Tribunal: TJMT
Processo: 1031117-80.2023.8.11.0041
Relator(a): RODRIGO ROBERTO CURVO
Órgão julgador: RODRIGO ROBERTO CURVO
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-03-11
Data de publicação: 2026-03-16

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1031117-80.2023.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Inadimplemento, Prestação de Serviços, Efeitos, Pagamento Atrasado / Correção Monetária]
Relator:
Des(a).
RODRIGO ROBERTO CURVO

Turma Julgadora:

[DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO]

Parte(s):

[EMPRESA CUIABANA DE SAUDE PUBLICA - CNPJ: 21.873.611/0001-14 (APELANTE), VANESSA DA SILVA COSTA - CPF: 017.616.741-29 (ADVOGADO), JOSE PAULO FERREIRA CORDEIRO - CPF: 047.539.831-96 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE CUIABÁ - CNPJ: 03.533.064/0001-46 (APELANTE), VALORIZA COOPERATIVA DE ENFERMAGEM DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 35.152.845/0001-87 (APELADO), FERNANDA GUSMAO PINHEIRO - CPF: 018.384.061-58 (ADVOGADO), GUILHERME BUSANELLO - CPF: 054.293.471-08 (ADVOGADO), ADRIANO MAIKEL SANTOS PEREIRA - CPF: 040.171.241-94 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (TERCEIRO INTERESSADO), VERONICA TOLEDO DE ALMEIDA NEVES - CPF: 545.115.421-04 (ADVOGADO), MARIA PAULA GAHYVA EUBANK - CPF: 048.902.811-00 (ADVOGADO), CARLOS ANTONIO PERLIN registrado(a) civilmente como CARLOS ANTONIO PERLIN - CPF: 003.956.181-00 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

RODRIGO ROBERTO CURVO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU PARCIALMENTE OS APELOS E EM REMESSA NECESSÁRIA RATIFICOU A SENTENÇA NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

EMENTA

REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÕES CÍVEIS. AÇÃO MONITÓRIA. PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE SAÚDE POR EMPRESA PÚBLICA.

RESPONSABILIDADE DO ENTE INSTITUIDOR. NATUREZA SUBSIDIÁRIA. REGIME DE PRECATÓRIOS.
RECURSOS PARCIALMENTE PROVIDOS E SENTENÇA RATIFICADA NOS DEMAIS TERMOS.

I. Caso em exame

1. Remessa necessária e apelações cíveis interpostas contra sentença que, em ação monitória ajuizada por cooperativa de enfermagem, constituiu título executivo judicial no valor de R$ 1.358.719,31, para cobrança de valores decorrentes de contrato de prestação de serviços de enfermagem em unidade hospitalar pública.

II. Questão em discussão

2. . Há três questões em discussão: (i) saber se o município instituidor possui legitimidade passiva para responder por dívidas contratuais de empresa pública integrante de sua administração indireta e, em caso positivo, qual a natureza dessa responsabilidade; (ii) saber se a empresa pública faz jus à gratuidade de justiça; e, (iii) saber se a empresa pública prestadora de serviços públicos de saúde se submete ao regime constitucional de precatórios.

III. Razões de decidir

3. Faz jus à gratuidade de justiça a pessoa jurídica que demonstra sua impossibilidade de arcar com os encargos processuais, nos termos da Súmula nº 481/STJ. A comprovação de déficit financeiro significativo e a decretação de estado de calamidade financeira pelo ente instituidor evidenciam a hipossuficiência econômica da empresa pública.

4. A constituição integral do capital social de empresa pública pelo ente municipal atrai a legitimidade passiva deste em ações de cobrança de obrigações contratuais da empresa. Contudo, a responsabilidade do ente instituidor é de natureza subsidiária, e não solidária, em razão da autonomia patrimonial e da personalidade jurídica própria da empresa pública.

5. Nos termos da jurisprudência do STF, a empresa pública prestadora de serviços públicos próprios do Estado, sem intuito lucrativo e sem atuação em regime concorrencial, equipara-se à Fazenda Pública para fins de submissão ao regime constitucional de precatórios previsto no art. 100 da CF.

6. Notas fiscais acompanhadas de contrato de prestação de serviços constituem prova escrita idônea ao ajuizamento da ação monitória, cabendo à parte ré o ônus de demonstrar fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito do autor, coisa que não o fez.

