Tribunal: TJMT
Processo: 1022969-72.2024.8.11.0000
Relator(a): ORLANDO DE ALMEIDA PERRI
Órgão julgador: ORLANDO DE ALMEIDA PERRI
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2026-02-12
Data de publicação: 2026-02-13

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1022969-72.2024.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Municipais]
Relator:
Des(a). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI

Turma Julgadora:

[DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). GILBERTO GIRALDELLI, DES(A). HELIO NISHIYAMA, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARCOS MACHADO, DES(A). MARCOS REGENOLD FERNANDES, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO]

Parte(s):

[VICTOR HUMBERTO DA SILVA MAIZMAN - CPF: 523.024.901-34 (ADVOGADO), FEDERACAO DAS INDUSTRIAS NO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.750.189/0001-28 (AUTOR), MUNICIPIO DE CUIABA - CNPJ: 33.052.531/0001-87 (REU), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE REJEITOU AS PRELIMINARES E JULGOU PARCIALMENTE PROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR E EM CONSONÂNCIA COM O PARECER MINISTERIAL

ÓRGÃO ESPECIAL

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) Nº 1022969-72.2024.8.11.0000

Ementa
: DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. TAXA MUNICIPAL DE FISCALIZAÇÃO DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA. PRELIMINARES REJEITADAS. DELIMITAÇÃO DO FATO GERADOR E DO ROL DE CONTRIBUINTES. INEXISTÊNCIA DE BITRIBUTAÇÃO. INTERPRETAÇÃO CONFORME.
AÇÃO PARCIALMENTE PROCEDENTE, EM SINTONIA COM O PARECER DA PROCURADORIA-GERAL DE JUSTIÇA
.

I. CASO EM EXAME

1. Ação direta de inconstitucionalidade proposta contra dispositivos de lei municipal que instituem Taxa de Fiscalização de Vigilância Sanitária e contra portaria regulamentar, sob alegação de ampliação indevida do fato gerador, desproporção do critério quantitativo e bitributação com a taxa federal.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A controvérsia envolve: (i) legitimidade ativa e adequação da via; (ii) possibilidade de utilização de normas federais como normas interpostas; e (iii) compatibilidade dos dispositivos municipais com a Constituição Estadual, especialmente quanto à definição do fato gerador, dos contribuintes e da proporcionalidade da taxa.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A entidade autora possui legitimidade e pertinência temática, sendo adequada a via eleita.

4. Normas federais de organização da vigilância sanitária podem atuar como normas interpostas para aferição da conformidade da lei municipal com a Constituição Estadual.

5. A remissão genérica a dispositivo de licenciamento urbano amplia indevidamente o fato gerador e o rol de contribuintes da taxa, alcançando atividades sem vínculo com a vigilância sanitária.

6. Não há bitributação, pois as taxas federal e municipal possuem fatos geradores distintos.

7. O critério quantitativo não se mostra desproporcional em sede abstrata, exigindo exame concreto para eventual controle difuso.

8. Impõe-se interpretação conforme, para limitar a incidência da taxa a atividades efetivamente sujeitas ao poder de polícia sanitária.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9. Ação julgada parcialmente procedente, com interpretação conforme aos arts. 1º e 2º da Lei Complementar municipal nº 83/2002 e à Portaria nº 109/2024.

TESE DE JULGAMENTO:
"1. As Leis federais de vigilância sanitária podem atuar como normas interpostas, desde que o parâmetro direto seja a Constituição Estadual. 2. É inconstitucional interpretação que amplie o fato gerador e o rol de contribuintes da taxa municipal para abarcar atividades não sujeitas ao poder de polícia sanitária. 3. A coexistência das taxas de fiscalização federal e municipal não configura bitributação. 4. A desproporcionalidade do critério quantitativo não se demonstra, em regra, em sede abstrata."

Dispositivos relevantes citados: CF, arts. 23, II; 24, XII; 30, I e II; 145, II; CE/MT, arts. 10, 124, VIII, e 149, II; Leis nº 8.080/1990 e nº 9.782/1999; LCM nº 83/2002.

Jurisprudência relevante citada: STF, ADI 2.658; SV 29.

ESTADO DE MATO GROSSO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

ÓRGÃO ESPECIAL

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) Nº 1022969-72.2024.8.11.0000

AUTOR: FEDERACAO DAS INDUSTRIAS NO ESTADO DE MATO GROSSO

REU: MUNICIPIO DE CUIABA

RELATÓRIO

EXMO. SR. DES. ORLANDO DE ALMEIRA PERRI

Egrégio Órgão Especial:

Cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida liminar, ajuizada pela FEDERAÇÃO DAS INDÚSTRIAS NO ESTADO DE MATO GROSSO – FIEMT, com fundamento no art. 124, VIII, da Constituição Estadual e no art. 171 do Regimento Interno deste Tribunal, em face dos arts. 1º a 3º da Lei Complementar n. 83, de 20.12.2002, do Município de Cuiabá, que institui a Taxa de Fiscalização de Vigilância Sanitária, bem como em face da Portaria n. 109/2024, expedida pela Secretaria Municipal de Saúde de Cuiabá.

A requerente sustenta possuir legitimidade ativa na qualidade de federação sindical,
com base no artigo 124, VIII, da Constituição do Estado de Mato Grosso,

demonstrando pertinência temática ao afirmar que a taxa questionada recai sobre inúmeros estabelecimentos industriais e demais atividades econômicas por ela representados, afetando diretamente o setor produtivo e a carga tributária incidente sobre as indústrias sediadas no Município de Cuiabá.

No mérito, aponta vício material nos dispositivos impugnados, por suposta violação aos arts. 10 e 149, II, da Constituição do Estado de Mato Grosso. Em síntese, alega que:

a)
o art. 2º da Lei Complementar Municipal n. 83/2002, ao remeter ao art. 331 da Lei Complementar Municipal n. 4/1992, amplia o rol de contribuintes da Taxa de Fiscalização de Vigilância Sanitária para
“toda e qualquer pessoa física ou jurídica que pretenda se localizar ou funcionar no Município”
, abrangendo inclusive atividades sem qualquer relação direta ou indireta com a saúde,
extrapolando o conceito de vigilância sanitária previsto na Lei Federal n. 8.080/1990 e na Lei n. 9.782/1999;

b)
o critério quantitativo da exação, previsto no art. 3º da Lei Complementar n. 83/2002, teria sido disciplinado de forma desarrazoada, com valores vinculados, em grande parte, à área construída do estabelecimento, resultando em montantes desproporcionais ao custo da atividade estatal de fiscalização, em afronta aos princípios da proporcionalidade e da vedação ao efeito confiscatório;

c)
a Portaria n. 109/2024 da Secretaria Municipal de Saúde, ao aprovar lista de CNAE por grau de risco sanitário, teria inovado na ordem jurídica, incluindo atividades não previstas na lei e redefinindo o critério de enquadramento da taxa, em afronta ao princípio da legalidade tributária;

d)
haveria duplicidade de exigência tributária entre a taxa federal de vigilância sanitária, instituída pela Lei n. 9.782/1999, e a taxa municipal ora em exame, por incidirem ambas sobre o mesmo fato gerador (fiscalização sanitária de produtos e serviços), com o mesmo objetivo e sobre idêntico universo de contribuintes.

