Tribunal: TJMT
Processo: 1009999-63.2022.8.11.0015
Relator(a): EDUARDO CALMON DE ALMEIDA CEZAR
Órgão julgador: EDUARDO CALMON DE ALMEIDA CEZAR
Órgão colegiado: Primeira Turma Recursal
Data de julgamento: 2026-05-21
Data de publicação: 2026-05-26

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO, AMBIENTAL E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO INOMINADO. CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA. MULTA AMBIENTAL. AUSÊNCIA DE EXIBIÇÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. ALEGAÇÃO DE FALTA DE NOTIFICAÇÃO E PRESCRIÇÃO. DISTRIBUIÇÃO DINÂMICA DO ÔNUS DA PROVA. CERCEAMENTO DE DEFESA CONFIGURADO. ANULAÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO PROVIDO.
I. CASO EM EXAME
Recurso inominado interposto contra sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados em ação cautelar antecedente posteriormente aditada para ação anulatória cumulada com indenização por danos morais, ajuizada em face do Estado de Mato Grosso. O autor buscou sustar os efeitos de protesto referente à Certidão de Dívida Ativa decorrente de multa ambiental por suposto desmatamento em área de preservação permanente, alegando ausência de notificação no processo administrativo e ocorrência de prescrição. Após o pagamento do débito para evitar restrições creditícias, requereu a anulação da cobrança, restituição dos valores e reparação moral. O juízo de origem reconheceu a presunção de liquidez e certeza da CDA e julgou improcedentes os pedidos por ausência de apresentação do processo administrativo pelo autor.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
Há três questões em discussão: (i) definir se o julgamento antecipado da lide, sem determinação de exibição do processo administrativo pelo ente público, configura cerceamento de defesa; (ii) estabelecer sobre quem recai o ônus probatório quanto à regularidade da notificação administrativa e aos marcos interruptivos da prescrição de multa ambiental; e (iii) determinar se a ausência do processo administrativo inviabiliza a análise da higidez da Certidão de Dívida Ativa e das alegações de prescrição da pretensão sancionadora.
III. RAZÕES DE DECIDIR
A alegação de ausência de notificação administrativa constitui prova de fato negativo, sendo desproporcional exigir do administrado a apresentação de documentos integrantes de procedimento ao qual afirma não ter tido acesso.
A distribuição dinâmica do ônus da prova impõe ao ente público o dever de demonstrar a regularidade do procedimento administrativo, inclusive a efetiva notificação do autuado e a existência de marcos interruptivos da prescrição.
A presunção de legitimidade, liquidez e certeza da Certidão de Dívida Ativa possui natureza relativa e não impede o controle jurisdicional da legalidade do procedimento administrativo que lhe deu origem.
O princípio da cooperação processual exige atuação colaborativa das partes e do juízo para viabilizar a obtenção de

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA TURMA RECURSAL

Número Único
:

1009999-63.2022.8.11.0015
Classe:

RECURSO INOMINADO (460)
Assunto:

[Caução]
Relator:
Des(a).
EDUARDO CALMON DE ALMEIDA CEZAR

Turma Julgadora:

[DES(A). EDUARDO CALMON DE ALMEIDA CEZAR, DES(A). EULICE JAQUELINE DA COSTA SILVA CHERULLI, DES(A). WALTER PEREIRA DE SOUZA]

Parte(s):

[ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0003-06 (RECORRIDO), CASA CIVIL DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0007-30 (REPRESENTANTE), MARCELO SEGURA - CPF: 110.667.678-58 (RECORRENTE), MARCELO SEGURA - CPF: 110.667.678-58 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA TURMA RECURSAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

