Tribunal: TJMT
Processo: 1001453-70.2018.8.11.0011
Relator(a): MARCIO VIDAL
Órgão julgador: MARCIO VIDAL
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-06-23
Data de publicação: 2026-07-06

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÕES CÍVEIS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PROGRAMA HABITACIONAL. INEXECUÇÃO PARCIAL DE OBRAS PÚBLICAS. CONVERSÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER EM PERDAS E DANOS. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. CONFUSÃO PATRIMONIAL. RESPONSABILIDADE POR OMISSÃO FISCALIZATÓRIA. AUSÊNCIA DE NEXO CAUSAL DO MUNICÍPIO. RESPONSABILIDADE DA CONSTRUTORA. RECURSO MINISTERIAL DESPROVIDO E RECURSO MUNICIPAL PARCIALMENTE PROVIDO.
I. CASO EM EXAME
1. Apelações cíveis interpostas pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso e pelo Município de Mirassol D’Oeste contra sentença proferida em ação civil pública ajuizada em face do Estado de Mato Grosso, do Município de Mirassol D’Oeste e da empresa Gênesis Construtora Ltda.-ME, em razão da inexecução parcial de obras de programa habitacional custeado com recursos públicos. A sentença converteu a obrigação de fazer em perdas e danos, condenou a construtora ao ressarcimento do dano ao erário e imputou responsabilidade aos entes públicos por suposta omissão fiscalizatória. Em embargos de declaração, foi excluída a condenação do Estado com fundamento na confusão patrimonial, permanecendo apenas o Município solidariamente responsável com a construtora.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há 3 questões em discussão: (i) definir se a impossibilidade superveniente de conclusão das unidades habitacionais acarreta a perda do objeto da ação civil pública; (ii) estabelecer se o Estado de Mato Grosso pode ser condenado ao ressarcimento do dano ao erário quando figura simultaneamente como titular do patrimônio lesado e devedor da obrigação; e (iii) determinar se o Município de Mirassol D’Oeste responde pelos prejuízos decorrentes da inexecução das obras em razão de alegada omissão no cumprimento de obrigações assumidas em convênio.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A impossibilidade superveniente de cumprimento da obrigação de fazer não extingue o processo sem resolução do mérito, pois constitui hipótese legal de conversão da tutela específica em perdas e danos, nos termos do art. 499 do CPC.
4. O objeto da ação civil pública abrange a tutela do patrimônio público lesado pelo pagamento de obras não executadas, de modo que o interesse processual subsiste mesmo após a inviabilização material da obrigação originária.
5. A condenação do Estado de Mato Grosso ao ressarcimento do erário revela-se juridicamente inviável porque os recursos empregados no programa habitacional pertencem ao próprio ente estadual, fazendo coincidir na mesma pessoa as qualidades de credor e devedor da obrigação.
6. A incidência do instituto da confusão patrimonial extingue a obrigação quando credor e devedor se concentram na mesma pessoa jurídica, afastando a possibilidade de autoressarcimento.
7. A existência de beneficiários do programa habitacional e de interesse coletivo não afasta a confusão patrimonial, pois a presente demanda visa à recomposição do erário estadual, e não à reparação de danos individuais.
8. O Estado permanece legitimado a promover a recomposição do patrimônio público na condição de interessado e credor da condenação imposta aos efetivos responsáveis pelo dano.
9. A responsabilidade civil por omissão exige demonstração de dever jurídico específico de agir, omissão concreta, dano e nexo causal adequado entre a omissão e o prejuízo.
10. O Município não participou da licitação, da contratação, das medições, da fiscalização contratual direta nem dos pagamentos realizados à construtora, atividades atribuídas exclusivamente ao Estado de Mato Grosso.
11. As obrigações assumidas pelo Município no Termo de Acordo e Compromisso de Repasse possuem natureza auxiliar e instrumental, não se confundindo com a fiscalização contratual prevista no art. 67 da Lei nº 8.666/1993.
12. Não há prova de que eventual descumprimento das obrigações conveniais pelo Município tenha contribuído de forma direta e determinante para os pagamentos indevidos realizados pelo Estado à construtora.
13. A apuração de eventual responsabilidade decorrente do descumprimento de obrigações conveniais demanda ação própria, com instrução específica acerca das cláusulas pactuadas e da efetiva contribuição causal de cada ente.
14. A Gênesis Construtora Ltda.-ME recebeu integralmente os recursos públicos destinados à construção das unidades habitacionais e deixou de executar parte substancial do objeto contratado, caracterizando inadimplemento grave e dano ao erário.
15. A impossibilidade superveniente de conclusão das obras não afasta a responsabilidade da construtora pelo ressarcimento pecuniário dos prejuízos causados à Administração Pública.
IV. DISPOSITIVO E TESE
5. Recurso do Ministério Público desprovido e recurso do Município parcialmente provido.
Tese de julgamento:
1. A impossibilidade superveniente de cumprimento da obrigação de fazer autoriza sua conversão em perdas e danos, sem acarretar perda do objeto da ação civil pública.
2. É inviável a condenação do ente público ao ressarcimento do próprio erário quando coincidem na mesma pessoa as qualidades de credor e devedor, incidindo o instituto da confusão patrimonial.
3. A responsabilidade civil do ente público por omissão exige demonstração do nexo causal adequado entre a conduta omissiva e o dano.
4. O descumprimento de obrigações conveniais de natureza auxiliar não gera dever de indenizar sem prova de contribuição causal efetiva para o prejuízo ao erário.
5. A empresa contratada que recebe recursos públicos e não executa integralmente o objeto pactuado responde pelo ressarcimento dos danos causados à Administração.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, § 6º; CC, arts. 186, 381 e 927; CPC, arts. 485, VI, 499 e 509, I; Lei nº 8.666/1993, arts. 67 e 70.
Jurisprudência relevante citada: TCU,

