Tribunal: TJMT
Processo: 1025460-94.2022.8.11.0041
Relator(a): DEOSDETE CRUZ JUNIOR
Órgão julgador: DEOSDETE CRUZ JUNIOR
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-02-03
Data de publicação: 2026-02-17

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1025460-94.2022.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[ICMS/ Imposto sobre Circulação de Mercadorias, CNPJ/Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas]
Relator:
Des(a). DEOSDETE CRUZ JUNIOR

Turma Julgadora:

[DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[AGROBETEL COM. E EXP. E IMP. DE CEREAIS LTDA - EPP - CNPJ: 14.339.908/0001-39 (APELANTE), THIAGO GONCALVES BERGAMASCO FERRARI - CPF: 324.842.068-52 (ADVOGADO), COORDENADOR DE FISCALIZAÇÃO DA INDÚSTRIA E DO AGRONEGÓCIO DA SEFAZ-MT (APELADO), ILMO. SUPERINTENDENTE DE FISCALIZAÇÃO DA SECRETARIA ADJUNTA DE RECEITA PÚBLICA - SUFIS/SARP (APELADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR DEOSDETE CRUZ JÚNIOR, 1º VOGAL, EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA E 2° VOGAL, EXMO. SR. DES. JONES GATTASS DIAS (convocado).

E M E N T A

DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. ENQUADRAMENTO NO REGIME CAUTELAR ADMINISTRATIVO. ATO DISCRICIONÁRIO. INEXISTÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. AUSÊNCIA DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1. Trata-se de recurso de apelação cível interposta contra sentença que denegou a segurança pleiteada por contribuinte com inscrição estadual cassada, buscando o enquadramento no regime cautelar administrativo previsto na Resolução SEFAZ nº 7/2008-SARP, com a finalidade de viabilizar a emissão de notas fiscais eletrônicas (NF-e).

II. Questão em discussão

2. A questão em discussão consiste em saber se: (i) o enquadramento no regime cautelar administrativo previsto na Resolução SEFAZ nº 7/2008-SARP constitui ato vinculado ou discricionário; (ii) a negativa da autoridade administrativa à inclusão da impetrante nesse regime especial configura violação ao livre exercício da atividade econômica ou imposição de sanção política vedada; (iii) há direito líquido e certo à fruição de benefício fiscal vinculado ao PRODEIC, diante da ausência de provas pré-constituídas nos autos.

III. Razões de decidir

3. O regime cautelar administrativo previsto no art. 914-A do RICMS/MT tem natureza discricionária, condicionada à avaliação técnica da autoridade fazendária quanto à necessidade e conveniência da medida.

4. O indeferimento do enquadramento não configura violação ao direito ao livre exercício de atividade econômica, pois subsistem mecanismos legais alternativos para emissão de documentos fiscais, como a nota fiscal avulsa, previstos no art. 216 do RICMS/MT.

5. Não se caracteriza sanção política, pois a restrição decorre de fundamentos legais, como a cassação da inscrição estadual com base em indícios de irregularidade, e não visa coagir o contribuinte ao pagamento de tributo inadimplido.

6. A alegação de prejuízo à fruição de benefícios fiscais do PRODEIC carece de prova pré-constituída, sendo inviável sua análise na via estreita do mandado de segurança, que não comporta dilação probatória.

IV. Dispositivo e tese

7. Recurso de apelação desprovido.

Tese de julgamento: "
1. O enquadramento de contribuinte no regime cautelar administrativo previsto na Resolução SEFAZ nº 7/2008-SARP constitui ato discricionário da autoridade fazendária, não configurando direito subjetivo do administrado. 2. A negativa de inclusão no regime cautelar, quando motivada por avaliação técnica e dentro da legalidade, não configura sanção política nem violação ao livre exercício da atividade econômica. 3. A ausência de prova pré-constituída inviabiliza o reconhecimento de direito à fruição de benefícios fiscais na via do mandado de segurança.
"

R E L A T Ó R I O

Trata-se de recurso de apelação interposto por AGROBETEL COM. E EXP. E IMP. DE CEREAIS LTDA - EPP em face da sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá, que denegou a segurança nos autos do Mandado de Segurança nº 1025460-94.2022.8.11.0041.

O juízo de origem, ao apreciar a causa, denegou a segurança, fundamentando que o regime cautelar administrativo constitui ato discricionário da Administração Fazendária, não configurando direito subjetivo da impetrante, e que não restou comprovada ilegalidade no ato de indeferimento.