Ao final, requer a concessão de medida liminar para suspender a eficácia dos arts. 1º a 3º da Lei Complementar n. 83/2002 do Município de Cuiabá, bem como da Portaria n. 109/2024 e de qualquer outro ato infralegal que venha a regulamentar os dispositivos impugnados, até o julgamento definitivo da ação. No mérito, pede a declaração de inconstitucionalidade das normas questionadas.

O Município de Cuiabá, regularmente intimado, argui,
em
preliminar, a inadequação da via eleita, especialmente no que tange à Portaria n. 109/2024, por se tratar de ato infralegal, destituído de autonomia normativa para fins de controle concentrado.

Sustenta, ainda, a impossibilidade de utilização de normas da Constituição Federal e de legislação federal esparsa como parâmetro direto de controle por este Tribunal, sem o devido cotejo analítico
com a Constituição do Estado de Mato Grosso, motivo pelo qual pugna pela extinção da ação sem resolução de mérito.

No mérito, defende a constitucionalidade integral da Lei Complementar Municipal n. 83/2002, afirmando que a taxa se vincula ao exercício regular do poder de polícia sanitária, que a base de cálculo guarda pertinência com o custo da atividade de fiscalização e que a Portaria n. 109/2024 configura ato meramente regulamentar e operacional, inserido no âmbito da competência administrativa do Município.

O Ministério Público

manifestou-se pela rejeição da preliminar de inadequação da via eleita, destacando que o objeto principal da ação é a própria Lei Complementar Municipal n. 83/2002, sendo a Portaria n. 109/2024 considerada apenas em caráter acessório.

Assentou a possibilidade de utilização de normas federais como normas interpostas em matéria de vigilância sanitária, desde que, em última análise, o controle se faça à luz da Constituição Estadual.

No mérito, assinalou que os arts. 1º a 3º da Lei Complementar n. 83/2002, ao remeterem genericamente ao art. 331 da Lei Complementar n. 4/1992, ampliam de forma desmedida o fato gerador e o rol de contribuintes da Taxa de Fiscalização de Vigilância Sanitária, por abarcarem todas as atividades econômicas sujeitas a licenciamento municipal, sem distinção quanto ao risco sanitário, em desconformidade com a disciplina da Lei Federal n. 9.782/1999.

Propôs a adoção de interpretação conforme à Constituição Estadual, a fim de restringir a incidência da taxa às atividades que efetivamente envolvam risco à saúde pública.

Quanto à Portaria n. 109/2024, entendeu não haver vício direto de inconstitucionalidade, por se inserir no exercício do poder de polícia municipal, desde que observados os limites constitucionais da lei.

Em decisão monocrática, indeferi o pedido liminar, ao fundamento de que não se evidenciavam,
em juízo de cognição sumária
, os requisitos do art. 10 da Lei n. 9.868/1999, notadamente diante da plausibilidade da coexistência das taxas federal e municipal, em razão de fatos geradores e sujeitos passivos distintos, e da ausência de demonstração inequívoca de desproporcionalidade dos valores cobrados.

Contra essa decisão foram opostos embargos de declaração, os quais foram rejeitados, em razão da inexistência de omissão, obscuridade ou contradição,
consignando-se que as razões adotadas para o indeferimento da medida liminar não se confundem com o exame exauriente do mérito da ação
.

Submetida a matéria ao referendo do Órgão Especial, em sessão realizada em 14.08.2025, o colegiado,
à unanimidade
, manteve o indeferimento da medida cautelar, nos termos do voto do Relator.

No curso do feito, sobrevieram novos atos normativos municipais relacionados à
prorrogação da
cobrança da taxa (Decretos n. 10.794/2024 e 10.866/2025), sobre os quais a autora se manifestou, reiterando o pedido e noticiando a continuidade da exigência tributária.

O Município
re
pisou
sua manifestação pretérita
(Id. 322686388), pela improcedência da ação
.

A
Procuradoria-Geral de Justiça
, em
parecer apresentado em 06.11.2025,
reiterou
seu posicionamento
anterior,
pela rejeição das preliminares e pela necessidade de interpretação conforme aos arts. 1º a 3º da Lei Complementar Municipal n. 83/2002, com delimitação do fato gerador e
do rol de contribuintes às atividades que efetivamente envolvam risco à saúde pública, reafirmando a inexistência de inconstitucionalidade direta da Portaria n. 109/2024.

É o relatório.

ÓRGÃO ESPECIAL

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) Nº 1022969-72.2024.8.11.0000

VOTO

EXMO. SR. DES. ORLANDO DE ALMEIDA PERRI (RELATOR)

Egrégio Órgão Especial:

1. ADMISSIBILIDADE. LEGITIMIDADE E PERTINÊNCIA TEMÁTICA

A FIEMT, na qualidade de federação representativa do setor industrial, possui legitimidade para a instauração de controle concentrado de constitucionalidade perante este Tribunal, nos termos do art. 124, VIII, da Constituição Estadual.

A pertinência temática é evidente, na medida em que a taxa questionada atinge diretamente grande número de estabelecimentos industriais e empresariais por ela representados, com impacto na carga tributária incidente sobre suas atividades.

Afasta-se, assim, qualquer objeção quanto à legitimidade ativa ou à pertinência temática.

2. PRELIMINARES: INADEQUAÇÃO DA VIA E PARÂMETRO DE CONTROLE

O Município de Cuiabá suscita a inadequação da via eleita, sustentando, em síntese:
a)
a impossibilidade de utilização de normas da Constituição Federal e de leis federais como parâmetro direto no âmbito do controle abstrato estadual; e
b)
a inviabilidade de submissão de ato infralegal (Portaria n. 109/2024) à ação direta de inconstitucionalidade.

No que se refere ao parâmetro de controle, a Constituição do Estado de Mato Grosso constitui o referencial direto para exame de constitucionalidade das leis municipais (art. 125, § 2º, da CF/1988).

Todavia,
em matéria de saúde e vigilância sanitária
, há nítido
“condomínio legislativo”
entre União, Estados e Municípios, delineado pelos arts. 23, II; 24, XII; 30, I e II; e 198 da Constituição Federal, como bem destacou a Procuradoria Geral de Justiça.

A Lei n. 8.080/1990, que estrutura o Sistema Único de Saúde, e a Lei n. 9.782/1999, que define o Sistema Nacional de Vigilância Sanitária e institui a Taxa de Fiscalização de Vigilância Sanitária (TFVS), concretizam esse modelo cooperativo.

Essas normas federais assumem função de normas interpostas, na medida em que conformam o espaço legítimo de atuação normativa dos Municípios, inclusive para instituição de taxas decorrentes do exercício do poder de polícia sanitária.

Em consequência, não se trata de utilizar a legislação federal como parâmetro autônomo, mas de verificar se a disciplina municipal, ao afastar-se dos contornos traçados por esse conjunto normativo, incorre em violação a dispositivos da Constituição Estadual, notadamente os arts. 3º, I; 10; 149, II; e 173, § 2º.

