Tribunal: TJMT
Processo: 0000884-75.2016.8.11.0005
Relator(a): HELENA MARIA BEZERRA RAMOS
Órgão julgador: HELENA MARIA BEZERRA RAMOS
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-03-25
Data de publicação: 2026-03-31

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0000884-75.2016.8.11.0005
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa]
Relator:
Des(a).
HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

Turma Julgadora:

[DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), JUVIANO LINCOLN - CPF: 304.779.991-15 (APELADO), POSTO 10 DIAMANTINO LTDA - CNPJ: 00.438.847/0001-52 (APELADO), NELSON JOSE GASPARELO - CPF: 079.454.779-68 (ADVOGADO), MARLI ISABEL TIECHER registrado(a) civilmente como MARLI ISABEL TIECHER - CPF: 355.674.730-87 (APELADO), Espólio de EDUARDO CAPISTRANO DE OLIVEIRA registrado(a) civilmente como ERIVAL CAPISTRANO DE OLIVEIRA - CPF: 178.188.261-49 (APELADO), JOSE CLAUDINEI ESPINOLA - CPF: 384.652.561-87 (ADVOGADO), FRANCISCO FERREIRA MENDES JUNIOR - CPF: 397.874.351-53 (APELADO), PAULA FERREIRA MENDES - CPF: 024.308.221-56 (ADVOGADO), AVA GARCIA CATTA PRETA - CPF: 034.926.591-79 (ADVOGADO), CASTOLDI DIESEL LTDA - CNPJ: 26.810.556/0006-41 (APELADO), FABIO TOMEKITI FUKUSHIMA - CPF: 622.616.491-34 (APELADO), IVONE DE FRANCA ARAUJO SILVA - CPF: 206.666.751-04 (APELADO), SANDRA BERENICE WAGNER - CPF: 724.887.430-20 (APELADO), BENEDITA ROSALINA PEREIRA - CPF: 208.866.911-68 (APELADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU PARCIALMENTE O RECURSO NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

EMENTA:

DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LICITAÇÕES PARA AQUISIÇÃO DE COMBUSTÍVEIS. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO SANCIONATÓRIA. TERMO INICIAL VINCULADO AO TÉRMINO DO MANDATO. CONCURSO ENTRE AGENTES PÚBLICOS E PARTICULARES. SÚMULA 634/STJ. APLICAÇÃO IMEDIATA DA LEI Nº 14.230/2021. TEMA 1.199/STF. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. AUSÊNCIA DE PROVA DE SUPERFATURAMENTO E DE DANO EFETIVO. IMPRESCRITIBILIDADE DO RESSARCIMENTO CONDICIONADA À COMPROVAÇÃO DE ATO DOLOSO. TEMA 897/STF. PARCIAL PROVIMENTO.

I. Caso em exame

1.

Trata-se de Apelação Cível interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença que, nos autos de Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa, reconheceu a prescrição da pretensão sancionatória com fundamento no art. 23, inc. I, da Lei nº 8.429/1992 (redação originária), e no art. 487, inc. II, do CPC, extinguindo o processo com resolução do mérito.

2.

A demanda teve por objeto supostas irregularidades na Concorrência nº 01/2008, na Carta Convite nº 09/2009 e no Pregão Presencial nº 01/2009, destinados à aquisição de óleo diesel para a frota municipal de Diamantino/MT, consistentes em ausência de pesquisa idônea de preços, inserção de cláusulas genéricas de reajuste, concessão de reajustes sem formalização adequada, celebração de aditivos contratuais sem justificativa técnica e manutenção sequencial de contratos com as empresas do denominado “grupo Castoldi”, com alegado prejuízo estimado em R$ 247.238,82.

3.

Subsidiariamente, a sentença consignou que, ainda que superada a prescrição, não estariam demonstrados o dolo específico nem o efetivo dano ao erário, requisitos indispensáveis à configuração dos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992, especialmente após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021.

II. Questão em discussão

4.

Há três questões em discussão:

(i) saber se a prescrição da pretensão sancionatória foi corretamente reconhecida de forma indistinta a todos os demandados, à luz do art. 23, inc. I, da Lei nº 8.429/1992;

(ii) saber se, havendo concurso entre agentes públicos e particulares, aplica-se a estes o mesmo regime prescricional, nos termos da Súmula 634 do STJ; e

(iii) saber se, superada total ou parcialmente a prescrição, estão configurados o dolo específico e o dano efetivo ao erário, inclusive para fins de ressarcimento, à luz da Lei nº 14.230/2021 e das teses fixadas nos Temas 1.199 e 897 do STF.

III. Razões de decidir

5.

O art. 23, inc. I, da Lei nº 8.429/1992, em sua redação originária, fixa o termo inicial do prazo prescricional no término do exercício do mandato, cargo em comissão ou função de confiança. Tal disciplina traduz opção legislativa vinculada à segurança jurídica e à estabilização das relações jurídicas no âmbito do Direito Sancionador.

6.

Verificado que os mandatos de determinados gestores se encerraram em 2008 e 2010, e que a ação foi proposta apenas em 01.04.2016, mostra-se consumado o prazo quinquenal quanto a tais agentes, impondo-se a manutenção da prescrição da pretensão sancionatória.

7.

Diversamente, quanto a agente político cujo mandato findou em 31.12.2012, não se completou o lapso quinquenal ao tempo do ajuizamento da demanda, razão pela qual é indevido o reconhecimento da prescrição.