Irresignado, o apelante interpôs recurso de apelação sustentando, em síntese, que o art. 1º, IV, da Resolução SEFAZ nº 7/2008-SARP estabelece comando normativo cogente ("ficam submetidos"), não conferindo discricionariedade à Administração. Argumenta ainda que a negativa de enquadramento viola o princípio constitucional do livre exercício da atividade econômica (art. 170, CF) e da livre iniciativa (art. 1º, IV, CF), impedindo totalmente o funcionamento da empresa.

Sustenta que a restrição imposta configura sanção política vedada pela jurisprudência, uma vez que todos os débitos fiscais estão com exigibilidade suspensa em processos judiciais. Requer, ao final, tutela recursal para imediato enquadramento no regime cautelar administrativo, com possibilidade de emissão de notas fiscais, e, no mérito, a reforma da sentença para concessão da segurança.

O Estado de Mato Grosso, em contrarrazões, pugna pela manutenção da sentença, sustentando que a legislação estadual confere ao Fisco a faculdade de impor ou não o regime cautelar. Argumenta ainda que inexiste prova de ilegalidade ou abuso de poder no indeferimento administrativo. Ao final afirma que não há demonstração de direito líquido e certo.

A Procuradoria-Geral de Justiça, por meio de parecer (Id. 335690850), instada a se manifestar em sede recursal, opinou pelo desprovimento do recurso, para manter inalterada a sentença de origem, haja vista que a Administração Pública dispõe de discricionariedade técnica para avaliar a conveniência do enquadramento, bem como a discussão sobre regularidade das operações demanda dilação probatória incompatível com mandado de segurança.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Cuida-se de recurso de apelação interposto contra sentença que denegou mandado de segurança cujo objeto consistia no enquadramento da impetrante no regime cautelar administrativo previsto no art. 1º, IV, da Resolução SEFAZ nº 7/2008-SARP, com possibilidade de emissão de notas fiscais.

A controvérsia central cinge-se em definir se o enquadramento de contribuinte com inscrição estadual cassada no regime cautelar administrativo constitui ato administrativo vinculado (direito subjetivo do contribuinte) ou discricionário (faculdade da Administração Fazendária), e se a negativa de enquadramento viola princípios constitucionais ou configura ilegalidade passível de correção pela via mandamental.

O apelante sustenta, em síntese, que a normativa estadual que regulamenta o Regime Cautelar Administrativo estabelece comando normativo cogente ("ficam submetidos"), não conferindo discricionariedade à Administração. Além disso, argumenta que a negativa de enquadramento viola o princípio constitucional do livre exercício da atividade econômica e da livre iniciativa. Ao final, sustenta que a restrição imposta configura sanção política vedada.

Todavia, a insurgência não merece acolhimento.

1.

DA MEDIDA ADMINISTATIVA CAUTELAR – ATO ADMINISTRATIVO DISCRIONÁRIO – AUSÊNCIA DIREITO LÍQUIDO E CERTO

Inicialmente, cumpre esclarecer que o regime cautelar administrativo configura medida administrativa inserida no título das medidas extraordinárias de garantia do pagamento do imposto, voltada à tutela preventiva do crédito tributário e à redução da inadimplência reiterada.

Nesse sentido, o art. 914-A do RICMS/MT (Decreto Estadual nº 2.212/2014), assim estabelece:

Art. 914-A Em casos especiais e objetivando o cumprimento da obrigação tributária e a garantia da arrecadação, a autoridade administrativa poderá, de ofício, determinar a aplicação de medida administrativa cautelar em relação a estabelecimento do contribuinte, observado o disposto nesta seção.

Por sua vez, a Resolução SEFAZ nº 7/2008-SARP, em seu art. 1º, IV, dispõe:

Art. 1º Ficam submetidos a regime cautelar administrativo, nos termos dos artigos 915 e 916 do Regulamento do ICMS, aprovado pelo Decreto nº 2.212, de 20 de março de 2014, consistente no recolhimento do imposto concomitante a cada operação e/ou prestação relativa ao trânsito de bens e mercadorias, seja interna, seja de entrada ou seja de saída do território do Estado, os contribuintes do ICMS que, isolada ou cumulativamente, se enquadrarem nas seguintes hipóteses:

[...] IV - Estiverem com inscrição estadual no Cadastro de Contribuintes do Estado - CCE suspensa ou cassada.

Sendo assim, a finalidade principal do referido instituto consiste em assegurar o recolhimento do ICMS nas operações e prestações realizadas pelo contribuinte, evitando que a inadimplência reiterada, fraudes ou outras condutas lesivas comprometam a arrecadação e a concorrência leal entre os agentes econômicos.