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1001453-70.2018.8.11.0011
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Execução Contratual]
Relator:
Des(a).
MARCIO VIDAL

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELADO), MUNICIPIO DE MIRASSOL D'OESTE - CNPJ: 03.755.477/0001-75 (APELADO), GENESIS CONSTRUTORA LTDA. - CNPJ: 26.775.932/0001-08 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELANTE), MUNICIPIO DE MIRASSOL D'OESTE - CNPJ: 03.755.477/0001-75 (APELANTE), GENESIS CONSTRUTORA LTDA. - CNPJ: 26.775.932/0001-08 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO INTERPOSTO PELO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO E DOU PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO MANEJADO DO MUNICÍPIO DE MIRASSOL D'OESTE, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. MÁRCIO VIDAL.

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÕES CÍVEIS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PROGRAMA HABITACIONAL. INEXECUÇÃO PARCIAL DE OBRAS PÚBLICAS. CONVERSÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER EM PERDAS E DANOS. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. CONFUSÃO PATRIMONIAL. RESPONSABILIDADE POR OMISSÃO FISCALIZATÓRIA. AUSÊNCIA DE NEXO CAUSAL DO MUNICÍPIO. RESPONSABILIDADE DA CONSTRUTORA. RECURSO MINISTERIAL DESPROVIDO E RECURSO MUNICIPAL PARCIALMENTE PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelações cíveis interpostas pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso e pelo Município de Mirassol D’Oeste contra sentença proferida em ação civil pública ajuizada em face do Estado de Mato Grosso, do Município de Mirassol D’Oeste e da empresa Gênesis Construtora Ltda.-ME, em razão da inexecução parcial de obras de programa habitacional custeado com recursos públicos. A sentença converteu a obrigação de fazer em perdas e danos, condenou a construtora ao ressarcimento do dano ao erário e imputou responsabilidade aos entes públicos por suposta omissão fiscalizatória. Em embargos de declaração, foi excluída a condenação do Estado com fundamento na confusão patrimonial, permanecendo apenas o Município solidariamente responsável com a construtora.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há 3 questões em discussão: (i) definir se a impossibilidade superveniente de conclusão das unidades habitacionais acarreta a perda do objeto da ação civil pública; (ii) estabelecer se o Estado de Mato Grosso pode ser condenado ao ressarcimento do dano ao erário quando figura simultaneamente como titular do patrimônio lesado e devedor da obrigação; e (iii) determinar se o Município de Mirassol D’Oeste responde pelos prejuízos decorrentes da inexecução das obras em razão de alegada omissão no cumprimento de obrigações assumidas em convênio.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A impossibilidade superveniente de cumprimento da obrigação de fazer não extingue o processo sem resolução do mérito, pois constitui hipótese legal de conversão da tutela específica em perdas e danos, nos termos do art. 499 do CPC.