IV. Dispositivo e tese

7. Recursos parcialmente providos. Sentença ratificada nos demais termos, em sede de remessa necessária.

Tese de julgamento
: “1. A responsabilidade do ente municipal pelas obrigações contratuais de empresa pública cujo capital social foi por ele integralmente subscrito e integralizado é de natureza subsidiária, preservando-se a autonomia patrimonial da entidade da administração indireta; 2. A empresa pública prestadora exclusiva de serviços públicos de saúde no âmbito do SUS, sem fins lucrativos e sem caráter concorrencial, submete-se ao regime constitucional de precatórios”.

_____________

Dispositivos relevantes citados:
CF, art. 100; CPC, arts. 373, II, e 700; Lei Municipal nº 5.723/2013, arts. 1º e 2º.

Jurisprudência relevante citada:
TJMT, N.U 1043929-57.2023.8.11.0041, Rel. Desa. Vandymara Galvão Ramos Paiva Zanolo, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 02.12.2025; STJ, Súmula 481; STF, Rcl 80.954 AgR, Rel.
Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 22.09.2025; STF, ADPF 530, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 08.09.2020; STJ, AgInt no AREsp 2.497.320/TO, Rel.
Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, j. 03.06.2024.

RELATÓRIO

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (RELATOR)

Egrégia Câmara,

Trata-se de remessa necessária com recursos de apelação cível interposto pela
EMPRESA CUIABANA DE SAÚDE PÚBLICA e
pelo
MUNICÍPIO DE CUIABÁ (MT)
contra sentença proferida pelo Juízo da 4ª Vara Especializada de Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá (MT) que, nos autos da ação monitória n. 1031117-80.2023.8.11.0041 movida por
VALORIZA COOPERATIVA DE ENFERMAGEM DO ESTADO DE MATO GROSSO
, julgou procedente o pedido para “
constituir de pleno direito o título executivo judicial em favor do autor, no valor de R$ 1.358.719,31 (um milhão trezentos e cinquenta e oito mil setecentos e dezenove reais e trinta e um centavos), corrigidos conforme previsão contratual, até o efetivo pagamento, sendo a condenação solidária entre os réus
”.

Em suas razões recursais, a Empresa Cuiabana de Saúde aduz, preliminarmente, fazer jus ao benefício de gratuidade de justiça, sob o argumento de que é empresa pública sem fins lucrativos, integrante da Administração Pública Indireta, cujo capital social é integralmente subscrito e integralizado pelo Município de Cuiabá, não auferindo lucro com seu objeto social, prestando serviços exclusivamente no âmbito do Sistema Único de Saúde – SUS.

No mérito, a apelante alega que seus bens e receitas são destinados à execução de serviços públicos essenciais, sendo, portanto, impenhoráveis, na forma do art. 833, inciso IX, do CPC, somado ao fato de que deve ser equiparada à Fazenda Pública, com a submissão ao regime de precatórios, com fundamento nos precedentes formados nas ADPF n. 844, 530 e 437 do STF.

Sustenta, ainda, que eventuais ordens de bloqueio e penhora de verbas públicas violariam o princípio da legalidade orçamentária (art. 167, VI e X, da CF), a separação dos poderes (art. 2º da CF) e a eficiência administrativa (art. 37, caput, da CF), comprometendo o atendimento de aproximadamente 8.350 pacientes por mês nos hospitais administrados pela ECSP.

Defende que o Município de Cuiabá deve responder pelas dívidas, com a inclusão no PROSAP (Programa de Saneamento de Ativos e Passivos), na forma da Lei Complementar n. 475/2019.

Ao final, pugna pelo provimento do recurso, para reformar a sentença, para reconhecer a equiparação da parte apelante à Fazenda Pública e necessidade de submissão ao regime de precatórios, bem como a inclusão do Município de Cuiabá (MT) no polo passivo e a declaração de impenhorabilidade dos bens e receitas da apelante. Caso não sejam acolhidos os pedidos, requerem a redução dos honorários advocatícios fixados.

Por sua vez, o 2º apelante, Município de Cuiabá (MT), sustenta a sua ilegitimidade passiva, sob o fundamento de que a Empresa Cuiabana de Saúde Pública possui personalidade jurídica própria, patrimônio próprio e autonomia administrativa, orçamentária e financeira.