WALTER PEREIRA DE SOUZA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE CONHECEU DO RECURSO E DEU-LHE PROVIMENTO

E M E N T A

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO, AMBIENTAL E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO INOMINADO. CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA. MULTA AMBIENTAL. AUSÊNCIA DE EXIBIÇÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. ALEGAÇÃO DE FALTA DE NOTIFICAÇÃO E PRESCRIÇÃO. DISTRIBUIÇÃO DINÂMICA DO ÔNUS DA PROVA. CERCEAMENTO DE DEFESA CONFIGURADO. ANULAÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Recurso inominado interposto contra sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados em ação cautelar antecedente posteriormente aditada para ação anulatória cumulada com indenização por danos morais, ajuizada em face do Estado de Mato Grosso. O autor buscou sustar os efeitos de protesto referente à Certidão de Dívida Ativa decorrente de multa ambiental por suposto desmatamento em área de preservação permanente, alegando ausência de notificação no processo administrativo e ocorrência de prescrição. Após o pagamento do débito para evitar restrições creditícias, requereu a anulação da cobrança, restituição dos valores e reparação moral. O juízo de origem reconheceu a presunção de liquidez e certeza da CDA e julgou improcedentes os pedidos por ausência de apresentação do processo administrativo pelo autor.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há três questões em discussão: (i) definir se o julgamento antecipado da lide, sem determinação de exibição do processo administrativo pelo ente público, configura cerceamento de defesa; (
ii
) estabelecer sobre quem recai o ônus probatório quanto à regularidade da notificação administrativa e aos marcos interruptivos da prescrição de multa ambiental; e (
iii
) determinar se a ausência do processo
administrativo inviabiliza a análise da higidez da Certidão de Dívida Ativa e das alegações de prescrição da pretensão sancionadora.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A alegação de ausência de notificação administrativa constitui prova de fato negativo, sendo desproporcional exigir do administrado a apresentação de documentos integrantes de procedimento ao qual afirma não ter tido acesso.

A distribuição dinâmica do ônus da prova impõe ao ente público o dever de demonstrar a regularidade do procedimento administrativo, inclusive a efetiva notificação do autuado e a existência de marcos interruptivos da prescrição.

A presunção de legitimidade, liquidez e certeza da Certidão de Dívida Ativa possui natureza relativa e não impede o controle jurisdicional da legalidade do procedimento administrativo que lhe deu origem.

O princípio da cooperação processual exige atuação colaborativa das partes e do juízo para viabilizar a obtenção de decisão de mérito justa e efetiva, especialmente quando a prova documental
encontra-se
sob guarda exclusiva da Administração Pública.

O artigo 396 do Código de Processo Civil autoriza a determinação judicial de exibição de documentos necessários à elucidação da controvérsia, providência indispensável quando o processo administrativo constitui elemento central para análise da validade da CDA.

O julgamento antecipado da lide sem apreciação do requerimento expresso de juntada do processo administrativo e sem oportunizar a produção da prova necessária caracteriza cerceamento de defesa e violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal.

A análise da prescrição da pretensão sancionadora ambiental e da eventual prescrição intercorrente depende da verificação integral dos atos praticados no processo administrativo, especialmente quanto às datas de autuação, notificações e impulsionamentos válidos.

A ausência do processo administrativo inviabiliza a aferição da regular constituição do crédito não tributário e impede o adequado controle judicial da legalidade dos atos administrativos que culminaram na inscrição em dívida ativa.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso provido.

Tese de julgamento: 1. Configura cerceamento de defesa o julgamento antecipado da lide que impõe ao administrado o ônus de apresentar processo administrativo sob guarda exclusiva da Administração Pública. 2. A alegação de ausência de notificação administrativa transfere ao ente público o dever de comprovar a regularidade do procedimento sancionador. 3. A presunção de legitimidade da Certidão de Dívida Ativa não afasta a necessidade de exibição do processo administrativo quando suscitadas nulidades na constituição do crédito. 4. A análise da prescrição da pretensão punitiva ambiental e da prescrição intercorrente exige exame integral do processo administrativo sancionador. 5. O princípio da cooperação processual impõe ao Poder Público o dever de apresentar documentos indispensáveis à adequada solução da controvérsia judicial.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LV; CPC,
arts
. 6º, 355, I, 373, II e § 1º, e 396; Lei nº 6.830/1980; Lei nº 9.099/1995, art. 55; Decreto nº 6.514/2008.

Jurisprudência relevante citada: não há precedentes específicos citados no voto.

R E L A T Ó R I O

RELATÓRIO

Trata-se de Recurso Inominado interposto por Marcelo Segura (ID 360285512) em face da sentença proferida pelo 1º Juizado Especial da Comarca de Sinop (ID 360285507), integrada pela decisão que acolheu parcialmente os Embargos de Declaração sem efeitos modificativos (ID 360285511), que julgou improcedentes os pedidos formulados na Ação de Tutela Cautelar Antecedente, posteriormente aditada para Ação Anulatória cumulada com Indenização por Danos Morais, ajuizada em desfavor do Estado de Mato Grosso.