4.

O objeto da ação civil pública abrange a tutela do patrimônio público lesado pelo pagamento de obras não executadas, de modo que o interesse processual subsiste mesmo após a inviabilização material da obrigação originária.

5.

A condenação do Estado de Mato Grosso ao ressarcimento do erário revela-se juridicamente inviável porque os recursos empregados no programa habitacional pertencem ao próprio ente estadual, fazendo coincidir na mesma pessoa as qualidades de credor e devedor da obrigação.

6.

A incidência do instituto da confusão patrimonial extingue a obrigação quando credor e devedor se concentram na mesma pessoa jurídica, afastando a possibilidade de autoressarcimento.

7.

A existência de beneficiários do programa habitacional e de interesse coletivo não afasta a confusão patrimonial, pois a presente demanda visa à recomposição do erário estadual, e não à reparação de danos individuais.

8.

O Estado permanece legitimado a promover a recomposição do patrimônio público na condição de interessado e credor da condenação imposta aos efetivos responsáveis pelo dano.

9.

A responsabilidade civil por omissão exige demonstração de dever jurídico específico de agir, omissão concreta, dano e nexo causal adequado entre a omissão e o prejuízo.

10.

O Município não participou da licitação, da contratação, das medições, da fiscalização contratual direta nem dos pagamentos realizados à construtora, atividades atribuídas exclusivamente ao Estado de Mato Grosso.

11.

As obrigações assumidas pelo Município no Termo de Acordo e Compromisso de Repasse possuem natureza auxiliar e instrumental, não se confundindo com a fiscalização contratual prevista no art. 67 da Lei nº 8.666/1993.

12.

Não há prova de que eventual descumprimento das obrigações conveniais pelo Município tenha contribuído de forma direta e determinante para os pagamentos indevidos realizados pelo Estado à construtora.

13.

A apuração de eventual responsabilidade decorrente do descumprimento de obrigações conveniais demanda ação própria, com instrução específica acerca das cláusulas pactuadas e da efetiva contribuição causal de cada ente.

14.

A Gênesis Construtora Ltda.-ME recebeu integralmente os recursos públicos destinados à construção das unidades habitacionais e deixou de executar parte substancial do objeto contratado, caracterizando inadimplemento grave e dano ao erário.

15.

A impossibilidade superveniente de conclusão das obras não afasta a responsabilidade da construtora pelo ressarcimento pecuniário dos prejuízos causados à Administração Pública.

IV. DISPOSITIVO E TESE

5.

Recurso do Ministério Público desprovido e recurso do Município parcialmente provido.

Tese de julgamento
:

1.

A impossibilidade superveniente de cumprimento da obrigação de fazer autoriza sua conversão em perdas e danos, sem acarretar perda do objeto da ação civil pública.

2.

É inviável a condenação do ente público ao ressarcimento do próprio erário quando coincidem na mesma pessoa as qualidades de credor e devedor, incidindo o instituto da confusão patrimonial.

3.

A responsabilidade civil do ente público por omissão exige demonstração do nexo causal adequado entre a conduta omissiva e o dano.

4.

O descumprimento de obrigações conveniais de natureza auxiliar não gera dever de indenizar sem prova de contribuição causal efetiva para o prejuízo ao erário.

5.

A empresa contratada que recebe recursos públicos e não executa integralmente o objeto pactuado responde pelo ressarcimento dos danos causados à Administração.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, § 6º; CC, arts. 186, 381 e 927; CPC, arts. 485, VI, 499 e 509, I; Lei nº 8.666/1993, arts. 67 e 70.