8.

Nos casos de concurso entre agente público e particular, a jurisprudência consolidada do STJ, consubstanciada na Súmula nº 634, estabelece a aplicação do mesmo regime prescricional ao particular. Assim, afastada a prescrição em relação ao agente público, igual solução deve incidir sobre a pessoa jurídica que com ele teria concorrido.

9.

As alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021 possuem aplicação imediata aos processos em curso, inclusive quanto à exigência de dolo específico, conforme decidido pelo STF no Tema 1.199. A responsabilização por improbidade passou a exigir vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado, afastando-se a modalidade culposa e o dolo genérico.

10.

As irregularidades apontadas, ausência de estimativa formal de preços, fragilidade na pesquisa de mercado, cláusulas genéricas de reajuste e deficiências na formalização de aditivos, revelam inobservância de rigor procedimental e falhas de controle interno, mas não demonstram, de modo inequívoco, intenção deliberada de causar prejuízo ao erário ou de favorecer indevidamente as empresas contratadas.

11.

A existência de licitação com participante único ou a adoção de parâmetro de preço fornecido por fornecedor não constitui, por si só, prova de direcionamento doloso ou conluio. A configuração do art. 10 da Lei nº 8.429/1992 exige demonstração objetiva de perda patrimonial, desvio, apropriação ou dilapidação de bens ou valores públicos, com nexo causal e elemento subjetivo qualificado.

12.

Inexistiu prova pericial contábil conclusiva apta a evidenciar superfaturamento, tampouco demonstração técnica de discrepância entre os valores contratados e os preços praticados no mercado à época. Relatórios do Tribunal de Contas apontaram falhas administrativas, mas não comprovaram esquema fraudulento estruturado ou ajuste prévio entre agentes públicos e particulares.

13.

A improbidade administrativa não se confunde com ilegalidade ou má gestão. O Direito Administrativo Sancionador reclama prova robusta do elemento subjetivo e do dano, sob pena de transformar falhas administrativas em ilícitos de desonestidade funcional, em afronta aos princípios da tipicidade e da culpabilidade.

14.

Quanto ao pedido de ressarcimento, a imprescritibilidade prevista no art. 37, § 5º, da CF/1988, segundo o Tema 897 do STF, restringe-se aos atos dolosos de improbidade administrativa. Ausente comprovação de dolo específico, inviável a condenação ressarcitória, sob pena de se instaurar responsabilidade objetiva incompatível com o regime sancionador.

15.

A ausência de demonstração de enriquecimento ilícito, de proveito pessoal ou de intenção consciente de beneficiar terceiros impede a subsunção das condutas aos arts. 9º, 10 ou 11 da Lei nº 8.429/1992, mesmo quanto aos demandados cuja pretensão sancionatória não se encontra prescrita.

IV. Dispositivo e tese

16.

Recurso parcialmente provido, apenas para afastar a prescrição da pretensão sancionatória em relação a Juviano Lincoln e à empresa Castoldi Comércio de Derivados de Petróleo Ltda., mantendo-se, no mais, a improcedência dos pedidos por ausência de comprovação de dolo específico e de dano efetivo ao erário.

Tese de julgamento:

“1. O prazo prescricional previsto no art. 23, inc. I, da Lei nº 8.429/1992, em sua redação originária, tem como termo inicial o término do mandato, aplicando-se ao particular que concorre para o ato ímprobo o mesmo regime prescricional do agente público.

2. A configuração do ato de improbidade administrativa, após a Lei nº 14.230/2021, exige a comprovação de dolo específico e de efetiva perda patrimonial, não se confundindo irregularidade administrativa com desonestidade funcional.

3. A imprescritibilidade do ressarcimento ao erário, nos termos do art. 37, § 5º, da CF/1988, restringe-se às hipóteses de ato doloso de improbidade devidamente comprovado.”

Dispositivos relevantes citados:

CF/1988, art. 37, § 5º; Lei nº 8.429/1992, arts. 1º, §§ 1º e 2º, 9º, 10, 11 e 23, inc. I; CPC, art. 487, inc. II.

Jurisprudência relevante citada
:
STF, ARE 843.989 (Tema 1.199), Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, j. 18.08.2022; S
TF, ARE: 1475101 SP,
Min. Alexandre de Moraes
, Primeira Turma, j. 22/10/2024
, Súmula nº 634.

ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

GABINETE - DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

Centro Político Administrativo - Rua C, S/N - CEP 78049-926 - Cuiabá-MT - (65) 3617-3000 - E-mail: gab.helenaramos@tjmt.jus.br

APELAÇÃO CÍVEL (198) 0000884-75.2016.8.11.0005

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO

APELADO: JUVIANO LINCOLN, POSTO 10 DIAMANTINO LTDA, MARLI ISABEL TIECHER, ERIVAL CAPISTRANO DE OLIVEIRA, FRANCISCO FERREIRA MENDES JUNIOR, CASTOLDI DIESEL LTDA, FABIO TOMEKITI FUKUSHIMA, IVONE DE FRANCA ARAUJO SILVA, SANDRA BERENICE WAGNER, BENEDITA ROSALINA PEREIRA

RELATÓRIO

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara
:

Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO
,

contra a sentença proferida pelo Juízo da
1ª Vara da Comarca de Diamantino/MT
, que, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada em desfavor de
JUVIANO LINCOLN, POSTO 10 DIAMANTINO LTDA, MARLI ISABEL TIECHER, ESPÓLIO DE EDUARDO CAPISTRNO DE OLIVEIRA, FRANCISCO FERREIRA MENDES JÚNIOR, BENEDITA ROSALINA PEREIRA, CASTOLDI DIESEL LTDA, FÁBIO TOMEKITI FUKUSHIMA, IVONE DE FRANÇA ARAÚJO SILVA E SANDRA BERENICE WAGNER,
que reconheceu a prescrição da pretensão sancionatória, com om fundamento no art. 23, inciso I, da Lei nº 8.429/92 (redação original) e art. 487, inciso II, do CPC, e julgou extinto o processo com resolução do mérito; e, subsidiariamente, consignando que, ainda que superada a prescrição, a demanda não poderia prosperar diante da ausência de comprovação de dolo específico e de efetivo dano ao erário.

Em suas razões recursais (ID n. 329644134), o Apelante sustenta, em síntese, que, a sentença merece reforma no tocante ao reconhecimento indistinto da prescrição da pretensão sancionatória, especialmente em relação a Juviano Lincoln e à empresa Castoldi Comércio de Derivados de Petróleo Ltda., porquanto o mandato daquele agente político se encerrou apenas em 31/12/2012, de modo que, ajuizada a ação em 01/04/2016, não teria transcorrido o prazo quinquenal previsto no art. 23, inciso I, da Lei nº 8.429/92, em sua redação originária.

Aduz que, havendo concurso entre agentes públicos e particulares, aplica-se a estes o mesmo regime prescricional previsto para os agentes públicos, conforme entendimento consolidado na Súmula 634 do Superior Tribunal de Justiça, não podendo ser reconhecida a prescrição de forma automática e indistinta.

Sustenta, ainda, que, mesmo em relação aos agentes cuja pretensão sancionatória esteja prescrita, a ação deve prosseguir quanto ao pedido de ressarcimento ao erário, diante da imprescritibilidade das ações fundadas em ato doloso de improbidade administrativa, nos termos do art. 37, §5º, da Constituição Federal e da tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 897 da Repercussão Geral.

No mérito, defende que restaram comprovadas as condutas dolosas dos demandados, consubstanciadas na condução de procedimentos licitatórios com ausência de pesquisa idônea de preços, inserção de cláusulas permissivas de reajustes indevidos, celebração de contratos com valores superiores aos praticados no mercado, autorização de aditivos sem justificativa técnica e manutenção de contratos com o mesmo objeto em sequência temporal, tudo em benefício das empresas do grupo Castoldi, causando prejuízo ao erário municipal estimado em R$ 247.238,82.

Por essas razões, requer o provimento do recurso, a fim de que seja afastado o reconhecimento da prescrição nos termos declarados na sentença, com o consequente julgamento de procedência da Ação Civil Pública, para condenar os apelados nas sanções previstas na Lei nº 8.429/92, bem como ao ressarcimento integral dos danos causados ao Município de Diamantino/MT, devidamente atualizados.

A certidão de ID n. 329644135 atesta a tempestividade recursal.

As contrarrazões foram apresentadas por CASTOLDI COMERCIO DE DERIVADOS DE PETROLEO LTDA, CASTOLDI DIESEL LTDA e MARLI ISABEL TIECHER (ID n. 329644141) e FRANCISCO FERREIRA MENDES JÚNIOR (ID n. 329644142), ambos pugnando pelo desprovimento do recurso.

Apesar de devidamente intimados, os Apelados JUVIANO LINCOLN, POSTO 10 DIAMANTINO LTDA, ERIVAL CAPISTRANO DE OLIVEIRA, FABIO TOMEKITI FUKUSHIMA, IVONE DE FRANCA ARAUJO SILVA, SANDRA BERENICE WAGNER e BENEDITA ROSALINA PEREIRA deixaram transcorrer
in albis
o prazo, sem a apresentação de contrarrazões, conforme certificado no ID n. 329644143.

A certidão de ID n. 330365866 atesta que o Apelante é dispensado do pagamento de preparo, conforme previsto no art. 1007, §1º, do Código de Processo Civil e art. 73, §1º, do Regimento Interno deste Tribunal de Justiça.

A Procuradoria Geral de Justiça se manifestou no ID n. 341164893, pelo provimento parcial do recurso, condenando por improbidade Juviano Lincoln e Castoldi Com. Derivados, cujas condutas não estão prescritas; e responsabilização ressarcitória de Francisco Ferreira Mendes Júnior, Erival Capistrano de Oliveira, Castoldi Diesel Ltda e Castoldi Com. Derivados de Petróleo Ltda, mantendo a prescrição de suas sanções.

É o relatório.

Peço dia.

Cuiabá/MT, data da assinatura eletrônica.

