Tribunal: TJMT
Processo: 0018511-96.2007.8.11.0041
Relator(a): RODRIGO ROBERTO CURVO
Órgão julgador: RODRIGO ROBERTO CURVO
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-04-15
Data de publicação: 2026-04-22

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0018511-96.2007.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa, Dano ao Erário]
Relator:
Des(a).
RODRIGO ROBERTO CURVO

Turma Julgadora:

[DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP]

Parte(s):

[ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), JOSE ROGERIO SALLES - CPF: 160.426.389-04 (APELADO), RONAN DE OLIVEIRA SOUZA - CPF: 313.531.341-72 (ADVOGADO), FAUSTO DE SOUZA FARIA - CPF: 516.357.128-15 (APELADO), ALEXANDRE PERES DO PINHO - CPF: 603.700.411-00 (ADVOGADO), JOSE PEREIRA DA SILVA NETO - CPF: 162.079.801-82 (ADVOGADO), JOSE CARLOS DE OLIVEIRA - CPF: 029.972.388-70 (APELADO), KATIA MARIA SOUZA CARDOSO - CPF: 294.592.491-91 (ADVOGADO), THAIS LIMA FARIA - CPF: 630.430.091-34 (APELADO), FLAVIO LIMA FARIA - CPF: 984.387.191-04 (APELADO), THALLES REZENDE LANGE DE PAULA - CPF: 009.490.111-26 (ADVOGADO), JOSE CARLOS DE OLIVEIRA - CPF: 029.972.388-70 (TERCEIRO INTERESSADO), FAUSTO DE SOUZA FARIA - CPF: 516.357.128-15 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALIENAÇÃO DE AÇÕES DE EMPRESA ESTATAL. DESORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. TEMA 1.199/STF. RECURSO NÃO PROVIDO.

I. Caso em exame:

1. Apelação cível interposta pelo Ministério Público, na condição de fiscal da ordem jurídica, contra sentença que julgou parcialmente procedentes os pedidos em ação de improbidade administrativa, condenando apenas o particular ao ressarcimento ao erário por enriquecimento sem causa, e julgou improcedentes os pedidos contra os demais réus.

II. Questão em discussão:

2. Há duas questões em discussão: (i) saber se a conduta do ex-Secretário de Estado de Fazenda de Mato Grosso, que concedeu procurações ao particular, descumpriu orientação da Procuradoria-Geral do Estado e conduziu a venda direta sem avaliação, configura dolo específico para fins de improbidade administrativa; e (ii) saber se a conduta do ex-Governador, que assinou a ordem de transferência de ações sem avaliação prévia, configura dolo específico.

III. Razões de decidir:

3. A Lei 14.230/2021 alterou o regime da improbidade administrativa para exigir dolo específico em todas as modalidades de ato ímprobo (arts. 9º, 10 e 11 da Lei 8.429/1992), definido como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito (art. 1º, § 2º).

4. O Tema 1.199/STF fixou tese vinculante no sentido de que a nova lei se aplica retroativamente aos atos culposos praticados antes de sua vigência, sem condenação transitada em julgado, cabendo ao juízo competente analisar eventual dolo.

5. Quanto ao ex-Secretário de Estado de Fazenda de Mato Grosso, embora a conduta seja objetivamente irregular, o inquérito policial concluiu pela provável indução a erro por auxiliares e pela ausência de vantagem pessoal, inexistindo prova robusta de dolo específico. A irregularidade administrativa, ainda que grave, não se confunde com dolo específico.

6. No tocante ao ex-Governador, a assinatura da ordem de transferência de ações constituiu ato final de procedimento instruído pela Secretaria de Estado de Fazenda, tendo o agente atuado com base na presunção de legalidade dos atos preparatórios. O conhecimento genérico das regras de alienação não equivale à ciência de fraude em operação concreta conduzida por outra estrutura administrativa.