Jurisprudência relevante citada
: TCU, Acórdão nº 3.643/2011; TCU, Acórdão nº 1.842/2017.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL

Egrégia Câmara,

Trata-se de Recursos de Apelação Cível, interpostos pelo Ministério Público estadual e pelo Município de Mirassol D’Oeste, contra a sentença prolatada pelo Juízo da Segunda
Vara da comarca sede do município recorrente
, que, nos autos da Ação Civil Pública ajuizada em face do Estado de Mato Grosso, do Município apelante e da empresa Gênesis Construtora Ltda.–ME, julgou parcialmente procedentes os pedidos iniciais, para converter a obrigação de fazer em perdas e danos, condenar a empresa requerida ao ressarcimento do dano causado ao erário e responsabilizar os entes públicos pelos prejuízos decorrentes da omissão na fiscalização da obra, a serem apurados em liquidação de sentença por arbitramento.

Em suas razões recursais, o Ministério Público sustenta, em síntese, que a exclusão do Estado de Mato Grosso da condenação deve ser afastada, pois o ente estadual, na condição de concedente dos recursos, responsável pelo acompanhamento do convênio e titular do dever de fiscalização da execução contratual, teria permanecido inerte diante da paralisação das obras e da execução parcial do objeto, contribuindo diretamente para o dano ao erário.

Defende que a tese de confusão patrimonial não seria apta a afastar a responsabilidade estatal, sobretudo porque a omissão fiscalizatória configuraria causa autônoma de responsabilização, motivo pelo qual requer a reforma da sentença para restabelecer a condenação do Estado de Mato Grosso ao ressarcimento dos prejuízos decorrentes da inexecução do convênio.

O Município de Mirassol D’Oeste, por sua vez, alega, preliminarmente, a perda superveniente do objeto e a ausência de interesse processual útil, ao argumento de que o Auto de Constatação, realizado no curso da demanda, demonstrou que os imóveis foram posteriormente edificados, concluídos pelos próprios beneficiários, alterados ou alienados a terceiros, tornando inviável a tutela específica originalmente pretendida.

No mérito, sustenta inexistir dano imputável ao ente municipal, bem como nexo causal entre sua conduta e o prejuízo indicado, afirmando que não participou da licitação, da contratação ou dos pagamentos realizados à empresa, atos que teriam sido conduzidos exclusivamente pelo Estado de Mato Grosso, razão pela qual requer a extinção do feito sem resolução do mérito em relação ao Município ou, subsidiariamente, o afastamento de sua condenação solidária.

Em contrarrazões ao recurso ministerial, o Estado de Mato Grosso pugna pelo desprovimento do apelo, sustentando que a sentença deve ser mantida quanto ao reconhecimento da confusão patrimonial, pois eventual condenação do ente estadual ao ressarcimento do erário implicaria situação juridicamente impossível, na qual o Estado figuraria simultaneamente como credor e devedor da obrigação.

Aduz, ainda, que a responsabilidade fiscalizatória não se confunde com obrigação de auto-ressarcimento, inexistente no ordenamento jurídico, e que a solução adotada preserva o interesse público ao manter a possibilidade de recomposição do erário contra a empresa inadimplente e contra terceiros que não se confundam com o titular do patrimônio lesado.

O Ministério Público, em contrarrazões ao recurso do Município, requer o desprovimento da apelação municipal, defendendo que não houve perda superveniente do objeto, mas consolidação do dano ao patrimônio público e social, sendo legítima a conversão da obrigação de fazer em perdas e danos.

Sustenta que o Município não era mero beneficiário do programa, pois, na qualidade de signatário do Termo de Acordo e Compromisso de Repasse, assumiu obrigações específicas de acompanhamento, prestação de contas e auxílio na fiscalização, de modo que sua omissão teria contribuído para a inexecução parcial das obras e justificaria a manutenção da responsabilidade solidária reconhecida na origem.