Alega que todas as notas fiscais cobradas nos autos estão em nome da ECSP (Ids 126396001, 126396004, 126396006, 126396007, 126396008, 126396009, 126396011), que a nota de empenho n. 1650100921/2020 foi assinada pelo então Diretor-Geral da ECSP, e que o contrato de prestação de serviços firmado com a autora teve como parte a ECSP e não o Município.

Ressalta que o contrato existente entre a Secretaria Municipal de Saúde e a autora tinha como objeto campanha de vacinação, com polos distintos do Hospital São Benedito, ao passo que o contrato firmado com a Empresa Cuiabana de Saúde Pública estabelecia escalas mensais de enfermagem no referido hospital, sendo este o objeto da cobrança.

Pugna pela reforma da sentença para que seja reconhecida a improcedência do pedido em face do Município de Cuiabá, com reconhecimento da responsabilidade exclusiva da referida empresa.

Contrarrazões apresentadas no Id. 316237862, em que a parte apelada requereu, em sede preliminar, o indeferimento da gratuidade de justiça e a rejeição da ilegitimidade passiva do Município de Cuiabá e, no mérito, o não provimento do recurso.

A d. Procuradoria-Geral de Justiça manifestou-se pela desnecessidade de sua intervenção no feito (Id. 331886387).

É o relatório.

VOTO

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (RELATOR)

Egrégia Câmara,

Conforme relatado, trata-se de remessa necessária com recursos de apelação cível interposto pela
EMPRESA CUIABANA DE SAÚDE PÚBLICA e
pelo
MUNICÍPIO DE CUIABÁ (MT)
contra sentença proferida pelo Juízo da 4ª Vara Especializada de Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá (MT) que, nos autos da ação monitória n. 1031117-80.2023.8.11.0041 movida por
VALORIZA COOPERATIVA DE ENFERMAGEM DO ESTADO DE MATO GROSSO
, julgou procedente o pedido para “
constituir de pleno direito o título executivo judicial em favor do autor, no valor de R$ 1.358.719,31 (um milhão trezentos e cinquenta e oito mil setecentos e dezenove reais e trinta e um centavos), corrigidos conforme previsão contratual, até o efetivo pagamento, sendo a condenação solidária entre os réus
”.

Na origem, a empresa Valoriza Cooperativa de Enfermagem do Estado de Mato Grosso ajuizou a presente ação monitória em face da Empresa Cuiabana de Saúde Pública (ECSP) e do Município de Cuiabá, objetivando a satisfação de crédito no montante de R$ 1.358.719,31 (um milhão trezentos e cinquenta e oito mil setecentos e dezenove reais e trinta e um centavos).

A parte ora apelada alegou ser credora dos requeridos no valor acima mencionado, decorrente de 06 (seis) notas fiscais não quitadas, emitidas em razão do Contrato de Prestação de Serviços n. 37/2020/ECSP, firmado para prestação de serviços de enfermagem e técnico em enfermagem no Hospital Municipal São Benedito e postos de vacinação, durante o período de enfrentamento da pandemia de COVID-19, compreendendo os meses de março/2021 a agosto/2021.

Opostos embargos monitórios por ambas as partes rés, o d. Juízo de origem proferiu sentença, reconhecendo a legitimidade passiva do ente municipal, afastou o pedido de justiça gratuita da ECSP, bem como o pedido de impenhorabilidade e observância do regime de precatórios, constituindo o título executivo judicial, de forma solidária.

Irresignadas, ambas as partes apresentaram recurso de apelação, que passo a analisar conjuntamente com a remessa necessária.

1. DO RECURSO DO MUNICÍPIO DE CUIABÁ (MT).

O Município apelante sustenta sua ilegitimidade passiva, argumentando que a ECSP possui personalidade jurídica própria e autonomia administrativa e financeira, sendo a única responsável pelas obrigações assumidas no contrato de prestação de serviços firmado com a cooperativa apelada.

A descentralização administrativa, materializada na criação de empresa pública com personalidade jurídica de direito privado e patrimônio próprio (art. 1º da Lei Municipal n. 5.723/2013), tem como consequência a autonomia administrativa e patrimonial do ente criado.

A ECSP, dotada de capacidade para contratar, empenhar despesas, emitir notas fiscais e responder por suas obrigações, constitui centro de imputação de direitos e obrigações distintas do Município.

Sob essa ótica, a atribuição de responsabilidade solidária automática ao ente instituidor, sem previsão legal ou contratual, esvaziaria a própria razão de ser da descentralização administrativa e da atribuição de personalidade jurídica própria às entidades da Administração Indireta.