O cotejo analítico com a Constituição Estadual está presente, de modo que se impõe rejeitar a preliminar de ausência de parâmetro estadual e de inadequação da via.

Quanto à Portaria n. 109/2024, trata-se de ato infralegal, de natureza regulamentar, expedido no exercício do poder de polícia sanitária, voltado à disciplina do Alvará de Vigilância Sanitária.

O controle concentrado de constitucionalidade, em regra, dirige-se a leis e atos normativos primários. Atos infralegais, quando não possuem conteúdo normativo autônomo, submetem-se primariamente a juízo de legalidade, não se enquadrando na via direta de ação de inconstitucionalidade, salvo hipótese de inconstitucionalidade por arrastamento, quando indispensável à solução do mérito em relação à lei.

No caso concreto, a controvérsia central recai sobre o conteúdo dos arts. 1º a 3º da Lei Complementar n. 83/2002. A Portaria n. 109/2024 foi citada pela Requerente como um
ato de aplicação que demonstra a suposta inconstitucionalidade da lei, configurando, no máximo, uma alegação de inconstitucionalidade por arrastamento
.

Rejeitam-se, portanto, as preliminares de inadequação da via e de ausência de parâmetro estadual.

3. MÉRITO

Superadas as questões preliminares,
passa-se à análise da constitucionalidade dos arts. 1º a 3º da Lei Complementar n. 83/2002
, que dispõem:

Art. 1º Fica criada a Taxa de Fiscalização de Vigilância Sanitária que tem como fato gerador a fiscalização realizada de modo sistemático, periódico e dirigido, para verificar a continuidade do cumprimento do disposto no Título III, da Lei Complementar n.º 004/92 e demais normas complementares, nas atividades constantes do artigo 331, da mesma Lei.

Parágrafo único. A Vigilância Sanitária tem como fundamento o disposto nos Títulos I e II da Lei Complementar nº 004/92.

Art. 2º Contribuinte da Taxa de Fiscalização de Vigilância Sanitária são
todas as pessoas físicas ou jurídicas, instaladas ou exercendo as atividades citadas no artigo 331, da Lei Complementar nº 004/92
, no Município de Cuiabá.

Art. 3º A Taxa de Fiscalização de Vigilância Sanitária será devida, anualmente, pelas fiscalizações realizadas de modo Sistemático, Periódico e Dirigido, valorada conforme as dimensões do que está sendo fiscalizado e a complexidade da fiscalização, sendo exigida em data e forma definidas por Decreto, como a seguir especificado:

I - Estabelecimentos, unidades ou atividades que produzem, comercializam ou manipulam produtos, embalagens, equipamentos e utensílios, que executam ações, de interesse da saúde pública, de baixa complexidade: açougues, cantinas, casas de sucos, de caldo de cana e similares, comércio de frios, laticínios, embutidos, conservas, depósitos de alimentos, confeitarias, comércios de pescados, petiscarias, churrascarias, rotisseries, lanchonetes, mercados, mini, super e hipermercados, padarias, panificadoras, pastelarias, pizzarias, comércio de produtos congelados, restaurantes, buffets, traillers, quiosques, sorveterias, atacadistas de produtos perecíveis, de agrotóxicos e de fertilizantes, distribuidora de produtos de uso laboratorial, de produtos biológicos, de produtos de uso odontológico, de produto de uso médico - hospitalar e similares, e comércio de produtos veterinários, ervanária, posto de medicamento, bares, boates, bombonièries, cafés, depósitos de bebidas, depósitos de hortifrutigranjeiros, comércio de embutidos e conservas, depósitos de produtos não perecíveis, quitandas, atacadistas de produtos não perecíveis, de alimentos para animal (ração e suplementos), comércios de ovos, comércio ou distribuidores sem fracionamento de cosméticos, de saneantes domissanitários, de perfumes, de produtos higiênicos, de embalagens, de instrumentos laboratoriais, de instrumentos ou equipamentos médico–hospitalares, de instrumentos ou equipamentos odontológicos e de fertilizantes, depósito de correlatos, de cosméticos, perfumes e produtos de higiene, depósito de medicamentos/drogas, de insumos farmacêuticos, depósito de produtos saneantes e domissanitários, depósito de produtos não relacionados à saúde, dispensário de medicamentos, academias para práticas de esportes, escolas e saunas, dormitório, estação rodoviária, aviários, barbearias, institutos de beleza sem responsabilidade médica, clínicas de estéticas, institutos de massagens, casas de espetáculos e similares, necrotérios, cinemas, teatros, hotéis, motéis, pousadas, pensões, igrejas, clubes similares, lavanderias, clubes recreativos, serviços e veículos de transporte funeral, de transporte de doentes sem procedimento, de transporte de produtos saneantes e domissanitários, de cosméticos, perfumes e produtos de higiene, de transporte de medicamentos, insumos, correlatos, de óleo vegetal “degomado” e de alimentos para o consumo humano, terreno baldio, e atividades similares acima não elencadas; (Redação dada pela Lei Complementar nº 107, de 23 de dezembro de 2003)

1.1 - até 100m2 de área construída R$ 0,30/m2

1.2 - acima de 100m2 até 300m2 de área construída R$ 0,32/m2

1.3 - acima de 300m2 até 500m2 de área construída R$ 0,33 m2

1.4 - acima de 500m2 até 1.000m2 de área construída R$ 0,34/m2

1.5 - acima de 1.000m2 de área construída R$ 0,35/m2

1.6 - vistoria para licenciamento anual de:

1.6.1 - veículos para transporte de doentes, por unidade R$ 55,07

1.6.2 - veículos de transporte óleo vegetal "degomado", água potável ou de alimentos, por unidade:

1.6.2.1 - Caminhão:

a) até 02 eixos R$ 150,00

b) acima de 02 eixos R$ 250,00

1.6.2.2 - Caminhonete ou furgão R$ 55,07

1.6.2.3 - Moto R$ 15,00

1.7 - vistoria periódica (inspeção) em veículos de transporte de óleo vegetal "degomado", de água potável ou de alimentos, por unidade:

1.7.1 - Caminhão:

a) até 02 eixos R$ 20,00

b) acima de 02 eixos R$ 30,00

1.7.2 - Caminhonete ou furgão R$ 10,00

1.7.3 - Moto isento

II - Estabelecimentos ou atividades comerciais e de prestação serviços que realizam ações, de baixa complexidade: marcenaria, Banco, borracharia, serralheria, envasadora de extintores de incêndio, veículo de transporte coletivo interestadual com banheiro (ônibus), sapataria, oficinas, ferro velho, lava jato, funilaria e pintura, desentupidora e limpa fossa, veículo de transporte de dejetos e outros similares, acima não elencadas; (Redação dada pela Lei Complementar nº 107, de 23 de dezembro de 2003)

2.1 - até 100m2 de área construída R$ 0,20/m2

2.2 - acima de 100m2 até 300m2 de área construída R$ 0,22/m2

2.3 - acima de 300m2 até 500m2 de área construída R$ 0,23 m2

2.4 - acima de 500m2 até 1.000m2 de área construída R$ 0,24/m2

2.5 - acima de 1.000m2 de área construída R$ 0,25/m2

2.6 - vistoria periódica (inspeção) de transporte coletivo intermunicipal e estadual com banheiro (ônibus), por unidade R$ 11,00