Desa. Helena Maria Bezerra Ramos

Relatora

VOTO

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara
:

Conforme relatado, trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO
,

contra a sentença proferida pelo Juízo da
1ª Vara da Comarca de Diamantino/MT
, que, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada em desfavor de
JUVIANO LINCOLN, POSTO 10 DIAMANTINO LTDA, MARLI ISABEL TIECHER, ESPÓLIO DE EDUARDO CAPISTRNO DE OLIVEIRA, FRANCISCO FERREIRA MENDES JÚNIOR, BENEDITA ROSALINA PEREIRA, CASTOLDI DIESEL LTDA, FÁBIO TOMEKITI FUKUSHIMA, IVONE DE FRANÇA ARAÚJO SILVA E SANDRA BERENICE WAGNER,
que reconheceu a prescrição da pretensão sancionatória, com om fundamento no art. 23, inciso I, da Lei nº 8.429/92 (redação original) e art. 487, inciso II, do CPC, e julgou extinto o processo com resolução do mérito; e, subsidiariamente, consignando que, ainda que superada a prescrição, a demanda não poderia prosperar diante da ausência de comprovação de dolo específico e de efetivo dano ao erário.

Compulsando os autos observa-se a presença dos requisitos extrínsecos de admissibilidade recursal, quais sejam, regularidade formal, dispensa de recolhimento de preparo e tempestividade.

De igual modo, vislumbram-se presentes os requisitos intrínsecos, entre eles, cabimento, legitimidade, interesse recursal e ausência de fato extintivo ou impeditivo de recorrer, que autorizam reconhecer a admissibilidade e a apreciação das pretensões recursais.

Extrai-se dos autos que, a presente Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa foi ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso com o objetivo de obter a responsabilização dos Apelados pela prática de atos ímprobos supostamente perpetrados no âmbito de três procedimentos licitatórios realizados pelo Município de Diamantino/MT, nos exercícios de 2008 e 2009, destinados à aquisição de combustíveis para a frota municipal, os quais, segundo a narrativa ministerial, teriam sido conduzidos com direcionamento, ausência de critérios objetivos, reajustes indevidos e celebração de contratos com valores superiores aos praticados no mercado, ocasionando prejuízo ao erário.

Narra a inicial que, entre os anos de 2008 e 2009, o Município de Diamantino deflagrou três procedimentos licitatórios destinados à aquisição de óleo diesel, quais sejam, a Concorrência nº 01/2008, a Carta Convite nº 09/2009 e o Pregão Presencial nº 01/2009, os quais teriam sido conduzidos com graves irregularidades formais e materiais, consistentes na ausência de estimativa prévia idônea de preços, inserção de cláusulas de reajuste sem respaldo legal, realização de aditivos contratuais desprovidos de justificativa técnica e aceitação de propostas superiores aos valores de mercado, tudo em benefício das empresas integrantes do denominado “grupo Castoldi”.

Sustenta o Ministério Público que, no âmbito da Concorrência nº 01/2008, realizada durante a gestão do então Prefeito Francisco Ferreira Mendes Júnior, foi celebrado o Contrato nº 95/2008 com a empresa Castoldi Diesel Ltda., cujo edital não continha adequada estimativa de preços e previa cláusula de reajuste fundada em supostos “preços tabelados”, inexistentes no mercado de combustíveis e, com base nessa cláusula, teriam sido autorizados reajustes sucessivos do valor do litro do diesel, sem a formalização de aditivo contratual, ocasionando prejuízo ao erário.

Relata, ainda, que, já no exercício de 2009, sob a administração do Prefeito Erival Capistrano de Oliveira, foram realizados a Carta Convite nº 09/2009, que culminou no Contrato nº 207/2009, e o Pregão Presencial nº 01/2009, que resultou no Contrato nº 004/2009, ambos firmados com a empresa Castoldi Comércio de Derivados de Petróleo Ltda.

Segundo a exordial, a estimativa de preços do Convite nº 09/2009 teria sido fornecida pela própria empresa contratada, sem pesquisa independente de mercado, e o Pregão nº 01/2009 teria contado com proposta única, contendo cláusula genérica de reajuste, posteriormente utilizada para majorar o valor contratual.

Acrescenta que, na gestão subsequente de Juviano Lincoln, foi autorizado aditamento contratual correspondente a 25% do valor do Contrato nº 004/2009, elevando significativamente o montante inicialmente pactuado, sem motivação técnica idônea, o que teria contribuído para o aumento do prejuízo global estimado pelo Parquet em R$ 247.238,82.

Afirma, por fim, que as condutas atribuídas aos agentes públicos e aos particulares envolvidos não se limitariam a meras irregularidades administrativas, mas configurariam atos dolosos de improbidade administrativa, caracterizados por favorecimento indevido das empresas contratadas, violação aos princípios da legalidade, moralidade e impessoalidade, além de enriquecimento ilícito e dano ao erário, razão pela qual requereu a condenação dos demandados às sanções previstas na Lei nº 8.429/1992, bem como ao ressarcimento integral dos prejuízos causados ao Município.

Após regular processamento do feito, o Magistrado Singular julgou extinto o processo com resolução de mérito, reconhecendo a prescrição da pretensão sancionatória, nos termos do art. 23, inciso I, da Lei nº 8.429/92, em sua redação original, e do art. 487, inciso II, do Código de Processo Civil.

De forma subsidiária, consignou que,
ainda que superado o óbice prescricional, a demanda não poderia prosperar, porquanto ausentes a comprovação do dolo específico dos demandados e a demonstração de efetivo prejuízo ao erário, requisitos indispensáveis à configuração do ato de improbidade administrativa, especialmente à luz das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 e da orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1.199 da Repercussão Geral.

