Tribunal: TJMT
Processo: 1015783-06.2023.8.11.0041
Relator(a): VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO
Órgão julgador: VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-04-28
Data de publicação: 2026-05-06

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1015783-06.2023.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Efeito Suspensivo / Impugnação / Embargos à Execução, Multas e demais Sanções]
Relator:
Des(a).
VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO

Turma Julgadora:

[DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARCIO VIDAL]

Parte(s):

[BANCO BRADESCO S.A. - CNPJ: 60.746.948/0001-12 (APELANTE), RENATO CHAGAS CORREA DA SILVA - CPF: 444.850.181-72 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DEU PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA, DESA. VANDYMARA GALVÃO RAMOS PAIVA ZANOLO.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E DO CONSUMIDOR. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA APLICADA PELO PROCON. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. VALIDADE DA CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA. REGULARIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. REDUÇÃO DO VALOR DA MULTA POR DESPROPORCIONALIDADE. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta por BANCO BRADESCO S.A. contra sentença que julgou improcedentes embargos à execução fiscal, mantendo a exigibilidade de CDA decorrente de multa aplicada pelo PROCON/MT, em razão da não disponibilização de senhas de atendimento a consumidores em agência bancária, postulando o reconhecimento da prescrição, nulidade do processo administrativo e da CDA, ou, subsidiariamente, a redução da multa.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há quatro questões em discussão: (i) definir se ocorreu prescrição da pretensão executória de multa administrativa; (ii) estabelecer se a CDA é válida; (iii) saber se o processo administrativo é regular e se houve infração; (iv) aferir se a multa aplicada observa os princípios da razoabilidade e proporcionalidade ou se comporta redução.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. Aplica-se o prazo prescricional quinquenal às multas administrativas, contado da constituição definitiva do crédito, e não da lavratura do auto de infração, conforme entendimento do STJ (Tema 135), inexistindo prescrição no caso concreto.

4. A Certidão de Dívida Ativa atende aos requisitos legais e goza de presunção relativa de liquidez, certeza e legitimidade, não afastada por prova inequívoca do executado.

5. O processo administrativo observa o devido processo legal, com garantia de contraditório e ampla defesa, e apresenta fundamentação suficiente, inexistindo nulidade.

6. O controle judicial dos atos administrativos sancionadores limita-se à legalidade, sendo vedada a reanálise do mérito, salvo hipótese de flagrante ilegalidade ou desproporcionalidade.

7. A infração administrativa resta configurada pela ausência de fornecimento de senhas aos consumidores, conforme constatado em fiscalização, não infirmada por prova em sentido contrário.

8. A multa deve observar os critérios do art. 57 do CDC. Embora válida, revela-se desproporcional diante da ausência de reiteração da conduta, de vantagem auferida e de dano efetivo, justificando sua redução.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9. Recurso parcialmente provido.

Tese de julgamento
:
“1. O prazo prescricional para cobrança de multa administrativa é quinquenal e tem início com a constituição definitiva do crédito. 2. A CDA decorrente de multa administrativa goza de presunção de legitimidade, afastável apenas por prova inequívoca. 3. A multa aplicada com fundamento no art. 57 do CDC deve ser reduzida quando não observados os critérios de gravidade da infração, vantagem auferida e condição econômica do fornecedor.”

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 150, IV; CDC, arts. 55, § 1º, 56 e 57; CTN, arts. 174 e 202; Lei nº 6.830/1980, art. 2º, § 5º; Decreto nº 20.910/1932, art. 1º; Decreto nº 2.181/1997, art. 5º.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, REsp nº 1.105.442/RJ (Tema 135), Rel. Min. Hamilton Carvalhido, Primeira Seção, j. 09.12.2009; STJ, AgInt no REsp nº 2.063.730/GO, Rel. Min. Regina Helena Costa, j. 14.08.2023; TJ/MT, Apelação nº 1020634-25.2022.8.11.0041, Rel. Des. Deosdete Cruz Junior, j. 17.03.2026; TJ/MT, Apelação nº 1000854-70.2020.8.11.0041, Rel. Des. Márcio Vidal, j. 31.03.2026.