A apelante fundamenta sua pretensão na literalidade do art. 1º, IV, da Resolução SEFAZ nº 7/2008-SARP, sustentando que a expressão "
ficam submetidos
" revelaria comando normativo cogente, sem margem de discricionariedade para a Administração.

Entretanto, essa interpretação isolada da Resolução não pode prevalecer diante da interpretação sistemática com o art. 914-A do RICMS/MT, norma hierarquicamente superior (decreto regulamentar que regulamenta lei estadual) e que estabelece expressamente a natureza discricionária da medida cautelar.

Ao examinar os dispositivos destacados anteriormente, observe-se que o art. 914-A do RICMS/MT utiliza o verbo no modo potencial ("poderá" e não "deverá"), tecnicamente indicativo de ato discricionário, conferindo à autoridade administrativa margem de escolha quanto à aplicação ou não da medida;

Além disso, é importante destacar que a locução "
em casos especiais
", descrita no início do dispositivo, revela que não há aplicação automática a todas as situações previstas no art. 1º da Resolução SEFAZ nº 7/2008, mas circunscrição do regime a hipóteses que demandam avaliação técnica específica.

Ademais, a expressão "
objetivando o cumprimento da obrigação tributária e a garantia da arrecadação
" no início do art. 914-A do RICMS/MT, evidencia que a autoridade deve avaliar a conveniência e oportunidade da medida conforme o caso concreto. Destaca-se ainda, em relação ao referido dispositivo, que a expressão "
de ofício
", indica que a iniciativa de aplicação do regime é prerrogativa da Administração, não constituindo direito subjetivo do contribuinte a ser exercido mediante simples requerimento.

Nessa linha, a expressão "
ficam submetidos
" contida no art. 1º, IV, da Resolução SEFAZ nº 7/2008 deve ser interpretada não como imposição automática do regime, mas como enumeração das hipóteses autorizadoras ou pressupostos fáticos que permitem (não obrigam) a aplicação do regime cautelar pela autoridade competente.

A interpretação harmônica dessas normas revela que o art. 914-A do RICMS/MT estabelece a discricionariedade da autoridade administrativa para aplicar medida cautelar em "casos especiais". Neste cenário, o art. 1º, IV, da Resolução SEFAZ nº 7/2008 enumera os pressupostos fáticos autorizadores do regime, incluindo inscrição cassada ou suspensa.

Assim, verificado o pressuposto fático (inscrição cassada), a autoridade administrativa pode ou não aplicar o regime conforme avaliação de necessidade e adequação ao caso concreto. Essa interpretação, além de revelar a adequada articulação entre as normas, está em consonância com a natureza excepcional do regime cautelar, destinado a "casos especiais" que demandem controle fiscal diferenciado.

Tratando-se de ato administrativo discricionário, no qual a autoridade competente dispõe de margem de escolha quanto à conveniência e oportunidade da medida, não se configura direito líquido e certo do administrado ao enquadramento no regime especial.

O mandado de segurança, conforme o art. 5º, LXIX, da Constituição Federal e o art. 1º da Lei nº 12.016/2009, destina-se à proteção de direito líquido e certo violado por ilegalidade ou abuso de poder de autoridade pública. Direito líquido e certo, conforme pacífica jurisprudência, é aquele demonstrado de plano, por prova pré-constituída, sem necessidade de dilação probatória.

No caso dos autos, a impetrante pretende que o Poder Judiciário substitua a avaliação técnica da autoridade fazendária competente, impondo o enquadramento no regime cautelar contra a discricionariedade expressamente conferida pela legislação. Tal pretensão esbarra na impossibilidade de controle judicial do mérito do ato administrativo discricionário, sendo o controle jurisdicional limitado aos aspectos de legalidade.

Assim, não cabe ao Poder Judiciário substituir a avaliação de conveniência e oportunidade realizada pelo administrador público no exercício de competência discricionária, sob pena de violação ao princípio da separação de poderes.

É oportuno destacar, quanto ao exame da legalidade do regime administrativo cautelar, que o Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso já se posicionou quanto a sua legalidade:

[...] Não é ilegal o regime administrativo cautelar, instituído pela Resolução nº. 007 /2008/ SARP /SEFAZ-MT e regulamentado pelo art. 444 e seguintes do RICMS/MT, uma vez que não modifica a regra matriz de incidência do ICMS, e sim, apenas determina o recolhimento antecipado do tributo. Ausente o direito líquido e certo a ser amparado e, evidenciada legalidade do ato perpetrado pela autoridade indigitada como coatora, de rigor a denegação da segurança.