O cerne da controvérsia está em definir, de um lado, se o reconhecimento da prescrição da pretensão sancionatória foi corretamente aplicado de forma indistinta a todos os demandados, especialmente em relação a Juviano Lincoln e às empresas vinculadas ao grupo Castoldi, à luz do marco inicial previsto no art. 23, inciso I, da Lei nº 8.429/92; e, de outro, se, superada total ou parcialmente a questão prescricional, restaram efetivamente demonstrados nos autos os elementos configuradores do ato de improbidade administrativa, notadamente o dolo específico e o prejuízo ao erário, exigidos pela legislação de regência e pela orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1.199 da Repercussão Geral.

Da prescrição

Compulsando os autos, observa-se que a sentença recorrida reconheceu a prescrição da pretensão sancionatória de forma ampla e indistinta em relação a todos os demandados, com fundamento no art. 23, inciso I, da Lei nº 8.429/92, em sua redação originária, considerando que os fatos investigados remontam aos exercícios de 2008 e 2009 e que a ação foi ajuizada apenas em 01/04/2016.

A análise da insurgência recursal, entretanto, impõe exame criterioso e individualizado dos marcos temporais aplicáveis a cada agente, sob pena de se conferir tratamento uniforme a situações juridicamente distintas, em afronta à própria lógica do regime prescricional estabelecido pela Lei de Improbidade Administrativa.

À época dos fatos e do ajuizamento da ação, dispunha o art. 23, inciso I, da Lei nº 8.429/92 que as ações destinadas a levar a efeito as sanções previstas no diploma poderiam ser propostas até cinco anos após o término do exercício de mandato, cargo em comissão ou função de confiança.
Trata-se de regra que vincula o termo inicial da prescrição ao encerramento do vínculo funcional do agente público, não à data do fato isoladamente considerado
.

No que concerne a
Francisco Ferreira Mendes Júnior
, cujo mandato se encerrou no
exercício de 2008
, e a
Erival Capistrano de Oliveira
, cujo término do mandato
ocorreu em 2010
, verifica-se que, quando do ajuizamento da presente ação,
em abril de 2016
, já havia transcorrido o lapso quinquenal previsto na norma legal, circunstância que conduz, inevitavelmente, ao reconhecimento da prescrição da pretensão sancionatória quanto a tais agentes.

A prescrição, nesse ponto, opera-se como limite temporal ao poder punitivo estatal, expressão do princípio da segurança jurídica e da estabilização das relações jurídicas, não se revelando possível afastá-la sem violação direta ao comando legal então vigente.

Todavia, diversa é a situação do Apelado
Juviano Lincoln
, porquanto consta dos autos que seu mandato eletivo findou apenas em
31/12/2012
. Considerando que a ação foi proposta em
01/04/2016
, não se completou o prazo de cinco anos contado do término do mandato, de modo que a pretensão sancionatória, quanto a esse agente político, não se encontrava prescrita à época do ajuizamento.

A sentença, ao reconhecer a prescrição de forma indistinta também em relação a Juviano Lincoln, desconsiderou o marco temporal específico aplicável, razão pela qual, nesse ponto, merece reparo.

No que tange aos particulares supostamente envolvidos, notadamente as empresas do grupo Castoldi, cumpre observar que a jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça, cristalizada na Súmula 634, estabelece que “
ao particular aplica-se o mesmo regime prescricional previsto na Lei de Improbidade Administrativa para o agente público
”.

Tal orientação decorre da compreensão de que, havendo concurso de agentes entre particular e agente público na prática do ato ímprobo, o regime prescricional deve observar o marco vinculado ao agente público com o qual se estabeleceu o vínculo de atuação. Não se admite contagem autônoma e desvinculada, sob pena de fragmentação indevida da responsabilidade.

Nessa perspectiva, quanto à empresa
Castoldi Comércio de Derivados de Petróleo Ltda.
, cuja atuação está relacionada aos contratos celebrados no
exercício de 2009 e que mantiveram efeitos sob gestão cujo término se deu apenas em 2012
, não se verificava, ao tempo do ajuizamento da ação, o transcurso do prazo quinquenal.

Assim, também quanto a essa demandada, deve ser afastado o reconhecimento da prescrição da pretensão sancionatória.

Por outro lado, no tocante à empresa
Castoldi Diesel Ltda.
, cuja atuação se restringe ao
contrato firmado em 2008, vinculado à gestão encerrada naquele mesmo exercício
, aplica-se o mesmo marco prescricional do gestor correspondente, já consumado quando da propositura da demanda, subsistindo, portanto, a prescrição da pretensão sancionatória em seu favor.

Cumpre registrar, ainda, que, as alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021 no regime prescricional da Lei de Improbidade Administrativa não possuem efeito retroativo para alcançar situações já consolidadas, conforme entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 1.199 da Repercussão Geral.

Assim, impõe-se a aplicação da disciplina vigente ao tempo dos fatos e do ajuizamento da ação, preservando-se a coerência do sistema jurídico e a previsibilidade das consequências normativas.

Desse modo, à luz do art. 23, inciso I, da Lei nº 8.429/92 (redação originária), e da jurisprudência consolidada das Cortes Superiores, impõe-se o afastamento parcial do reconhecimento da prescrição apenas em relação a
Juviano Lincoln e à empresa Castoldi Comércio de Derivados de Petróleo Ltda.
, mantendo-se, contudo, a prescrição da pretensão sancionatória quanto aos demais demandados.