A Procuradoria-Geral de Justiça,
por meio do parecer da lavra do Dr. Edmilson da Costa Pereira,
opinou pelo conhecimento dos recursos e, no mérito, consignou que a responsabilidade principal pelo ressarcimento deve recair sobre a empresa Gênesis Construtora Ltda. – ME, por ter recebido os recursos públicos sem executar integralmente as obras, ao passo que a eventual definição de responsabilidade entre os entes públicos demandaria ação própria, destinada à análise específica do convênio e da divisão de obrigações fiscalizatórias, de modo que pugna pelo desprovimento do recurso ministerial e provimento em parte do recurso do município. (id. 372616878)

É o relatório.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR)

Eminentes Pares,

Como
explicitado
no relatório, cuida-se de Apelações, interpostas pelo Ministério Público estadual e pelo Município de Mirassol D’Oeste, contra a sentença, alterada por Embargos de Declaração que julgou parcialmente procedente o pedido, reconhecendo a incidência do art. 381 do Código Civil (confusão patrimonial), em razão de ser o Estado simultaneamente titular do patrimônio lesado e condenado ao ressarcimento. Retificou o item "b" do dispositivo para condenar exclusivamente o Município de Mirassol D'Oeste, solidariamente à construtora, ao ressarcimento pelos prejuízos decorrentes de omissão na fiscalização, julgando improcedente o pedido em face do Estado e mantendo-o no feito como interessado/credor

Denota-se dos autos que a ação civil pública foi ajuizada pelo Ministério Público, em 20 de setembro de 2018, em face do Estado de Mato Grosso, do Município de Mirassol D'Oeste e da empresa Gênesis Construtora Ltda.-ME, com o objetivo inicial de compelir a construtora à conclusão de 20 unidades habitacionais não executadas no âmbito do Programa de Subsídio à Habitação de Interesse Social (PSH), vinculado ao Projeto 1763 da Secretaria de Estado de Infraestrutura e Logística (SINFRA), e de impor aos entes públicos o dever de fiscalização da execução contratual.

Segundo narrado na petição inicial, embora a Gênesis Construtora Ltda.-ME tenha recebido o pagamento integral para a edificação de 110 (cento e dez) casas populares no Município de Mirassol D'Oeste, 12 (doze) unidades sequer foram iniciadas e 8 (oito) permaneceram inacabadas, causando prejuízo ao erário estimado em R$ 372.057,05 (trezentos e setenta e dois mil e cinquenta e sete reais e cinco centavos).

O procedimento licitatório foi conduzido exclusivamente pelo Estado de Mato Grosso, por meio da SINFRA, sendo os pagamentos realizados com recursos oriundos do Fundo Estadual de Transporte e Habitação (FETHAB) e de repasse federal pelo Programa de Subsídio Habitacional.

O Município figurou como convenente no Termo de Acordo e Compromisso de Repasse, firmado com o Estado, assumindo obrigações de auxílio à vistoria das obras, apresentação de relatórios mensais de acompanhamento e prestação de contas final.

No curso da instrução, o Estado de Mato Grosso não apresentou contestação de mérito e requereu sua inclusão no polo ativo.

A Gênesis Construtora Ltda.-ME foi citada por edital, com nomeação da Defensoria Pública, como curadora especial, que apresentou contestação por negativa geral.

O Município arguiu ilegitimidade passiva, sustentando não ter participado da licitação, da contratação ou dos pagamentos.

Após o saneamento do feito, o Juízo determinou constatação
in loco
.

O Auto de Constatação (id. 363293963, lavrado em 26/06/2025), revelou que os imóveis originalmente destinados ao programa se encontram atualmente edificados, muitos com construções concluídas com recursos próprios dos beneficiários, outros com alienação a terceiros e casos de proprietários não localizados, tornando materialmente impossível a tutela específica originalmente pretendida.

A sentença de mérito (id. 363293969, prolatada em 01/10/2025) julgou parcialmente procedente o pedido, convertendo a obrigação de fazer em perdas e danos nos termos do art. 499 do Código de Processo Civil, condenando: (a) a Gênesis Construtora Ltda.-ME ao ressarcimento do dano ao erário; (b) o Estado de Mato Grosso e o Município de Mirassol D'Oeste ao ressarcimento pelos prejuízos decorrentes de omissão na fiscalização; remetendo a quantificação à liquidação por arbitramento, mediante perícia técnica.