2.7 - vistoria periódica (inspeção) de veículos de transporte de dejetos, por unidade:

a) até 02 eixos R$ 15,00

b) por eixo, acima de 02 eixos R$ 5,00

III - Estabelecimentos, unidades ou atividades que produzem, comercializam ou manipulam produtos, embalagens, equipamentos e utensílios que executam ações de média complexidade: policlínicas, clínicas odontológicas com ou sem equipamentos de Raio X, clínicas médicas, drogarias, creches, distribuidora com fracionamento de cosmético, perfume, produtos de higiene, distribuidora com fracionamento de drogas e insumos farmacêuticos, distribuidora com fracionamento de produtos saneantes e domissanitários, lavanderia de roupas de uso hospitalar isolada ou não, cozinha industrial, indústria de alimentos, presídio, carcerária, laboratórios de prótese, clínicas de acupuntura, postos de coleta para análises clínicas e de sangue, asilos, casa de apoio, desinsetizadoras, desratizadoras, aplicadores de produtos saneantes domissanitários, clínicas ou consultórios de psicanálise, consultórios médicos, consultórios odontológicos, consultórios veterinários, clínicas de estéticas, de tatuagens e congêneres, indústria de cosmético, perfume e produtos de higiene, indústria de produtos saneantes domissanitários, reformadora de extintores de incêndio, posto de combustível, indústria de móveis, sistema de coleta, disposição e tratamento de esgoto, sistema de coleta, disposição e tratamento de resíduos sólidos (lixo), sistema público e privado de abastecimento de água para consumo humano, unidade de transporte de pacientes com procedimentos, distribuidora de medicamentos, clínica de fisioterapia ou reabilitação, agência transfusional, ótica e laboratório de ótica, comércio de produtos veterinários, comércio de produtos de nutrição (parenteral e esportivos, manipulados ou não), envasadoras de chá, de café, de condimentos e especiarias, cemitério, centros e postos de saúde, e atividades similares acima não elencadas: (Redação dada pela Lei Complementar nº 107, de 23 de dezembro de 2003)

3.1 até 100m2 de área construída....................................R$ 0,50/m2 (Redação dada pela Lei Complementar nº 107, de 23 de dezembro de 2003)

3.2 acima de 100m2 até 300m2 de área construída........R$ 0,55/m2 (Redação dada pela Lei Complementar nº 107, de 23 de dezembro de 2003)

3.3 acima de 300m2 até 500m2 de área construída........R$ 0,60/m2 (Redação dada pela Lei Complementar nº 107, de 23 de dezembro de 2003)

3.4 acima de 500m2 até 1.000m2 de área construída.....R$ 0,65/m2 (Redação dada pela Lei Complementar nº 107, de 23 de dezembro de 2003)

3.5 acima de 1.000m2 de área construída......................R$ 0,70/m2 (Redação dada pela Lei Complementar nº 107, de 23 de dezembro de 2003)

IV - Estabelecimentos, unidades ou atividades que produzem, comercializam ou manipulam produtos, embalagens, equipamentos e utensílios, que executam ações de alta complexidade: clínicas veterinárias, clínicas de medicina nuclear (quimioterapia, radioterapia e congêneres), clínicas de radiologia, hospitais, pronto-socorro, hospitais veterinários, de bromatologia e de patologia clínica, serviço de hemoterapia, serviços de diálise, postos de coleta de materiais, dispensários, postos de medicamentos, clínicas de psicoterapia ou desintoxicação, clínicas ou consultórios de psicanálise, laboratórios de análise clínicas, de bromatologia e de patologia clínica, institutos de beleza com responsabilidade médica, clínica geriátrica, farmácias que manipulam dietas enterais e parenterais, farmácia de manipulação, farmácias, empresa de irradiação de produtos, transporte de cargas perigosa, indústria farmoquímica, indústria de alimentos para fins especiais, dietéticos, indústria de correlatos, laboratórios de análises clínicas, citopatológico e de anatomia patológica, serviço de urgência e emergência, serviço de hemoterapia, serviço de quimioterapia, clínica de cirurgia ambulatorial estética, endoscopia digestiva, centrais de esterização, lactário, banco de órgãos, ou de medula ou de leite, ou de tecidos. (Redação dada pela Lei Complementar nº 107, de 23 de dezembro de 2003)

4.1 - até 100m2 de área construída....................................R$ 0,70/m2 (Redação dada pela Lei Complementar nº 107, de 23 de dezembro de 2003)

4.2 - acima de 100m2 até 300m2 de área construída........R$ 0,75/m2 (Redação dada pela Lei Complementar nº 107, de 23 de dezembro de 2003)

4.3 - acima de 300m2 até 500m2 de área construída........R$ 0,80/m2 (Redação dada pela Lei Complementar nº 107, de 23 de dezembro de 2003)

4.4 - acima de 500m2 até 1.000m2 de área construída.....R$ 0,85/m2 (Redação dada pela Lei Complementar nº 107, de 23 de dezembro de 2003)

4.5 - acima de 1.000m2 de área construída......................R$ 0,90/m2 (Redação dada pela Lei Complementar nº 107, de 23 de dezembro de 2003)

§ 1º A Taxa de Fiscalização de Vigilância Sanitária pela vistoria de veículos, será devida a cada vistoria periódica realizada, conforme periodicidade definida em Decreto.

§ 2º Nenhum lançamento da Taxa de Fiscalização de Vigilância Sanitária poderá ser inferior ao valor mínimo de: (Redação dada pela Lei Complementar nº 107, de 23 de dezembro de 2003)

I - de R$ 30,00 (Trinta Reais), para baixa complexidade; (Dispositivo incluído pela Lei Complementar nº 107, de 23 de dezembro de 2003)

II - de R$ 60,00 (Sessenta Reais), para média complexidade; (Dispositivo incluído pela Lei Complementar nº 107, de 23 de dezembro de 2003)

III - de R$ 90,00 (Noventa Reais), para alta complexidade. (Dispositivo incluído pela Lei Complementar nº 107, de 23 de dezembro de 2003).

Como se vê, o
art. 1º
cria a Taxa de Fiscalização de Vigilância Sanitária e define como fato gerador a fiscalização
“realizada de modo sistemático, periódico e dirigido”
, para verificar a continuidade do cumprimento do disposto no Título III da Lei Complementar n. 4/1992 e normas complementares, nas atividades constantes do art. 331 desse diploma; o
art. 2º
estabelece como contribuintes
“todas as pessoas físicas ou jurídicas, instaladas ou exercendo as atividades citadas no artigo 331, da Lei Complementar n. 004/92, no Município de Cuiabá”
; e o
art. 3º
disciplina o critério quantitativo da taxa, com base no que denomina “dimensões do que está sendo fiscalizado” e na complexidade da fiscalização, prevendo tabelas e valores anuais.