Do mérito

Como se sabe,
a redação dada pela Lei n.
14.230/2021,
ao
art. 1º e parágrafos da Lei n. 8.429/92, estabelece que
apenas as
condutas dolosas

tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 serão consideradas atos de improbidade administrativa
, ou seja,
somente se admite responsabilizar os
atos dolosos
praticados com a finalidade específica de alcançar
o resultado ilícito
, não bastando a voluntariedade do agente
,
in verbis:

Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.
(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.
(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.
(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.
(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

Cumpre, destacar, ainda, que em julgamento pelo STF do
ARE 838989 -

TEMA

1.199
,
restou pacificado que,
é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo – DOLO
; bem como que,

a nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente.

Sobre a necessidade de se comprovar o dolo específico decidiu o Egrégio Superior Tribunal de Justiça:

ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. AÇÃO DE IMPROBIDADE AJUIZADA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE ALAGOAS EM DESFAVOR DO ENTÃO PREFEITO DO MUNICÍPIO DE MATRIZ DE CAMARAGIBE/AL, POR TER CONTRATADO DIRETAMENTE QUATRO AGENTES PARA SERVIÇO TEMPORÁRIO, MAS COM BASE EM AUTORIZAÇÃO DA LEI MUNICIPAL 328/1997.
CONDENAÇÃO ADVENIENTE DA CORTE ALAGOANA COM ESTEIO EM DOLO GENÉRICO, EM REVERSÃO À SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. CONDENAÇÃO INSUSTENTÁVEL, POR NÃO SER POSSÍVEL, EM CASOS TAIS, DESSUMIR O DOLO ESPECÍFICO DO GESTOR PÚBLICO NAS CONTRATAÇÕES, NOS TERMOS DO TEMA 1.108 JULGADO SOB O RITO DOS RECURSOS REPETITIVOS. SENTENÇA ABSOLUTÓRIA RESTABELECIDA
.

(...)8. Como ratio decidendi, o condutor do voto, Ministro GURGEL DE FARIA, registrou que o afastamento do elemento subjetivo de tal conduta dá-se em razão da dificuldade de identificar o dolo genérico, situação que foi alterada com a edição da Lei n. 14.230/2021, que conferiu tratamento mais rigoroso para o reconhecimento da improbidade, ao estabelecer não mais o dolo genérico, mas o dolo específico como requisito para a caracterização do ato de improbidade administrativa.

(...) 10.
Sobreleva perceber que a modificação legal passou a exigir, para qualquer demanda de improbidade, o dolo específico do agente, no intuito de reforçar a necessidade de ser identificada a especial nota de má-fé do administrador público como causa material de condenação às sanções da Lei 8.429/1992, evitando-se implicar o agente público em somenos.

(...)

(AgInt no AREsp n. 1.125.411/AL, relator Ministro Manoel Erhardt (Desembargador Convocado do TRF5), Primeira Turma, julgado em 23/6/2022, DJe de 30/6/2022).

Ressalta-se, ademais, que, no tocante à pretensão de ressarcimento ao erário fundada em suposto ato de improbidade administrativa, mesmo quando reconhecida a prescrição das sanções previstas na Lei nº 8.429/92, o exame da demanda não se exaure automaticamente na invocação da imprescritibilidade.

Com efeito, o dever de ressarcimento decorrente de ato ímprobo passou a restringir-se às hipóteses em que comprovado o dolo específico, ou seja, a vontade consciente e direcionada de causar prejuízo ao patrimônio público.

Assim, não basta a mera demonstração de irregularidade administrativa, exige-se, além da prova da efetiva perda patrimonial, a comprovação de que o agente atuou com a intenção deliberada de lesar o erário.

Nesse sentido:

AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO.
AÇÃO DE IMPROBIDADE PRESCRITA. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE, A DEPENDER DA DEMONSTRAÇÃO DE QUE O ATO FOI DOLOSO E CORRESPONDE A IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

1
. Na ação de improbidade, uma vez prescritas as sanções,
o ressarcimento ao erário, imprescritível, depende da prova de que
o ato foi doloso e configura ato de improbidade administrativa
, para que se abra a ampla defesa e o contraditório, a fim de evitar a responsabilidade objetiva
.

2. Recurso Extraordinário provido, determinando o retorno do processo à origem para que se comprove o ato de improbidade.

(STF - ARE: 1475101 SP - SÃO PAULO, Relator.: Min. ALEXANDRE DE MORAES, Data de Julgamento: 22/10/2024, Primeira Turma, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 3-2-2025 PUBLIC 4-2-2025). [Destaquei]

Pois bem.

Como é de notório conhecimento, o procedimento de contratação pública deve observar de forma rigorosa os princípios constitucionais que regem a Administração Pública, em especial os da legalidade, moralidade, impessoalidade e eficiência.

Esses valores constituem pilares de resguardo do patrimônio público e da lisura na gestão administrativa, impondo que qualquer contratação de bens ou serviços seja acompanhada de mecanismos de controle e transparência.

No contexto das modalidades licitatórias, o pregão, instituído pela Lei nº 10.520/2002, vigente à época dos fatos, e aplicado de forma subsidiária à Lei nº 8.666/93, destina-se à contratação de bens e serviços comuns, assim entendidos aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade podem ser objetivamente definidos no edital, com base em especificações usuais praticadas no mercado.

Embora concebido como procedimento mais célere e simplificado, voltado à ampliação da competitividade e à obtenção da proposta mais vantajosa, o pregão não se afasta da observância rigorosa das exigências legais.