Nos Embargos de Declaração, opostos pelo Estado de Mato Grosso (id. 363293970), o Juízo acolheu parcialmente o recurso com efeitos infringentes, reconhecendo a incidência do art. 381 do Código Civil (confusão patrimonial) em razão de ser o Estado simultaneamente titular do patrimônio lesado e condenado ao ressarcimento. Retificou o item "b" do dispositivo para condenar exclusivamente o Município de Mirassol D'Oeste, solidariamente à construtora, ao ressarcimento pelos prejuízos decorrentes de omissão na fiscalização, julgando improcedente o pedido em face do Estado e mantendo-o no feito como interessado/credor (id. 363293977, 28/11/2025).

Dessa sentença, se insurgem os apelantes, Ministério Público estadual e Município de Mirassol D’Oeste.

Pois bem.

Precipuamente, passo à análise da preliminar suscitada pelo ente municipal.

DA PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO

O Município sustenta, em preliminar, que a constatação
in loco
, atestando a edificação dos imóveis por terceiros e beneficiários, teria esvaziado o objeto da demanda, impondo a extinção do processo sem resolução do mérito por ausência de interesse processual útil (art. 485, VI, do CPC).

A preliminar não merece acolhimento.

É certo que a tutela específica de obrigação de fazer, consistente na conclusão das 20 unidades habitacionais, tornou-se materialmente impossível diante do quadro fático revelado pelo Auto de Constatação (id. 363293963).

Contudo, a impossibilidade superveniente de cumprimento da tutela específica não extingue o processo sem resolução do mérito; ao contrário, é precisamente o fundamento normativo para a conversão da obrigação em perdas e danos, prevista no art. 499 do Código de Processo Civil, sem que se exija o consentimento do credor quando a conversão resultar da impossibilidade de cumprimento.

O objeto da ação civil pública, em sua dimensão mais ampla, não se reduz à construção física das unidades habitacionais, porquanto, abrange a tutela do patrimônio público lesado pelo pagamento de obras não executadas, o que persiste independentemente da alteração fática dos imóveis.

Assim, o interesse processual, identificado com a necessidade e utilidade da tutela jurisdicional, subsiste na modalidade indenizatória, que o próprio juízo de origem reconheceu ao converter a obrigação e remeter a quantificação à liquidação de sentença.

Rejeita-se, portanto, a preliminar.

Superada a preliminar, passa à análise do mérito dos recursos.

DO RECURSO DO MINISTÉRIO PÚBLICO

O Ministério Público insurge-se contra a exclusão do Estado de Mato Grosso da condenação ao ressarcimento, operada nos embargos de declaração com efeitos infringentes.

Sustenta, em síntese, que o Estado, na qualidade de concedente dos recursos, e responsável pelo acompanhamento do convênio, detinha o dever indeclinável de fiscalização da execução contratual, previsto nos arts. 66 e 67 da Lei n. 8.666/1993, e que a tese da confusão patrimonial seria aplicável apenas quando inexistisse terceiro lesado, o que não ocorreria no caso, porquanto os beneficiários e a coletividade suportam os efeitos do dano.

Adianto que o recurso não merece provimento.

Explico.

O art. 381 do Código Civil dispõe que a obrigação se extingue desde que na mesma pessoa se confundam as qualidades de credor e devedor.

No presente caso, os recursos empregados no programa habitacional eram oriundos exclusivamente do erário estadual, através do Fundo Estadual de Transporte e Habitação (FETHAB), e repasse estadual via SINFRA, conforme documentação acostada aos autos (id. 363293372).

Dessa forma, o patrimônio lesado pelo pagamento das obras não executadas pertence ao próprio Estado de Mato Grosso.

A consequência lógica e jurídica é precisamente a apontada pelo juízo singular nos embargos: condenar o Estado ao "ressarcimento do erário" equivaleria a fazê-lo pagar a si mesmo, em uma obrigação destituída de objeto juridicamente possível, pois credor e devedor coincidem na mesma pessoa jurídica.

Trata-se de impossibilidade não meramente formalística, mas ontológica: não há como executar pecuniariamente em favor de quem simultaneamente é o obrigado ao pagamento.

O argumento ministerial de que existiriam terceiros lesados, os beneficiários e a coletividade, não afasta a incidência do instituto.