R E L A T Ó R I O

RELATÓRIO

DESA. VANDYMARA G. R. PAIVA ZANOLO

EGRÉGIA CÂMARA

Trata-se de recurso de apelação interposto pelo
BANCO BRADESCO S.A.
contra sentença proferida pelo juízo da Vara Especializada da Execução Fiscal da Comarca de Cuiabá, nos Embargos à Execução, que julgou improcedentes os pedidos iniciais, mantendo a validade e exigibilidade da Certidão de Dívida Ativa nº 20109184, no valor originário de R$ 24.000,00.

O apelante sustenta, preliminarmente, a ocorrência de prescrição, ao argumento de que, tratando-se de crédito não tributário, deve ser aplicado o prazo quinquenal disposto no artigo 174 do CTN, contado da data da lavratura do auto de infração.

Afirma que, considerado o lapso temporal transcorrido até a distribuição da execução fiscal, restaria configurada a prescrição.

Alega que a multa administrativa foi aplicada em desacordo com os critérios previstos no art. 57 do CDC e no art. 24 do Decreto nº 2.181/97.

Sustenta, ainda, que a decisão administrativa carece de fundamentação adequada, por se limitar à reprodução de dispositivos legais, sem análise específica do caso concreto.

Argumenta que a penalidade imposta — no valor de R$ 41.172,33 — é desproporcional à suposta infração, especialmente porque não teria sido comprovada falha na prestação dos serviços, afirmando ter observado as normas aplicáveis às instituições financeiras.

Aduz, por fim, que o montante da multa possui caráter confiscatório, em afronta ao art. 150, inciso IV, da Constituição Federal.

Por fim, requer o provimento do recurso para que seja reconhecida a prescrição, declarada a nulidade do processo administrativo e da Certidão de Dívida Ativa por ausência de fundamentação e, subsidiariamente, reduzido o valor da multa.

O Estado de Mato Grosso, por sua vez, pugna pela manutenção integral da sentença, sustentando a inocorrência de prescrição e a regularidade da sanção administrativa, fixada em conformidade com os parâmetros legais (Id. 356901852).

Dispensada a intervenção ministerial, em atenção à Súmula n.º 189 do STJ.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

VOTO

DESA. VANDYMARA G. R. PAIVA ZANOLO

O Banco apelante insurge-se contra a sentença que julgou improcedentes os embargos à execução fiscal e manteve a multa administrativa de R$ 24.000,00, imposta pelo PROCON.

A controvérsia consiste em verificar a ocorrência de prescrição; a validade da CDA; a regularidade do processo administrativo e a configuração da infração; e da sanção imposta observando-se os critérios do art. 57 do CDC, bem como os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.

1. Breve histórico do processo

A execução fiscal tem origem em multa aplicada pelo PROCON/MT, decorrente do Auto de Infração nº 0490/2008, lavrado em razão do descumprimento do disposto no artigo 2º do Decreto Municipal nº 4.334/2005, combinado com o artigo 20, § 2º, do CDC.

A infração consistiu na não entrega de senhas numeradas e com horário de recebimento aos consumidores que adentravam a instituição bancária para atendimento nos caixas, tendo sido constatada, durante fiscalização realizada em 12/07/2006, a presença de 18 pessoas em fila sem as respectivas senhas.

Após regular trâmite administrativo, com apresentação de defesa e interposição de recurso, foi aplicada multa no valor de R$ 36.000,00, posteriormente reduzida para R$ 24.000,00 em razão da primariedade da infratora, sendo mantida a penalidade pelo Conselho Recursal.

Os embargos à execução foram julgados improcedentes, ratificando-se a validade da Certidão de Dívida Ativa.