Ao contrário, impõe o cumprimento estrito de etapas essenciais, como a realização de pesquisa prévia e idônea de preços, a definição clara e precisa do objeto licitado e a adequada formalização de eventuais alterações contratuais, sob pena de comprometimento da legalidade, da transparência e da própria legitimidade da contratação pública.

No caso em exame, quanto ao requisito objetivo necessário à caracterização de improbidade administrativa,

Todavia, da análise dos autos, observa-se que, apesar de demonstradas uma série de irregularidades formais na condução dos procedimentos licitatórios realizados pelo Município de Diamantino nos exercícios de 2008 e 2009 — notadamente na Concorrência nº 01/2008, na Carta Convite nº 09/2009 e no Pregão Presencial nº 01/2009 — bem como inconsistências na execução dos contratos deles decorrentes, entendo que não restou comprovado nem o dolo na conduta dos requeridos, nem a efetiva ocorrência de dano ao erário.

Explico.

De fato, são incontroversas as fragilidades administrativas consistentes na ausência de estimativa formal de preços em determinado edital, na inserção de cláusulas genéricas de reajuste desacompanhadas de fórmula objetiva de cálculo, na concessão de reajustes sem a correspondente formalização de aditivos específicos e em deficiências nos mecanismos de controle interno. Tais ocorrências evidenciam falhas na observância estrita da disciplina da Lei nº 8.666/93, mas não autorizam, por si sós, a conclusão automática pela prática de ato ímprobo.

No tocante ao Contrato nº 95/2008, firmado sob a gestão de Francisco Ferreira Mendes Júnior com a empresa Castoldi Diesel Ltda., verifica-se que o edital não foi instruído com estimativa prévia idônea de preços e que houve reajustes sucessivos no valor do litro do combustível sem a formalização de termos aditivos específicos. Trata-se, sem dúvida, de deficiência administrativa relevante e de possível inobservância do rigor procedimental exigido pela legislação. Todavia, do conjunto probatório não se extrai demonstração inequívoca de que o gestor tenha atuado com a finalidade específica de causar prejuízo ao erário ou de favorecer dolosamente a empresa contratada. A irregularidade procedimental, por mais reprovável que seja, não se transmuta automaticamente em desonestidade funcional.

Situação análoga se verifica nos Contratos nº 207/2009 e nº 004/2009, celebrados com a empresa Castoldi Comércio de Derivados de Petróleo Ltda., sob a gestão de Erival Capistrano de Oliveira. Apontou-se que a estimativa de preços teria sido baseada em valores fornecidos pela própria empresa contratada, o que, sob a ótica da boa técnica administrativa, revela inadequação metodológica e fragilidade na pesquisa de mercado. Registrou-se, ainda, que em um dos certames houve participação de apenas um interessado.

Entretanto, a existência de licitação com participante único ou a utilização de parâmetro de preço apresentado por fornecedor não constitui, isoladamente, prova de conluio ou de direcionamento doloso. Para que se pudesse concluir pela configuração de ato de improbidade, seria imprescindível comprovar que tais circunstâncias decorreram de manipulação deliberada do procedimento, com o propósito consciente de produzir resultado ilícito, seja mediante fixação intencional de preços sabidamente superiores aos praticados no mercado, seja mediante ajuste prévio entre agentes públicos e particulares.

No que se refere à conduta atribuída a Juviano Lincoln, consistente na autorização de aditamento contratual com acréscimo de 25% do valor originalmente ajustado, elevando o montante de R$ 998.300,00 para R$ 1.247.875,00, também não se verifica prova segura de que o aumento tenha sido promovido com intenção deliberada de lesar os cofres públicos.

A ausência de lastro técnico mais detalhado ou de planilhas suficientemente justificadoras pode evidenciar deficiência na formalização do ato, mas não autoriza, por si só, a inferência de dolo específico. A ilegalidade administrativa, se existente, não se confunde com improbidade.

Cumpre destacar que, os relatórios técnicos do Tribunal de Contas juntados aos autos apontam falhas procedimentais e deficiências de controle, mas não descrevem, de forma categórica, a existência de esquema fraudulento estruturado, ajuste prévio entre agentes públicos e particulares ou superfaturamento comprovado por metodologia técnica conclusiva.

De igual modo, não houve produção de prova pericial contábil apta a demonstrar, de maneira inequívoca, a discrepância entre os valores contratados e os preços efetivamente praticados no mercado à época, elemento essencial para a configuração do tipo previsto no art. 10 da Lei nº 8.429/92.

A responsabilização por improbidade administrativa, especialmente após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, exige a comprovação de que o agente atuou com vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito.

No plano concreto, as falhas identificadas, ausência de estimativa formal, cláusulas genéricas de reajuste e insuficiência documental na formalização de aditivos, revelam fragilidade administrativa, mas não demonstram, com a certeza exigida pelo Direito Sancionador, a existência de má-fé qualificada ou de intenção deliberada de causar prejuízo.

Ademais, não se evidencia nos autos que os agentes tenham auferido proveito pessoal, tampouco que tenham conscientemente estruturado os procedimentos com o propósito específico de beneficiar indevidamente as empresas contratadas. A imputação de direcionamento e sobrepreço não se sustenta em prova técnica robusta e conclusiva que demonstre, de modo inequívoco, a existência de dano patrimonial efetivo decorrente de conduta dolosa.