O art. 331 da Lei Complementar Municipal n. 4/1992, ao qual a lei impugnada remete, alcança, de forma ampla, todas as atividades que pretendam se localizar ou funcionar no Município de Cuiabá, impondo-lhes obrigação de prévio licenciamento, independentemente de apresentarem ou não relação com risco à saúde,
verbis
:

Art. 331. As atividades que pretendam se localizar ou funcionar no Município do Cuiabá, ficam obrigadas ao prévio licenciamento pela Prefeitura. (Redação dada pela LC nº 78, de 14.12.2001)

§ 1º Incluem-se dentre as atividades
obrigadas ao licenciamento, quanto à localização e ao funcionamento
, as de comércio, indústria, agropecuária, as de prestação de serviços em geral. ainda as exercidas por entidades, sociedades ou associações civis, desportivas, religiosas ou decorrentes de profissão, arte e ofício
e demais atividades não especificadas
. (Redação dada pela LC nº 78, de 14.12.2001).

Nesse contexto, a remissão genérica ao art. 331 faz com que, em tese,
todas as pessoas físicas ou jurídicas instaladas ou exercendo atividades licenciáveis no Município se tornem contribuintes da taxa de fiscalização de vigilância sanitária
,
ainda que desenvolvam atividades sem qualquer vínculo direto ou indireto com a tutela da saúde pública
.

Em sentido diverso, a Lei n.
9.782/1999
, que organiza o Sistema Nacional de Vigilância Sanitária, define, em seu
art. 7º
, que compete à Agência Nacional de Vigilância Sanitária o controle sanitário de produtos, serviços e ambientes que possam implicar risco à saúde, e, em seu
art.

8º
, elenca de forma taxativa os produtos e serviços sujeitos à vigilância sanitária federal, todos relacionados, de algum modo, à proteção da saúde. A mesma lei, em seu
art. 23
, vincula a Taxa de Fiscalização de Vigilância Sanitária federal a esse conjunto de atividades, produtos e serviços:

Art. 7º
Compete à Agência proceder à implementação e à execução do disposto nos incisos II a VII do art. 2º desta Lei, devendo:

I - coordenar o Sistema Nacional de Vigilância Sanitária;

II - fomentar e realizar estudos e pesquisas no âmbito de suas atribuições;

III - estabelecer normas, propor, acompanhar e executar as políticas, as diretrizes e as ações de vigilância sanitária;

IV - estabelecer normas e padrões sobre limites de contaminantes, resíduos tóxicos, desinfetantes, metais pesados e outros que envolvam risco à saúde;

V - intervir, temporariamente, na administração de entidades produtoras, que sejam financiadas, subsidiadas ou mantidas com recursos públicos, assim como nos prestadores de serviços e ou produtores exclusivos ou estratégicos para o abastecimento do mercado nacional, obedecido o disposto no art. 5º da Lei nº 6.437, de 20 de agosto de 1977, com a redação que lhe foi dada pelo art. 2º da Lei nº 9.695, de 20 de agosto de 1998;

VI - administrar e arrecadar a taxa de fiscalização de vigilância sanitária, instituída pelo art. 23 desta Lei;

VII - autorizar o funcionamento de empresas de fabricação, distribuição e importação dos produtos mencionados no art. 8o desta Lei e de comercialização de medicamentos; (Vide Medida Provisória nº 1.814, de 1999) (Redação dada pela Medida Provisória nº 2.190-34, de 2001)

VIII - anuir com a importação e exportação dos produtos mencionados no art. 8º desta Lei;

IX - conceder registros de produtos, segundo as normas de sua área de atuação;

X - conceder e cancelar o certificado de cumprimento de boas práticas de fabricação;

XI - (Vide Medida Provisória nº 1.814, de 1999) (Revogado pela Medida Provisória nº 2.190-34, de 2001)

XII - (Vide Medida Provisória nº 1.814, de 1999) (Revogado pela Medida Provisória nº 2.190-34, de 2001)

XIII - (Vide Medida Provisória nº 1.814, de 1999) (Revogado pela Medida Provisória nº 2.190-34, de 2001)

XIV - interditar, como medida de vigilância sanitária, os locais de fabricação, controle, importação, armazenamento, distribuição e venda de produtos e de prestação de serviços relativos à saúde, em caso de violação da legislação pertinente ou de risco iminente à saúde;

XV - proibir a fabricação, a importação, o armazenamento, a distribuição e a comercialização de produtos e insumos, em caso de violação da legislação pertinente ou de risco iminente à saúde;

XVI - cancelar a autorização de funcionamento e a autorização especial de funcionamento de empresas, em caso de violação da legislação pertinente ou de risco iminente à saúde;

XVII - coordenar as ações de vigilância sanitária realizadas por todos os laboratórios que compõem a rede oficial de laboratórios de controle de qualidade em saúde;

XVIII - estabelecer, coordenar e monitorar os sistemas de vigilância toxicológica e farmacológica;

XIX - promover a revisão e atualização periódica da farmacopéia;

XX - manter sistema de informação contínuo e permanente para integrar suas atividades com as demais ações de saúde, com prioridade às ações de vigilância epidemiológica e assistência ambulatorial e hospitalar;

XXI - monitorar e auditar os órgãos e entidades estaduais, distrital e municipais que integram o Sistema Nacional de Vigilância Sanitária, incluindo-se os laboratórios oficiais de controle de qualidade em saúde;

XXII - coordenar e executar o controle da qualidade de bens e produtos relacionados no art. 8º desta Lei, por meio de análises previstas na legislação sanitária, ou de programas especiais de monitoramento da qualidade em saúde;

XXIII - fomentar o desenvolvimento de recursos humanos para o sistema e a cooperação técnico-científica nacional e internacional;

XXIV - autuar e aplicar as penalidades previstas em lei.

XXV - monitorar a evolução dos preços de medicamentos, equipamentos, componentes, insumos e serviços de saúde, podendo para tanto: (Vide Medida Provisória nº 1.814, de 1999) (Incluído pela Medida Provisória nº 2.190-34, de 2001)

a) requisitar, quando julgar necessário, informações sobre produção, insumos, matérias-primas, vendas e quaisquer outros dados, em poder de pessoas de direito público ou privado que se dediquem às atividades de produção, distribuição e comercialização dos bens e serviços previstos neste inciso, mantendo o sigilo legal quando for o caso; (Vide Medida Provisória nº 1.912-9, de 1999) (Incluído pela Medida Provisória nº 2.190-34, de 2001)

b) proceder ao exame de estoques, papéis e escritas de quaisquer empresas ou pessoas de direito público ou privado que se dediquem às atividades de produção, distribuição e comercialização dos bens e serviços previstos neste inciso, mantendo o sigilo legal quando for o caso; (Vide Medida Provisória nº 1.912-9, de 1999) (Incluído pela Medida Provisória nº 2.190-34, de 2001)

c) quando for verificada a existência de indícios da ocorrência de infrações previstas nos incisos III ou IV do art. 20 da Lei no 8.884, de 11 de junho de 1994, mediante aumento injustificado de preços ou imposição de preços excessivos, dos bens e serviços referidos nesses incisos, convocar os responsáveis para, no prazo máximo de dez dias úteis, justificar a respectiva conduta; (Vide Medida Provisória nº 1.912-9, de 1999) (Incluído pela Medida Provisória nº 2.190-34, de 2001)

d) aplicar a penalidade prevista no art. 26 da Lei no 8.884, de 1994; (Vide Medida Provisória nº 1.912-9, de 1999) (Incluído pela Medida Provisória nº 2.190-34, de 2001)

XXVI - controlar, fiscalizar e acompanhar, sob o prisma da legislação sanitária, a propaganda e publicidade de produtos submetidos ao regime de vigilância sanitária; (Vide Medida Provisória nº 2.000-17, de 2000) (Incluído pela Medida Provisória nº 2.190-34, de 2001)

XXVII - definir, em ato próprio, os locais de entrada e saída de entorpecentes, psicotrópicos e precursores no País, ouvido o Departamento de Polícia Federal e a Secretaria da Receita Federal. (Vide Medida Provisória nº 2.134-31, de 2001) (Incluído pela Medida Provisória nº 2.190-34, de 2001)

§ 1º A Agência poderá delegar aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a execução de atribuições que lhe são próprias, excetuadas as previstas nos incisos I, V, VIII, IX, XV, XVI, XVII, XVIII e XIX deste artigo.