2. Preliminar

2.1. Da prescrição

A Banco apelante sustenta a ocorrência de prescrição, nos termos do art. 174 do CTN. Todavia, a multa aplicada possui natureza administrativa não tributária, de modo que aquele dispositivo, voltado à prescrição de créditos tributários, não incide diretamente no caso concreto.

O Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do Tema 135 (REsp 1.105.442/RJ), fixou entendimento de que o prazo prescricional para cobrança judicial de multa administrativa é quinquenal, contado da constituição definitiva do crédito.

Nesse sentido:

“(...) 1. É de cinco anos o prazo prescricional para o ajuizamento da execução fiscal de cobrança de multa de natureza administrativa, contado do momento em que se torna exigível o crédito (artigo 1º do Decreto nº 20.910/32). (...)”
(REsp n. 1.105.442/RJ, relator Ministro Hamilton Carvalhido, Primeira Seção, julgado em 9/12/2009, DJe de 22/2/2011.)

No caso, o processo administrativo encerrou-se com a constituição definitiva do crédito em 14/08/2008, e a execução fiscal foi ajuizada em 18/02/2011. Entre esses marcos, não transcorreu o prazo de cinco anos.

A tese recursal de que o prazo deveria fluir da data da lavratura do auto de infração (2006) não encontra respaldo no ordenamento, pois a exigibilidade do crédito somente se aperfeiçoa com o encerramento do processo administrativo e a constituição definitiva do crédito.

Rejeita-se, portanto, a preliminar.

2.2. Da validade da certidão de dívida ativa

A Certidão de Dívida Ativa nº 20109184 atende aos requisitos previstos no artigo 2º, § 5º, da Lei nº 6.830/80 e no artigo 202 do CTN, contendo todos os elementos necessários à identificação do crédito e do devedor.

A jurisprudência dos tribunais superiores reconhece a presunção de legitimidade, liquidez e certeza da CDA, que somente pode ser afastada por prova inequívoca em sentido contrário — ônus do qual o embargante não se desincumbiu.

Nesse sentido:

“Tese de julgamento: 1.
As Certidões de Dívida Ativa decorrentes de multa administrativa do PROCON gozam de presunção relativa de certeza e liquidez e somente podem ser invalidadas mediante prova inequívoca de vício formal ou material.
2. O controle judicial dos atos administrativos sancionadores limita-se à verificação de legalidade, sendo vedada a reanálise do mérito, salvo hipótese de flagrante ilegalidade ou desproporcionalidade manifesta. 3. Não configura cerceamento de defesa o julgamento antecipado quando a controvérsia é eminentemente documental e suficiente à formação do convencimento do julgador. 4. A revisão judicial do valor da multa aplicada com fundamento no art. 57 do CDC exige demonstração objetiva de excesso manifesto ou afronta aos critérios legais de dosimetria. (...)” (N.U 1020634-25.2022.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, DEOSDETE CRUZ JUNIOR, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 17/03/2026, Publicado no DJE 27/03/2026)

Rejeita-se, portanto, a alegação de nulidade da CDA.

3. Mérito

3.1. Da legitimidade do PROCON

Nos termos dos arts. 55, §1º, e 56 do CDC, bem como do art. 5º do Decreto Federal nº 2.181/97,
o PROCON
é competente para instaurar procedimentos administrativos, apurar infrações às normas de consumo e aplicar as sanções cabíveis.

Decreto Federal n.º 2.181/97:

“Art. 5º. Qualquer entidade ou órgão da Administração Pública, federal, estadual e municipal, destinado à defesa dos interesses e direitos do consumidor, tem, no âmbito de suas respectivas competências, atribuição para apurar e punir infrações a este Decreto e à legislação das relações de consumo.”

Dessa forma, encontra-se regular a atuação do órgão autuante.

3.2. Da regularidade do processo administrativo e da configuração da infração

A análise dos autos evidencia que o processo administrativo observou os princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa. O apelante foi notificado, apresentou defesa, interpôs recurso administrativo e teve suas alegações apreciadas pela autoridade competente.