Dessa forma, consideradas as circunstâncias fáticas delineadas nos autos, as irregularidades apontadas, embora passíveis de censura no âmbito do controle administrativo, não alcançam o grau de reprovabilidade jurídica exigido para a subsunção aos tipos sancionatórios da Lei de Improbidade Administrativa, por ausência de comprovação do elemento subjetivo qualificado.

Conforme anteriormente ressaltado, após a Lei nº 14.230/2021, o mero exercício irregular da função pública não é suficiente para ensejar responsabilização por improbidade.

Em que pesem os argumentos apresentados pelo Apelante, no cenário dos autos, não se evidencia que os agentes tenham auferido proveito pessoal, tampouco que tenham conscientemente estruturado os procedimentos com a finalidade de beneficiar indevidamente as empresas contratadas.

De acordo com a nova redação instituída pela Lei n. 14.230/2021 ao art. 10 da Lei n. 8.429/92 que passou a exigir maior rigor na qualificação de improbidade administrativa com acusação de prejuízo ao erário, passou-se a impor a comprovação de perda patrimonial efetiva, decorrente de dolo específico voltado para tal finalidade lesiva, o que efetivamente não se constata na hipótese em apreço.

A jurisprudência pátria trilha o mesmo norte:

APELAÇÃO CÍVEL.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ARTIGOS 10 E 11 DA LEI 8.429/1992. AUSÊNCIA DE DOLO. FALTA DE PROVA DO EFETIVO PREJUÍZO. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA MANTIDA
.

1. O propósito da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92)é coibir atos praticados com manifesta intenção lesiva à Administração Pública, ou seja, atos de improbidade administrativa que envolvam má-fé, dolo ou desonestidade por parte dos agentes públicos.

2. A Lei nº 14.230/2021 trouxe modificações substanciais para a Lei de Improbidade Administrativa, sendo uma delas a exclusão das modalidades culposas nos atos de improbidade.

3. Para que um ato de improbidade administrativa seja caracterizado, é imprescindível a presença do dolo por parte do agente, entendido como a intenção voluntária e consciente de alcançar um resultado ilícito, conforme definido nos artigos 9º, 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa. A simples voluntariedade do agente ou o mero cumprimento de funções ou atribuições públicas não são suficientes para configurar esse tipo de conduta inadequada.

4.
Não merece reparos a sentença que julgou improcedente a ação civil pública por ato de improbidade administrativa, uma vez que não foram apresentadas provas do dolo por parte do agente público envolvido e tampouco foi comprovado um prejuízo efetivo ao erário
. APELAÇÃO CÍVEL CONHECIDA E DESPROVIDA.

(TJ-GO - AC: 57167355020198090014 ARAGARÇAS, Relator: Des(a). ANTÔNIO CÉZAR PEREIRA MENESES, 6ª Câmara Cível, Data de Publicação: 30/8/2023).
[Destaquei]

No mesmo sentido são os precedentes deste Sodalício:

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA –PRELIMINAR DE LITISPENDENCIA – FATOS DIVERGENTES – CAUSA DE PEDIR DIVERSA – PRELIMINAR REJEITADA – MÉRITO –
LICITACAO – CONSTATACAO DE IRREGULARIDADES EM PROCEDIMENTOS LICITATÓRIOS – INOBSERVANCIA À LEI Nº 8.666/93 – AUSENCIA DE COMPROVACAO DO PREJUÍZO AO ERÁRIO E DO DOLO DO AGENTE – ACERVO PROBATÓRIO INSUFICIENTE – SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA – DECISAO REFORMADA
– RECURSO PROVIDO.

Verifica-se a litispendência quando se reproduz ação anteriormente ajuizada, com as mesmas partes, causa de pedir e pedido. Não demonstrada a identidade destes elementos, não há falar em litispendência. Constitui ato de improbidade administrativa que cause prejuízo ao erário, importe em enriquecimento indevido ou atente contra os princípios da administração pública, ação ou omissão dolosa, compreendida como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito.
Ainda que reconhecida a irregularidade e possível contrariedade à Lei de Licitações, mostra-se imprescindível a comprovação do efetivo prejuízo ao erário e o dolo do agente, o que não restou evidenciado na hipótese. Não comprovado o elemento subjetivo ou a efetiva lesão aos cofres públicos, não há falar em ato de improbidade administrativa e consequente ressarcimento ao erário. Sentença reformada. Recurso provido
.

(TJ-MT - APELAÇÃO CÍVEL: 0000212-40.2008.8.11.0040, Relator: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, Data de Julgamento: 14/03/2023, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 27/3/2023). [Destaquei]

Assim, ainda que parcialmente afastada a prescrição da pretensão sancionatória em relação a Juviano Lincoln e à empresa Castoldi Comércio de Derivados de Petróleo Ltda., o mérito da demanda não comporta reforma, por ausência de comprovação do dolo específico e de dano efetivo ao erário nos moldes exigidos pela legislação de regência.

Ante o exposto,
DOU PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO
apenas para afastar a prescrição da pretensão sancionatória em relação a Juviano Lincoln e à empresa Castoldi Comércio de Derivados de Petróleo Ltda., mantendo, contudo, a sentença de improcedência quanto ao mérito da ação, por ausência de comprovação de ato doloso de improbidade administrativa e de efetivo prejuízo ao erário.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 25/03/2026