7. A conduta posterior de ambos os agentes (comunicação espontânea do fato à autoridade policial) é incompatível com a intenção dolosa e evidencia ausência de proveito pessoal.

8. Inferir dolo específico a partir da mera posição hierárquica ou da assinatura de ato administrativo formal equivale a instituir responsabilidade objetiva, vedada pela Lei de Improbidade Administrativa e pelo Tema 1.199/STF.

IV. Dispositivo e tese:

9. Recurso não provido.

Tese de julgamento: “1. A condenação por improbidade administrativa exige prova robusta de dolo específico, entendido como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito, não bastando a mera voluntariedade do agente ou a existência de irregularidades formais. 2. A irregularidade administrativa, ainda que grave, não se confunde com dolo específico para fins de configuração de ato de improbidade. 3. A imposição de responsabilidade por improbidade administrativa com base na posição hierárquica do agente ou na assinatura de ato administrativo formal equivale à instituição de responsabilidade objetiva, vedada pela Lei de Improbidade Administrativa e pelo Tema 1.199/STF.”

Dispositivos relevantes citados: Lei n. 8.429/1992, art. 1º, § 2º; CPC, art. 85, § 11.

Jurisprudência relevante citada: STF, Tema 1.199; STJ, REsp 2.124.697/MG, Rel. Ministro Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, j. 15.10.2025; TJMT, apelação 0000007-64.2014.8.11.0019, Rel. Des. Luiz Octávio O. Saboia Ribeiro, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 2.4.2025; TJMT, apelação 0002021-33.2014.8.11.0015, Rel. Desa. Helena Maria Bezerra Ramos, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 11.9.2024.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (RELATOR)

Egrégia Câmara,

Trata-se de recurso de apelação cível interposto pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO
, na condição de fiscal da ordem jurídica,

contra sentença (Id. 332541155) proferida pelo Juízo da Vara Especializada em Ações Coletivas da Comarca de Cuiabá (MT) que, nos autos da ação de improbidade administrativa n. 0018511-96.2007.8.11.0041,

ajuizada pelo
ESTADO DE MATO GROSSO
em face de
JOSÉ ROGÉRIO SALLES
,
FAUSTO DE SOUZA FARIA
(substituído por
THAIS LIMA FARIA
e
FLÁVIO LIMA FARIA
, na condição de sucessores do
de cujus
) e
JOSÉ CARLOS DE OLIVEIRA
, julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados na inicial, apenas para condenar o réu JOSÉ CARLOS DE OLIVEIRA a restituir o valor correspondente a 1.519.787 cotas de ações da CEMAT, julgando improcedentes os demais pedidos da inicial.

O apelante sustenta, em síntese, que: (i) Fausto de Souza Faria agiu com dolo específico ao conduzir toda a operação irregular, consistente na concessão de procurações, na negociação direta, no descumprimento da orientação da Procuradoria-Geral do Estado e na venda sem avaliação, devendo ser condenado ao ressarcimento nos limites da herança; (ii) José Rogério Salles agiu com dolo ao assinar a ordem de transferência de ações sem avaliação prévia, tendo conhecimento das regras por ter editado a Resolução do Conselho Diretor do Programa de Reforma do Estado – CDPRE n. 13/1999; e (iii) deve ser restabelecida a indisponibilidade de bens dos apelados.

Com base nesses fundamentos, requer o provimento do recurso para reformar a sentença quanto a Fausto de Souza Faria e José Rogério Salles, condenando-os pela prática de atos de improbidade administrativa.

Contrarrazões apresentadas pelos apelados, constantes dos Ids. 332541184, 332541188 e 332541189, todos pugnando pelo não provimento do recurso.

A d. Procuradoria-Geral de Justiça apresentou parecer no Id. 346164379, manifestando-se pelo provimento do recurso.

É o relatório
.