§ 2º A Agência poderá assessorar, complementar ou suplementar as ações estaduais, municipais e do Distrito Federal para o exercício do controle sanitário.

§ 3º As atividades de vigilância epidemiológica e de controle de vetores relativas a portos, aeroportos e fronteiras, serão executadas pela Agência, sob orientação técnica e normativa do Ministério da Saúde.

§ 4º A Agência poderá delegar a órgão do Ministério da Saúde a execução de atribuições previstas neste artigo relacionadas a serviços médico-ambulatorial-hospitalares, previstos nos §§ 2o e 3o do art. 8o, observadas as vedações definidas no § 1º deste artigo. (Vide Medida Provisória nº 1.814, de 1999) (Incluído pela Medida Provisória nº 2.190-34, de 2001)

§ 5º A Agência deverá pautar sua atuação sempre em observância das diretrizes estabelecidas pela Lei no 8.080, de 19 de setembro de 1990, para dar seguimento ao processo de descentralização da execução de atividades para Estados, Distrito Federal e Municípios, observadas as vedações relacionadas no § 1o deste artigo. (Vide Medida Provisória nº 1.814, de 1999) (Incluído pela Medida Provisória nº 2.190-34, de 2001)

§ 6º A descentralização de que trata o § 5o será efetivada somente após manifestação favorável dos respectivos Conselhos Estaduais, Distrital e Municipais de Saúde. (Vide Medida Provisória nº 1.814, de 1999) (Incluído pela Medida Provisória nº 2.190-34, de 2001)

§ 7º Para o cumprimento do disposto no inciso X deste artigo, a Agência poderá se utilizar de informações confidenciais sobre inspeções recebidas no âmbito de acordos ou convênios com autoridade sanitária de outros países, bem como autorizar a realização de vistorias e inspeções em plantas fabris por instituições nacionais ou internacionais credenciadas pela Agência para tais atividades. (Incluído pela Lei nº 13.097, de 2015)

Art. 8º
Incumbe à Agência, respeitada a legislação em vigor, regulamentar, controlar e fiscalizar os produtos e serviços que envolvam risco à saúde pública.

§ 1º Consideram-se bens e produtos submetidos ao controle e fiscalização sanitária pela Agência:

I - medicamentos de uso humano, suas substâncias ativas e demais insumos, processos e tecnologias;

II - alimentos, inclusive bebidas, águas envasadas, seus insumos, suas embalagens, aditivos alimentares, limites de contaminantes orgânicos, resíduos de agrotóxicos e de medicamentos veterinários;

III - cosméticos, produtos de higiene pessoal e perfumes;

IV - saneantes destinados à higienização, desinfecção ou desinfestação em ambientes domiciliares, hospitalares e coletivos;

V - conjuntos, reagentes e insumos destinados a diagnóstico;

VI - equipamentos e materiais médico-hospitalares, odontológicos e hemoterápicos e de diagnóstico laboratorial e por imagem;

VII - imunobiológicos e suas substâncias ativas, sangue e hemoderivados;

VIII - órgãos, tecidos humanos e veterinários para uso em transplantes ou reconstituições;

IX - radioisótopos para uso diagnóstico in vivo e radiofármacos e produtos radioativos utilizados em diagnóstico e terapia;

X - cigarros, cigarrilhas, charutos e qualquer outro produto fumígero, derivado ou não do tabaco;

XI - quaisquer produtos que envolvam a possibilidade de risco à saúde, obtidos por engenharia genética, por outro procedimento ou ainda submetidos a fontes de radiação.

§ 2º Consideram-se serviços submetidos ao controle e fiscalização sanitária pela Agência, aqueles voltados para a atenção ambulatorial, seja de rotina ou de emergência, os realizados em regime de internação, os serviços de apoio diagnóstico e terapêutico, bem como aqueles que impliquem a incorporação de novas tecnologias.

§ 3º Sem prejuízo do disposto nos §§ 1º e 2º deste artigo, submetem-se ao regime de vigilância sanitária as instalações físicas, equipamentos, tecnologias, ambientes e procedimentos envolvidos em todas as fases dos processos de produção dos bens e produtos submetidos ao controle e fiscalização sanitária, incluindo a destinação dos respectivos resíduos.

§ 4º A Agência poderá regulamentar outros produtos e serviços de interesse para o controle de riscos à saúde da população, alcançados pelo Sistema Nacional de Vigilância Sanitária.

§ 5º A Agência poderá dispensar de registro os imunobiológicos, inseticidas, medicamentos e outros insumos estratégicos quando adquiridos por intermédio de organismos multilaterais internacionais, para uso em programas de saúde pública pelo Ministério da Saúde e suas entidades vinculadas. (Vide Medida Provisória nº 1.814, de 1999) (Incluído pela Medida Provisória nº 2.190-34, de 2001)

§ 6º O Ministro de Estado da Saúde poderá determinar a realização de ações previstas nas competências da Agência Nacional de Vigilância Sanitária, em casos específicos e que impliquem risco à saúde da população. (Vide Medida Provisória nº 1.814, de 1999) (Incluído pela Medida Provisória nº 2.190-34, de 2001)

§ 7º O ato de que trata o § 6o deverá ser publicado no Diário Oficial da União. (Vide Medida Provisória nº 1.814, de 1999) (Incluído pela Medida Provisória nº 2.190-34, de 2001)

§ 8º Consideram-se serviços e instalações submetidos ao controle e fiscalização sanitária aqueles relacionados com as atividades de portos, aeroportos e fronteiras e nas estações aduaneiras e terminais alfandegados, serviços de transportes aquáticos, terrestres e aéreos. (Vide Medida Provisória nº 2.134-31, de 2001) (Incluído pela Medida Provisória nº 2.190-34, de 2001).

Art. 23
. Fica instituída a Taxa de Fiscalização de Vigilância Sanitária.

§ 1º Constitui fato gerador da Taxa de Fiscalização de Vigilância Sanitária a prática dos atos de competência da Agência Nacional de Vigilância Sanitária constantes do Anexo II.

§ 2º São sujeitos passivos da taxa a que se refere o caput deste artigo as pessoas físicas e jurídicas que exercem atividades de fabricação, distribuição e venda de produtos e a prestação de serviços mencionados no art. 8º desta Lei.