A demanda originária (ID 160875159) foi proposta com o objetivo de sustar os efeitos do protesto referente à Certidão de Dívida Ativa (CDA) nº 2021450214 (ID 160875161), cujo valor perfaz R$ 19.004,03. O autor narra que foi surpreendido com a notificação do Cartório do 2º Ofício (ID 160875160) e, após diligências, constatou que o título deriva de multa ambiental por suposto desmatamento de 1,86 hectares de floresta nativa em área de preservação permanente. O recorrente sustenta que jamais foi notificado da lavratura do auto de infração, bem como aponta a ocorrência de prescrição, visto que o fato gerador data de março de 2015 e a inscrição em dívida ativa ocorreu apenas em 02 de dezembro de 2021, conforme consta do próprio documento exequendo.

Para evitar as consequências restritivas do protesto, o autor efetuou o pagamento do boleto (ID 160875171), aditando a inicial para requerer a anulação do débito, a restituição dos valores e o arbitramento de indenização por danos morais (ID 160875174).

O histórico processual revela que o juízo de origem, em um primeiro momento, julgou os pedidos procedentes (ID 160875175). Contudo, após interposição de recurso pelo ente estatal (ID 160875176), esta Turma Recursal anulou a referida sentença por cerceamento de defesa em desfavor do Estado de Mato Grosso, determinando o retorno dos autos para a devida intimação acerca dos aditamentos à inicial (
IDs
207639166 e 207056741).

Com o retorno dos autos à origem, o Estado de Mato Grosso apresentou manifestação (ID 360285506), defendendo a presunção de certeza e liquidez da CDA, a ausência de prescrição e o descabimento de danos morais, argumentando que o ônus de apresentar o processo administrativo seria do autor.

Ato contínuo, o juízo singular procedeu ao julgamento antecipado da lide, proferindo nova sentença de improcedência (ID 360285507). O fundamento central da decisão pautou-se na premissa de que a CDA preenche os requisitos legais e goza de presunção de liquidez e certeza, recaindo sobre o autor o ônus de instruir o feito com a cópia do processo administrativo para comprovar a ocorrência de prescrição ou vício de notificação. A sentença consignou que não se pode presumir a prescrição sem a verificação adequada dos autos administrativos, julgando a demanda em desfavor do cidadão por ausência de provas. Os Embargos de Declaração opostos pelo autor (ID 360285508) foram rejeitados no mérito (ID 360285511).

Inconformado, o autor interpôs o presente Recurso Inominado (ID 360285512). Em suas razões recursais, suscita a nulidade da sentença por flagrante cerceamento de defesa, argumentando que requereu reiteradamente a intimação do Estado para exibir o processo administrativo, documento que se encontra sob a guarda exclusiva da Administração Pública. No mérito, defende a ocorrência da decadência/prescrição do crédito sancionador, a ausência de prova da regular notificação, a ilegalidade do protesto como sanção política e a necessidade de reparação por danos materiais e morais.

O Estado de Mato Grosso apresentou contrarrazões (ID 360285520), pugnando pela manutenção da sentença, reiterando que o crédito tem natureza não-tributária, não sendo aplicável o Código Tributário Nacional, e que o ônus de afastar a presunção da CDA mediante prova documental era exclusivamente do autor.

O Ministério Público declinou da intervenção no feito, por não vislumbrar interesse público ou social que justificasse sua atuação (ID 365271354).

É o relatório passo a proferir o voto.

V O T O R E L A T O R

VOTO

Presentes os pressupostos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade, conheço do Recurso Inominado interposto. O recorrente é beneficiário da gratuidade da justiça, deferida pelo juízo de origem no ID 360285519.

A controvérsia central devolvida à apreciação desta Turma Recursal reside na verificação da regularidade do julgamento antecipado da lide promovido pelo juízo de primeiro grau. É necessário aferir se a imposição do ônus probatório ao autor, consubstanciada na exigência de apresentação integral do processo administrativo que originou a Certidão de Dívida Ativa, configura violação aos princípios constitucionais do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, especialmente quando o cidadão alega nulidade por ausência de notificação e prescrição do crédito sancionador ambiental.

1. DO CERCEAMENTO DE DEFESA E DA NULIDADE DO JULGAMENTO ANTECIPADO

O cerne da questão processual reside no fato de que o juízo de origem procedeu ao julgamento antecipado da lide, com fulcro no artigo 355, inciso I, do Código de Processo Civil, sob o fundamento de que a prova seria exclusivamente documental e que o ônus de colacionar o processo administrativo fiscal seria única e exclusivamente do autor. Ao constatar a ausência de tal documento, o magistrado sentenciante concluiu pela improcedência dos pedidos, escorando-se na presunção de liquidez e certeza da Certidão de Dívida Ativa.

Contudo, ao analisar detidamente a dinâmica dos autos, constato que tal entendimento padece de equívoco estrutural insuperável, configurando manifesto cerceamento de defesa, por razões fundamentais que passo a expor de forma detalhada.