V O T O

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (RELATOR)

Egrégia Câmara,

Conforme relatado, trata-se de recurso de apelação cível interposto pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO
, na condição de fiscal da ordem jurídica,

contra sentença (Id. 332541155) proferida pelo Juízo da Vara Especializada em Ações Coletivas da Comarca de Cuiabá (MT) que, nos autos da ação de improbidade administrativa n. 0018511-96.2007.8.11.0041,

ajuizada pelo
ESTADO DE MATO GROSSO
em face de
JOSÉ ROGÉRIO SALLES
,
FAUSTO DE SOUZA FARIA
(substituído por
THAIS LIMA FARIA
e
FLÁVIO LIMA FARIA
, na condição de sucessores do
de cujus
) e
JOSÉ CARLOS DE OLIVEIRA
, julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados na inicial, apenas para condenar o réu JOSÉ CARLOS DE OLIVEIRA a restituir o valor correspondente a 1.519.787 cotas de ações da CEMAT, julgando improcedentes os demais pedidos da inicial.

Na origem, alega-se que José Rogério Salles (então Governador do Estado de Mato Grosso) e Fausto de Souza Faria (então Secretário de Estado de Fazenda de Mato Grosso) praticaram atos de improbidade administrativa consistentes na alienação, em tese, ilegal de 1.519.787 (um milhão, quinhentas e dezenove mil, setecentas e oitenta e sete) ações escriturais da CEMAT – Centrais Elétricas Matogrossenses S.A., remanescentes do processo de privatização, a José Carlos de Oliveira (particular), sem avaliação prévia, sem observância do procedimento licitatório e sem ingresso de qualquer valor nos cofres públicos.

O d. Juízo
a quo
proferiu sentença em 4 de setembro de 2025 (Id. 332541155) no sentido de: (i) julgar improcedentes os pedidos de condenação por atos de improbidade administrativa e de ressarcimento ao erário em face de José Rogério Salles e de Fausto de Souza Faria, por ausência de dolo específico; (ii) julgar improcedentes os pedidos de condenação por atos de improbidade administrativa em face de José Carlos de Oliveira, também por ausência de dolo; (iii) condenar José Carlos de Oliveira ao ressarcimento ao erário por enriquecimento sem causa, com valor a ser apurado em liquidação com base no valor de mercado das ações em novembro de 2002; e (iv) revogar a liminar de indisponibilidade de bens de todos os réus.

Pois bem.

A controvérsia recursal gravita, essencialmente, em torno da existência de dolo específico na conduta dos agentes envolvidos na alienação das ações da CEMAT. Para o adequado enfrentamento da questão, cumpre estabelecer a premissa normativa que rege a matéria.

A Lei n. 14.230/2021 alterou substancialmente o regime jurídico da improbidade administrativa, passando a exigir, para todas as modalidades de ato ímprobo (arts. 9º, 10 e 11 da Lei n. 8.429/1992), a comprovação de dolo específico, definido como “
a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente
” (art. 1º, § 2º, da Lei n. 8.429/1992).

O c. Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema n. 1.199 de Repercussão Geral, fixou tese vinculante nestes termos:

“
1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

[...]

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;
”

Trata-se de precedente vinculante que impõe ao julgador a análise rigorosa do elemento subjetivo, vedando a condenação fundada em culpa, negligência ou responsabilidade objetiva, ainda que a conduta seja objetivamente irregular.

Fixada essa premissa, passo ao exame das teses recursais.

No que concerne à conduta de Fausto de Souza Faria (substituído por Thais Lima Faria e Flávio Lima Faria, na condição de sucessores do
de cujus
), o Ministério Público sustenta que o ex-Secretário de Estado de Fazenda de Mato Grosso agiu com dolo específico ao conduzir ativamente a operação irregular, concedendo procurações ao particular José Carlos de Oliveira mesmo após este ter perdido a licitação, descumprindo a orientação da Procuradoria-Geral do Estado (Ofício n. 1790/GPG/2002, Id. 332540851 – págs. 71/72), realizando a venda direta sem avaliação técnica e sem registro contábil, além de manter tratativas informais com o beneficiário.