A ação civil pública foi proposta para a tutela do patrimônio público (erário), não para a reparação de danos individuais aos beneficiários.

Veja-se que o dano identificado nos autos e objeto da condenação é o prejuízo ao erário estadual decorrente do pagamento de obras não concluídas, e não dano direto a terceiros individualizados.

Assim, a eventual responsabilidade do Estado perante os beneficiários configura relação jurídica distinta, não equacionada nesta demanda.

Os enunciados do Tribunal de Contas da União invocados pelo Ministério Público (Acórdãos TCU 3643/2011 e 1842/2017) versam sobre a responsabilidade fiscalizatória do órgão concedente perante a União Federal ou perante terceiros, situação estruturalmente diversa daquela em que o próprio Estado é, ao mesmo tempo, concedente e titular do patrimônio lesado.

Confira-se que essas jurisprudências não autorizam a criação de uma modalidade de "autoressarcimento" que o ordenamento civil brasileiro não contempla.

A solução adotada na sentença dos embargos, manter o Estado no feito na qualidade de interessado/credor, é tecnicamente correta e preserva integralmente a efetividade da tutela: o Estado detém legitimidade para fiscalizar a execução da condenação imposta à construtora e ao Município, podendo acionar os mecanismos executivos cabíveis para a recomposição do erário.

Nega-se, portanto, provimento ao recurso do Ministério Público.

DO RECURSO DO MUNICÍPIO

O Município de Mirassol D'Oeste sustenta a inexistência de responsabilidade civil, por não ser parte no contrato de obras, cuja contratação, licitação, medições e pagamentos foram conduzidos exclusivamente pelo Estado de Mato Grosso por meio da SINFRA, e por ausência de nexo causal entre eventual omissão municipal e o dano ao erário.

O recurso merece provimento neste aspecto.

Sabe-se que a responsabilidade civil do Estado, por omissão, exige a demonstração cumulativa de: (a) existência de dever jurídico específico de agir; (b) omissão concreta no cumprimento desse dever; (c) nexo de causalidade adequada entre a omissão e o dano; (d) dano.

Assim, ausente qualquer desses elementos, não se configura o ato ilícito hábil a gerar o dever de indenizar, conforme o art. 37, §6º, da Constituição Federal, interpretado sistematicamente com os arts. 186 e 927 do Código Civil.

É incontroverso que o Município de Mirassol D'Oeste não integrou o contrato de obras celebrado entre o Estado de Mato Grosso (SINFRA) e a Gênesis Construtora Ltda.-ME.

Bem como, não participou da licitação, não assinou o contrato, não designou fiscal contratual, não autorizou medições e não efetuou pagamentos.

O dever de fiscalização contratual previsto no art. 67 da Lei n. 8.666/1993 é atribuído à Administração
contratante
, que no caso era o Estado, não ao Município.

Confere-se que o Município figurou no arranjo como convenente no Termo de Acordo e Compromisso de Repasse, assumindo obrigações específicas: auxiliar o Estado, quando solicitado, na vistoria das obras; apresentar relatórios mensais de acompanhamento; e providenciar a prestação de contas final.

Essas obrigações conveniais são de natureza distinta da fiscalização contratual
stricto sensu
e possuem finalidade instrumental, fornecer ao concedente (Estado) informações sobre a execução no âmbito municipal.

Todavia, o elemento do nexo de causalidade entre eventual omissão nas obrigações conveniais e o dano ao erário não está suficientemente demonstrado nestes autos.

Dos autos, verifica-se que os pagamentos indevidos à construtora foram realizados pelo Estado de Mato Grosso, dentro de sua própria estrutura administrativa, mediante medições e liberações de parcelas efetuadas exclusivamente pelos órgãos técnicos da SINFRA, conforme documentado nos autos (ids. 363293366 a 363293375).

Não há prova de que o cumprimento das obrigações conveniais pelo Município, apresentação de relatórios mensais ou prestação de contas, teria sido capaz de impedir, de forma direta e determinante, as liberações realizadas pelo Estado em sua própria esfera decisória.