1.1. Da prova de fato negativo e a impossibilidade de exigência desproporcional

O recorrente fundamenta a sua pretensão anulatória em uma premissa clara: a ausência absoluta de notificação na fase administrativa (ID 160875159 e ID 360285512). Alega o autor que jamais teve ciência da lavratura do auto de infração ambiental, sendo surpreendido anos depois com a notificação do cartório de protestos.

Estamos diante da alegação de um fato negativo. No sistema processual contemporâneo, exigir que o cidadão produza prova documental de que não foi notificado, ou exigir que ele apresente a integralidade de um processo administrativo ao qual afirma não ter tido acesso regular, consubstancia a imposição de uma exigência desproporcional e de impossível cumprimento probatório. Uma vez questionada a higidez da constituição do crédito justamente pela falta de notificação válida, a lógica do ônus da prova deve ser interpretada à luz da capacidade das partes.

Nesse cenário, o ônus de provar a regularidade do procedimento administrativo, a emissão das notificações e a comprovação de seu efetivo recebimento pelo infrator recai, de forma inafastável, sobre a Administração Pública. O Estado de Mato Grosso é o ente que promoveu a autuação, tramitou o feito e inscreveu o débito em dívida ativa. Logo, é o Estado que detém a custódia integral dos documentos. Transferir ao particular o dever de exibir provas que estão nos arquivos do próprio órgão sancionador viola a distribuição dinâmica do ônus da prova prevista no artigo 373, inciso II, bem como em seu parágrafo primeiro, do Código de Processo Civil. A presunção de legitimidade dos atos administrativos não é absoluta; quando o cidadão aponta falhas concretas na formação do ato, o Estado deve demonstrar documentalmente a lisura de seu procedimento.

1.2. Da violação ao dever de cooperação e exibição de documento

O ordenamento processual contemporâneo é regido pelo princípio da cooperação, insculpido de forma expressa no artigo 6º do Código de Processo Civil. Todos os sujeitos do processo devem cooperar entre si para que se obtenha, em tempo razoável, uma decisão de mérito justa e efetiva. O processo não é mais concebido como um campo de armadilhas, mas sim como um instrumento ético de pacificação social.

O Estado de Mato Grosso, como ente público, tem o dever de agir com transparência e probidade. É o detentor exclusivo do processo administrativo que lastreia a CDA nº 2021450214. Ademais, o artigo 396 do Código de Processo Civil autoriza expressamente o juiz a ordenar que a parte exiba documento que se encontre em seu poder, providência essencial quando a elucidação dos fatos depende de tais registros.

No caso concreto sob julgamento, constato que houve requerimento expresso e reiterado do autor para que o Estado fosse compelido a juntar o processo administrativo aos autos (
IDs
86801025, 107552161 e 360285512). O autor não permaneceu inerte; ele provocou o Poder Judiciário para que o detentor da prova a apresentasse. O Estado de Mato Grosso, devidamente intimado para se manifestar sobre os aditamentos, limitou-se a apresentar uma defesa genérica fundamentada na presunção do título (ID 360285506), furtando-se a exibir os autos administrativos.

A postura do juízo de origem, ao julgar a demanda improcedente por "falta de provas" logo após indeferir tacitamente ou ser omisso quanto à determinação para produção da prova expressamente requerida, configura um cerceamento de defesa flagrante. O magistrado sentenciante construiu um raciocínio contraditório: reconheceu que "o magistrado não pode presumir prescrição sem a verificação adequada dos autos administrativos" (ID 360285507), mas, em vez de determinar que o Estado apresentasse o documento sob sua guarda para viabilizar tal verificação, optou por extinguir o direito do autor com resolução de mérito. O encerramento abrupto da fase instrutória, negando ao jurisdicionado a oportunidade de demonstrar suas
teses defensivas por meio dos documentos acautelados pelo ente autuador, ofende frontalmente o artigo 5º, inciso LV, da Constituição Federal.

2. DA NECESSIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO PARA AFERIÇÃO DA PRESCRIÇÃO E HIGIDEZ DA COBRANÇA

A sentença proferida no ID 360285507 baseou-se de forma estrita na presunção de liquidez e certeza da Certidão de Dívida Ativa, invocando as disposições da Lei nº 6.830/1980 e do Código Tributário Nacional. Todavia, é pacífico e consolidado no âmbito do direito contemporâneo que a presunção que milita em favor do título executivo público é relativa, admitindo prova em contrário pelas vias processuais adequadas. Esta presunção não pode servir como um escudo absoluto para impedir a verificação de vícios gravíssimos apontados pela parte prejudicada.