(TJ/MT. N.U 1012476-88.2016.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 09/02/2021, Publicado no DJE 09/03/2021)

No presente caso, não se vislumbra ilegalidade manifesta ou abuso de poder no indeferimento administrativo. A autoridade fazendária atuou dentro dos limites da discricionariedade que lhe foi conferida pela legislação, avaliando as circunstâncias do caso concreto para concluir pela inadequação do enquadramento no regime cautelar.

Ademais, apelante invoca precedente deste Tribunal de Justiça (MS nº 1036262-59.2019.8.11.0041) para sustentar que o TJMT teria reconhecido que "
a cassação da inscrição estadual não pode impedir o exercício da atividade comercial
" mediante regime cautelar administrativo. Entretanto, impõe-se adequada compreensão do alcance daquele julgado.

Naquele mandado de segurança, discutiu-se a legalidade da cassação de ofício da inscrição estadual sem contraditório prévio. Este Tribunal reconheceu a possibilidade de contraditório diferido, validando a cassação, e mencionou, em fundamentação secundária (
obiter

dictum
), a possibilidade de continuidade da atividade mediante regime cautelar.

Ocorre que afirmar que "
a cassação não deve impedir a atividade
" e que "
há possibilidade de continuidade mediante regime cautelar
" não equivale a reconhecer direito subjetivo ao enquadramento nesse regime especial. Logo, são questões jurídicas distintas reconhecer que a cassação não deve impedir totalmente a atividade econômica (princípio constitucional do livre exercício da atividade) e conferir direito subjetivo a determinado regime fiscal excepcional, contra a discricionariedade expressamente prevista na legislação.

A legislação tributária estadual prevê instrumentos alternativos para continuidade da atividade de contribuintes sem inscrição regular, notadamente a nota fiscal avulsa (art. 216 do RICMS/MT), destinada exatamente a essa finalidade. A apelante não demonstrou impossibilidade técnica ou operacional desse instrumento, limitando-se a manifestar preferência pela emissão de NF-e regular, o que esvaziaria o caráter cautelar e excepcional do regime especial.

Portanto, o precedente invocado não ampara a pretensão recursal, pois tratou de matéria diversa (legalidade da cassação), bem como a menção ao regime cautelar foi fundamentação secundária, não vinculante. Além disso, verifica-se que não conferiu direito subjetivo ao enquadramento, mas apenas reconheceu possibilidade fática de continuidade da atividade.

2.

DA AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO LIVRE EXERCÍCIO DA ATIVIDADE ECONÔMICA E CARACTERIZAÇÃO DE SANÇÃO POLÍTICA

Ademais, a apelante sustenta, ainda, que a negativa de enquadramento no regime cautelar viola o art. 170, parágrafo único, da Constituição Federal, que assegura o livre exercício de qualquer atividade econômica.

O argumento não procede.

O direito ao livre exercício da atividade econômica, embora tenha estatura constitucional, não é absoluto e comporta restrições legais proporcionais, especialmente quando presentes: descumprimento de obrigações fiscais; indícios de irregularidades ou fraude; previsão legal da medida restritiva; finalidade de proteção do interesse público (controle fiscal e garantia da arrecadação); e existência de instrumentos alternativos que viabilizem a continuidade da atividade.

No caso concreto, a cassação da inscrição estadual foi validada judicialmente no mandado de segurança anterior, com fundamento no art. 87 da Portaria SEFAZ nº 05/2014, que prevê essa medida em casos de indícios de irregularidades. A restrição, portanto, possui previsão legal e finalidade legítima de proteção do erário estadual.

Ademais, a legislação tributária estadual prevê a nota fiscal avulsa (art. 216 do RICMS/MT) justamente para permitir que contribuintes sem inscrição regular ou em situação irregular possam continuar suas atividades comerciais, ainda que com limitações. A apelante não demonstrou impossibilidade técnica ou operacional desse instrumento, de modo que não há impedimento absoluto à continuidade da atividade.

O que a impetrante efetivamente pretende não é apenas continuar exercendo sua atividade (o que é possível mediante nota fiscal avulsa), mas obter tratamento idêntico ao de contribuintes em situação regular, mediante emissão de NF-e em sistema on-line. Tal pretensão extrapola a proteção constitucional ao livre exercício da atividade econômica e adentra no campo da discricionariedade administrativa quanto a regimes fiscais especiais.

Por sua vez, quanto a alegação de que a negativa de enquadramento configura sanção política vedada pela jurisprudência dos tribunais superiores, cumpre destacar que razão não assiste ao apelante.