§ 3º A taxa será devida em conformidade com o respectivo fato gerador, valor e prazo a que refere a tabela que constitui o Anexo II desta Lei.

§ 4º A taxa deverá ser recolhida nos termos dispostos em ato próprio da ANVISA. (Redação dada pela Medida Provisória nº 2.190-34, de 2001)

§ 5º A arrecadação e a cobrança da taxa a que se refere este artigo poderá ser delegada aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, a critério da Agência, nos casos em que por eles estejam sendo realizadas ações de vigilância, respeitado o disposto no § 1º do art. 7º desta Lei.

§ 6º Os laboratórios instituídos ou controlados pelo Poder Público, produtores de medicamentos e insumos sujeitos à Lei no 6.360, de 23 de setembro de 1976, à vista do interesse da saúde pública, estão isentos do pagamento da Taxa de Fiscalização de Vigilância Sanitária. (Vide Medida Provisória nº 1.814-4, de 1999) (Incluído pela Medida Provisória nº 2.190-34, de 2001)

§ 7º Às renovações de registros, autorizações e certificados aplicam-se as periodicidades e os valores estipulados para os atos iniciais na forma prevista no Anexo. (Vide Medida Provisória nº 1.814-4, de 1999) (Incluído pela Medida Provisória nº 2.190-34, de 2001)

§ 8º O disposto no § 7º aplica-se ao contido nos §§ 1º a 8º do art. 12 e parágrafo único do art. 50 da Lei no 6.360, de 1976, no § 2º do art. 3º do Decreto-Lei no 986, de 21 de outubro de 1969, e § 3º do art. 41 desta Lei. (Vide Medida Provisória nº 1.814-4, de 1999) (Incluído pela Medida Provisória nº 2.190-34, de 2001)

§ 9º O agricultor familiar, definido conforme a Lei no 11.326, de 24 de julho de 2006, e identificado pela Declaração de Aptidão ao PRONAF - DAP, Física ou Jurídica, bem como o Microempreendedor Individual, previsto no art. 18-A da Lei Complementar no 123, de 14 de dezembro de 2006, e o empreendedor da economia solidária estão isentos do pagamento de Taxa de Fiscalização de Vigilância Sanitária. (Incluído pela Lei nº 13.001, de 2014)

§ 10. As autorizações de funcionamento de empresas previstas nos subitens dos itens 3.1, 3.2, 5.1 e 7.1 do Anexo II, ficam isentas de renovação. (Incluído pela Lei nº 13.097, de 2015)

Dessa comparação resulta que,
enquanto o modelo federal limita a incidência da taxa às atividades de interesse da saúde
,
o modelo municipal, tal como redigido, estende a sujeição passiva, em tese, a toda atividade econômica sujeita a licenciamento,
independentemente de seu potencial risco sanitário
.

O vício material da legislação municipal está na
ampliação indevida do fato gerador e do rol de contribuintes
da Taxa de Fiscalização de Vigilância Sanitária.

A tributação deixa de incidir sobre um universo definido de atividades potencialmente lesivas ou relevantes à saúde pública e passa a alcançar, em tese, qualquer atividade licenciada,
ainda que alheia ao risco sanitário
.

Essa generalização contraria o
art. 3º, I
, da
Constituição Estadual
, que prestigia a unidade do sistema federativo e a harmonia do ordenamento, evitando contradições entre o modelo federal e as normas locais complementares; o
art. 10
, que condiciona a atuação normativa à observância da Constituição Federal e da repartição de competências; o
art. 149, II
, que define as taxas como tributos vinculados à utilização de serviços públicos específicos e divisíveis ou ao exercício do poder de polícia, exigindo correlação entre o fato gerador e a atividade estatal; o
art. 173, § 2º
, que exige respeito estrito aos limites do poder de tributar.

Ao alargar o campo de incidência da taxa para abarcar atividades desvinculadas da vigilância sanitária, a lei municipal desfigura a natureza jurídica da exação.

A taxa
deixa de corresponder ao exercício efetivo do poder de polícia sanitária e aproxima-se de tributo de caráter geral
, com incidência quase universal sobre atividades econômicas, o que é
incompatível com o regime constitucional das taxas
.

A legislação federal que disciplina o sistema de vigilância sanitária, considerada como norma interposta, delimita a atuação dos entes federados e evidencia que
apenas atividades classificadas como de interesse da saúde podem ser submetidas a esse tipo de fiscalização específica
. A lei municipal, ao não observar essa delimitação, viola os referidos dispositivos da Constituição Estadual.

Não se cuida de questionar a competência do Município para instituir taxa de vigilância sanitária, mas de reconhecer que
essa competência deve ser exercida dentro dos limites traçados pelo modelo normativo federal e pela Constituição Estadual, restringindo-se às atividades vinculadas à proteção da saúde
.

A autora também aponta duplicidade de exigência entre a taxa municipal e a TFVS federal, sustentando que ambas incidiriam sobre o mesmo fato gerador.

A Constituição
admite a coexistência de taxas de fiscalização em diferentes esferas federativas
,
desde que respeitados os respectivos campos de incidência, sujeitos passivos e bases de cálculo
.

A própria Lei n. 9.782/1999, ao instituir a TFVS, prevê mecanismos de cooperação com Estados, Distrito Federal e Municípios, inclusive quanto à arrecadação, o que afasta a tese de incompatibilidade estrutural entre a taxa federal e exações locais correlatas.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal assentou que
não há bitributação quando taxas distintas remuneram atividades fiscalizatórias próprias de cada ente federativo
, ainda que relacionadas ao mesmo setor econômico,
desde que não haja identidade absoluta de fato gerador, base de cálculo e sujeito passivo
.

Assim, a coexistência, em tese, da taxa federal e da taxa municipal de vigilância sanitária não configura, por si, ofensa à Constituição. O vício identificado na lei municipal, como visto, não decorre da simultaneidade de exações, mas da indevida ampliação do universo de contribuintes e da hipótese de incidência, para além do que se compreende como vigilância sanitária no sistema normativo federal.

A alegação genérica de bitributação não procede, como já se pronunciou o Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 2658/DF:

[...] 3.
A atividade de vigilância sanitária desempenhada pela ANVISA não se confunde materialmente com aquela desempenhada pelos municípios ou pelos estados
, nem impede que esses dirijam sua atuação fiscalizatória para os estabelecimentos de comércio farmacêutico.
Não há, ademais, duplicidade de tributação recaindo sobre o mesmo fato gerador, porque as órbitas materiais de incidência das taxas cobradas pelos diversos órgãos de vigilância sanitária são diversas
. 4. Ação direta julgada improcedente
(Rel. Ministro DIAS TOFFOLI, julgada em 18/12/2019, public. em 05/03/2020).

Oportuno destacar do voto do Relator:

“[...] Cabe destacar que a atividade de vigilância sanitária desempenhada pela ANVISA não se confunde materialmente com aquela desempenhada pelos municípios ou pelos estados, nem impede que esses dirijam sua atuação fiscalizatória para os estabelecimentos de comércio farmacêutico.