A sentença, após análise detida do conjunto probatório, concluiu pela ausência de comprovação do dolo específico. O inquérito policial, no qual a sentença se fundamentou, consignou ser “
provável que FAUSTO e ROGÉRIO SALLES tenham sido induzidos a erro por auxiliares
” (trecho da sentença, Id. 332541155 – pág. 20) e que “
não ficou constatado, até o momento, que tenha tido alguma vantagem nesse negócio, fato que sugere a inexistência de dolo
” (trecho da sentença, Id. 332541155 – pág. 20).

É certo que a conduta de Fausto de Souza Faria, então Secretário de Estado de Fazenda de Mato Grosso, é objetivamente irregular: a concessão de procurações a quem perdeu a licitação e a inobservância da orientação da Procuradoria-Geral do Estado constituem falhas graves de gestão. Contudo, irregularidade administrativa, ainda que grave, não se confunde com dolo específico.

A conduta descrita pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso é compatível com duas hipóteses distintas: de um lado, o dolo específico, caso Fausto de Souza Faria tivesse agido deliberadamente para lesar o erário; de outro, a negligência, caso tivesse atuado com descaso e imperícia na condução do procedimento, sem a intenção de causar dano.

Nesse contexto, a segunda hipótese encontra respaldo no próprio inquérito policial n. 19/2004, na ausência de prova de enriquecimento pessoal e no fato de que a operação tramitou dentro da estrutura institucional da Secretaria de Estado de Fazenda de Mato Grosso.

Ora, a Lei n. 14.230/2021 revogou expressamente a modalidade culposa de improbidade administrativa, e o Tema n. 1.199/STF determinou a aplicação retroativa dessa norma mais benéfica aos processos sem trânsito em julgado, de modo que a subsunção da conduta ao art. 10 da Lei n. 8.429/1992 exige a demonstração inequívoca de que o agente quis o resultado ilícito, o que não se verifica no caso.

Nesse sentido, o c. Superior Tribunal de Justiça tem decidido:

“
Acórdão recorrido em consonância com a jurisprudência dominante do STJ quanto: (i) à aplicação imediata das normas materiais benéficas da Lei n. 14.230/2021 aos processos sem trânsito em julgado; (ii) à exigência de dolo específico para a configuração do ato ímprobo; e (iii) à necessidade de dano efetivo para os tipos do art. 10, com afastamento do dano in re ipsa
.” (STJ, REsp 2.124.697/MG, Rel. Ministro Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, julgado em 15.10.2025, publicado no DJEN em 22.10.2025).

Prevalece, assim, o patamar probatório reforçado exigido pela Lei n. 14.230/2021: a condenação por improbidade administrativa exige prova robusta do dolo específico e não mera presunção ou inferência a partir de irregularidades formais.

Por idênticas razões, não prospera a tese recursal relativa a José Rogério Salles. O Ministério Público argumenta que o ex-Governador do Estado de Mato Grosso agiu com dolo ao assinar a Ordem de Transferência de Ações – OTA (Id. 332539895 – pág. 31) sem avaliação prévia, invocando o caráter indispensável de sua assinatura e o fato de ter editado, como Vice-Governador, a Resolução do Conselho Diretor do Programa de Reforma do Estado – CDPRE n. 13/1999 (Id. 332540853 – pág. 14) sobre alienação das ações, o que demonstraria conhecimento das regras.

Sucede que a assinatura da Ordem de Transferência de Ações – OTA pelo então Governador do Estado constitui ato final de um procedimento administrativo integralmente instruído pela Secretaria de Estado de Fazenda de Mato Grosso.

De fato, a condução da operação (prospecção, negociação e elaboração dos documentos) competia à referida Secretaria, nos termos das Leis Complementares Estaduais n. 13 e 14/1992. O Governador, ao apor sua assinatura, atuou dentro da cadeia administrativa, com base na presunção de legalidade dos atos preparatórios.