A caracterização de sanção política exige demonstração de que a restrição administrativa tem finalidade exclusivamente coercitiva de pagamento de tributo.

No caso dos autos, verifica-se que a restrição não decorre exclusivamente da existência de débitos fiscais, mas de múltiplos fundamentos: a) Cassação da inscrição estadual validada judicialmente, fundamentada em indícios de irregularidades (art. 87 da Portaria SEFAZ 05/2014); b) Discricionariedade técnica legítima da autoridade fazendária para avaliar a conveniência e oportunidade do enquadramento em regime especial (art. 914-A do RICMS/MT); c) Avaliação de risco fiscal e necessidade de controle diferenciado; e d) Finalidade de proteção do erário e garantia da arrecadação estadual.

Não se trata, portanto, de restrição desproporcional com finalidade exclusivamente arrecadatória, mas de exercício regular de poder de polícia administrativa tributária, com previsão legal expressa e finalidade legítima de controle fiscal.

3.

ALEGAÇÃO QUANTO AO PRODEIC – AUSÊNCIA DE PROVA

A apelante sustenta, ao final, que é beneficiária do PRODEIC (Programa de Desenvolvimento Industrial e Comercial), benefício fiscal oneroso que exigiu investimentos em estrutura e equipamentos, de modo que a impossibilidade de funcionamento configuraria supressão indevida de benefício fiscal, em violação à Súmula 544 do STF. Embora o argumento seja juridicamente pertinente, padece de grave insuficiência probatória.

O mandado de segurança exige demonstração imediata de direito líquido e certo, mediante prova pré-constituída.

Ao examinar os autos, nota-se que a apelante não juntou documentação que demonstrasse o Termo de adesão ao PRODEIC com especificação das contrapartidas onerosas, bem como a comprovação dos investimentos efetivamente realizados em estrutura e equipamentos e a demonstração do cumprimento integral das contrapartidas exigidas pelo programa. Além disso, não há nos autos a comprovação do nexo causal entre a impossibilidade de funcionamento e a perda do benefício fiscal.

Além disso, é oportuno destacar que não há propriamente supressão do benefício fiscal pela autoridade fazendária, mas impossibilidade fática de fruição decorrente da cassação da inscrição estadual (já validada judicialmente no mandado de segurança anterior). São situações jurídicas distintas.

A discussão sobre eventual direito a indenização ou compensação pelos investimentos realizados, caso demonstrados, demandaria instrução probatória adequada, incompatível com a via estreita do mandado de segurança.

O mandado de segurança, conforme pacífica jurisprudência, não comporta dilação probatória, destinando-se à proteção de direito líquido e certo demonstrado de plano. Nesse sentido destaco:

EMENTA

RECURSO DE APELAÇÃO – MANDADO DE SEGURANÇA – ANULAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO – NECESSIDADE DE DILATAÇÃO PROBATÓRIA – NÃO ADMITIDA EM MANDADO DE SEGURANÇA – INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO – SENTENÇA MANTIDA.

1 – O Mandado de Segurança é remédio de natureza constitucional, de rito sumário especial, destinado à proteção de direito líquido e certo, exigindo-se, para tanto, a constatação de plano do direito alegado por não comportar dilação probatória, portanto, mandado de segurança não é via própria visando obter a declaração de nulidade de crédito tributário constituído em desfavor do contribuinte.

2 – O fato da ausência de prova pré-constituída implica a denegação da ordem.

3 – Recurso desprovido.

(TJ/MT. N.U 1031525-13.2019.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, GERARDO HUMBERTO ALVES SILVA JUNIOR, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 22/11/2022, Publicado no DJE 01/12/2022)

No caso dos autos, a pretensão deduzida envolve questões complexas que demandariam aprofundamento probatório. Tratando-se de ato administrativo discricionário, fundamentado em avaliação técnica da autoridade fazendária competente, e não havendo ilegalidade manifesta demonstrada de plano, a via mandamental revela-se inadequada para a pretensão deduzida.

Desta forma, a sentença recorrida merece ser mantida por seus próprios e jurídicos fundamentos, pois a alegação quanto à supressão de benefício fiscal oneroso (PRODEIC) padece de grave insuficiência probatória, incompatível com a via mandamental.

4.

DO DISPOSITIVO

Ante o exposto,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso de apelação interposto por AGROBETEL COM. E EXP. E IMP. DE CEREAIS LTDA - EPP, para manter a sentença recorrida por seus próprios fundamentos.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 03/02/2026