A decisão administrativa apresenta fundamentação suficiente, com indicação dos fatos apurados e sua subsunção à norma violada, não se verificando nulidade apta a ensejar sua invalidação.

O controle judicial restringe-se à legalidade do ato administrativo, sendo vedada a incursão no mérito quando observados os requisitos legais e constitucionais. Nesse sentido:

“(...) Tese de julgamento: “1.
A multa administrativa aplicada por órgão de defesa do consumidor, quando regularmente fundamentada e instruída, goza de presunção de legitimidade, sendo insuscetível de revisão judicial quanto ao mérito, salvo ilegalidade manifesta
. 2. A atualização de créditos não tributários não pode resultar em encargos superiores aos decorrentes da aplicação da Taxa SELIC, devendo esta ser adotada como índice único de correção e juros moratórios.” (...)”
(N.U 1010822-85.2024.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 14/04/2026, Publicado no DJE 22/04/2026)

“(...) "O processo administrativo do PROCON, que resultou na aplicação de multa por infração ao Código de Defesa do Consumidor, observou os preceitos legais, sendo incabível a revisão do mérito pelo Poder Judiciário quando respeitados os princípios do contraditório, ampla defesa e proporcionalidade.”
(N.U 1004269-56.2023.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, LUIZ OCTAVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO, Vice-Presidência, Julgado em 19/10/2024, Publicado no DJE 19/10/2024)

No plano material, os elementos constantes do processo administrativo demonstram o descumprimento da legislação municipal que regulamenta o atendimento bancário. Restou constatado, durante a fiscalização, que consumidores aguardavam atendimento sem a devida distribuição de senhas, em afronta à norma aplicável — circunstância que caracteriza a infração administrativa imputada ao apelante.

As alegações do apelante não foram acompanhadas de prova capaz de infirmar o auto de infração, cujos fatos gozam de presunção de veracidade.

Não há, portanto, nulidade do auto de infração ou do processo administrativo, tampouco ausência de motivação do ato, porquanto devidamente demonstrada a subsunção dos fatos à norma jurídica violada.

3.3.

Da sanção aplicada

A multa administrativa deve observar os critérios do art. 57 do CDC, sendo graduada conforme a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do fornecedor, à luz dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.

O controle jurisdicional da proporcionalidade da sanção administrativa não implica indevida incursão no mérito administrativo, mas constitui expressão do controle de legalidade em sentido amplo.

O Superior Tribunal de Justiça admite, em caráter excepcional, a revisão judicial do valor de multas administrativas quando evidenciada desproporcionalidade, especialmente nas hipóteses em que a penalidade se revela ínfima ou exorbitante:

“(...) III -
Não se ignora a possibilidade de o Poder Judiciário, em casos excepcionais, redefinir o valor de multa administrativa em hipóteses de desproporcionalidade flagrante, como nas penalizações ínfimas ou exorbitantes
. (...)”
(STJ - AgInt no REsp: 2063730 GO 2022/0266839-2, Relator.: Ministra REGINA HELENA COSTA, Data de Julgamento: 14/08/2023, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 16/08/2023) (g.n.)

No caso, não se verifica ilegalidade na imposição da penalidade, tampouco vício no processo administrativo. A decisão administrativa apresenta fundamentação suficiente, com indicação dos elementos fáticos e jurídicos que ensejaram a aplicação da sanção.

Todavia, embora o valor da multa não ultrapasse os limites legais, vislumbra-se desproporcionalidade relevante, apta a justificar a readequação do montante arbitrado, diante das circunstâncias concretas a seguir analisadas.

Quanto à gravidade da infração, verifica-se que a conduta atribuída ao apelante consistiu na ausência de fornecimento de senhas a consumidores em determinado momento da fiscalização — circunstância que, embora configure descumprimento da norma consumerista, não se reveste de elevada reprovabilidade, porquanto não evidenciada a reiteração da prática.