Pela importância, reproduzo novamente o texto das informações prestadas pela Consultoria Jurídica do Ministério da Saúde:

“A finalidade da fiscalização e controle exercido sobre as farmácias e drogarias pelas secretarias estaduais e pela ANVISA são distintas. A primeira diz respeito à verificação das condições locais para a concessão de alvará de funcionamento desses estabelecimentos. A segunda, se dá em virtude da necessidade acima apontada do controle efetivo do comércio de medicamentos no País, registrados pela ANVISA, sua disponibilização e movimentação, e a autenticidade do medicamento” (fl. 103).

Como se constata, possuindo a ANVISA órbita de atribuições fiscalizatórias diversa das demais entidades de vigilância sanitária, vê-se que exerce poder de polícia autônomo e inconfundível com outros da mesma classe. Não há, ademais, duplicidade de tributação recaindo sobre o mesmo fato gerador, porque, como dito, as órbitas materiais de incidência das taxas cobradas pelos diversos órgãos de vigilância sanitária são diversas.

Consequentemente, a cobrança da taxa de vigilância sanitária dos estabelecimentos fiscalizados guarda consonância com o art. 145, inciso II, da Constituição Federal, que dá suporte à instituição de tributo vinculado ao custeio da referida atividade. Sendo a ANVISA autarquia especial que se caracteriza, inclusive, pela autonomia administrativa e financeira, encontra-se entre suas fontes de receitas exatamente o produto resultante da arrecadação da taxa de fiscalização de vigilância sanitária (art. 22, I, Lei nº 9.782/99), a qual possui como fato gerador os serviços prestados ou postos à disposição pela agência. [...]”

Sustenta-se, ainda, que o art. 3º da Lei Complementar n. 83/2002 teria estabelecido valores desproporcionais, com base na área do estabelecimento e na complexidade da fiscalização, resultando em efeito confiscatório.

A taxa, enquanto tributo vinculado,
deve guardar relação de razoável equivalência com o custo da atividade estatal específica
. Exação manifestamente desproporcional, que exceda de forma evidente os gastos com o serviço ou com o poder de polícia, pode ser reputada inconstitucional por violação à proporcionalidade e à vedação de confisco.

Entretanto,
em sede de controle abstrato
, a declaração de inconstitucionalidade do critério quantitativo, por suposto efeito confiscatório,
exige demonstração robusta de descompasso estrutural entre o valor da exação e o custo da atividade fiscalizatória.

Os elementos constantes dos autos não permitem afirmar, de modo generalizado e independente de prova, que a arrecadação produzida pela taxa exceda, em qualquer cenário, o custo da estrutura de vigilância sanitária municipal, nem que os valores sejam, em tese, confiscatórios.

A verificação de eventual excesso costuma demandar análise fático-probatória específica, própria do controle difuso, em casos concretos.

Do mesmo modo, a referência à área do estabelecimento, como um dos elementos considerados para composição do valor, não implica, automaticamente, adoção de base de cálculo de imposto.

O que se veda é a identidade material integral com base de tributo de competência diversa, e não o simples uso de parâmetros que também possam ser considerados em outros tributos, desde que haja pertinência com o custo da fiscalização.

Nesse sentido, a Corte Maior editou a
Súmula Vinculante nº 29
:

“
É constitucional a adoção, no cálculo do valor de taxa, de um ou mais elementos da base de cálculo própria de determinado imposto, desde que não haja integral identidade entre uma base e outra
”.

Assim, não se evidencia, em abstrato, fundamento suficiente para declarar a inconstitucionalidade do critério quantitativo previsto no art. 3º da LCM n. 83/2002,
sem prejuízo de eventual controle difuso em situações concretas nas quais se demonstre excesso
.

Diante do quadro delineado, mostra-se adequada a técnica da
interpretação conforme à Constituição
para compatibilizar a Lei Complementar n. 83/2002 com a ordem constitucional estadual, preservando o exercício legítimo da competência tributária municipal e afastando interpretações inconstitucionais.

Confere-se, assim, interpretação conforme aos arts. 1º e 2º da Lei Complementar n. 83/2002, para estabelecer que
:

1) O fato gerador da Taxa de Fiscalização de Vigilância Sanitária municipal consiste no exercício do poder de polícia sanitária sobre produtos, serviços, estabelecimentos e atividades que, nos termos da legislação federal e municipal de vigilância sanitária, efetivamente envolvam risco à saúde pública, em consonância com o campo de incidência traçado pela Lei n. 9.782/1999.

2) Os contribuintes da taxa
são apenas as pessoas físicas ou jurídicas que exerçam atividades classificadas como de interesse da saúde e sujeitas à vigilância sanitária
, afastando-se interpretação que inclua, indistintamente, todas as atividades mencionadas no art. 331 da LCM n. 4/1992, quando desprovidas de qualquer relação direta ou indireta com a saúde.

3) Fica
vedada qualquer exegese que faça recair a taxa sobre contribuintes cuja atividade não se encontre sob o efetivo campo de atuação do poder de polícia sanitária municipal, tal como recortado pelo sistema de vigilância sanitária federal e complementado pela legislação local em harmonia com esse modelo
.

Nesses termos, preserva-se o núcleo legítimo da taxa municipal de vigilância sanitária e excluem-se interpretações que convertam o tributo em instrumento genérico de incidência sobre toda atividade econômica licenciada.

Quanto à
Portaria n. 109/2024
, ela, como ato infralegal,
deve obediência à interpretação conforme ora fixada para a lei
. Assim, se a Portaria, ao listar os CNAE’s,
incluir atividades que manifestamente não se enquadram nos parâmetros federais de risco à saúde
(Leis n. 8.080/90 e 9.782/99), ela será ilegal, mas
a inconstitucionalidade primária é da lei que permitiu essa amplitude
.

Diante do exposto,
REJEITO AS PRELIMINARES
de ilegitimidade ativa, de inadequação da via eleita e de ausência de parâmetro de controle na Constituição Estadual.

No mérito, julgo
PARCIALMENTE PROCEDENTE
o pedido, quanto aos
arts. 1º e 2º da Lei Complementar Municipal n. 83/2002
, e,
por arrastamento
, quanto à
Portaria n. 109/2024
da Secretaria Municipal de Saúde, para conferir-lhes
interpretação conforme à Constituição do Estado de Mato Grosso
, nos seguintes termos:
1)
o fato gerador da Taxa de Fiscalização de Vigilância Sanitária municipal limita-se ao exercício do poder de polícia sanitária sobre produtos, serviços, estabelecimentos e atividades que, segundo a legislação federal e municipal de vigilância sanitária, envolvam efetivo risco à saúde pública;
2)
são contribuintes apenas as pessoas físicas ou jurídicas que desenvolvam essas atividades de interesse da saúde, vedada a inclusão, no rol de sujeitos passivos, de atividades sem qualquer relação direta ou indireta com a proteção da saúde, ainda que sujeitas a licenciamento municipal em geral;
3)
fica vedada qualquer exegese que faça recair a taxa sobre contribuintes cuja atividade não se encontre sob o efetivo campo de atuação do poder de polícia sanitária municipal, devendo a cobrança limitar-se àquelas que apresentem risco ou interesse direto ou indireto à saúde pública, nos termos da fundamentação supra.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 12/02/2026