Quanto à Resolução CDPRE n. 13/1999, que, em seu art. 1º, recomenda “
a alienação das ações remanescentes da oferta aos empregados das Centrais Elétricas Matogrossenses – CEMAT –, relativas ao processo da privatização, em parceria com a ELETROBRÁS, observados os termos do Parecer emitido pela Procuradoria-Geral do Estado
”

(Id. 332540853 – pág. 14), o conhecimento genérico das regras de alienação de ações não equivale à ciência de fraude em operação concreta conduzida por outra estrutura administrativa.

Além disso, a conduta posterior ao fato por parte de José Rogério Salles é incompatível com a intenção dolosa: ao tomar conhecimento da ilegalidade, o então Governador comunicou, juntamente com o então Secretário de Estado de Fazenda de Mato Grosso, Fausto de Souza Faria, o fato ocorrido à autoridade policial, ensejando a instauração do inquérito policial n. 19/2004, conforme termo de representação subscrito por eles (Id. 332539894 – págs. 22/27).

Essa conduta constitui elemento relevante para a aferição do elemento subjetivo, na medida em que evidencia a ausência de proveito pessoal e a surpresa do agente ao descobrir a ilegalidade praticada.

Por outro lado, inferir dolo específico a partir da mera posição hierárquica do agente ou da assinatura de ato administrativo formal equivale a instituir responsabilidade objetiva, o que é expressamente vedado pela atual redação da Lei de Improbidade Administrativa e pelo Tema n. 1.199 do c. Supremo Tribunal Federal.

Com efeito, o dolo específico, nos termos do art. 1º, § 2º, da Lei de Improbidade Administrativa, é a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito, e não a mera aceitação de um risco decorrente da desorganização administrativa.

Nesse sentido, colham-se os seguintes precedentes desta e. Corte:

“
Para a configuração de ato de improbidade administrativa, é imprescindível a comprovação de dolo específico; provas insuficientes ou genéricas não configuram tal intenção desonesta.
” (TJ-MT, apelação 0000007-64.2014.8.11.0019, Rel. Des. Luiz Octávio O. Saboia Ribeiro, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, julgado em 2.4.2025, publicado no DJe em 9.4.2025).

“
Com as alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021 à Lei n. 8.429/92, a responsabilização civil por improbidade administrativa se restringe ao ato praticado com dolo, sendo necessário perquirir, todas as circunstâncias fáticas do ato ímprobo, com a indicação da real participação de cada agente administrativo/público e particular envolvido para a prática do suposto ato de improbidade administrativa
.” (TJ-MT, apelação 0002021-33.2014.8.11.0015, Rel. Desa. Helena Maria Bezerra Ramos, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, julgado em 11.9.2024, publicado no DJe em 19.9.2024).

Enfim, a improbidade administrativa exige, inexoravelmente, a comprovação de dolo específico ou, em hipóteses excepcionais, de culpa grave. A imposição de sanções de natureza tão gravosa quanto as previstas na Lei n. 8.429/1992, sem a necessária demonstração do elemento subjetivo que vincule a conduta do agente ao ato lesivo, implicaria grave afronta aos postulados da proporcionalidade e da legalidade. Tal prática subverteria, em última análise, a finalidade teleológica dessa legislação, que não visa à punição de meras falhas formais, mas exclusivamente à repressão de atos que causem lesão grave e manifesta aos valores fundamentais da probidade administrativa.

Dessa forma, a hipótese é de manter a conclusão alcançada pelo d. Juízo
a quo
, ante a ausência de prova robusta quanto à prática de ato de improbidade administrativa imputado aos apelados.

Diante do exposto e em consonância com a fundamentação
supra
,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso de apelação interposto, por conseguinte, mantenho incólume a conclusão alcançada pelo d. Juízo
a quo
.

Deixo de majorar os honorários de sucumbência, com fundamento no art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, em razão da ausência de fixação de honorários advocatícios no juízo de origem.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 15/04/2026