Nessa perspectiva, a cadeia causal do dano remete essencialmente a dois atores: a construtora, que abandonou as obras após receber o pagamento integral, e o Estado, que realizou os repasses sem a devida verificação da execução contratual que lhe incumbia por força do art. 67 da Lei n. 8.666/1993.

Dessarte, a eventual omissão do Município no cumprimento de suas obrigações conveniais, ainda que censurável sob a perspectiva administrativa, não se insere como causa adequada e suficiente do dano ao erário estadual nesta configuração processual.

Como bem pontuado pelo Procuradoria Geral de Justiça, em seu parecer (id. 372616878), o objeto da presente ação civil pública, tal como delimitado pela petição inicial e conduzido durante toda a instrução, volta-se à responsabilização do inadimplente direto que recebeu recursos públicos e não executou o serviço contratado.

Nesse sentido, a ampliação desta lide para abarcar, em cognição plena, a responsabilidade do Município, por descumprimento de obrigações conveniais complexas, sem instrução adequada sobre as cláusulas do convênio, o efetivo cumprimento ou descumprimento de cada obrigação e a extensão de eventual contribuição causal, implicaria julgamento além do objeto delimitado e em detrimento do contraditório.

A definição de responsabilidades entre os entes federativos no âmbito do convênio firmado com a União, bem como a eventual apuração de descumprimento das obrigações assumidas pelo Município no Termo de Acordo e Compromisso de Repasse, demandam ação própria, com lide adequadamente constituída, instrução específica e cognição exauriente, o que não se verificou nestes autos.

Isto posto, o provimento, em parte, do recurso municipal, para excluí-lo da condenação ao ressarcimento nesta ação, sem prejuízo de que a matéria seja oportunamente apreciada em via adequada, é medida impositiva.

DA RESPONSABILIDADE DA GÊNESIS CONSTRUTORA LTDA.-ME

Consoante o acima exposto, a condenação da Gênesis Construtora Ltda.-ME, ao ressarcimento do dano ao erário, mediante conversão da obrigação de fazer em perdas e danos, deve ser integralmente mantida.

Resta incontroverso nos autos que a empresa recebeu o valor integral correspondente à execução de 110 (cento e dez) unidades habitacionais e deixou de cumprir o objeto contratado, com 12 (doze) unidades sequer iniciadas e 8 (oito) permanecendo inacabadas.

Confere-se que o inadimplemento é grave e constitui violação direta à obrigação assumida perante a Administração Pública, atraindo a incidência do art. 70 da Lei n. 8.666/1993, segundo o qual o contratado responde pelos danos que causar à Administração ou a terceiros em decorrência de culpa ou dolo na execução do ajuste.

A impossibilidade superveniente de cumprimento da tutela específica, decorrente da consolidação fática dos imóveis ao longo do tempo, não exonera a construtora da responsabilidade pelo ressarcimento pecuniário, encontrando fundamento normativo no art. 499 do Código de Processo Civil.

Dessarte, o valor do dano será apurado na liquidação de sentença por arbitramento, mediante perícia técnica, conforme determinado na sentença de origem.

Forte nessas razões, rejeito a preliminar de perda superveniente do objeto e, no mérito, em consonância com o parecer ministerial,
NEGO PROVIMENTO
ao apelo do Ministério Público estadual, mantendo a exclusão do Estado de Mato Grosso da condenação pecuniária, por força do art. 381 do Código Civil, preservando-o no feito na qualidade de interessado/credor; e,
DOU PROVIMENTO, EM PARTE,
ao recurso de apelação, interposto pelo Município de Mirassol D'Oeste, para excluí-lo da condenação ao ressarcimento nestes autos, sem prejuízo de eventual discussão em via própria sobre as responsabilidades decorrentes das obrigações assumidas no Termo de Acordo e Compromisso de Repasse;

Mantenho integralmente a condenação da Gênesis Construtora Ltda.-ME, ao ressarcimento do dano ao erário, mediante conversão da obrigação de fazer em perdas e danos, com apuração do quantum na fase de liquidação de sentença por arbitramento, nos termos dos arts. 499 e 509, I, do Código de Processo Civil e art. 70 da Lei n. 8.666/1993.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 23/06/2026