Por outro lado, é fato que a Empresa Cuiabana de Saúde Pública possui seu capital social integralmente subscrito e integralizado pelo Município de Cuiabá, nos termos do art. 2º da Lei Municipal n. 5.723/2013.

Tal fato demonstra a dependência da empresa pública, cuja finalidade precípua é a execução de serviços públicos essenciais de saúde em regime de exclusividade, atuando como braço operacional da Secretaria Municipal de Saúde na gestão de unidades hospitalares estratégicas.

Nesse contexto, este e. Tribunal de Justiça possui entendimento de que “
a constituição integral do capital social da Empresa Cuiabana de Saúde Pública (ECSP) pelo Município de Cuiabá atrai a legitimidade passiva deste em ações voltadas à cobrança de obrigações contratuais assumidas pela empresa pública.
A responsabilidade do Município pelas obrigações contratuais da ECSP é de natureza subsidiária
, em razão da autonomia patrimonial da empresa pública e da ausência de previsão legal ou contratual de solidariedade
.” (TJMT, N.U 1043929-57.2023.8.11.0041, Rel. Desa. Vandymara Galvão Ramos Paiva Zanolo, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 02/12/2025, Publicado no DJE 09/12/2025).
[sem destaque no original].

A responsabilidade subsidiária, diferentemente da solidária, preserva a autonomia da empresa pública, reconhecendo-a como a principal responsável pelo adimplemento de suas obrigações contratuais, ao mesmo tempo em que assegura ao credor a possibilidade de satisfação do crédito perante o ente instituidor, caso aquela não disponha de recursos suficientes.

Assim, o recurso de apelação merece parcial provimento, mantendo-se a legitimidade passiva do Município de Cuiabá, mas com a retificação da natureza da responsabilidade, de solidária para subsidiária.

2. DO RECURSO DA EMPRESA CUIABANA DE SAÚDE PÚBLICA (ECSP).

De imediato, passo à análise da gratuidade de justiça requerida pela empresa apelante.

A orientação jurisprudencial do STJ é firme no sentido de que o deferimento do pedido de justiça gratuita à pessoa jurídica depende da demonstração de sua impossibilidade de arcar com as custas do processo, nos termos da Súmula 481:

“
Faz jus ao benefício da justiça gratuita a pessoa jurídica com ou sem fins lucrativos que demonstrar sua impossibilidade de arcar com os encargos processuais
”.

Em primeiro momento, cumpre ressaltar que os paradigmas mencionados, quais sejam, ADPF n. 588 e 789 do Supremo Tribunal Federal, não se aplicam para fins de concessão da gratuidade de justiça, porquanto não guardam aderência estrita à questão. Nesse contexto, a Excelsa Corte já consignou que, paradigmas semelhantes, “
não abordaram a possibilidade de extensão de todas as prerrogativas da Fazenda Pública às empresas estatais, como a isenção de custas processuais.”
(Rcl 80.954 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Segunda Turma, julgado em 22-09-2025, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n

DIVULG 07-10-2025

PUBLIC 08-10-2025)

Não obstante, a parte apelante faz jus ao benefício da gratuidade de justiça.

Isso porque a empresa colacionou aos autos relatório de auditoria interna relativo ao exercício de 2024 (Id. 138654215), o qual aponta um déficit de arrecadação de aproximadamente 22,33%, totalizando um passivo de R$ 45.740.849,30 até agosto daquele ano.

Somado a esse cenário, o Decreto Municipal n. 10.025, de 03 de janeiro de 2025, estabeleceu o estado de calamidade financeira no Município de Cuiabá, evidenciando a asfixia econômica do ente instituidor e, por consequência, da própria empresa pública dependente.

Assim,
defiro o pedido de justiça gratuita
.

No mérito, a controvérsia recursal trazida pela empresa apelante, Empresa Cuiabana de Saúde Pública, cinge-se à possibilidade de submissão da ECSP ao regime de precatórios e à declaração de impenhorabilidade de seus bens e receitas.

Nesse ponto, vigora o entendimento da Suprema Corte de que a “
empresa pública que atua na ordem econômica prestando serviços públicos próprios do Estado, sem intuito de lucratividade ou caráter concorrencial, equipara-se ao conceito de Fazenda Pública e demais entidades de direito público com assento no art. 100 da Constituição da República
.
” (STF - ADPF: 530 PA, Relator.: EDSON FACHIN, Data de Julgamento: 08/09/2020, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 10/12/2020).
[sem destaque no original].