A ausência do processo administrativo nos autos judiciais impede, de maneira absoluta, a entrega de uma prestação jurisdicional adequada, especialmente no que tange às matérias de ordem pública suscitadas, que exigem análise documental pormenorizada.

2.1. Da impossibilidade de aferição da prescrição da pretensão punitiva e intercorrente sem a análise dos autos administrativos

É imperioso destacar que a multa que originou a dívida ativa em discussão possui natureza ambiental, configurando, portanto, um crédito não-tributário. A prescrição das multas ambientais não se submete à lógica do Código Tributário Nacional (artigo 173, I, do CTN), mas sim a um regime jurídico próprio de direito sancionador, regulado por prazos específicos previstos na legislação federal, como o Decreto nº 6.514/2008, e na legislação estadual correlata.

O direito sancionador estabelece balizas rígidas para o exercício do poder punitivo estatal, impedindo que a Administração Pública mantenha cidadãos indefinidamente submetidos a processos pendentes. Neste contexto, existem modalidades distintas de prescrição a serem observadas: a prescrição da pretensão punitiva principal e a prescrição intercorrente, que se consuma quando o processo administrativo fica paralisado, pendente de julgamento ou despacho, por prazo superior a três anos.

Sem a análise do inteiro teor do processo administrativo, é materialmente impossível ao julgador verificar os seguintes aspectos cruciais:

a) A data exata e formal da lavratura do auto de infração, bem como a efetiva ciência do autuado;

b) A existência, a validade e as datas exatas de eventuais marcos interruptivos do prazo prescricional, consubstanciados em notificações regulares e despachos decisórios com conteúdo de apuração dos fatos;

c) A ocorrência, ou não, da prescrição intercorrente, verificável apenas mediante a análise da movimentação processual administrativa, para constatar se o feito permaneceu paralisado sem atos de impulso processual válido por prazo que justifique a extinção do direito de punir.

A própria CDA traz elementos que suscitam fundada dúvida sobre a exigibilidade temporal do crédito, ao apontar março de 2015 como data do fato gerador e dezembro de 2021 como data da inscrição em dívida ativa (ID 160875161). Este longo lapso temporal reforça a absoluta necessidade de escrutínio do procedimento.

Portanto, o julgamento precipitado, desprovido de tais documentos, retira do Poder Judiciário a capacidade de exercer o controle de legalidade dos atos da Administração Pública. A conduta do juízo de primeiro grau soterrou o direito do autor de demonstrar o fato extintivo do direito do Estado, qual seja, a prescrição em suas variadas formas.

A exigibilidade da CDA pressupõe um processo administrativo hígido. Omissa a Administração Pública em exibir os autos de infração quando o cidadão argui a falta de notificação e a inércia processual no âmbito do órgão ambiental, a prolação de sentença de mérito desfavorável ao administrado, ancorada na simples presunção formal do título, traduz insuportável negativa de prestação jurisdicional e restrição indevida do direito de defesa. A anulação da sentença é medida que se impõe, a fim de que os autos retornem à origem para a regular instrução probatória, com a ordem judicial expressa para que o Estado de Mato Grosso apresente a íntegra do processo administrativo ambiental que culminou na inscrição da CDA nº 2021450214.

3. DOS PEDIDOS

Ante o exposto, pelas robustas razões de fato e de direito amplamente delineadas nesta fundamentação, conheço do recurso inominado interposto pela parte autora, uma vez preenchidos os requisitos de admissibilidade.

Dou provimento ao recurso
para acolher a preliminar de cerceamento de defesa e, por consequência:

a) anulo a sentença proferida no ID 360285507 e a respectiva sentença de embargos de declaração de ID 360285511;

b) determino a devolução dos autos ao Juizado Especial de origem para o regular prosseguimento do feito e reabertura da fase instrutória;

c) determino que o juízo de origem intime expressamente o Estado de Mato Grosso para, no prazo a ser assinalado, promover a juntada da cópia integral do processo administrativo que originou a Certidão de
Dívida Ativa nº 2021450214, viabilizando o exercício da ampla defesa pelo autor e a correta aferição das teses de nulidade de notificação e prescrição;

d) deixo de condenar o recorrente ao pagamento de custas processuais e honorários advocatícios, nos termos do artigo 55, caput, da Lei nº 9.099/1995, por se tratar de recorrente vencedor.

É como voto.

EDUARDO CALMON DE ALMEIDA CEZAR

Juiz de Direito Relator

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 21/05/2026