No que se refere à vantagem auferida, inexiste demonstração de benefício econômico decorrente da infração. Quanto à condição econômica do fornecedor, embora se trate de instituição financeira de grande porte, tal circunstância não autoriza, por si só, a fixação de multa em patamar desproporcional, devendo ser ponderada em conjunto com os demais critérios legais.

Nesse contexto, o valor de R$ 24.000,00 mostra-se excessivo diante das peculiaridades do caso concreto, notadamente a natureza pontual da infração, a ausência de vantagem auferida, a inexistência de prejuízo efetivo comprovado aos consumidores.

Assim, entendo adequada a redução da multa para R$ 10.000,00, valor suficiente para atender às finalidades punitiva e pedagógica da sanção, sem incorrer em desproporcionalidade.

A propósito:

“(...) Tese de julgamento: 1. O processo administrativo do PROCON é válido quando assegura contraditório, ampla defesa e motivação suficiente, não cabendo ao Poder Judiciário reexaminar o mérito administrativo sem demonstração de flagrante ilegalidade.
2. A multa administrativa aplicada com fundamento no art. 57 do CDC deve observar a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do fornecedor. 3. O Poder Judiciário somente pode revisar a dosimetria da multa administrativa quando houver manifesta afronta aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.
(...)”.
(TJ/MT, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, apelação n. 1000854-70.2020.8.11.0041, relator Desembargador Márcio Vidal,
julgado em 31/3/2026
).

“(...) Tese de julgamento: “1. O controle judicial sobre sanções administrativas aplicadas por órgãos de defesa do consumidor limita-se à verificação da legalidade do procedimento, sendo vedada a revisão do mérito administrativo na ausência de ilegalidade ou abuso.

2. A multa administrativa fixada pelo PROCON somente pode ser reduzida ou anulada judicialmente quando demonstrada manifesta desproporcionalidade ou arbitrariedade na sua aplicação.
”. (...)”
(TJ/MT, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, agravo interno n. 1030337-77.2022.8.11.0041, relator Desembargador Mário Roberto Kono de Oliveira,
julgado em 31/3/2026
).

A readequação da sanção preserva a validade do ato administrativo, ao mesmo tempo em que o ajusta aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, mostrando-se suficiente para atender às finalidades punitiva e pedagógica sem incorrer em excesso.

3.4. Dos honorários advocatícios

Com a reforma parcial da sentença, impõe-se a redistribuição da sucumbência, nos termos do art. 86 do CPC.

O proveito econômico obtido pela apelante corresponde à diferença entre o valor original da multa (R$ 24.000,00) e o valor mantido (R$ 10.000,00), ou seja, R$ 14.000,00.

Fixo os honorários advocatícios em 10% sobre esse proveito econômico, distribuídos na proporção de 70% ao Estado de Mato Grosso e 30% à apelante, nos moldes do art. 85, § 2º, do CPC, vedada a compensação.

As custas processuais seguem a mesma proporção, ressalvada a isenção do Estado de Mato Grosso (art. 460 da CNGC/MT).

Ante o exposto,
DOU PARCIAL PROVIMENTO
ao recurso de apelação, para:

1. Reduzir o valor da multa administrativa de R$ 24.000,00 para R$ 12.000,00 e determinar que a atualização do débito observe exclusivamente a Taxa SELIC, a partir do trânsito em julgado da decisão que promoveu a sua redução, mantidos os demais termos da sentença.

2. Reconhecer a sucumbência recíproca, fixando honorários advocatícios em 10% sobre o proveito econômico obtido pela apelante (R$ 14.000,00), distribuídos na proporção de 70% ao Estado de Mato Grosso e 30% à apelante, vedada a compensação.

Registre-se, ainda, a isenção do Estado de Mato Grosso quanto ao pagamento das custas processuais.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 28/04/2026