Com efeito, o critério para a aplicação do regime de precatórios não é meramente a personalidade jurídica da entidade, mas sim a natureza do serviço prestado e a ausência de caráter econômico da atividade.

A ECSP, por força de suas características institucionais – empresa pública, com capital integralmente público, prestadora exclusiva de serviços de saúde no âmbito do SUS, sem fins lucrativos e sem atuação em regime concorrencial – efetivamente preenche os requisitos delineados pela Suprema Corte para a referida equiparação.

Diante disso, revela-se indevida a adoção de medidas constritivas, como a penhora de bens ou verbas, uma vez que as empresas públicas responsáveis pela prestação de serviços públicos de execução obrigatória pelo Estado se submetem ao regime constitucional dos precatórios, incompatível com tais constrições.

Quanto à aplicação da Lei Complementar Municipal n. 475/2019 (PROSAP), anoto que tal mecanismo de saneamento de passivos e compensação de débitos constitui matéria afeta à
fase de cumprimento de sentença
e à disponibilidade administrativa, devendo ser oportunamente aferida quando da expedição do respectivo precatório, não cabendo ao processo de conhecimento a determinação de inclusão compulsória em programa de compensação ainda carente de liquidez.

3. DA REMESSA NECESSÁRIA.

Em sede de remessa necessária, remanesce em análise apenas a constituição do título executivo judicial.

Imperioso ressaltar que a ação monitória tem por finalidade a constituição de título executivo judicial com base em prova escrita sem eficácia de título executivo, conforme preconiza o artigo 700 do Código de Processo Civil. Para o êxito da demanda monitória, basta que o autor demonstre a existência de relação jurídica que enseje o direito de crédito, mediante prova escrita adequada.

Consoante entendimento pacificado no c. Superior Tribunal de Justiça,
"a documentação consistente em notas fiscais serve para o ajuizamento da ação monitória, não se exigindo que contenha a assinatura do devedor"
. (STJ, AgInt no AREsp n. 2.497.320/TO, Rel. Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 3/6/2024).

Não obstante as alegações das partes rés em sede de embargos monitórios, a análise da documentação acostada aos autos revela que a parte autora cumpriu satisfatoriamente o ônus probatório que lhe incumbia.

No caso em exame, a autora, ora parte apelada, instruiu a inicial com o Contrato de Prestação de Serviços n. 37/2020/ECSP (Id. 316237467), que estabelece de forma clara e precisa o objeto contratual — prestação de serviços de enfermagem em regime de escalas mensais no Hospital São Benedito —, bem como as 06 (seis) notas fiscais não quitadas (Ids. 316237472 a 316237477), que detalham a prestação dos serviços e os valores devidos.

Diante de tais premissas, uma vez estabelecida a presunção de veracidade do débito, caberia à empresa ré, nos termos do art. 373, inciso II, do CPC, demonstrar a existência de fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito da autora, como a prova do pagamento ou a não recepção dos produtos, coisa que não fez.

Como bem pontuado pela sentença, “
A argumentação de que os valores são confusos e que os documentos não comprovam o direito alegado não encontra amparo diante das evidências concretas e
detalhadas juntadas aos auto
s”.
(Id. 316237499).

Em decorrência da robusta prova documental apresentada pela apelada e da completa ausência de prova de pagamento por parte da parte apelante, é de rigor a manutenção da sentença nesse ponto.

Diante do exposto e em consonância com a fundamentação
supra
:

i)

DOU PARCIAL PROVIMENTO
ao recurso de apelação interposto pelo Município de Cuiabá (MT), tão somente para afastar a responsabilidade solidária que lhe foi atribuída na sentença, reconhecendo a sua responsabilidade subsidiária pelas obrigações objeto da presente lide;

ii)

DOU PARCIAL PROVIMENTO
ao apelo da Empresa Cuiabana de Saúde Pública, para determinar que a satisfação do crédito ora constituído observe, obrigatoriamente, o regime dos precatórios, nos termos do art. 100 da CF.

iii)
em sede de remessa necessária,
RATIFICO
a sentença em seus demais termos.

Deixo de majorar os honorários advocatícios, nos termos do art. 85, § 11, do CPC, ante o provimento parcial dos recursos.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 11/03/2026