do apelado há de ser proporcional ao seu efetivo poder de decisão. E, na hipótese, o poder de decisão do Procurador Adjunto Chefe Administrativo era nenhum, porquanto a ele coube apenas opinar sobre o material que a Administração lhe submeteu, sem competência para deferir o pagamento, ordenar a despesa ou produzir prova diversa da que lhe foi apresentada.

O nexo entre o parecer e o desembolso passa, necessariamente, pela homologação do Procurador-Geral do Município de Várzea Grande (MT) e pelo ato do ordenador, o que dilui, e não concentra, a responsabilidade na figura do parecerista.

A essa moldura soma-se o regime jurídico inaugurado pela Lei n. 14.230/2021, que adensou a exigência do elemento subjetivo em toda a Lei n. 8.429/1992.

O c. Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema n. 1.199, definiu, no que ora interessa: “
É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA – a presença do elemento subjetivo – dolo
”, fixando que se exige a presença do dolo específico para a configuração do ato de improbidade administrativa.

A diretriz foi reafirmada na jurisprudência mais recente da Suprema Corte, que esclareceu não bastar a culpa, ainda que grave, ou o dolo genérico:

“
[...] A Lei nº 14.230/2021 alterou substancialmente a Lei de Improbidade Administrativa, exigindo, para configuração dos atos ímprobos previstos nos arts. 9º, 10 e 11, a demonstração de dolo específico, não sendo suficiente a presença de culpa, ainda que grave, ou de dolo genérico. [...]. O acórdão recorrido baseou-se na demonstração de culpa grave e na prescindibilidade de dolo para condenar os réus por improbidade, o que conflita com o novo regime jurídico e com o entendimento vinculante do STF
.
[...].
” (STF, ARE 1.543.951 AgR, Rel. Ministro Edson Fachin, Redator p/ acórdão Ministro André Mendonça, Segunda Turma, julgado em 15.9.2025, publicado no DJe em 25.9.2025).

Transpostas essas premissas aos autos, a conclusão é única. Não há, no conjunto probatório, demonstração do dolo específico do parecerista, ou seja, a vontade livre e consciente de, mediante o parecer, alcançar o resultado lesivo ou beneficiar indevidamente o requerente do pleito administrativo.

Ao contrário, os documentos sobre os quais o apelado opinou foram reunidos pela própria Administração, depois que a Procuradoria-Geral do Município, em postura de cautela, exigiu a complementação da prova de dependência econômica (Id. 358418914 – pág. 14), vindo a ser juntada a declaração de plano de saúde da Unimed (Id. 358418914 – pág. 16/17).

O parecerista, é bem de ver, não detinha poder instrutório para produzir prova adicional; opinou sobre aquilo que lhe foi apresentado. A divergência quanto à suficiência desse acervo para demonstrar a dependência econômica, questão sobre a qual o Ministério Público sustenta posição diversa, é, quando muito, matéria interpretativa, terreno em que a discordância técnica é legítima e não se converte em erro inescusável.

Outrossim, inexiste qualquer prova de conluio entre o apelado e o beneficiário, ou de vantagem patrimonial revertida ao próprio parecerista, sendo certo que o ônus de demonstrar o elemento subjetivo do dolo incumbia ao autor (art. 373, I, do CPC) e não foi satisfeito.

Convém enfrentar, por fim, o argumento mais robusto do apelante, segundo o qual o Parecer n. 774/2013 (Id. 358418914 – págs. 18/19) teria se assentado em documentação insuficiente, em violação ao art. 238 da Lei Complementar Municipal n. 1.164/1991, o que sugeriria o erro grosseiro.

Sucede que a eventual deficiência na instrução do procedimento administrativo é imputável à Administração, a quem competia reunir e completar a prova, e não ao parecerista, que opinou sobre o material disponível nos autos.

Ademais, a simples discordância sobre a robustez da prova da dependência econômica não eleva a conduta a erro inescusável, nem supre, por presunção, o elemento subjetivo que a lei e o c. Supremo Tribunal Federal (Tema n. 1.199) reputam indispensável.

Enfim, a improbidade administrativa exige, inexoravelmente, a comprovação de dolo específico, não bastando a ilegalidade objetiva do ato nem a divergência técnica quanto à suficiência da prova. A imposição de sanções de natureza tão gravosa quanto as previstas na Lei n. 8.429/1992, sem a necessária demonstração do elemento subjetivo que vincule a conduta do agente ao resultado lesivo, implicaria grave afronta aos postulados da proporcionalidade e da legalidade, além de instituir, por via oblíqua, indevida responsabilidade objetiva do advogado público pelo conteúdo de seu parecer opinativo.

Dessa forma, ausente dolo específico e responsabilidade do parecerista, a manutenção da sentença de improcedência é a medida que se impõe.

Diante do exposto e em consonância com a fundamentação
supra
,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso de apelação interposto, por conseguinte, mantenho incólume a conclusão alcançada pelo d. Juízo
a quo
.

Deixo de majorar os honorários de sucumbência, com fundamento no art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, em razão da ausência de fixação de honorários advocatícios no juízo de origem.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 01/07/2026